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1 La universidad como objeto de estudio

La temática se proyecta sobre tres ejes: la universidad desde una perspectiva organizacional, la problemática de la calidad y sus múltiples definiciones, y la cuestión de la evaluación y la acreditación, donde se abordará el concepto “cultura de la evaluación”. Asimismo, se tienen en cuenta algunas posiciones sostenidas al inicio de los años noventa, cuando la evaluación y la acreditación de la calidad universitaria se constituyeron como un problema con implicancias ideológicas, culturales, políticas y económicas. Las nuevas prácticas se relacionaban con la vinculación entre el Estado y la universidad, el poder central y las instituciones universitarias. Y con la distribución de la autoridad y el poder.

1. La naturaleza de la organización universitaria

La universidad como objeto de reflexión teórica supone reconocer la distancia que separa a este tipo de organización de otras. Se ha intentado dar cuenta de las características que la distinguen desde distintas perspectivas (Baldridge, 1986; Weick, 1986; Kent, 1990; Clark, 1992; Bourdieu, 1984).

La universidad es una institución compleja. Su núcleo fundante es la producción y reproducción del conocimiento, lo que le da un carácter organizacional particular (Cox y Courad, 1990). Posee una racionalidad distintiva y una forma de gobierno que la diferencia de cualquier otro tipo de institución o empresa. En las universidades argentinas, esta diferencia está mucho más presente desde el movimiento conocido como “la Reforma del 18”[1], que les imprimió naturaleza propia.

La universidad tiene jerarquías, objetivos, un sistema de obligaciones y derechos, un conjunto de reglas que orientan los procesos de tomas de decisiones, y un cuerpo burocrático encargado de las funciones administrativas. Baldridge (1986) rescata los aspectos que permiten distinguirla: ambigüedad en los objetivos; servicio centrado en la clientela; tecnología problemática y difusa; profesionalismo de sus cuadros y vulnerabilidad ambiental.

La elaboración de políticas universitarias es el resultado incierto de las negociaciones y del conflicto entre una multiplicidad de actores. Las decisiones no son el producto de órdenes, en el sentido burocrático. Tampoco el reconocimiento indiscutible de una autoridad técnico-académica. Representan el conflicto entre los grupos que disputan el control de recursos, materiales y simbólicos, que hacen al entramado de poder en el interior de la institución.

La multiplicación de tensiones y conflictos a partir de transformaciones en los sistemas de educación superior se manifiesta en las lógicas de gobierno de las universidades. Las acciones del campo académico se encuentran atravesadas tanto por las formas de gobierno cristalizadas en la cultura institucional como por los distintos estilos de gestión, explicables por su constitución histórica y por la influencia de aspectos propios de la cultura política.

La universidad es una organización integrada por distintos actores: la estructura burocrática, los estudiantes, los docentes, la conducción académica, los sindicatos docentes, los no docentes y las organizaciones estudiantiles. Crozier y Friedberg (1990) sostienen que las estrategias que los actores diseñan, producto de la negociación y el conflicto, se asocian a los límites que las estructuras imponen en las instituciones. Cuanto más imprevisibles sean las conductas de los individuos o grupos, mayor será su poder.

Pensando en los conflictos y las negociaciones de los actores, a diferencia de la imagen de permanencia en los vínculos, lo que distingue a la universidad es su débil articulación, caracterizada como “acoplamiento laxo” (Weick, 1986). Este concepto alude a la existencia de un conjunto de elementos o ámbitos que, interdependientes, mantienen su identidad y cierta evidencia de su separación lógica y física, al tiempo que su interacción es circunstancial y débil en sus efectos mutuos. Son subrayables las características organizacionales, los espacios y las estructuras que sostienen este tipo de interacción en una universidad de masas.

Sobre la base de la estructura y la organización de los sistemas de educación superior, Clark construye un modelo teórico que permite una interpretación dinámica de los actores involucrados, de los comportamientos del sistema, de los conflictos de poder y negociación, y de los procesos de cambio. El texto de Clark[2] analiza los sistemas en un contexto de masificación, diversificación de instituciones y complejización de las relaciones entre sociedad, Estado, mercado e instituciones.

