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1 Pobreza, políticas sociales y modos de intervención

1. Cambios en las apreciaciones históricas en relación a la pobreza

1.1. De la individualización a la vulnerabilidad de masas

Desde la antigüedad la referencia a quiénes eran los pobres fue ambigua, pero comprendió especialmente a esclavos, marginados, etc. En las visiones religiosas encontramos las primeras referencias claras con respecto a los pobres. Así en el judaísmo (Antiguo Testamento) la imagen del pobre, aparece asociada a la viuda y al huérfano y en el cristianismo esta imagen cobra una fuerza mayor en las palabras de Jesús que hacen mención a los pobres, estando también presente el recurso del pobre en los relatos de las primeras comunidades cristianas y después en padres de la Iglesia, pero en realidad es a partir del Medievo que la pobreza empieza a tener otra presencia y envergadura en dichos ámbitos.Hasta la Edad Media la pobreza era considerada una cuestión personal, individual, sin estar problematizada socialmente. La imagen del pobre estaba “cargada”, durante este período, desde dichas perspectivas religiosas, de connotaciones positivas y se constituía, supuestamente, en un signo de gracia. Era la familia, la Iglesia o el señor, y no el contrato laboral, los que decidían la capacidad de una persona para sobrevivir. Pero la paulatina extinción de esta estructura social no solo abrirá paso a la mercantilización, sino que dará lugar a una nueva “apreciación” de la problemática. La principal obligación en la estructura que se irá conformando será la “obligación a trabajar” y se considera que los pobres lo son por no cumplir con esta obligación (Morell, 2002).

Hacia el siglo XV la pobreza comienza a ser objeto de una progresiva criminilización y va perdiendo sus connotaciones religiosas (Morell, 2002), pese a estas variaciones en la comprensión de la pobreza, hasta el siglo XVII, generalmente se siguió asociando a una situación particular y personal. Había características individuales, fácilmente identificables y contrapuestas a valores sociales, que hacían que la persona fuera pobre, el individuo pobre portaba culpas y responsabilidades que lo llevaban a vivir determinada situación. La imagen del pobre aflora en este período también en el arte y más fuertemente en la literatura. En el arte podemos hacer referencia a obras de Goya, “Francisco de Cabarrus” (1788); “El Garrotillo” (1812) y “Mendigo con perro” (1821); también “Niños comiendo uva” de Murillo (1650), “Los picapedreros” de Courbet (1834); “Mujeres de Tahití” de Gauguin (1891). En la literatura aparece en España en un nuevo género (dentro del siglo de oro español, entre el renacimiento y el barroco), conocido como “la novela picaresca”, las características de este tipo de novelas es que el protagonista siempre es un pícaro, un personaje de “baja condición social”, el ejemplo más conocido es El lazarillo de Tormes.

A partir de la mercantilización básicamente se identificaban dos categorías de pobres, los inválidos que no pueden trabajar, y las personas válidas que no encuentran trabajo. Estas personas formaban una franja estigmatizada de la población, a la que por motivaciones diversas se asistía. A pesar de esta identificación de las causas de la pobreza en lo individual, a la que están fuertemente entrelazadas algunas visiones cristianas, cuantitativamente la pobreza no era un hecho menor en la sociedad europea de la época. Así Castel (1998) sostiene que, si bien desde el sXIV al XVIII las sociedades europeas “se desarrollaron”, creció la productividad de la tierra y las industrias, prosperó el comercio y enriqueció a mercaderes y banqueros, la miseria siguió siendo un componente estructural de estas formaciones sociales.

Las clases trabajadoras que entraban a la industria o a la agricultura de plantación bajo el modo de producción capitalista, constituían un fenómeno nuevo en el mundo. La esencia del capital es su actitud para movilizar trabajo social comprando fuerza de trabajo y poniéndola a trabajar, lo que requiere un mercado en el cual la capacidad de los hombres para trabajar pueda comprarse y venderse como cualquier otra mercancía (Wolf, 1993). El trabajo comenzó a ser reconocido como fuente de riqueza social, y este cambio de concepción afectó profundamente la situación de los trabajadores. La imagen de la indigencia ya no se focaliza solo en el mendigo o vagabundo, se toma conciencia de la vulnerabilidad de las masas. Se descubre que un hombre con trabajo, puede tener un nivel tan mínimo de ingreso que fuera posible considerarlo casi como un indigente y este fenómeno no era menor, sino que se producía a gran escala. Surgió entonces algo totalmente nuevo, la pobreza ya no era una situación individual sino un hecho social masivo, ya no afectaba solo a franjas estigmatizadas sino a la clase obrera.

La industrialización y el avance del capitalismo produjeron entonces, a fines del siglo XIX, el surgimiento de la denominada cuestión social. El proceso de creciente capitalización de las relaciones sociales, trajo aparejadas grandes transformaciones, la progresiva remercantilización de la tierra y la expulsión humana que generó, la generalización de las relaciones asalariadas como medio de organización del trabajo y la gran empresa manufacturera que combinaba la producción de hogares y talleres. Estas transformaciones presentaban futuros brillantes para unos problemas de nuevo tipo, pero para otros individuos. La ruptura de lazos comunitarios, la inestabilidad geográfica de los sujetos, la aglomeración de masas empobrecidas en ciudades aún no preparadas para recibirlas, todas estas situaciones, tan novedosas como terribles, revelaban un problema en la organización social (Andrenacci, 2002), constituyendo lo central de esta cuestión social las condiciones de explotación de la masa trabajadora y las malas condiciones de trabajo (García Delgado, 2006). En este contexto el pensamiento de Marx implica un punto de inflexión que redundará en una apreciación fundamental, al explicitar que la desigualdad está dada por la pertenencia a diferentes clases sociales, y la base económica de esta desigualdad. En su análisis la pobreza es consustancial al desarrollo del capitalismo, la pobreza está estrechamente relacionada a la clase obrera, que en realidad es la que verdaderamente produce; la lucha de clases, motor de la historia, es entonces clave en la cuestión social. Marx deja al descubierto la gravedad de la explotación de los trabajadores (Marx, 1987).

Así, el estallido de la situación social en el siglo XIX suscita el surgimiento de diferentes miradas que desde perspectivas filosóficas y políticas se posicionan de alguna manera frente a la temática, poniendo en un punto álgido las visiones liberales y socialistas. En la medida que estas posturas avanzan sobre clase trabajadora emerge el protagonismo de la Iglesia católica, comenzando un posicionamiento en lo social que tendrá en el futuro importantes implicancias políticas y sociales. Pobreza y trabajo, clases trabajadoras y proletariado, y los nuevos fenómenos asociados a los cambios en las formas de vida comenzaron a ser examinados también por científicos sociales.

Himmelfarb (1988) sostiene que el industrialismo tuvo un doble aspecto, embrutecía al trabajador al limitarlo a un solo proceso en la división del trabajo, esclavizándolo en la disciplina tiránica de la fábrica, deshumanizándolo al reducirlo a una máquina, o a un “bien mueble” que era usado y descartado como el patrón lo creía conveniente, pero este también era su “medio de salvación”. La parte más industrializada de la economía producía a los trabajadores más inteligentes y enérgicos que estarían en la primera fila del movimiento obrero y la lucha de clases. Siguiendo a Wolf (1993) podemos decir que, aunque el desarrollo de las clases trabajadoras en todas partes “reproduce” la relación general del trabajo con el capital, se ponía de manifiesto que había una gran variación de clases trabajadoras particulares: difieren en su origen, en el punto de entrada de la fuerza de trabajo, en su composición, y en la forma en que se relacionaban con otros grupos y categorías sociales. Esta diversidad no solo marca orígenes sino posibles líneas de acción. Engels (1976) incluía la misma en una sola categoría: el proletariado, considerando que todos compartían la característica crítica de no tener propiedades, aunque algunos trabajadores no se hubieran empobrecido eran esencial y potencialmente pobres, la falta de propiedad los definía como proletariado, los pauperizaba y los volvía revolucionarios. La pobreza del proletariado era cuantitativamente distinta de la pobreza de los antiguos pobres, los pobres preindustriales de una manera diferente era pobres, pero menos miserables; y paralelamente era cualitativamente distinta, creaba una nueva conciencia, una nueva identidad y tenía un nuevo papel histórico. De acuerdo a Himmelfarb (1988) esta clase trabajadora, considerada como proletariado, comenzó a ser vista como peligrosa por algunos cientistas sociales que sostenían que, aunque siempre habían existido pobres lo nuevo y peligroso era el proletariado, peligroso por su número y por su conciencia de unidad.

El autor al que venimos haciendo referencia, Himmelfarb (1988), afirma que los cientistas, entre ellos Mayhew, al analizar la pobreza en Londres, centro del capitalismo, se daban cuenta que los tipos de pobreza eran tan variados como los grados. Algunos de estos cientistas para describir a los pobres revivían la imagen maltusiana: deprimidos, degradados, opuestos al trabajo e impasibles ante el progreso de la industria y la civilización. No era la pobreza en sí la que definía a los pobres, sino el modo de vida y de trabajo que los condenaba a una “cultura de la pobreza”, una cultura de “tribu” pequeña y diferente. Se convertía a la pobreza en una forma de patología social, en una situación más bien cultural que económica, dando otro giro a la historia ideológica de la pobreza y sin ser definida como tal, esa “cultura de la pobreza” se planteaba como nueva problemática social. Comenzaban también a delinearse clasificaciones de pobreza, fundamentalmente se distinguía entre “clases andrajosas” y “clases peligrosas”. Las líneas de demarcación eran básicamente morales y a las distintas categorías les correspondían diferentes principios de rehabilitación y redención.

Los trabajadores, el “proletariado”, instalan un conjunto de demandas económicas, sociales y políticas y reformulaciones en el rol del Estado y la revisión de las concepciones vigentes sobre la organización de la sociedad y sobre cómo abordar la pobreza, ya que no alcanzaba con la asistencia. Paulatinamente y ante la fuerza de los trabajadores va surgiendo la concepción de riesgo, este proletariado naciente no puede ser atendido mediante simples socorros, de la asistencia se fue transitando hacia el seguro social.

Ante el conflicto capital-trabajo, la acentuada polarización por la emergencia del bloque soviético, la formación de partidos y movimientos socialistas y populares, se fue engendrando una contraposición muy fuerte entre individualismo y colectivismo (García Delgado, 2006) como antropologías o filosofías diferentes, teniendo cada una diversas formas de ver la cuestión social, la persona humana, el sentido del trabajo y la política. Más tarde, la crisis del 30, fue otro factor, o el detonante, para que se instale la idea de que el Estado debe de intervenir para equilibrar el libre juego de las fuerzas económicas. Esta nueva inflexión estuvo influida por las consecuencias que demostraba la aplicación, en los años anteriores, del modelo en el que el mercado era el regulador. Son las propias corrientes del liberalismo económico las que introducen esta modificación, reformulando algunas posiciones con respecto al papel del Estado en la economía y en la organización social.

Una vez asumido que el capitalismo es incapaz de autorregularse (Sada, 2001), empezó una preocupación por la macroeconomía desconocida hasta entonces. En mayor o menor medida, todos los países adoptaron medidas económicas de tipo keynesiano: políticas monetarias para estimular o frenar la actividad empresarial; inversiones públicas para reactivar la economía; planes de redistribución de la renta que corrigieran las desigualdades más hirientes y, a la vez, mantuvieran alto el poder adquisitivo de la población para dar salida a la producción; un sistema de seguridad y asistencia social que se propuso como meta proteger a los trabajadores.

1.2. Auge y crisis del Estado de Bienestar

Desde la Segunda Guerra Mundial el Estado de Bienestar caracterizó prácticamente a la totalidad de los países capitalistas occidentales, como sostiene Isuani (1991), este consistió en un conjunto de instituciones públicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo o de la población en su conjunto y a reducir el mercado; operando estas instituciones en el terreno de la distribución secundaria del ingreso, mediante transferencias monetarias directas o indirectas, provisión de bienes y prestaciones de servicios.

Una situación donde es posible distinguir diferentes modelos de Estado de Bienestar (Águila, 2002), entre los que prevalecieron el residual o liberal, el “institucional” o socialdemócrata y modelos intermedios, entre los que se destaca el corporativo.

La forma liberal o residual de Estado de Bienestar correspondió a países como Estados Unidos, Canadá y Australia. En este modelo el Estado juega un papel subsidiario en la satisfacción de las necesidades y las instituciones públicas de bienestar intervienen cuando los mecanismos “naturales” o tradicionales de satisfacción de necesidades, la familia y el mercado básicamente, fallan o son insuficientes. La forma de intervención estatal es mediante la garantía de subsistencia mínima en la prestación de determinados servicios. Por su parte, en el tipo “institucional” o socialdemócrata más puro, el Estado está comprometido con políticas activas de promoción de la solidaridad e igualdad. En este modelo adquieren relevancia las políticas de planificación y solidaridad salarial, predominan las transferencias universales, altas tasas de sindicalización, alto gasto público y niveles importantes de desmercantilización de las relaciones sociales. Se los ha denominado también “Estados de Bienestar intervencionistas fuertes”. Estos son los casos de Suecia, Noruega, Finlandia.

Entre el liberal y el socialdemócrata, existe una amplia gama de fórmulas intermedias de Estado de Bienestar, siendo el caso más paradigmático Alemania (se lo ha llamado también “Estado de Bienestar compensatorio blando”). En éste, el mercado laboral y su regulación, es el mecanismo principal de asignación inicial de los recursos. Las instituciones de bienestar social juegan un papel auxiliar de la economía y de la acción del mercado. No se provee cobertura a todo el mundo, sino a aquellos que han realizado las contribuciones o cotizaciones necesarias en el pasado. Los beneficios, prestaciones y servicios guardan una relación con las contribuciones realizadas.

Al modelo “corporativo”, las características principales que lo describen son (Esping-Andersen, 1993) tasa sindical media, negociación laboral centralizada, régimen de transferencias contributivo y conectado con el nivel salarial, altos niveles de gasto público, pero niveles medios de desmercantilización, desigualdad moderada en cuanto a la estructura de rentas. No está diseñado para provocar un importante efecto redistributivo entre diferentes grupos sociales, sino lo será para redistribuir la renta y el ahorro a lo largo del ciclo vital de los individuos y familias, cubriendo las situaciones de necesidad ante situaciones de riesgo (accidentes, enfermedad, desempleo) o cuando se ha entrado en un período de inactividad laboral (jubilación).

Como bien analiza Castel (1998) en los diferentes modelos el salario dejó de ser la retribución puntual de una tarea, para asegurar derechos, dar acceso a prestaciones fuera del trabajo (enfermedades, accidente, jubilaciones) y permitir una participación ampliada en la vida social, vivienda, educación, etc. La relativa integración de la mayoría de los trabajadores, traducida, entre otros rasgos, por la mensualización, ahondó la distancia con una fuerza de trabajo que quedaba marginalizada, reagrupando a las ocupaciones inestables, estacionales e intermitentes. Estos “trabajadores periféricos” quedaban a merced de la coyuntura. El Estado de Bienestar actuó entonces como instrumento para encaminar y controlar los problemas sociales y políticos de la sociedad capitalista, incorporando y articulando a extensos sectores sociales, extendiendo la cobertura en los sectores sociales básicos, aumentando la participación en la distribución de la renta por parte de los trabajadores y desarrollando políticas públicas destinadas a los trabajadores y sus familias (Chevez, 2007). El Estado de Bienestar significó la garantía de una protección social generalizada, el mantenimiento de grandes equilibrios y el pilotaje de la economía, la búsqueda de un compromiso entre los diferentes asociados en el proceso de crecimiento, supuso también el antagonismo de clases y al mismo tiempo lo eludió, venciendo o suspendiendo la alternativa revolucionaria (Castel, 1998). Puede hablarse de la prevalencia de una política de integración (Castel, 1998), donde el “gran integrador” es el trabajo, aunque persisten diferencias y conflictos, el trabajo como integrador atraviesa todos los campos, produce integración escolar, profesional, política, cultural, etc. Este tipo de política busca grandes equilibrios, la homogeneización de la sociedad a partir del centro, busca promover el acceso a todos a los servicios sociales y a la educación, la reducción de las desigualdades sociales y un mejor reparto de oportunidades, el desarrollo de protecciones y la consolidación salarial

En América Latina, si bien, el Estado de Bienestar aparece ya desde principios del siglo pasado, desarrollándose luego de manera progresiva, es fundamentalmente durante las primeras décadas de los llamados regímenes nacional-populistas cuando se instauran o desarrollan los sistemas de protección social, generalmente con una marcada diferencia entre la norma y los hechos, entre el derecho y la realidad. Más allá de los principios de universalización y homogeneización de los derechos sociales proclamados en la legislación, los sistemas de protección social en la región se caracterizaron por un bajo grado de universalización, esto es, por la existencia de un gran número de excluidos de los institutos de política social, como así también por un alto grado de heterogeinización, es decir, por prestaciones muy diferentes según el grupo social o las regiones. Los principales beneficiados fueron los trabajadores del sector formal urbano (Caruso, 2003), así algunos autores sostienen que para comprender las características que adoptó el Estado de Bienestar en el continente habría que tener en cuenta la escasa mercantilización de las relaciones sociales y en consecuencia la débil asalarización[1].

A mediados de los 70 en muchos de los países occidentales, donde estaba vigente el Estado de Bienestar, los indicadores económicos comenzaron a mostrar cierta reversión en materia de producción, productividad, empleo y estabilidad de precios (Esping Andersen, 1996). El sector público no productivo pasó a ser una carga intolerable para el sector privado, la clase media independiente comenzó a ser asfixiada por altas tasas de impuestos y por la inflación. El debilitamiento del pleno empleo hizo imposible la factibilidad del propósito de protección social del Estado Bienestar, no habiendo suministros para la política de bienestar (Offe, 1990). El costo de operación de la red de seguridad laboral se había cargado, en gran medida, sobre el costo de producción de bienes y servicios. Debido a la débil conexión que existió entre las economías locales y el comercio internacional, o a que los países comerciaban con otros que tenían estructuras de costos similares, esta carga se diluyó con subsidios fiscales y con mayor impacto inflacionario. Al mismo tiempo, fue el aumento de salarios y del gasto público, alimentado por el manejo expansivo de la oferta monetaria, el que sostenía el nivel de demanda efectiva en un punto de alto empleo (Offe, 1990). La misma eficacia del EB para resolver problemas macro hizo aparecer una problemática diferente que quedó fuera de su capacidad de control. Pero especialmente el momento de explicitación de un capitalismo que comenzaba a consolidarse a partir de políticas neoliberales.

En los países latinoamericanos donde el neoliberalismo ya había comenzado a sentar sus bases, promovido por las extendidas dictaduras de la región, la crisis del 80 presentó diversas reacciones con variados intentos de ajuste extremo y de medidas de reforma, aunque estos se diferencian entre sí, se presentaban planteando la estabilidad macroeconómica, la competitividad internacional sobre la base de disciplina fiscal, la mayor libertad de comercio, y la vigencia de mecanismos de mercado y de inversión privada a la vez que concretaban en los hechos la desindustrialización, la desocupación en el empobrecimiento creciente. Así en Latinoamérica el Estado abandonó su papel arbitral, su rol de contención y regulación de los desajustes producidos por acción de una lógica capitalista fundada exclusivamente en la racionalidad empresaria individual (Oslak, 1984). El Estado renunció a una porción del excedente económico, equivalente a los recursos fiscales que le hubiera insumido atender aquellas funciones de las que se ha desprendido en mayor o menor medida. Paralelamente por el afán de reducir costos empresarios, la política fiscal se orientó a desgravar o reducir la imposición sobre la actividad económica, mientras que la política laboral tendió a disminuir el impacto del factor trabajo sobre los costos empresarios. Esto supuso una fuerte redistribución del ingreso y la riqueza, en perjuicio de los asalariados y el sector informal de la economía acarreando mayor marginalidad y desempleo. Advirtiéndose también el empobrecimiento del Estado Nación y su creciente incapacidad para financiar las prestaciones colectivas mediante impuestos. Durante este período los países latinoamericanos contrajeron importantes deudas con organismos internacionales, lo que influyó en una restricción del poder y de la autoridad de los Estados nacionales, trasnacionalizando las decisiones y transfiriendo poder político de los Estados deudores hacia las agencias multilaterales.

Grassi, Hintze y Neufeld (1994), argumentan que el discurso neoconservador que logró hegemonizar el campo político cultural en todo este proceso, había encontrado rápidamente un culpable a la “crisis de acumulación” en el Estado de Bienestar, con la condensación de la crisis en “crisis del Estado” (y causada por este), reduciendo la problemática al ámbito de la economía. El liberalismo encontró la causa de esta crisis en la “intromisión de la política en el mercado” (Estado como regulador y asignador de recursos) la solución pasó, entonces, por sustraer en la representación ideológica, la economía del campo de la política; quedando subordinada en las estrategias de superación de la crisis la consideración de las consecuencias de la misma, conceptualizadas como el “costo social” del ajuste. El “ajuste estructural” no se plantea, únicamente, como problema de índole económica, sino que es parte de una redefinición global del campo político cultural y del carácter de las relaciones sociales, expresión a su vez de los resultados de la lucha social y parte de un proyecto de “reintegración social” con parámetros distintos a aquellos que “entraron en crisis” desde los años 70. En este nuevo marco, se redefinen y se reintegran (de distinta manera) los sujetos y actores sociales: los ciudadanos, los trabajadores y los pobres.

1.3. Neoliberalismo: diferencias y similitudes

Desde fines del s XIX hasta los 30 la cuestión social se centraba en las condiciones de explotación de los trabajadores y en las malas condiciones de trabajo, a partir de ese momento el conflicto obrero fue convirtiéndose paulatinamente en una cuestión de derechos, reglamentada y regulada jurídicamente. Va a ser a mediados de los ’70 que se va a producir una mutación de las características del capitalismo nacional industrial (modelo de sustitución de importaciones, nacional-popular y desarrollista) que caracterizó la cuestión social hasta ese momento. Comienzan a conformarse economías más abiertas, sobre todo en lo financiero, comercial y de capitalismo “salvaje”. De estas sociedades industriales, de pleno empleo, asalariadas, taylo-fordistas, se va a pasar a sociedades postindustriales, de servicios, de información, más heterogéneas, desiguales y postfordistas-toyotistas; donde van a primar los procesos de deslocalización de la producción, tercerización y desnacionalización de las empresas, caracterizadas por una lógica de bajar los costos y, sobre todo, los costos laborales/salariales.

Se produce un pasaje de sociedades muy reguladas por Estados nacionales, con burguesías y organizaciones e instituciones como gremios, iglesias, fuerzas armadas, movimiento estudiantil, etc., a sociedades que podríamos llamar post nacionales en sentido del debilitamiento de los Estados para regular sus economías; y de la creciente importancia de un plexo de poder trasnacional vinculado a actores y organismos multilaterales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, etc.), empresas trasnacionales con influencia en las políticas de los Estados, así como a los grandes medios de comunicación. Este cambio va a promover el pasaje de la “vieja” a lanueva cuestión social”, o a nuevas manifestaciones de la cuestión social (García Delgado, 2006), vinculada a problemas de desempleo estructural, precarización, vulnerabilidad de los sujetos y, en todo caso, a la problemática de la exclusión. No es que desaparezca la explotación o las malas condiciones de trabajo, sino que se incorpora una dimensión muy estructuradora del campo social, que es la del conflicto inclusión – exclusión, y esto es lo que hace a la nueva cuestión social, o hace que se manifiesta de formas nuevas.

La “nueva cuestión social”, se caracteriza entonces, por el quiebre del Estado de Bienestar, la transformación completa de las anteriores problemáticas sociales y la aparición de nuevas, los cambios en el mundo del trabajo (fragilización y desempleo), el debilitamiento de los lazos comunitarios, la deslegitimación de las instituciones y de los actores colectivos, los quiebres de los grandes relatos, de la representación de progreso, de las certezas y de las visiones posibles de futuro. Así el neoliberalismo, que como dijimos, con antecedentes anteriores, se instalaba en los 80 (en lo que influyó el fin del mundo bipolar), con características particulares en América Latina, originaba y enfrentaba un nuevo escenario, con una metamorfosis completa de la cuestión social. En palabras de Castel (1998) durante mucho tiempo, el sector asalariado acampó a los márgenes de la sociedad, después se instaló en ella, pero siguiendo subordinado, y finalmente se difundió hasta envolverla de un extremo a otro, para imponer su marca en todas partes. Pero precisamente en el momento que parecían haberse impuesto definitivamente los atributos ligados al trabajo para caracterizar el estatuto que ubicaba y clasificaba al individuo en la sociedad, en detrimento de los otros sostenes de la identidad, la centralidad del trabajo es brutalmente cuestionada. Pero no se trata de un retorno sino de una metamorfosis completa, que hoy en día plantea de manera inédita la cuestión de enfrentar la llamada vulnerabilidad.

Los costos sociales y políticos de las medidas neoliberales aplicadas en los 90, impulsaron no solo la mayor intervención de los organismos internacionales sino la construcción de una nueva representación de la idea de políticas sociales. Estamos así en un momento en que la temática de las políticas sociales alcanza un renovado interés. Comenzaron a aparecer diversas propuestas y modalidades, las cuales sin embargo en el marco de los planteos neoliberales no irán más allá de la asistencia de aquellos sectores sociales que sufrían las consecuencias perversas de las políticas neoliberales. Si bien el Banco Mundial ya en los setenta había abordado el tema de la pobreza, en los ochenta, junto al Fondo Monetario Internacional exhibió una marcada inquietud por llevar adelante una lectura propia y renovada de la temática, admitiendo que los ajustes estructurales podrían generar efectos desfavorables en los pobres y en los trabajadores (Ezcurra, 1998). Pero fue en los noventa, luego de la caída del muro de Berlín y del triunfo del neoliberalismo, que tradujo su perspectiva en políticas más explícitas (Houtart, 2006).

2. Algunas visiones de la pobreza

Hemos mencionado algunas de las apreciaciones históricas en relación a la pobreza, y de los momentos socio económicos clave que fueron hitos en los cambios de las mismas, ahondaremos ahora en la descripción y el análisis de las distintas visiones o comprensiones de la pobreza que emergieron, caracterizaron, prevalecieron o coexistieron en estos períodos.

Tanto las Ciencias Sociales, como las diferentes corrientes ideológicas, filosóficas y religiosas, poseen visiones sobre la pobreza, que en distintos momentos han sido hegemónicas y/o han gravitado en la sociedad. La Edad Media estuvo fuertemente atravesada por visiones religiosas y filosóficas, que luego serían reemplazadas o entrarían en colisión con las producidas por las nuevas Ciencias Sociales. Estas visiones, son inescindibles del contexto o la estructura económica social en las que surgen y se desarrollan. Delineamos algunas visiones de la pobreza, identificando grandes líneas, al interior de las cuales también existen diversidad de enfoques. Para facilitar la exposición, y teniendo en cuenta que es solo una aproximación a distintas visiones que han incidido en la conformación de perspectivas sobre la pobreza, hablaremos de visiones filosóficas – religiosas, especialmente judeo – cristianas, y las más relacionadas a las Ciencias Sociales: positivistas, materialista histórica y hermenéutica. Dentro del positivismo consideramos al liberalismo y al esencialismo o idealismo, en el materialismo histórico al marxismo y en el paradigma hermenéutico entre otros planteos la visión ecológica o espacial y el enfoque de las capacidades, observando que estas perspectivas en muchas ocasiones se entrecruzan y retroalimentan.