En este sentido, se sostiene que las universidades estarían asociadas a una imagen de “anarquía organizada”, producto de la disolución de los objetivos en la multiplicación de funciones, como así también de la reorientación de la toma de decisiones y los procesos educativos por la demanda. A su vez, por la escasa formalización de los saberes que sostienen los procedimientos organizacionales. Y finalmente, por la autonomía de los profesionales, divididos en sus lealtades y reticentes a todo control que no sea el de sus pares.

El poder en las universidades no se encontraría tanto en los órganos de gobierno o en los puestos de dirección o jerárquicos como alrededor de grupos de interés, ya sean disciplinares, partidarios, grupos de presión. Sin embargo, este desorden o anarquía genera un orden propio que le permite funcionar según su lógica interna a pesar de las múltiples contradicciones en su interior.

Las actividades básicas de las universidades son la docencia y la investigación. Se dividen y vinculan por la especialización. Los académicos se integran alrededor de los conocimientos especializados, produciendo esta división del trabajo y generando estructuras planas débilmente acopladas, poco articuladas, cuyo control es difuso y sus objetivos ambiguos.

Este tipo de organización estructurada en torno al conocimiento especializado presenta tensiones intrínsecas. Las actividades académicas se dividen y agrupan por disciplina y por establecimiento. Los vínculos suelen ser acotados, aleatorios, discontinuos. Las fuerzas de la especialización son más poderosas que las fuerzas de la integración, es decir, que la preocupación por el conjunto, su identidad e integridad.

La educación superior se centra en la disciplina, pero simultáneamente necesita funcionar bajo la forma de los establecimientos. El entrecruzamiento realizado entre el establecimiento localizado geográficamente y las disciplinas conforma una estructura matricial en gran escala. La vinculación entre las disciplinas e instituciones converge en las unidades académicas: la cátedra, el departamento y el instituto, que constituyen las unidades básicas del funcionamiento del sistema universitario.

Los sistemas son clasificados en tres tipos ideales de distribución de autoridad: el Estado, el mercado y la oligarquía académica. A partir de ellos, se analizan la coordinación e integración en educación superior. Son producto de relaciones de poder y hegemonía entre la burocracia central, los académicos y el mercado.

Estas relaciones pueden considerarse parte de un continuo. En un extremo, el Estado; en el otro, el mercado. No obstante, un sistema puede estar coordinado por la oligarquía académica que a veces tiene mucho poder de negociación con la burocracia central. Estos grupos tienden a organizarse y crear “cuerpos intermedios de amortiguación”. Son organismos autónomos generalmente conformados por personas influyentes dentro y fuera de su disciplina e institución.

Tomando la coordinación del sistema a través de los tres elementos –Estado, mercado y oligarquía académica–, Clark introduce el modelo triangular donde cada vértice constituye un extremo en el cual se encuentran representados los distintos elementos. Existen diferentes combinaciones de los tres elementos, sin embargo, en cada extremo prima una forma y se desarrolla una cuota mínima de los otros dos.

Las contiendas abiertas por el poder y la hegemonía se desarrollan entre el Estado y la oligarquía académica, ya que el mercado no produce resultados confiables. En este contexto, el control del Estado se muestra en la ubicación y expansión de las instalaciones, el financiamiento selectivo, la designación de los integrantes de los cuerpos coordinadores, entre otras. El control de la oligarquía académica se expresa en la demanda de expertos.

El análisis organizacional podemos cruzarlo con la mirada de Pierre Bourdieu (1984),[3] quien también se concentra en la universidad como campo con tensiones propias. Las lógicas académicas se abordan desde las diferencias sociales y económicas, que se materializan en el interior de las universidades como disputas entre facultades. Ellas reproducen la estructura social dominante. El análisis construye sentido sobre el campo académico, su estructura y su dinámica de funcionamiento.

Para poder entender el razonamiento que plantea Bourdieu, debemos considerar su noción de “campo”. Esta da cuenta de la existencia de lugares o posiciones diferenciales en un determinado espacio. Dicho espacio se estructura y funciona precisamente a partir de las relaciones que se establecen entre los ocupantes transitorios de estas posiciones. Los componentes en disputa constituyen un rasgo esencial de todo campo. Condicionan y determinan la acción y las diferentes estrategias que ponen en juego cada uno de los ocupantes de las posiciones. Finalmente, la especificidad de cada campo, sea el artístico, el intelectual, el político, el burocrático, el científico, etc., viene dada por el tipo de capital[4] que regula dicho campo.