Una de las visiones filosóficas – religiosas con mayor gravitación en occidente ha sido la visión judeo cristina, en donde, como ya mencionamos, la imagen del pobre se expresa claramente en el Antiguo Testamento, relacionada con el huérfano, la viuda, etc. y retomada y profundizada en el Nuevo Testamento, en el que aparecen en muchas oportunidades referencias a los pobres. Si bien se han hecho diversas y contrapuestas lecturas de estas referencias, no se puede negar la centralidad y relevancia que la temática adquiere. En el primer sermón de Jesús, el conocido “sermón de la montaña” o “bienaventuranzas”, el pobre es a quien le pertenece el Reino de Dios, considerando especialmente la situación del hambriento, el sediento, el exiliado, el enfermo, el sufriente, el perseguido, etc. En múltiples comentarios Gallardo (2002) subraya que en la perspectiva judía primitiva la pobreza no era entendida como producto de la sociedad, o de las relaciones sociales, sino resultado de eventos “naturales”. Sin embargo era motivo de escándalo en tanto el pobre condensaba dos situaciones: no poder valerse por sí mismo y no ser asistido por los otros, presentándose como evidencia de la insolidaridad de la comunidad, la sociedad al no asistirlos estaba en falta social, la existencia de pobres significa que la sociedad se había empobrecido moral, cultural o religiosamente. Dentro del cristianismo, si bien el protestantismo a partir de la reforma religiosa de Lutero, Zwinglio y Calvino, influyó en los cambios en cuanto a la percepción de la pobreza iniciados en el sXV, fue el catolicismo el que gravitó más fuertemente en América Latina, y en el que nos centraremos en nuestro análisis.

En el protestantismo la racionalidad económica y la ascesis cobraron fundamental importancia, como plantea Morell (2002) el trabajo comenzó a ensalzarse como fuente de toda riqueza, la pobreza se presentó entonces asociada a conductas alejadas del trabajo, y a la no bendición de Dios, perdiendo sus características sagradas. El rico ya no necesita del pobre como objeto de caridad, el ejercicio de la limosna ya no asegura la salvación, sino que es una práctica ilegal y antisocial. No es una virtud ni se justifica por los designios divinos. Esta visión se afianzó en el sXVIII, a medida que el trabajo asalariado se fue convirtiendo en estructurador de la sociedad, la pobreza (con las leyes de pobres, Inglaterra), se fue definiendo como ausencia de relación laboral y encontró cada vez más su justificación en motivos individuales y morales. Se culpabilizó a los pobres de su situación, y esto autorizó a los que lo sostenían a que se los pudiera controlar y castigar.

El catolicismo tuvo enorme peso, especialmente en la etapa en que la Iglesia institucional ejerció mayor influencia en la sociedad (principalmente durante la Edad Media), logrando hegemonizar las representaciones sociales sobre los pobres y la pobreza de la época. Pixley y Boff (1986), apuntan que si bien a lo largo de la historia y en los diferentes actores intraeclesiales prevalecieron distintas visiones y el rostro del pobre fue variando, la Iglesia católica realizó un importante aporte a la conciencia occidental sobre la temática, a pesar de no hacerlo para la obtención de cambios estructurales. En el catolicismo se presentan dos líneas principales en la concepción de la pobreza, una más vinculada a la visión del pobre como huérfano, débil, etc., a ser socorrido por la caridad del rico y otra más ligada a la discusión sobre la propiedad de los bienes y a la justicia social, introducida por los Padres de la Iglesia. A la primera de estas líneas Castel (1998) la llama lógica de salvación, en ella la pobreza es necesaria y se justifica su existencia. Los pobres a los que se atiende son las personas no aptas para el trabajo, es el desamparo del cuerpo lo que funciona como el signo evidente para inscribir al pobre en la historia de salvación: vejez avanzada, infancia abandonada, enfermedad, personas con defectos y mutilaciones. El pobre puede ser entonces un medio para que el rico ejerza la virtud cristiana suprema, la caridad; lo que le permitiría llegar a salvarse. Gutiérrez (1994), propulsor de la Teología de la Liberación en América Latina, oponiéndose a esta línea, amplía y da algunas características más de la misma, dice entonces que en esta comprensión se diferencia entre pobreza material y pobreza espiritual, el pobre es no tanto el que no posee bienes materiales, sino más bien aquel que aunque los posea no está apegado a ellos. Se valora la pobreza elegida, monjes, ermitaños, mendicantes, etc. y se da a la pobreza, tanto espiritual como material, una significación positiva, al verla como un ideal humano y religioso, un ideal de austeridad y de indiferencia frente a los bienes de este mundo. Existe una larga narrativa al respecto, expresada especialmente en textos sobre la vida de santos, siendo uno de los más emblemáticos San Francisco de Asís, que elije vivir la pobreza y da a la misma esta significación positiva, queriendo reproducir la vida de Jesús, encontrándolo en los pobres. La segunda línea, como dijimos, iniciada por los Padres de la Iglesia, converge, como se puede ver en numerosos textos, citados y desarrollados por un extenso trabajo de la Conferencia Episcopal Latinoamericana (1983) en que los ricos deben desprenderse no solo interiormente, sino también compartiendo, no tanto por un impulso del corazón cuanto según las normas de un derecho. La riqueza pertenece a los pobres, el que la posee, solo es su administrador. Se afirma una comunidad de bienes terrestres establecidos por derecho, la cual no niega la propiedad, sino que implica el deber de compartir. San Ambrosio, por ejemplo, piensa que, cuando el rico da al pobre, de hecho, lo único que hace es restituir. Los Padres de la Iglesia no trataron de conciliar el derecho del pobre y el derecho a la propiedad en un sistema racional. Fue tarea de la escolástica demostrar que los productos están destinados por derecho (los Padres dicen: pertenecen) a los que realmente los necesitan y que este derecho no destruye la propiedad, sino que define sus obligaciones y sus límites.

Este mismo trabajo de la Conferencia Episcopal Latinoamericana (1983) precisa que en el período escolástico Santo Tomás distingue entre la justicia conmutativa y la justicia distributiva, la primera regula el intercambio, y es definida como el derecho de las personas que ya tienen algo y pueden llegar al mercado y la segunda que regula la distribución de bienes comunes entre diferentes miembros de la comunidad, y que consiste en distribuir a los miembros de la comunidad, no según lo que aportan al mercado, sino según las necesidades de cada uno, puedan o no ofrecer algo en el intercambio. La justicia conmutativa define el derecho de una persona acerca de otra persona, por el justo salario, el justo precio y el justo beneficio. La justicia distributiva define el derecho de cada persona acerca del conjunto de los que poseen bienes no necesarios. Un pobre no tiene derecho acerca de tal rico, un rico no tiene obligación acerca de tal pobre. Pero la justicia distributiva crea derechos y obligaciones tan estrictos como la justicia conmutativa, derechos del conjunto de los pobres respecto al conjunto de los ricos, obligaciones del conjunto de los ricos respecto al conjunto de los pobres. Y por encima de todo, está la justicia general que tiene como fin el bien común. Los bienes son de uno pero, son para todos. Si se llama propiedad a la facultad de administrar o de dispensar los bienes, está permitido a alguien poseer algo en forma propia. Pero si se habla de uso, los bienes son comunes y quien los posee debe cederlos fácilmente a los que los necesitan.

Por la incidencia del pensamiento católico en América Latina, es importante también analizar los aportes más contemporáneos, en los que significó un hito, a fines del sXIX (1891), la encíclica Rerum Novarun del papa León XIII. Fue esta encíclica el primer gran pronunciamiento de la Iglesia sobre la cuestión social. Varios fueron los acontecimientos y procesos que influyeron en la aparición de la Rerum Novarum, el crecimiento de una conciencia generalizada de las consecuencias sociales de la revolución industrial; las iniciativas dispersas, promovidas o estimuladas por la Iglesia, que se revelan impotentes para enfrentar una situación de inequidad que despertaba, ya poderosa; y también la preocupación ante la emergencia de la alternativa socialista que, estructurada en el pensamiento marxista, comenzaba a hacer ingresar en la Iglesia las tensiones entre capitalismo y socialismo, que ya distendían las estructuras de la sociedad civil. León XIII, en esta encíclica, por un lado defiende la tesis del derecho de los obreros a asociarse para la defensa de sus justas reinvindicaciones y la tesis del deber del Estado de intervenir en el campo social y económico para la protección de los que no tenían defensa y por otro, sin embargo, denuncia el grave peligro representado por el socialismo, que venía a sacudir los valores fundamentales de la sociedad y la cultura. Una encíclica que si bien implica este nuevo posicionamiento frente a lo social que mereció críticas en los mismos sectores católicos conservadores, mantiene su enfrentamiento con la modernidad, confrontando a su vez claramente con el liberalismo, el marxismo y el socialismo.

La Rerum Novarum produjo, fundamentalmente en América Latina, y particularmente en Argentina una nueva relación e inserción en “lo social”, signada preponderantemente por su enfrentamiento con las expresiones socialistas y liberales, la búsqueda de inserción en sectores obreros y migrantes, de reposicionamiento institucional, y de la necesidad de organizar a los católicos en el campo político y de que tengan una mayor presencia en el campo social; dentro de estos nuevos postulados van a coexistir posturas que acentúan la conservación del orden de conmociones revolucionarias y los que buscan elaborar respuestas diferentes a problemas nuevos. Soneira (1989) analiza que en Argentina se van configurando tres fuertes líneas internas, el “catolicismo liberal”, el “catolicismo social” y el “nacionalismo católico”, funcionales a la “nueva cristiandad”, donde la Iglesia se propone la recuperación del espacio perdido en la modernidad.

En la década del 60 el Concilio Vaticano II, marcó otro punto de inflexión, a la vez que de enorme relevancia, de replanteo de la relación con la modernidad que había colocado a la Iglesia en un fuerte encerramiento desde el famoso Syllabus de Pío IX[2]. Posteriormente los documentos del episcopado latinoamericano, Medellín (1968) en que se traduce el Concilio a la realidad de América Latina y Puebla (1979); y paralelamente el surgimiento y desarrollo de la Teología de la Liberación[3] (década del 70), y sus postulados en relación a la opción por los pobres, influyeron tanto en la comprensión de la pobreza como en determinada praxis vinculada a la comprensión de “liberación”, como opuesto a “opresión”, en continuidad a los sucesos revolucionarios del continente y como superadora del “desarrollo”, que terminaría siempre por reforzar la estructura social vigente, excluyente y elitista (Boff, 1989), estos postulados influyeron no solo de católicos sino de personas de variadas y múltiples creencias y participaciones políticas, sociales, sindicales[4]. Si bien en el catolicismo latinoamericano hasta los 60 fue la línea vinculada a la caridad y la salvación la predominante, después del Concilio y de Medellín y Puebla, la línea introducida por los Padres de la Iglesia se hizo más fuerte y fue retomada por la Teología de la Liberación, que considera al pobre como sujeto de derechos, en general no está en juego el derecho a la propiedad, sino la participación en los bienes que han sido dados para todos. La denuncia de estructuras sociales de dominación y explotación de los pobres lleva a un fuerte compromiso con sus luchas por una vida más justa. De estas grandes líneas se producen multiplicidad de matices e interpretaciones que coexisten y se manifiestan en discursos diferentes, y que influyen en diversas formas de acción, de líneas pastorales, de comprensión de “lo social”, y de relación con “lo político”[5]. Muchos cristianos, que adhirieron a los postulados del Concilio y de los documentos del Magisterio Latinoamericano, comprendieron la “opción por los pobres” en la identificación con ellos, en la decisión, en muchos casos, de vivir y compartir las situaciones de vida de personas que viven en zonas y barrios muy pobres del continente. Dentro de los cristianos que asumieron esta forma de vida suelen convivir elementos más cercanos a la caridad, y a la visión del pobre como desvalido y elementos cercanos a la justicia y la reivindicación de derechos. De todas formas la preocupación por los pobres sería predominante desde el punto de vista teológico y pastoral hasta que posteriormente con el cambio de conducción de la Iglesia, con el actual pontífice, se consolida una corriente más abiertamente conservadora.

Dentro de las Ciencias Sociales la relevancia del positivismo y su incidencia es manifiesta. En relación a él, consideramos dos importantes visiones el liberalismo y el esencialismo. La concepción liberal (Salama y Valier, 1996), que se irá afianzando a finales del sXVIII, con el modelo de industrialización adoptado, da al mercado un papel preponderante, las desigualdades sociales son útiles para un crecimiento que beneficiaría a todos. Lo social es solo un derivado de lo económico, el Estado solo debe intervenir en casos de “extrema pobreza”, cuando los individuos son incapaces de soportar el costo de las reformas y de protegerse por su cuenta, por lo que no pueden esperar, solo a ellos deben de tenderse “redes de seguridad”. Dentro de estos extremadamente pobres a menudo se menciona a los campesinos marginados de zonas desérticas o sin tierra, a los desocupados de las villas de emergencia, o bien a algunas categorías sociales como las madres, los niños, los viejos, los que sufren en forma extrema enfermedades que los afectan más que al resto de la población, los que padecen tasas de mortalidad más altas y cuya alimentación es particularmente insuficiente en cantidad y calidad o los que viven en habitas totalmente insalubres, cuando no en las calles.

En el sistema neoliberal la política de beneficencia social-red de salvamento promovida por el Banco Mundial y puesta en práctica por algunos países “subdesarrollados”, se basa en un razonamiento implícito: puesto que no existe apropiación primitiva, ni explotación, ni opresión social, se concluye que los excluidos son simples individuos, de modo que la marginación se explica por razones de orden personal: ineptitud, mala suerte, ingenuidad y/o pereza (Salama y Valier, 1996). Al respecto es sumamente interesante el planteo de Álvarez Legizamón (2001) que alude directamente a las características de las representaciones sobre los pobres. Señala así que la nueva representación de la pobreza es paradojal, por un lado, reconoce y se basa en las capacidades de los pobres para organizarse y por otro se considera que dichas capacidades están debilitadas por el “circulo vicioso de la pobreza”, por lo que es necesario reforzarlas. Sin embargo, la forma de revertir este círculo no virtuoso, no es el diseño de políticas que ataquen las causas de la pobreza, por ejemplo, regulando la relación entre el capital y el trabajo o mejorando la distribución de la riqueza. Así, para esta concepción, son más importantes las carencias de capacidades humanas que el “desarrollo social” debe reforzar que las causas que generan esa pobreza. Lo Vuolo (1999: 103) sostiene que en el período de apogeo neoliberal en América Latina más que conceptos sobre la pobreza lo que parece existir son “visiones” de la misma, promovidas por ciertos agentes interesados en el tema. Lautier (1998) manifiesta también que las políticas de la pobreza (o a favor de los pobres) aplicadas por el Estado en el continente no tiene como objetivo su “erradicación” o la “lucha” contra este problema social, sino que se trataría de su regulación, de “mantener el equilibrio”, “asegurar el funcionamiento correcto”, conforme a los principios de organización social y a los valores que prevalecen en cada sociedad. La administración de la pobreza es una parte funcional y esencial de la administración general del gobierno. Para este autor, existen visiones de la pobreza que alimentan los modos estáticos de regulación de la misma, la modernista-tecnocrática (la pobreza se entiende como una enfermedad contra la cual hay que luchar para erradicarla para que no infecte el cuerpo social sano), la estructuralista (entiende el problema como falta de integración a la normalidad), la tecno-liberal (propone que la situación normal está por venir porque la enfermedad sería fundamentalmente de crecimiento económico, la solución sería una política económica “sana” que permita a largo plazo que los pobres revaloricen sus activos y que por diversas razones no pueden ser valorizados actualmente), la asistencial-represiva (la pobreza se ve como un peligro social y político del cual habría que ocuparse mediante la asistencia, la reeducación y la represión, no se sabe si el peligro son los pobres (individual o colectivamente) o si es la pobreza, como manifestación de la disolución de los lazos y la cohesión sociales, que puede derivar en acciones disruptivas), caritativa (entiende a la pobreza como inaceptable en sí misma desde un fundamento ético y reclama solidaridad hacia los afectados. Desnaturaliza la idea de derechos sociales y ciudadanos, en beneficio de una ética personal entre donante y receptor, que en general es mediada por una organización) y auto-organización (la acción caritativa no se fundaría en la distribución sino más bien en la capacidad colectiva de los pobres para encontrar solución a los propios problemas).

Para Lautier (1998) en la región prevalece una visión asistencial represiva como en la Europa del siglo pasado, pero ahora se observa una mayor presencia de lo asistencial que de lo represivo. En América Latina prevalece la visión tecno liberal que atenúa los componentes que en el pasado promovían una reeducación moralista de los pobres. Lo que se promueve es una reeducación económica y se incita a un comportamiento eficaz del mercado. La permanencia de la visión caritativa, se sostiene en la idea de “participación” movilizada por las llamadas ONGs, pero esta participación no se promueve en términos de “movilización política”, como en los 60, sino como “movilización económica”, mediante propuestas del tipo de “economía solidaria” o “economía popular”. Pero las diferentes combinaciones se sustentan sobre la misma lógica: los pobres deben ser socialmente regulados de un modo diferente, con instituciones diferentes, respecto de la regulación “normal”. No hay ninguna pretensión de luchar o de erradicar la pobreza, sino de gestionar el problema para que sea funcional al modelo social.

Por otro lado, nos encontramos con las posiciones llamadas esencialista o idealista conformadas por las perspectivas que han orientado su análisis a la relación cultura/pobreza. Si bien existen definiciones de cultura en sentido amplio han tenido mucho peso las ligadas a una conceptualización restringida, teniendo esta una considerable influencia. En tanto los pobres son percibidos como sujetos de carencia y privaciones, se reafirma encubiertamente o no, el punto de vista de los que consideran que estos no tienen cultura (Ameigeiras, 1998) o que visiblemente explicitan una forma de la misma claramente elemental y precaria. Así, una visión muy presente, tanto en bibliografía sobre la pobreza como en el sentido común y en las políticas sociales, y de gran influencia en las últimas décadas, es la de “cultura de la pobreza”. Si bien varios autores desarrollaron este concepto, fue Lewis quien lo acuñó y popularizó, y aunque los propósitos de los mismos fueron diversos, coincidieron en dar sustento a la arraigada visión que culpa a los pobres de su pobreza, alentando políticas que perpetúan las desventajas asociadas a la pobreza (Valentine, 1970). Para Lewis (1961) la “cultura de la pobreza” es una subcultura de la sociedad occidental con estructura y fundamentación propias, un modo de vida trasmitido de una a otra generación. Algunas de sus características son: desintegración de grupos, desorganización personal, resignación, fatalismo, falta de acción dotada de objetivos, falta de participación y vinculación institucional. Poniendo énfasis no en la eliminación de la pobreza sino de la “cultura de la pobreza” que es el verdadero obstáculo al crecimiento, que considera más difícil de eliminar. Uno de los críticos de este concepto, Valentine (1970), apunta que casi siempre, cosa que considera hace Lewis, al examinar las sub sociedades se pone de relieve su carácter distintivo pese a que son igual de importantes sus articulaciones estructurales con el resto del sistema, los atributos que comparte con otras sub unidades y los elementos que tienen en común con la sociedad en su conjunto. Así, sí para algunos la existencia de esta “cultura” es un producto, un resultado deficiente y residual propio de las condiciones de vida marginales, para otros, no conforma más que una peculiaridad, que en última instancia actúa como un obstáculo para el desarrollo de planteos nuevos o transformadores. De allí la necesidad de avanzar hacia la comprensión de otras perspectivas que asuman la singularidad de la trama socio cultural de las personas en situación de pobreza (Ameigeiras, 1998).

Otros autores (Miguez y Seman, 2006), diferenciándose de los postulados de la “cultura de la pobreza”, consideran que los pobres en su heterogeneidad, son también sujetos culturales, individuos que tejen una trama de sentidos a través de la cotidianidad de su existencia, afirmando su conciencia de identidad y pertenencia, conformando una base fundamental para los emprendimientos comunes donde los sectores populares y los pobres en general, no solo reproducen universos simbólicos “establecidos” socialmente en el marco de condiciones materiales de existencia, sino que también transforman y producen nuevas apreciaciones y significados (Ameigeiras, 1995). Son mujeres y hombres generadores de cultura en situaciones y contextos caracterizados por estructuras de marginación y pobreza, haciéndose necesario comprender los significados en juego, ya no en relación con una determinada “cultura” como expresión de los pobres sino como explicitación de categorías de sentido y de tramas de significación desde las cuales los pobres despliegan su existencia (Ameigeiras, 1998). Una perspectiva que, lejos de sostener una instancia de autonomía de dicha cultura (que negaría de hecho los condicionamientos estructurales) enfatiza el carácter fuertemente heterónomo de la misma (Grignon y Passeron, 1989). Los diversos sectores sociales construyen y simbolizan sus representaciones de la realidad de manera diversa. Las formas socialmente diferenciadas de gestación y circulación cultural generan también asimetrías que se manifestarán en la manera que cada sistema de representaciones permite a sus portadores desplegar su vida cotidiana en los marcos de las estructuras institucionales hegemónicas, una situación en donde estando entonces presente aún la condición de asimetría y el poder hay una reelaboración a partir de una matriz alternativa (Míguez y Seman, 2006).

Desde la perspectiva paradigmática del materialismo histórico, la pobreza no se puede analizar sin considerar la riqueza. La acumulación de capital conlleva una concentración de riqueza, cuya contracara es necesariamente la pobreza. El análisis se centra entonces en las características y consecuencias de la acumulación de capital, y no en la pobreza como sistema particular. La pobreza no es un problema marginal sino consustancial al mismo desarrollo del capital. Una perspectiva fundamental a partir de la cual explicita y fundamenta la explotación de la que es sujeto el trabajador en el capitalismo y la alienación a la que es sometido. En el sistema capitalista (Giddens, 1998) raras veces se presenta una situación próxima al pleno empleo, el capitalismo necesita que haya un número de parados crónicos, el “ejército de reserva industrial” o “excedente relativo de población”. Este ejército se nutre principalmente de obreros que se han hecho innecesarios a causa de la mecanización y actúa como un lenitivo constante de los salarios. Durante los períodos de prosperidad, cuando aumenta la demanda de trabajo, parte del ejército de reserva queda absorbida por la fuerza de trabajo, manteniendo así los bajos salarios; cuando los tiempos cambian, ofrece un recurso siempre disponible de trabajo barato que inhibe cualquier intento de la clase obrera para mejorar su suerte. El estudio que hace Marx de la pobreza física a que está condenado un sector considerable de la clase obrera, tiene una estrecha relación con este análisis de la situación del ejército de reserva del trabajo excedente. Mientras que la clase capitalista acumula cada vez más riqueza, los salarios de la clase obrera no pueden subir mucho más arriba del nivel de subsistencia. Marx (1987) observa que mientras unos acumularon riqueza otros terminaron por no tener nada que vender excepto su pellejo. Y de este pecado original arranca la pobreza de la gran masa que aun hoy, pese a todo su trabajo, no tiene nada que vender salvo sus propias personas y la riqueza de unos pocos, que crece continuamente, aunque sus poseedores hayan dejado de trabajar hace mucho tiempo.

Sin embargo la concepción marxista ha sido leída desde diferentes perspectivas, para algunos autores (Di Tella, 2001) si bien en el marxismo la pobreza y la miseria estarían relacionadas a la propiedad y al trabajo, el pobre sería el que no teniendo propiedad se ve obligado a trabajar, constituyendo el proletariado; los que además de no tener propiedad no pueden trabajar, constituirían la masa marginal, los “miserables”, así consideran que para Marx la pobreza no tiene constructividad social, el elemento central es el proletariado como clase, resaltando también la afirmación de Engels de acuerdo a la cual los “miserables” son una clase peligrosa, “chusma” sin escrúpulos, muy capaz de venderse a las clases reaccionarias que intentan impedir el advenimiento de una sociedad sin clases, escoria social sin la más mínima ética del trabajo y difícilmente integrables en la nueva sociedad socialista. Monreal (1996) nota que, si bien Marx concibió la pobreza, no ya como una cuestión individual que nada tenía que ver con el sistema socio-económico, ni con la riqueza, sino como un problema social directamente relacionado con las relaciones de producción capitalistas y con la acumulación de riqueza en unas pocas manos.

En el llamado planteo hermenéutico cultural o interpretativo, de menor consolidación que las anteriores posturas paradigmáticas, y en construcción, podemos identificar planteos diversos, destacamos en primer lugar una apreciación que pondera la consideración de la persona en condiciones de pobreza como sujeto pleno de derechos, pero cuya presencia en la sociedad posee una marcada igualdad esencial igual que una desigualdad existencial. No es posible considerar a las personas pobres ni como una clase, ni como una categoría, ni como un grupo, sino como personas sometidas a un entramado de relaciones de privación, negando la igualdad esencial y esencializando la desigualdad existencial (Vasilachis, 2003b). Dentro de este planteo hermenéutico también mencionamos la visión ecológica o espacial y el enfoque de las capacidades. La visión ecológica o espacial, como su nombre lo indica, recurre para la comprensión de la pobreza a una concepción ecológica de las ciudades, a una representación espacial de la sociedad misma y si bien la Escuela sociológica de Chicago (cuyo mayor esplendor fue desde 1915-1940) es su principal referente, también la teoría de la marginalidad, de la exclusión y de la subclase se centran en esta representación espacial de la sociedad. Podemos entonces hablar de algunos elementos comunes que caracterizan a las diferentes vertientes de esta visión ecológica o espacial: los pobres están aislados espacial, geográfica, social y culturalmente, este aislamiento significa también que no participan de los principios y normas culturales de la sociedad, el ambiente, la comunidad pobre, impacta en el comportamiento individual, contribuyendo al mantenimiento de la pobreza y a determinadas “patologías sociales” (Monreal, 1996). Oculta los procesos y las relaciones sociales en virtud de los cuales se termina por reservar sólo a algunos un lugar de privilegio en el llamado “espacio social”, muestra a la sociedad como consolidada en sus relaciones y jerarquizaciones, de manera estática y pone a las personas pobres, a sus relaciones, a sus situaciones de pobreza, lejos, fuera, del “corazón” de la sociedad, de su núcleo vital, del “lugar” en el que se toman las decisiones, consagrándose, así, su imposibilidad y/o su incapacidad de participar de ellas (Vasilachis, 2003b).

Otra forma de comprender la pobreza, que últimamente ha influido mucho en las Ciencias Sociales, es la introducida por Sen (2000), este autor entiende la pobreza como la carencia de capacidades y derechos, la misma tiene su origen en la negativa por parte de la sociedad y del Estado de permitirle a todas las personas un igual acceso a las oportunidades y condiciones adecuadas para aprovecharlas, así la ausencia de condiciones adecuadas para poder garantizar el ejercicio efectivo de sus derechos inhibe el desarrollo personal de capacidades. La pobreza es entonces una situación en la cual las personas carecen de unas condiciones iniciales mínimas, referidas al conjunto de bienes tangibles e intangibles y en consecuencia están privados de la posibilidad de elegir el “ser” y el “hacer” (capacidades). Del enfoque de las necesidades básicas, para Sen (2000), lo fundamental es el modo que tienen las personas de acceder a los distintos bienes y servicios que satisfacen las necesidades, las necesidades básicas constituyen una parte de las capacidades, pero éstas se refieren a algo mucho más amplio. Es posible hablar de desarrollo cuando las personas son capaces de hacer más cosas, no cuando éstas son capaces de comprar más bienes o servicios.

Aunque solo presentamos algunas de las visiones y comprensiones de la pobreza podemos observar la multiplicidad de las mismas, y la dificultad de hablar de un solo modelo sobre la cuestión, sin embargo podemos decir que en estas representaciones sobre la pobreza el elemento fundamental en su diferenciación es el de la identificación de las causas en lo individual o en lo socio estructural, esta identificación además de conducir a análisis muy diferentes tiene relación también con acciones y actitudes divergentes en relación a pobres y pobreza: caridad, beneficencia, desarrollo de capacidades, eliminación de la “cultura de la pobreza” (vía capacitación y participación), inclusión, revolución, estado social, etc. Pese a estas diferencias un punto en el que suelen confluir las distintas visiones es en la consideración, explícita y la mayor de las veces implícita, de que existe una “pobreza digna” y una “pobreza indigna”, o que pese a identificar causas socio estructurales habría características o comportamientos individuales que favorecerían esta situación de pobreza y la no participación en el mercado de trabajo. Estas posturas suelen no tener en cuenta al pobre como sujeto, y así no consideran su perspectiva ante la vida y su capacidad de conocer.