Como todo campo, el universitario se estructura con una lógica propia en la que se articulan los principios de jerarquía y legitimidad. Ambos principios permiten comprender las diferencias en el reconocimiento social de las instituciones y disciplinas académicas, teniendo en cuenta la autonomía relativa del campo universitario en relación con otros, especialmente el del poder.

El campo universitario argentino ha sido, durante la década de 1990, permeable a la influencia del Estado frente a una debilidad en su práctica y discurso institucional. Se le cuestiona la ausencia de calidad, eficiencia, productividad, vinculación con el medio y el mercado, entre otras.

El mundo universitario es el escenario de una controversia en torno al derecho de decir la verdad sobre sí mismo y sobre el ámbito social en general. En este sentido, la universidad es el espacio del monopolio de la verdad. Constituye un lugar de disputa entre las disciplinas y sus criterios de apreciación y calificación, entre sí, y dentro de las propias disciplinas (Bourdieu, 1984). Desde estas concepciones, las estrategias profesionales, la producción intelectual de los académicos y las tendencias políticas son determinadas por su ubicación y trayectoria en el campo académico.

La universidad (al menos la francesa, a la que se refiere en concreto Homus Academicus) es considerada como un campo de enfrentamiento entre varios poderes, constituyendo así un espacio de posiciones y de “especies” del profesor universitario. En este espacio se plasma la estructura de la distribución de las especies de poder. Se manifiesta de diversas maneras: en los conflictos y luchas entre facultades, entre unas ciencias y otras, o entre unas disciplinas y otras; en el acaparamiento de más o menos horarios de clases, recursos económicos y personales; en la reproducción del cuerpo de profesores universitarios; en la endogamia del cuerpo; en la separación de los adversarios. El mundo universitario es, en definitiva, un campo de luchas de poder entre individuos que ocupan distintas posiciones en el espacio no solo académico sino también social. Tener más o menos poder en la universidad no se debe solo a la valía y prestigio como profesor o investigador, sino también a las relaciones sociales de poder individual, que a su vez se deben a aquella posición académica.

2. El campo de las reformas de la educación superior en América Latina

La discusión sobre las reformas universitarias producidas durante los años ochenta y noventa en América Latina hace referencia a las tendencias globales en educación superior (García Guadilla, 2001; López Segrera, 2001; Brunner, 1990, 1997, 2000). La política para toda la región se desarrolló sobre bases liberales definidas en tres ejes: un paquete de reformas del Estado, privatizaciones y un ajuste estructural.

En educación superior, las políticas se centraron en un nuevo contrato entre el Estado y las universidades, basado en la evaluación y en formas alternativas de financiamiento.

La complejidad causada por la masividad, por el crecimiento del sector privado y por las limitaciones de la universidad para adaptarse a la nueva sociedad de información y conocimiento generó el abandono de los gobiernos de la posición de libre mercado propia de los años ochenta, en que la privatización era considerada un paliativo a la expansión cuantitativa, sin control de calidad (López Segrera, 2001). Se formularon políticas centradas en el mejoramiento y el aseguramiento de la calidad, mediante la acreditación, la certificación y la evaluación, con el objetivo de conciliar la expansión y la calidad, formulando políticas y elaborando instrumentos para su control.

Joaquín Brunner, en su libro Universidad y sociedad en América Latina, resume las tendencias de cambio en la educación superior latinoamericana. Brunner utiliza un diagrama donde se analiza la universidad hacia adentro, como una organización dotada de su propia identidad y lógica de funcionamiento; y hacia fuera, como una entidad históricamente situada en un contexto con el que interactúa mediante relaciones de carácter externo. Esta lógica permite estudiar tanto la estructura de la universidad como sus dinámicas de cambio, sin quedar atrapados en la lógica del sistema y de los actores, o de los enfoques del funcionalismo y el conflicto.

Este modelo focaliza en dos perspectivas. Por un lado, la producción de conocimiento avanzado y de certificados, lo que conlleva una división del trabajo y de roles. Por el otro, el régimen del poder y sus distribuciones que articulan desde adentro las universidades, hacia fuera acoplan los intereses de la corporación universitaria con el Estado, la sociedad civil y el mercado.

En ese juego de interacciones entre “factores internos y externos”, de contenido económico y político, surgen las culturas institucionales y de los diferentes territorios y campos de conocimiento. Es decir, las representaciones simbólicas con que los actores académicos construyen de sus roles y prácticas, sus lazos de pertenencia, sus relaciones entre pares y con el mundo externo, sus modos de concebir y juzgar la autoridad y describir el trabajo que luego transmiten e intercambian a través de los discursos y las ideologías propias del campo académico (Brunner, 2007).

Las transformaciones en educación superior se vinculan a factores políticos y económicos, internos y externos. Los problemas políticos internos se asocian con el régimen de generación de conocimiento y certificados, lo que introduce métodos de producción en masa en las formas contemporáneas de la organización de la investigación universitaria.

Si tomamos en cuenta las transformaciones de las universidades latinoamericanas, observamos que han evolucionado hasta convertirse, en general, en instituciones de transmisión y certificación de conocimientos, casi exclusivamente inclinadas al desarrollo de su función docente. Estas nuevas formas de organización en el interior de las universidades han generado la existencia de nuevos roles, relaciones, intereses y representaciones de su identidad. Ponen en juego los diferentes grupos que componen la profesión académica, así como su jerarquía interna, estratificación y patrones de distribución de beneficios materiales y simbólicos, y los conflictos distributivos que generan (Brunner, 2007).

Otra cuestión para destacar es el impacto de las nuevas tecnologías. Aún es difícil realizar un diagnóstico del fenómeno. Se sabe que producen efectos sobre las funciones sustantivas de la universidad y su transformación en empresas de servicio de conocimiento.

Siguiendo los factores económicos externos, se observa que la diferenciación institucional se ha acelerado. Proliferan universidades, institutos universitarios, sedes, subsedes, unidades, niveles y programas de enseñanza. Esta diversificación institucional “ha colapsado la idea de la universidad […] la idea del modelo humboldtiano de una institución autónoma de conocimiento que […] debía combinar en su seno, de una manera estructuralmente articulada, la investigación avanzada y la docencia superior” (Brunner, 2007).

En América Latina, la imposibilidad del desarrollo del modelo humboldtiano proviene de dos causas fundamentales: la presión de los procesos de diferenciación y la masificación de la matrícula de enseñanza superior.

Otro de los fenómenos a los que se encuentra sujeta la universidad, en relación con el mercado de trabajo, es la desvalorización de los títulos que otorga. Los títulos profesionales comienzan a disminuir su valor de cambio en el mercado. Se ven empujados “hacia abajo” por la espiral inflacionaria de su emisión masiva. O dan lugar a negociaciones, también a la baja, de los ingresos y el estatus tradicionalmente asociados a ellos.

La necesidad de producir recursos propios provoca que las universidades se involucren en el ámbito de los negocios, que coticen la producción de conocimiento en el mercado, que interaccionen con los sectores productivos y la industria. Si bien la universidad sigue considerándose como una institución de producción de un bien público, también rige la idea de que las personas invierten en ella con la expectativa de obtener un retorno privado a posteriori. En la lógica anterior, el título profesional era un servicio público, por los beneficios sociales que traía consigo. Una parte sustancial de la antigua legitimidad ha cambiado, obligándola a justificar abiertamente su propia utilidad social (Brunner, 2007).

Entre los factores políticos, la problemática de la forma de gobierno parecería ser uno de los temas más álgidos. Se vincula con las tradiciones de la universidad latinoamericana y con el postulado de cogobierno de la Reforma del 18. El gobierno “colegial –burocrático representativo– de base electoral” sería hoy uno de los principales elementos de freno al cambio y del mantenimiento del statu quo. En las universidades públicas, una limitación al gobierno es el escaso poder real que tienen los directivos. En este sentido, Bricall (2005) sostiene que la forma colegial ofrece ventajas, como facilitar un elevado consenso interno, y garantiza una gran autonomía en el plano académico. Sin embargo, dificulta la gestión institucional debido a la necesidad de llegar a amplios acuerdos haciendo que los procesos de decisión se tornen pesados y lentos. Los intereses corporativos de los distintos estamentos suelen tener más peso que el interés general de la institución. La amplitud de negociación diluye las decisiones menguando su eficiencia. Finalmente se llenan de contenido político procesos que solo deberían tener un carácter técnico.

Otro de los fenómenos se relaciona con las nuevas formas de gestión de las instituciones universitarias, nuevos estilos para la asignación presupuestaria, incorporación de alumnos, currículos, entre otros. Esta situación parecería haber instalado en algunas universidades públicas la necesidad de un cambio en las culturas organizacionales vinculadas a la pérdida de estatus y credibilidad social.