3. La Política Social y la pobreza en Argentina, concepciones y modos de intervención

Podemos referenciar los orígenes de la Política Social en occidente a fines del sXIX, si bien encontramos diferentes manifestaciones de acuerdo a los países y sus momentos de industrialización y de conformación de los Estados nacionales. El término Política Social (Falappa y Andrenacci, 2009) se usa, en general para aludir a muchas de las políticas públicas que afectan a las condiciones de vida de la población: políticas de salud y educación, programas de combate a la pobreza, sistema de seguridad social y políticas de empleo. Una amplia gama de intervenciones del Estado, pueden ser consideradas como Políticas Sociales. De alguna manera todas las intervenciones públicas que regulan la forma en que la población se reproduce, socializa o que protege a la población frente a situaciones de riesgo, constituyen de hecho políticas sociales.

Así entendemos las Políticas Sociales (Danani, 1996) como un tipo de “políticas estatales” y dentro de éstas, sus intervenciones sociales, como productos de procesos, en los que (aunque no siempre sea evidente) está en juego la generalidad del orden. Las Políticas Sociales no son “reacciones” del Estado frente a la “cuestión social”, sino la forma estatal de construir la cuestión, no son puramente “técnicas” y detrás de cada posición técnica existen posiciones teóricas que conllevan ideas acerca de “modelos socialmente deseables”. Las condiciones y el contexto son medio y resultado de prácticas (comportamientos más representaciones), por lo que se puede decir que están objetivamente dadas, subjetivamente significadas y también construidas por los sujetos. Las políticas construyen sujetos pero, también estos construyen las Políticas Sociales.

Desde los orígenes de la Política Social pueden identificarse dos grandes líneas de intervención del Estado en “lo social”, la corriente “anglosajona”, más vinculada a la pobreza: enfermos, vagabundo, ancianos y la “latina”, centrada en la incipiente “clase trabajadora”. Si bien hay inscriptas en estas líneas variados tipos de Política Social, podemos hablar siguiendo a Titmuss (1981) de tres modelos que simplifican esta multiplicidad:

-Modelo residual: las necesidades de los individuos se satisfacen por dos caminos “naturales” (o socialmente dados) el mercado privado y la familia, las instituciones de bienestar social deberían intervenir únicamente en el caso de que hubieran desaparecido ambas vías, igualmente esta intervención debería ser ocasional.

-Modelo basado en el logro personal – resultado laboral: asigna una función importante a las instituciones de bienestar social como auxiliares de la economía, las necesidades sociales deben satisfacerse por el mérito, los resultados alcanzados en el puesto de trabajo y la productividad.

-Modelo institucional redistributivo: considera el bienestar social como una institución muy importante integrada en la sociedad, que proporciona servicios generales fuera del mercado basándose en el principio de la necesidad, incorpora sistemas de redistribución de la disponibilidad de recursos a largo tiempo.

Diferentes han sido las formas de concebir la pobreza y de intervenir sobre ella en la Política Social de Argentina, si bien algunas etapas presentan o introducen formas que se diferencian de etapas anteriores, que aparecen como nuevas y que, de alguna manera, se convierten en el paradigma hegemónico del momento, las delimitaciones no suelen ser tan claras y pueden mezclarse paradigmas diferentes.

En el proceso de formación del Estado nacional la concepción predominante identifica a los pobres con individuos que no han podido desarrollar ciertas capacidades, ciertos hábitos, conductas y valores que les permitan constituirse en ciudadanos dignos, la pobreza es entonces dada por incapacidades personales de orden físico o moral, siendo una condición de orden ético o moral, los pobres son considerados peligrosos, un “mal” que hay que controlar. Los agentes de intervención sobre la pobreza, durante este período, son la Sociedad de Beneficencia[6] (1823), institución jurídicamente pública en manos privadas, la Iglesia católica y las Cofradías. Se trata de instituciones que intervienen mediante la solidaridad, la caridad, la compasión, la piedad y la filantropía, pudiendo resumirse esta modalidad de intervención en caridad cristiana/beneficencia pública. Las acciones implementadas son parciales, difusas, discontinuas, no se averiguan causas de la pobreza sino consecuencias que perturban el orden establecido, moralizando la pobreza, con sanciones ejemplificadoras y segregando a los pobres: internación, etc. (Levin, 1997), dándose algunos principios a cumplir y que son básicos para recibir la ayuda, mencionados por Castel (1998) al analizar las primeras estrategias de intervención inglesas, la pertenencia a determinada comunidad, la pertenencia a un territorio, y las pruebas de ser pobre.

Como venimos mostrando en las representaciones de la pobreza se despliegan diferentes apreciaciones sobre la misma, cobrando peso en este momento la que distingue entre una pobreza «digna» y una pobreza «indigna». Monreal (1996) sostiene que la distinción de pobres “dignos” e “indignos” fue establecida en el siglo XVIII por los teóricos sociales, los “dignos” están adaptados a la sociedad, cumplen con sus deberes sociales, acomodan sus conductas a la moral social, asumen sin rechistar trabajos ímprobos y sólo es cuestión de tiempo que sus esfuerzos los saquen de la pobreza, los “indignos” están ligados a la delincuencia, al alcoholismo, a la drogadicción, a la prostitución, a la criminalidad, al vagabundeo, son seres individualistas y antisociales, todo lo cual les impide salir de su pobreza . Apreciaciones que parecían superadas pero que sin embargo siguen vigentes bajo distintas miradas.

Con la crisis del 30 aparece la figura del “empobrecido”, este a diferencia del pobre, ya no es considerado enfermo, ni inmoral, sino “pobre vergonzante”[7] . La pobreza ha alcanzado a amplios sectores de la población, numerosos asalariados han perdido su fuente de ingresos, comenzando el Estado a intensificar su intervención sobre el tema. Surge entones la necesidad del “diagnóstico social”, basado en estructuras científico técnicas y en recursos humanos especializados, así mismo comienza a desarrollarse una lucha contra la “mendicidad profesional” o el “abuso del necesitado”. El objetivo de intervención estatal es, en este período, producir individuos sanos, fuertes y disciplinados considerando que así podrían insertarse nuevamente en el trabajo asalariado.

Durante el primer gobierno peronista (1946-1955), es cuando más apogeo tiene en Argentina el modelo del Estado de Bienestar, el Estado amplió sus atribuciones, mejorando la calidad de vida y las condiciones laborales de la población, a la vez que estableciendo una serie de políticas que se consolidan en el marco de bienestar. En el plano económico la regulación estatal fue importante: nacionalización de inversiones extranjeras¸ avances sobre actividades industriales¸ nacionalización del Banco Central¸ congelamientos de alquileres¸ establecimiento de precios máximos¸ planes de vivienda¸ universalización del sistema jubilatorio¸ y demás medidas relacionadas con el plano de la seguridad social, expansión de la enseñanza media y universitaria y del sistema de salud. En este marco los pobres son considerados personas no insertas en el mundo del trabajo, a quienes es necesario auxiliar, el pobre es poseedor de derechos, pero continúa simbolizando el estigma de la “deshonra” de no haber accedido al estadio “dignificante del trabajo formal”. El origen de la pobreza es visualizado en la falta de justicia social, siendo el Estado el principal agente, que abordará la problemática, a través de la Dirección Nacional de Asistencia Social (1948) y de la Fundación Eva Perón (1950). La estrategia de intervención será una Política de Bienestar basada en el pleno empleo y en la elevación de los ingresos de los trabajadores, organizada en torno a la idea de “justicia social”, fundada en una estructura solidaria de orden colectivo de quienes trabajan con quienes no, y subsidiada por el Estado. Fundamentalmente para los que no trabajaban la Fundación Eva Perón se convirtió en una herramienta de ayuda y asistencia con entrega de alimentos, bienes, etc. en forma directa y personalizada, creando también Hogares de Ancianos, Hogares de Niños, escuelas y promoviendo el turismo y el deporte, etc. Sin embargo, según Barbeito y Lo Vuolo (1992) este modelo puede caracterizarse como un régimen “híbrido”, con un fuerte componente de tipo corporativo-meritocrático. Pautáis (1999) plantea que en Argentina el conjunto de los derechos sociales nació como un derivado de los derechos laborales, a tal extremo que ambos grupos de derechos se consolidaron conjuntamente como norma jurídica. La cobertura estuvo limitada a la fuerza de trabajo asalariada y solo para algunos de los dependientes del grupo familiar. Los mismos se financiaban con impuestos sobre el salario y los beneficios que otorgaban estaban, al menos parcialmente, vinculados con ese impuesto. No existió un seguro de desempleo con base amplia; la distribución del ingreso fue regresiva, profundizándose las diferencias de “privilegios” entre los beneficios que gozaban los distintos grupos cubiertos, sobre la base de mecanismos de financiamiento poco transparentes.

El Desarrollismo fue preponderante en toda América Latina durante la posguerra mundial, extendiéndose, ya en decadencia, hasta los 80. En Argentina prevaleció fundamentalmente entre mediados de la década del 50 hasta iniciada la del 70. Este imaginario considera que los pobres son individuos con valores y comportamientos que no permiten el bienestar y el desarrollo social, la pobreza y las prácticas “tradicionales” unidas a ella, son entonces un obstáculo para el bienestar, el desarrollo social y el acceso a la “modernidad”. Una perspectiva que acompaña el imprescindible tránsito que hay que realizar desde este planteo de una sociedad tradicional a una sociedad moderna. El pobre (Gallardo, 2002) es pre moderno o constituye una disfunción, si es esto último, el mismo sistema proveerá de alguna salida técnica y política para resolverla. Durante estos años de la historia argentina el Estado continúa siendo el principal agente de intervención, cristalizándose en el Ministerio de Bienestar Social y de la Secretaría de Estado de Promoción y Asistencia. Las estrategias para abordar la problemática de la pobreza están basadas en el desarrollo de la comunidad, siendo el bienestar social el principal elemento del desarrollo, se efectuarán entonces prácticas para modificar las condiciones individuales de los pobres, principalmente por medio de la educación.

En los años siguientes si bien continúa vigente la concepción sobre los pobres y la pobreza del desarrollismo, solo se verificarán algunas modificaciones en las estrategias de abordaje, primando la idea de promoción social. Se mide la pobreza y se contribuye a la organización y participación de los pobres en la solución de sus propios problemas, trabajando no solo en la distribución de bienes y recursos, sino principalmente en el desarrollo de sus capacidades. Esta visión parte del supuesto de que la pobreza tiene sus causas en las “incapacidades” de los pobres para “participar” en su propia superación. En este modelo de Política Social, más ligado a la teoría de la marginalidad, el pobre, el “marginal”, no es dueño de su destino ni siquiera para dejar de ser pobre, o para salir de su situación de pobreza, la “agencia externa” lo conduce a una sociedad/meta que él no determina. El “marginal” muestra la existencia de dos mundos sociales, el integrado y poderoso y el fragmentado e impotente, pero solo uno con capacidad de acción libre, en el pobre no hay subjetividad (deseos, voluntad, etc.) (Gallardo, 2002), concepción implícita presente en numerosos paradigmas, categorías y especialmente en las representaciones que se construyen sobre el mismo. A partir de la década del 70 en el marco de la teoría de la dependencia, de la incidencia de la revolución cubana y los movimientos descolonizadores como a nivel de los planteos del catolicismo, de la mano del Concilio Vaticano II y Medellín se generan nuevos planteos sobre la pobreza. La sistemática violación de los derechos humanos de los pobres, tuvo el efecto de acercar a las capas medias latinoamericanas, usualmente poco interesadas por la pobreza socioeconómica de las mayorías, a una percepción ampliada del empobrecimiento como desamparo humano, pero determinando generalmente al pobre por una naturaleza carencial. El pobre como insignificante pareciera invitar a que otros, los efectivamente significantes, “hablen por él”, signifiquen por él, sean sus vicarios, no es raro que en este período los creyentes religiosos pongan en circulación “la voz de los que no tienen voz”[8] (Gallardo, 2002), resulta interesante observar esto dada su incidencia en la formación de muchos de los agentes que participan en los programas de Política Social. Un lugar relevante lo constituirá en ese momento el compromiso y la militancia social, tanto de militantes políticos como de militantes cristianos, estos de sectores cristianos vinculados con la llamada Teología de la Liberación y la “opción por los pobres” claramente enfrentados con sectores de la jerarquía y del clero, fuertemente integristas y que apoyaran y acompañaran la acción de los militares en el poder.

En América Latina, hasta fines de los 80, se extendieron “Regímenes de Seguridad Nacional” que avanzaron directamente sobre el imaginario vigente, las posturas políticas y sociales vinculadas al proceso revolucionario cubano y a las concepciones progresistas, populares y anti imperialistas, desafiantes de las estructuras de poder internas y externas. Correlativamente (Gallardo, 2002) se relacionó pobre con subversivo, alguien o algo que hay que despojar de todo poder, haciendo de esto vía de terror e impunidad. Recalificando su imagen como amenaza virtual y cambiándola por la del pobre como conspirador efectivo.

En Argentina, aprovechando la descomposición del peronismo, en 1976 los militares asaltaron el poder para imponer una sangrienta dictadura, bajo la forma de terrorismo de Estado, no buscando solo desplazar políticamente a los gobiernos anteriores sino y fundamentalmente imponer una dictadura que implicaba un nuevo orden ideológico, fuertemente conservador, capaz de modificar radicalmente la estructura económico social en el marco del terrorismo de Estado (Paz, 1985). Algunas de las principales medidas económicas fueron el control del tipo de cambio, la liberalización de los precios, la contención salarial y la supresión de la actividad sindical. La política económica y el consecuente proceso de reestructuración económico-social que tuvo lugar en el país durante la última dictadura, implicó un doble proceso de transferencia de ingresos: desde el trabajo hacia el capital y, dentro de éste, desde las pequeñas y medianas empresas hacia las de mayor tamaño (en especial, hacia aquellas que eran propiedad de los integrantes del nuevo bloque de poder económico). Estos capitales adquirieron la capacidad de definir el rumbo de la economía interna no sólo por ser propietarios de numerosas empresas grandes, sino también por controlar conglomerados de firmas que actúan en los más diversos sectores económicos. Los integrantes de la nueva cúpula tienen una estrategia empresarial que necesariamente toma en cuenta el conjunto de la economía argentina y no únicamente un sector de actividad.

Se cambió el modelo de acumulación pasando de la industrialización por sustitución de importaciones, que había predominado desde el peronismo, a uno estrictamente rentístico-financiero. Este período marca entonces la creciente desindustrialización y financiarización de la economía y el reducido número de grupos económicos, empresas extranjeras y bancos acreedores, que tienden a concentrar una porción creciente del ingreso nacional. Ello supuso, además del desplazamiento de la actividad industrial y su reemplazo por la valorización financiera del capital como eje ordenador y de mayor tasa de retorno de la economía argentina, el afianzamiento, y concentración, en manos de un conjunto acotado de grandes agentes económicos, de un poder de veto decisivo en el campo de las políticas económicas, que tendería a condicionar sobremanera el rumbo del proceso económico, político y social del país, suponiendo la derrota del campo popular, un importante deterioro en sus ingresos, de su situación laboral y de sus condiciones de vida. La reconfiguración de la clase dominante (Aspiazu y Schorr, 2001), irá asentando una nueva dinámica de comportamiento social y económico, íntimamente relacionada con el papel del sector público, que hacia finales de la década de los años ochenta, desembocaría en la llamada “quiebra del Estado” y que serviría de base para el desarrollo y afianzamiento del neoliberalismo en Argentina. La última dictadura intensificó el vaciamiento del Estado, la necesidad de prescindir de él e intensificó los principios de subsidiaridad del mismo, iniciados anteriormente, esto implicó dejar a la voluntad individual y al sector privado la responsabilidad por la provisión de servicios sociales (Álvarez Legizamón, 1998). Se implementaron estrategias de control de la pobreza o de la vida de las personas en situación de pobreza, tratando mediante la acción represiva de aislarlas de estas clases medias, que como mencionamos anteriormente, comenzaban, desde diferentes posturas, a relacionarse con ellos, buscando la transformación de sus condiciones de vida.

El decenio de los 80 en América Latina estuvo caracterizado por mayor debilitamiento del empleo, procesos de ajuste, alta inflación, endeudamiento externo y fuerte desigualdad en la distribución de ingresos, con el consecuente crecimiento de la pobreza. En Argentina recuperada la democracia, al estatizar la deuda externa (con fuerte crecimiento en el período anterior) queda en una situación de mayor debilidad y con un menor margen de maniobra, debiendo buscar “a cualquier costo” compartir el déficit y “ordenar las cuentas”. La hiperinflación manifiesta en 1989/90 agudizó los procesos socio económicos iniciados en la década anterior, se contrajo la actividad económica, se suspendió la cadena de pagos, la moneda local se fue reemplazando por el dólar, cayó el salario real, se achicó el Producto Bruto Interno, hubo una caída generalizada pero desigual de los ingresos y un mercado de trabajo más segmentado y excluyente. La sociedad se reestructura, en el contexto de un país que se empobrece, haciéndose estables los altos índices de pobreza estructural, creciendo la “pauperización”, la “indigencia[9]” y la “vulnerabilidad” (Repetto, 1998). Los “pobres estructurales” profundizan sus “carencias”, y comienza a hablarse de “nuevos pobres”, nombrando esta categoría a familias que habían dejado atrás la pobreza o a otras que nunca la habían conocido, y que pasaban a integrarla.

Svampa (2005) nota que este proceso desembocó en un acuerdo entre diferentes actores sociales sobre ciertos puntos, en especial el agotamiento de la vía popular, el modelo de integración social que el peronismo había puesto en vigencia en el 45 y que el modelo alfonsinista había intentado recrear, afianzando la necesidad de apertura del mercado, de un achicamiento radical del Estado, y de una fuerte demanda de estabilidad, sentando las bases para el consenso neoliberal. Gallardo (2002) repara en que durante este período, que la CEPAL llamó “década perdida” y de “doloroso aprendizaje” se gestó el imaginario (el que posteriormente se iría fortaleciendo) que valoraba al pobre como empresario emergente, que demandaba la transformación de las instituciones políticas de modo que pudiera florecer el capitalismo competitivo, como es imposible invitarlos a ser obreros se les asigna un más alto valor, el de ser empresarios, aunque ilegales. La responsabilidad del empobrecimiento es de los mismos empobrecidos. El pobre deja de ser un signo social y se convierte en señal de improductividad que indica la huída. Señal de lo que no se debe ser. Señal para reforzar una insolidaria fuga hacia delante, hacia un éxito individual. Los pobres ya no son motivo de escándalo, sino de repulsión y abandono. El neoliberalismo extiende la referencia al pobre a todos los trabajadores, después de jerarquizar su segmentación, del pobre en general, como alguien sin poder, separa “los más pobres”, de los excluidos socioeconómicos. En la Argentina de los 80, se van instalando estas nuevas miradas, agudizándose el quiebre del universalismo y comenzando a reinstalarse políticas asistenciales.

3.1. La profundización de la gran crisis argentina en las últimas décadas y la Política Social

El golpe y terrorismo de Estado del 76 y la hiperinflación del 89, marcan dos momentos de una profunda mutación que se afirmará en el período del gobierno menemista. Svampa (2005) señala que este proceso de mutación estructural, no registró una secuencia única, sino más bien la forma de una dinámica que fue afirmándose a través de diferentes movimientos y rupturas sucesivas, marcando una fuerte progresión hacia la polarización social. El golpe del 76 y la hiperinflación del gobierno democrático se constituyen como los dos primeros momentos de esta mutación, sin embargo, va a ser el período 1989-1999, de gobiernos menemistas, el que va a marcar la gran metamorfosis argentina.

Durante los 90 se consolidó el neoliberalismo en el país, desde esta perspectiva, las causas de las crisis de los 70 y 80, fueron leídas como provocadas por la inviabilidad de las políticas de intervención estatal, que “violan” las leyes del mercado, estas habrían puesto trabas estructurales al crecimiento económico. Las reformas estructurales (Feliz, 2005) debían eliminar las restricciones al funcionamiento de los mercados, la liberación del comercio, la desregulación de la economía, la flexibilización del mercado de trabajo. Además, las reformas debían buscar limitar la intervención estatal en la economía, principalmente a través de las privatizaciones de las empresas públicas, la reducción del déficit fiscal y la reducción del gasto público. El crecimiento económico era puesto como el medio ideal para reducir la pobreza y en menor medida la desigualdad. Si bien los indicadores económicos marcaron supuestos efectos positivos, estas transformaciones afectaron de manera diferente a diversos sectores sociales, creció el desempleo y hubo un marcado efecto de “ganadores” y “perdedores”, creciendo la asimetría social. Así los efectos positivos de las reformas no se hacían visibles, a lo que se sumó que el crecimiento entró en una crisis de magnitud desconocida, pero en vez de descartar de plano el enfoque utilizado, los sectores dominantes reelaboraron su propuesta promoviendo una serie de reformas de “segunda generación”, previendo que servirían para corregir los efectos de la primera, incorporando a las reformas estructurales políticas específicas de “combate a la pobreza” definida como “extrema”.

La Política Social, en este contexto, busca compensar los efectos de la aplicación de medidas económicas en los grupos sociales en situación de pobreza. Las nuevas recomendaciones de los organismos internacionales son recogidas en las estrategias, programas y acciones sociales que se diseñan e implantan en los diferentes países de América Latina (Gutiérrez Briceño, 2001). La influencia de estos actores trasnacionales sobre el diseño e instrumentación de las políticas públicas se efectúa a través del apoyo y la asistencia técnica, la participación con capitales en proyectos conjuntos de reforma social con los gobiernos nacionales y la condicionalidad económica y social exigida para otorgar préstamos (Filgueira, 1997). Los documentos del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, hablan de la reducción de la pobreza, ellos parten de lo que suponen es una evidencia, hay que aumentar el crecimiento, porque no se puede compartir un pastel sin haberlo producido, la manera de aumentar el crecimiento es permitirle al mercado funcionar y liberalizar a la economía, quitar todos los obstáculos para el intercambio de bienes, servicios y capitales, privatizar al máximo las empresas del Estado y los servicios públicos y desregular las protecciones sociales que frenan este proceso. La “lucha contra la pobreza” está programada en este contexto, con el fin de remediar las consecuencias no deseadas, y sin duda inevitables. Hay que ayudar a los pobres a integrarse al mercado, ya sea haciéndolos capaces de vender su fuerza de trabajo, ya sea transformándolos en pequeños empresarios, lo que explica, entre otras, la importancia que se le da al micro crédito integrado al sistema bancario (Houtart, 2006).

Como venimos sosteniendo, la economía fue separada de lo socio político y tomó un rol preponderante, la escisión significó también una fuerte fragmentación, una creciente asimetría social y dio características particulares a la Política Social; esta se define por la negativa: no se propone promover ascensos socioeconómicos ni mejoras de ningún tipo, sino solo amortiguar el deterioro. El nivel del gasto social se mantiene, pero con otro carácter: más que orientarse a una redistribución más igualitaria, cumple una función compensadora de la política económica recesiva y excluyente de crecientes grupos sociales (Minujín y Cosentino, 1993). Al abandonar la relación con políticas macro y la consecuente intervención en la regulación salarial, la Política Social (Andrenacci, 2002) se convierte en una política para los “márgenes” de la sociedad (por su misma definición asistencial), no teniendo una función integradora, centrándose en formas de reinsertar a los sujetos que perdieron su calidad asalariada, o en proteger sujetos cuya socialización no garantiza el acceso a la protección social abarcativa.

El ponderar negativamente a la Política Social, propio de este modelo, impone una visión particular sobre el problema de la pobreza, una idea sobre las causas de la misma y una estrategia (la “única posible”) para resolverla (Caruso, 2003). Ofrece entonces una receta sobre qué hacer, y esta puede resumirse en tres estrategias básicas: privatización, descentralización y focalización. Las dos primeras son concebidas como herramientas que permiten aumentar la eficiencia y la eficacia, evitando la irracionalidad en el uso de servicios públicos a la que induciría su gratuidad y acusando de esta misma irracionalidad a los sistemas de prestaciones administrados por los gobiernos nacionales (gigantescos y burocráticos). El tercer elemento de estas ideas fuerza, surge como intento de que el gasto social llegue a los sectores más pobres, frente a la comprobación de que era ínfima la proporción que llegaba a estos sectores (Isuani, 1992). Estas estrategias, piezas clave en la reforma del Estado, conllevan también una reforma en la relación con los “sectores populares”, visible en la tendencia a reducir la política a la gestión de necesidades (Svampa, 2005).

Al respecto Repetto (1998) manifiesta que las nuevas propuestas liberales pueden ya ser juzgadas en términos de consecuencias prácticas, en tanto han guiado los cambios en la materia, así las prácticas derivadas de la privatización parecen conducir a niveles de mayor irracionalidad, implicando el rol fundamental que le cabe jugar al actor empresarial un lucro particular que se impone sobre las necesidades de los usuarios; igualmente el fomento y la consolidación de prácticas de mercado donde históricamente predominó la idea de “bien público”, se traduce en una dualización creciente. En cuanto a la descentralización, pasar responsabilidades del “centro” a “niveles inferiores”, aún cuando esto vaya acompañado de recursos económicos no cierra la posibilidad de que en los nuevos ámbitos de decisión se reproduzcan prácticas como las que se buscaba remediar. Asimismo, el papel de la focalización se desdibuja al crecer la exclusión, no pudiéndose universalizar la focalización, debiéndose sumar a esto el costo de estigmatizar a quienes “califican” como pobres. Asimismo, Laurell (1994) observa que la promoción de programas selectivos de pobreza, en vez de políticas sociales integrales, comprensivas y universales, se debe a que son compatibles con la permanencia de la política económica neoliberal básica y con el abandono del Estado de la responsabilidad de ser el principal financiador y organizador de la protección y los servicios sociales. El argumento esgrimido es que el Estado debe dedicar sus esfuerzos a garantizar un mínimo de bienestar social para los pobres y que por la escasez de recursos la manera de alcanzar este objetivo es mediante programas estrictamente focalizados en los pobres como complemento a la satisfacción de las necesidades sociales mediante mecanismos de mercado y familiares. Se expande el mercado mediante la remercantilización de los servicios sociales y se resuelve la cuestión de la legitimidad mediante los programas de pobreza. Mientras se expande el desempleo y se precarizan las relaciones laborales esta perspectiva focaliza el gasto social en los pobres con el supuesto de que, a mediano plazo, el crecimiento “derramará” sus beneficios al conjunto de la sociedad. Focalizar el gasto y los programas para combatir la pobreza ocultan el carácter concentrador de la política económica-social hegemónica.

Puede decirse entonces que la modalidad de Política Social que se implementó tuvo carácter asistencial y políticamente clientelista, ignorando la idea de derechos sociales y evadiendo la construcción de ciudadanía. Desde estos postulados los pobres deben ser “asistidos” en su desarrollo y así por extensión podrían considerarse como titulares de una “ciudadanía asistida” (Bustelo, 1999) o “asistencial participativa” (Svampa, 2005). También las instituciones políticas dedicadas a asistir a los pobres deben ser marginales y en lo posible transitorias, teniendo que ser evaluadas a partir del bienestar y la libertad individual y no en base a si promueven o no, objetivos de bienestar público (Bustelo, 1999). Castel (1998) apunta que después de las protecciones, de una política de integración, puede hablarse de una política de inserción, de un retorno masivo al recurso del contrato y al tratamiento localizado de los problemas, lo que hace posible obtener este tipo de contrato es la especificidad de ciertas situaciones personales, el otorgamiento de un derecho queda subordinado a la constatación de una deficiencia, de “dificultades particulares” de naturaleza personal o psicosocial. Este tipo de políticas obedecen a una lógica de discriminación positiva, se focalizan en poblaciones particulares y zonas singulares del espacio social, y despliegan estrategias específicas. Pero si ciertos grupos, o ciertos lugares, son entonces objeto de atención y cuidado adicional, ello ocurre a partir de la constatación de que tienen menos y son menos, de que están en una situación deficitaria.

Grassi (2003a) asegura que por lo menos hasta los 70, la Política Social argentina ha tenido, en menor o mayor magnitud, un cliente vergonzante: el pobre por desocupación, asociado, como vimos anteriormente, al vagabundo clásico primero, convertido en vago y perezoso a medida que tomaba forma un mercado de trabajo relativamente moderno. Paralelamente han sido la asistencia y la promoción, en sus diversas formas, las que han caracterizado a esta Política Social, sostiene también esta autora, que si bien en los países de bienestar desarrollados, la asistencia social a situaciones de emergencia se articula con políticas sociales que garantizan los llamados derechos sociales, de carácter universal, en Argentina devino residual con el desarrollo relativamente amplio de los derechos atados al trabajo, y con las condiciones y características de la sociedad y el mercado de trabajo.

Así la asistencia social en Argentina funcionó como un sector de políticas estigmatizantes, y estigmatizada ella misma, su cliente se identificó con el vago, débil, marginal, inadaptado o careciente, y a la vez a ella se le atribuye la capacidad de generar dependencia y/o subordinación política. Esta asociación de la asistencia con la formación de lazos de dependencia, está relacionada con sus raíces en la beneficencia, de la que ya los primeros filántropos quisieron tomar distancia, privilegiando el consejo y la enseñanza, antes que la ayuda, y constituyendo posteriormente la promoción social, la organización y la autoayuda en estrategias siempre renovadas de ruptura con la mera distribución, pero que continúan culpabilizando al pobre por su pobreza. Grassi (2003a) dice, muy ilustrativamente, que el tantas veces repetido “dar el pez, pero enseñar a pescarlo” reactualiza cada vez que se lo enuncia, el lugar donde radica la carencia, es decir en el careciente. El pobre, por su cultura y por sus características es el responsable de su propia pobreza, por eso hay que promoverlo, capacitarlo y volverlo participativo. En esta misma línea Álvarez Legizamón (1998), postula que la Política Social de las últimas décadas, reactualiza muchas de las representaciones presentes en la etapa de la vigencia de la caridad y la filantropía (propias del Estado “liberal oligárquico”), con dinámicas y manifestaciones diferentes. Aunque adquieren mayor complejidad, mantienen el núcleo duro de sus principios fundadores, como la pertenencia a una comunidad local y la evidencia de la vulnerabilidad, o la constatación de la “verdadera pobreza”, donde se desengancha el riesgo social de la responsabilidad de las instituciones más especializadas para engancharse a las formas de sociabilidad primaria, así la acción de estas es cada vez más acotada, en algunas casos adquieren mayor complejidad y tecnificación para la selectividad y categorización de la población a la que se dirigen (siendo los técnicos actores fundamentales), y cobrando importancia y responsabilidad la “sociedad civil”.

En los 90 el neoliberalismo se afianza y cobra más fuerza. El lanzamiento de un plan social en 1993 y la creación en 1995 de la Secretaría de Desarrollo Social, durante el gobierno del presidente Menem marcaron en el país el quiebre con las formas de gestión anteriores. Reconociendo los efectos del ajuste y la responsabilidad del Estado en “compensar” a aquellos que “no pueden participar de los beneficios del crecimiento”, el nuevo modelo de gestión o la forma de administrar la pobreza incluyó el control del gobierno nacional sobre provincias y municipios, la participación de los beneficiarios en su gestión para compartir costos y lograr mayor legitimidad social y la intermediación de organizaciones no gubernamentales y una gestión basada en sus resultados, a partir de una mayor centralización en su diseño, monitoreo y evaluación. Ya no se trata (Álvarez Leguizamón, 2001) ahora de capacidades que hay que desarrollar o de trabas a superar, como en la concepción del desarrollo comunitario de los 70. El problema no es crear capacidades, comportamientos, necesidades sentidas que incentiven actitudes y prácticas positivas al trabajo y al mejoramiento individual. En la representación del pobre no prevalece la indolencia como en esa época, aunque sigue presente de forma más sutil. Se trata de capacidades existentes pero debilitadas por el “circulo vicioso de la pobreza”. La pobreza en esta concepción no es sólo un problema de recursos monetarios obtenidos en el mercado sino de privación de otras capacidades. El tema es cuál capacidad determina la adquisición de las otras. El foco en las capacidades y no en las condiciones estructurales de desigualdad que provocan la pobreza, acerca esta visión a la de la “cultura de la pobreza”, aunque más modernizada. Para Svampa (2005) la individuación vinculada a los inéditos procesos de descolectivización sufridos por la sociedad argentina, condujeron, entonces, a la coexistencia de dos lógicas diferentes, para las personas que cuentan con soportes materiales y simbólicos la autorregulación individual, para las que no, la exigencia de autorregulación colectiva o comunitaria

Grassi (2003a) hace una exhaustiva descripción de las modalidades de intervención durante este período, relacionando la generalidad de las prácticas con el “asistencialismo”. A los diferentes modos que asumirá este asistencialismo (asistencia social clásica (MC), gerencial (MG) y ayuda social peronista (ASP)), subyace una racionalidad dominante como guía de la acción (no como lógica unívoca y coherente que determina el comportamiento de todos los agentes, cuerpos profesionales y trabajadores de las organizaciones estatales). Esta autora plantea entonces que la MC tiene una moralidad aleatoria y el sentido de la justicia y las consiguientes normas que realiza son establecidas cada vez y en cada ámbito por diferentes actores con diferente disponibilidad de poder, y es particularista, porque tiene implícito que la asistencia social es un recurso de poder de uso discrecional, antes que un recurso de justicia o compensación. Así mismo hace un uso particular (privado) de la asistencia, su objetivo prioritario son las necesidades del régimen y la relación política, siendo también un recurso de control político en situaciones reales o potenciales de conflicto. A la MG le subyace la pretensión de una racionalidad técnico burocrático de gestión, esta incluye cierta aspiración de ubicarse por sobre o por fuera de cualquier orden moral para realizar las funciones que definen al Estado liberal moderno como entidad abstracta. Ajustada a un enfoque moderno del Estado, la racionalidad que pretende como orientación de la acción política se mantiene ajena al orden moral de aquellos a quienes, no obstante, identifica como asistidos o promocionados, vistos como población objetivo, circunscripta a partir de la aplicación de criterios de medición reconocidos por su validez técnico científica. Importa la eficiencia de las acciones, lo que justifica la necesidad de contarlos y clasificarlos, para también mejorar la equidad en la distribución de bienes y servicios. Los “pobres” son identificados (particularizados) como tales, está en juego la legitimidad del Estado (que no es equivalente a control social). La ASP, se sostiene en una racionalidad igualmente particularista, pero en algunos casos, no aleatoria, por cuanto el marco valorativo es dado por un actor con una identidad definida. Se identifica el agente del acto moral de asistencia a los pobres y en tanto encarnación de la justicia. No se plantea el problema en términos de equidad o igualdad, porque la ayuda a los “humildes” es intrínseca a la concepción del poder político.

Álvarez Leguizamón (2005) acuña un interesante concepto, el de la focopolítica, el neoliberalismo establece mínimos biológicos desligando la Política Social de los derechos y propugnando por el fortalecimiento de capacidades para convertir los recursos escasos de los pobres en satisfactores de necesidades. Esta ciudadanía disociada de los derechos sociales no se encamina a profundizar o renovar conquistas en relación a “una medida más acabada de la igualdad”. La conceptualización de la autora dialoga con las tecnologías del poder propuestas por Foucault: “ahora, con el auge de la “familia o comunidad providencia”, el control no es más sobre la población en términos amplios y masivos asociada a la vida, como lo era en la etapa de predominio de la biopolítica. Se trata ahora de una nueva tecnología de poder, la “focopolítica”. No es la vida de la población productiva la que importa o el aumento de la productividad del trabajo. El mercado regula la vida de los “más capaces”, ésta debe ser comprada en el mercado. El Estado, a partir de la gestión focalizada de la pobreza y la promoción de las redes autogeneradas comunitarias “productivas”, no promueve la vida, se desentiende de ella y la deja reposar en la moral individual filantrópica, como las organizaciones no gubernamentales o benéficas y en los “capitales” de los propios pobres (Álvarez Legizamón, 2002).

Falappa y Andrenacci (2009) plantean que a fines analíticos podemos distinguir tres regiones en la Política Social, sin embargo, estas regiones actúan conjunta y complementariamente: las políticas del trabajo, las de servicios universales y la asistencial. Las dos primeras, fueron construyendo unos estándares mínimos de condiciones de vida bajo la cual resultaba difícil caer. Con las transformaciones de los modelos socio políticos y la fragilización del mundo del empleo la tercera región fue adquiriendo relevancia y conformándose como un conjunto de mecanismos de transferencia de bienes y servicios a los individuos y grupos que no eran absorbidos por el mercado de trabajo. Los escenarios convirtieron al antiguo y ya casi deshilachado mundo de la asistencia social en un protagonista de la Argentina de las últimas décadas, presentándose como un conjunto relativamente planificado de programas puntuales, intervenciones de corto o mediano plazo dirigida a resolver necesidades específicas (alimentación, salud, vivienda) o a crear fuentes de ingreso monetario alternativas al empleo, focalizadas en la población de mayores necesidades relativas, ejecutadas por el Estado descentralizado o por organizaciones no gubernamentales.

3.2. Magnitudes y medición de la pobreza

Si bien existen variadas y múltiples formas de comprender la pobreza, como hemos visto, esta se asocia generalmente con carencia, escasez y privación de bienes materiales que impiden la satisfacción de las necesidades fundamentales. En la definición de pobreza acordada por numerosos sectores, cuasi hegemónica en los noventa y presente también en el sentido común, tiene que ver con la medición y la intervención, con cuáles son los índices de pobreza, y de qué manera se actúa con respecto a la misma.

Las magnitudes que alcanza la pobreza en las últimas décadas, la nuevas características que asumió y su creciente heterogeneidad, como sostuvimos al comenzar este trabajo, más que a repensar la problemática, y a enmarcar las causas estructurales y socio históricas que la producen e incrementan, condujo con el neoliberalismo, tanto al despliegue de formas paliativas y asistenciales de intervención como a modalidades de comprensión claramente positivistas y a la consecuente delineación y perfeccionamiento de distintos instrumentos de medición, evitándose una discusión conceptual y política de la misma. Los pobres se cuentan y la pobreza se regula. Lo cuantitativo aparece como “objetivo”, y deslindado de lo político y lo subjetivo. La suba y baja de los índices de pobreza se toman como indicadores del desarrollo económico del país, manejando las metodologías de medición para demostrarlo y aislando estos datos de la fuerte polarización social y la creciente desigualdad en la distribución de la riqueza[10]. Así la Línea de Pobreza (LP), las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y otros métodos integrados (variando de acuerdo a los países), más allá de implicar un esfuerzo de cuantificación del problema se constituyen en un insumo relevante para su estudio, pero paralelamente se convierten en la manera de definir la pobreza, de fijar prioridades de intervención y de establecer diferentes categorizaciones, justificando acciones o políticas especiales para cada categoría.

Los hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) son los hogares que presentan al menos un indicador de privación (hacinamiento, hogares que tuvieran más de tres personas por cuarto; vivienda, hogares que habitaran en una vivienda de tipo inconveniente (pieza de inquilinato, vivienda precaria u otro tipo); condiciones sanitarias, hogares que no tuvieran ningún tipo de retrete; asistencia escolar, hogares que tuvieran algún niño en edad escolar que no asista a la escuela y capacidad de subsistencia, hogares que tuvieran cuatro ó más personas por miembro ocupado y, además, cuyo jefe tuviera baja educación)[11]. El cálculo de los hogares y personas bajo la Línea de Indigencia (LI) y bajo la línea de Pobreza (LP) se elabora en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). A partir de los ingresos de los hogares se establece si éstos tienen capacidad de satisfacer, por medio de la compra de bienes y servicios, un conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias consideradas esenciales. El procedimiento parte de utilizar una Canasta Básica de Alimentos (CBA) y ampliarla con la inclusión de bienes y servicios no alimentarios (vestimenta, transporte, educación, salud, etc.) con el fin de obtener el valor de la Canasta Básica Total (CBT)[12].

Tanto estas diferentes formas de medición, que como dijimos suelen definir la pobreza, como la referida a capacidades buscan diferencias objetivas entre personas y grupos (económicas, educativas, familiares, laborales y culturales), tienden entonces a distinguir, no exhibiendo al mismo tiempo, la común identidad presente en todas las personas (Vasilachis, 2003a). Como plantea Bourdieu (1985) las distinciones socialmente más eficaces son precisamente las que aparentan fundarse en estas diferencias objetivas y los “criterios objetivos de identificación” son objetivos de estrategias interesadas en la manipulación simbólica. Las definiciones de la pobreza fueron construidas en términos de valores reconocidos socialmente como tales por la mayor parte de las sociedades occidentales contemporáneas. Valores que se corresponden con las formas de ver, de conocer, de diferenciar, cuando no de aceptar, de justificar y de reproducir las diferencias vigentes en esas sociedades. De no reconocerse los límites de esas definiciones, las mismas pueden llegar a naturalizar un modelo de sociedad basado en determinado tipo de producción y distribución.

Los datos censales permiten observar algunas tendencias en el crecimiento y disminución de la pobreza, asimismo muestran las regionalizaciones, disparidades y asimetrías en el territorio nacional. Los datos de la Encuesta Permanente de Hogares hacen evidentes los actuales niveles instalados y persistentes de pobreza que como vemos en el 2003 alcanzaron escandalosamente a más de la mitad de la población argentina.

Hogares NBI 1981, 1991, 2001

Hogares con NBI

1981

1991

2001

Total del país

22,3

16,5

14,3

Ciudad de Buenos Aires

7,4

7,0

7,1

Buenos Aires

19,9

14,7

13,0

Catamarca

37,6

24,6

18,4

Chaco

44,8

33,2

27,6

Chubut

29,8

19,4

13,4

Córdoba

19,4

12,8

11,1

Corrientes

40,6

26,9

24,0

Entre Ríos

27,9

17,2

14,7

Formosa

46,8

34,3

28,0

Jujuy

45,1

33,6

26,1

La Pampa

18,8

12,0

9,2

La Rioja

31,6

23,6

17,4

Mendoza

20,4

15,3

13,1

Misiones

39,2

30,0

23,5

Neuquén

33,9

19,1

15,5

Río Negro

32,8

20,7

16,1

Salta

42,4

33,9

27,5

San Juan

26,0

17,2

14,3

San Luis

27,7

18,7

13,0

Santa Cruz

22,7

15,2

10,1

Santa Fe

20,0

14,0

11,9

Santiago del Estero

45,8

33,6

26,2

Tierra del Fuego

25,6

25,5

15,5

Tucumán

36,6

24,6

20,5

Construido a partir datos censales INDEC[13].

Línea de Indigencia y Línea de Pobreza 2001-2010 (personas)[14].

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

LI

11,6

24,8

27,7

17

13,8

11,2

8,2

5,1

4,0

3.1

LP

35,9

53,0

54,0

44,3

38,9

31,4

23,4

17,8

13,9

12

Fuente: INDEC (28 aglomerados urbanos).

3.3. Después de la eclosión de la crisis de 2001: “gobiernos K” y Política Social

Parece haber un consenso generalizado entre los economistas respecto de que la crisis que eclosionó en 2001 fue producto de la conjunción de una serie de desequilibrios macroeconómicos. Sin embargo, no hay acuerdo en cuanto a las causas de tales desequilibrios y las soluciones posibles a los mismos. Para los que defienden una lectura “liberal” de la crisis, la misma habría sido producto de la irracionalidad de la clase política que no se animó a llevar adelante los ajustes necesarios. Por otro lado, se encuentran quienes afirman que la crisis fue producto del exceso de mercado sin una adecuada guía de parte del sector (Feliz, 2005).

La salida del esquema de caja de conversión y tipo de cambio fijo, adoptado por el menemismo, se produjo entre fines de 2001 y principios de 2002, como culminación de un escenario recesivo iniciado a fines de 1998, el cual venía agravando el deterioro de la situación social de la década anterior. Entre 1998 y 2001 el PBI se contrajo -8,4%, con un crítico impacto en el empleo, los ingresos y su distribución. En 2001 el desempleo alcanzaba al 18,3% de la PEA, tasa que, extendida al total de la población urbana, involucraba, en términos cuantitativos, a unos 2,9 millones de personas (Agis, Cañete y Panigo, 2010). Como podemos observar en el punto anterior la Línea de Pobreza y la de Indigencia alcanzaron en 2002 y 2003 los valores más elevados, no solo de los años a los que se hace referencia sino de todo el período en que se poseen este tipo de datos. Fue este un período complejo y de fuerte conflictividad social, en el que en un lapso breve se sucedieron varios presidentes en el país, desde el 19 de diciembre de 2001 que renuncia el presidente de la Rúa (había asumido en el 99), el 20 de ese mes se hizo cargo del gobierno nacional el presidente de la Cámara de Senadores, Ramón Puerta, quién convocó a una asamblea legislativa para elegir un nuevo presidente, el 23 asume la presidencia Adolfo Rodríguez Saá, el 30 de diciembre, asume el presidente de la Cámara de Diputados Eduardo Camaño y convoca a una Asamblea Legislativa para nombrar un nuevo presidente, el 2 de enero de 2002 asumió Eduardo Duhalde y finalmente en las elecciones de 2003 Kirchner obtuvo un 22,0% de los votos, resultando superado por Menem que obtuvo el 24,3%, quien renunció a su candidatura en la segunda vuelta, asumiendo Kirchner como presidente electo, esto sirve como referencia para conocer el contexto en el que asume.

Si consideramos una primera evaluación acerca del posicionamiento y las políticas del “gobierno K” en relación a la cuestión, encontramos apreciaciones claramente positivas sobre las mismas, pero también perspectivas críticas. Así para Falappa y Andrenacci (2009) los “gobiernos K” [15]condujeron a una rápida recuperación de la economía y las finanzas públicas por la muy propicia coyuntura internacional (expansión del mercado y aumento de los precios de productos de exportación argentinos) y por una estrategia endógena de crecimiento basada en mantener la depreciación de la moneda frente al dólar y aumentar el gasto y la inversión pública. Este sesgo presentó un cambio apreciable respecto de los supuestos y las estrategias de los gobiernos precedentes. Una importante variación fue también el abandono de la insistencia en los automatismos del mercado y la opción por una estrategia de crecimiento en función de sus impactos en la creación de empleo y en la reactivación del tejido local de la producción y los servicios. Forcinito y Tolón Estarelles (2009) si bien consideran algunos aspectos positivos en el enfoque del gobierno, terminan desarrollando una fuerte crítica. Señalan así positivamente la forma en que el Estado cobró autonomía relativa en relación con el período previo sobre la base de la política económica desplegada, recuperó márgenes de acción en la política monetaria, la cambiaria, la gestión de la deuda pública y de las reservas de divisas y la regulación de los sectores de infraestructura, que permitieron enfrentar la crisis con mayor fortaleza. Sin embargo, a la valorización de esta nueva autonomía relativa del Estado, y al nuevo rol que este asume interviniendo en la regulación de los mercados, estos autores presentan también sus cuestionamientos basados en que no se han institucionalizado mecanismos más democráticos de toma de decisiones sobre cuestiones clave de la vida social y política, manteniéndose el poder decisional concentrado en el Poder Ejecutivo Nacional. Advierten a su vez que si bien se reconocen algunos enfoques y medidas auspiciosos, que mostrarían un cambio en la Política Social como el enfoque de derecho a la inclusión, las incursiones en el terreno de la democratización de acceso al crédito o a la economía social, sin embargo esto no se traduce en una efectiva reforma de los modos en que el Estado nacional atiende, directamente o por medio de los gobiernos subnacionales, las necesidades de la “población de riesgo”.

Considerando distintas perspectivas podemos afirmar entonces la existencia de elementos de cambio que han comenzado a evidenciarse en los últimos años, que permite hablar de un contexto muy diferente al de los noventa en Argentina. Un nuevo escenario en donde cabe destacar que la Política Social también mostró algunos indicios de restructuración, que se comenzaron a esbozar sobre todo en la política de empleo, y tal vez menos sistemáticamente en seguridad social y en la política asistencial. Sin embargo, también esta última presentó (Falappa y Andrenacci, 2009) una serie de cambios en la organización de complejo de programas asistenciales con una más adecuada gestión y unos objetivos más estratégicos de las políticas para grupos y sujetos de riesgo. La construcción de tres principios de coordinación de programas sociales, seguridad alimentaria, economía social y desarrollo familiar, llevó implícito el objetivo de romper con una lógica de multiplicación de programas focalizados autónomos que había dominado a la política social de los noventa. La adopción de instrumentos legales de reformulación de programas por reemplazo gradual del principal programa de emergencia, el Jefes y Jefas, por estrategias más serias y menos improvisadas de fomento a la reinserción laboral y la generación de ingresos, también muestran estos principios de cambio importantes.

La implementación de la Asignación Universal por Hijo[16] (AUH) como también los cambios en la política laboral y previsional marcan también un giro muy importante en la Política Social. Aunque todavía no existen demasiados estudios de la AUH, algunas evaluaciones de impacto como la de Agis, Cañete y Panigo (2010) observan, lo que de alguna manera sostienen los autores a los que nos referimos anteriormente en cuanto a la persistencia de altos índices de pobreza, indigencia y desigualdad, pero muestran también como a partir de este reconocimiento el gobierno de Cristina Kirchner vio la necesidad de impulsar un nuevo conjunto de medidas activas y pasivas de inclusión social que se materializaron en la AUH. Agis, Cañete y Panigo (2010) ven auspiciosamente los impactos de la AUH, apuntando que el apoyo social “correctamente focalizado” ha logrado que los beneficios se concentren principalmente en aquellos que, sin el sostén de la sociedad en su conjunto, a través de las transferencias del Estado, tienen menos posibilidades de subsistencia.

Al ser tan cercano a nosotros el período del que estamos hablando, solo se pueden manejar hipótesis, Aronskind (2009) presenta entonces como hipótesis que estamos en los albores de la nueva síntesis, consagrando básicamente el triunfo de las reformas económicas y sociales de los noventa sobre el esquema económico previo, pero corrigiendo algunos aspectos abusivos, en un contexto de viabilidad macroeconómica. En esta hipotética síntesis, el Estado debería ser más eficiente, porque tendría a su cargo muchos más problemas sociales, dada la forma excluyente fuertemente segmentada que ha tomado la economía luego de la implantación del neoliberalismo. La crisis de fines de los noventa abrió nuevas perspectivas al debate pero, no puede decirse que haya producido una reversión discursiva. En el actual tramo económico, el gasto público comenzó nuevamente a cumplir un rol económico dinamizador, pero aún no se observa un enfoque abarcativo de las tareas que debe cumplir el Estado en todas las dimensiones de la vida productiva. Como hipótesis también Forcinito y Tolón Estarelles (2009) sustentan que, si la mayor actividad económica impacta escasamente sobre los ingresos de la población más postergada, la pobreza y la indigencia tenderán a estabilizarse a niveles sustancialmente más altos que los vigentes durante el período de la reestructuración neoliberal. Hipótesis todas que reconocen, de alguna manera, el fuerte impacto y las transformaciones estructurales y estructurantes que introdujo el neoliberalismo, y que parecen tener aún niveles de persistencia difíciles de modificar.

En este capítulo hemos analizado descriptivamente la vinculación de los procesos socio – económicos, las formas de concebir “lo social”, la desigualdad social, a los pobres y a la pobreza, y las maneras de intervención. Así mismo hemos presentado algunas características e hipótesis referentes a los “gobiernos K”, esto en relación a ciertos interrogantes de nuestro trabajo, en cuanto a las representaciones de pobres y pobreza en los agentes de la Política social actual, y la relación de estas con la Política Social neoliberal. Es fundamental ahora, antes de comenzar a analizar las representaciones que poseen sobre esto y otros aspectos los protagonistas, abordar algunas nociones respecto a lo que se entiende en relación a las representaciones sociales. Una instancia que ha sido motivo de fuertes pugnas en el ámbito de las Ciencias Sociales y que consideramos importante tener en cuenta debido a las especificidades de nuestro enfoque.


  1. Álvarez Legizamón (2005) observa que la escasa mercantilización de las relaciones sociales produjo en América Latina una débil asalarización. Las relaciones asalariadas se circunscribieron la mayoría de las veces a la población blanca permaneciendo un conjunto de relaciones serviles y semi serviles y formas variadas de paternalismo sobre las poblaciones nativas. Estas se encontraban y todavía se encuentran, en muchos países, sin poder hacer uso de la práctica del derecho a la libertad personal, lo que las coloca en una situación de una ciudadanía subordinada o limitada. La permanencia de interdependencias paternalistas con las poblaciones pobres de origen nativo limitó la condición del asalariado libre sin sujeciones y la ciudadanía política, y puso freno a la extensión de los derechos sociales. Así cuando la protección social se comenzó a vincular con la condición de ciudadano o trabajador (mediados del siglo XX), momento de la conformación de los estados de bienestar en América Latina, en general estos tuvieron un desarrollo muy débil.
  2. Mallimaci (1988) analiza en profundidad la influencia del Syllabus de Pío IX en Argentina y en la consolidación de un tipo particular de catolicismo.
  3. Relacionada a la que González (1993) denomina evangélico revolucionaria, la cual considera que el sujeto al encarnar la pobreza se hace acreedor a titulaciones éticas y proféticas, capaces de trasmitir contenidos socialmente regenerados o redentoristas.
  4. Para profundizar estas líneas o visiones puede verse a Gallardo, 2002.
  5. Scannone (1987) y Farrell (1982), analizan la Teología de la Liberación y sus implicancias en Argentina.
  6. En esta institución que recién se disuelve en el gobierno peronista, la ayuda es entendida como un deber del que otorga y no como un derecho del que recibe. Es interesante destacar lo nombres de los premios que esta Sociedad entregaba: “Premio al estudiante pobre”, “Al ciego más paciente y cristiano”, “Al empleado más menesteroso y paciente”, “Al enfermo más sufrido” (Moreno, 2009).
  7. Se solían usar también las categorías de “indigentes válidos” (o tradicionales) y “pobres vergonzantes”, los “válidos” aquellos que mostraban alguna incapacidad (enfermedades, laceraciones, etc.) y los “pobres vergonzantes”, aquellos que habían llegado a situaciones de carencia pero que por su status no podían constituirse en sujetos de ayuda (Castel, 1998; Donzelot, 1980).
  8. Percibir al empobrecido como “insignificante” implica una mirada que lo aprecia que se imagina a sí misma significante. La relación que esta mirada establece con el pobre es unilateral y vertical (Gallardo, 2002).
  9. Además de la “pobreza estructural” y la “nueva pobreza”, la “indigencia” se fue constituyendo en un problema cada vez más importante, definiendo un fenómeno que da cuenta de aquellos hogares cuyos magros ingresos no les permiten ni siquiera satisfacer sus necesidades alimentarias, afectando a sectores que por sus precarias condiciones de inserción en el mundo laboral ven aumentar sus carencias y dificultades en momentos de alta inflación o recesión económica (Repetto, 1998).
  10. Conocidos son los problemas y cuestionamientos que en los últimos años enfrenta el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) por la elaboración y utilización de índices y metodologías.
  11. INDEC. www.indec.gov.ar
  12. Ídem.
  13. www.indec.gov.ar
  14. Los datos 2001 y 2002 corresponden a la onda mayo, a partir de 2003, el INDEC pasa a hacer un relevamiento continuo que produce resultados con frecuencia trimestral y semestral. Se aplica en 28 aglomerados urbanos, cubriendo aproximadamente el 70% de la población urbana y el 60% de la población total, correspondiendo, entonces, los datos 2003-2010 al primer semestre de cada año.
  15. Comprendidos como tales el gobierno de Néstor Kirchner de 2003 a 2007, y el Cristina Kirchner, del 2007 a la actualidad.
  16. Creada mediante el Decreto del P.E.N. 1602/09, en octubre de 2009, una política que otorga una prestación no contributiva similar a la que reciben los hijos de los trabajadores formales “a aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la República Argentina, que no tengan otra asignación familiar prevista por la presente ley y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal”, beneficio que sería financiado con recursos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del ANSES.


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