El gobierno y la administración de las universidades se ha ido complejizando a partir de las políticas de reforma de la educación superior, con transformaciones en las burocracias de las instituciones universitarias.[5] El argumento central de dichas transformaciones es la intervención del Estado en los procesos académicos. Este aumento en la actividad estatal y la necesidad de rendición de cuentas ha conllevado a que el gobierno, la administración y la gestión de las universidades asuman un carácter profesional, lo que ha permitido la especialización de las funciones a nivel de los procesos de toma de decisión, de estructura, de administración de recursos humanos y de procesos de comunicación e información.

En las universidades se produce un nuevo segmento burocrático que gana en complejidad:

Es difícil ya encontrar algún establecimiento donde no exista una compleja estructura de autoridad, con una división burocrática del poder, donde el rector preside sobre un equipo de vicerrectorías y departamentos especializados, cada uno dotado de un cuerpo de funcionarios permanentes que se hacen cargo de las funciones de dirección, administración, gerencia de recursos, contabilidad, asesoría jurídica, planificación institucional, administración de las investigaciones, tareas de extensión, de cooperación internacional, de contacto con la empresa, de promoción y venta de servicios, etc. (Brunner, 1990).

Si nos centramos en las políticas externas, en particular en la cambiante relación entre las universidades públicas y el Estado, este último ha transitado un camino de una relación de “patronazgo benévolo” a un vínculo más ambiguo, donde aplica políticas de evaluación de desempeños y resultados institucionales, mientras que las instituciones exigen apoyo en insumos y un tratamiento preferencial en función de su misión pública.

Crece el interés estatal por la utilización de instrumentos de medición de resultados de la eficiencia y efectividad en las instituciones. Se incentivan mecanismos de mercado que introducen la competencia entre instituciones de gestión pública –y en algunos casos, para las privadas– mediante fondos concursables, incentivos y contraprestaciones. Estas circunstancias han hecho que las públicas pierdan prerrogativas y privilegios que hasta ahora sostenían, y se vean empujadas a modificar ciertos patrones de comportamiento, diversificar sus ingresos y a dar cuenta de la eficiencia de su gestión y la efectividad de su rendimiento.

Observando hoy la universidad, es posible pensar que de ser una institución que prolongaba y expresaba la hegemonía de una clase, incorporando a los hijos de los grupos sociales emergentes, a las élites, y formando a un selecto grupo para el cultivo de un estilo estamental de vida, pasó a ser una institución de masas, profesionalizada, dotada de un mercado interno para las posiciones intelectuales, propensa a la politización, gobernada mediante procesos altamente burocráticos (Brunner, 2007).

2.1. Las reformas de la educación superior en Argentina

La temática de la evaluación de la calidad en educación superior en Argentina se introduce en la agenda universitaria en los años noventa. La incorporación de procedimientos sistemáticos de evaluación y de acreditación en los sistemas nacionales implicó una redistribución de las relaciones de poder entre el Estado, las élites académicas, sus instituciones y la ejercida por los mercados pertinentes y sus agentes (Brunner, 1994).

La calidad en educación superior se expresa a través de exigencias externas de la sociedad que han ido evolucionando en el tiempo. En los años cuarenta y cincuenta, se asoció con la movilidad social de los egresados. Hasta comienzos de la década de 1960 existía una visión tradicional y estática de la calidad de la educación universitaria. Se presuponía la calidad de la enseñanza y el aprendizaje como constitutivos del sistema, basada en la tradición de la institución, en la exclusividad de los profesores, los alumnos y en los recursos materiales. Lo que sucedía en el interior del sistema educativo universitario no era objeto de análisis ni del Estado ni de la sociedad. La universidad era la única guardiana, poseedora y transmisora de los conocimientos, mientras que la sociedad asumía que eso era bueno.

Sin embargo, hay que observar que, salvo momentos históricos específicos como los años 1953 y 1973,[6] la calidad en el sistema público estaba centrada en las condiciones de ingreso a las universidades, sobre la base del examen de ingreso y la selección. En 1970, la cantidad de alumnos que integraban el ámbito universitario ascendía a 274.634, dispersos en 38 universidades (14 nacionales y 24 privadas) y 215 institutos terciarios. Treinta años después, la población estudiantil se multiplicó por cinco: pasó a 1.510.000 alumnos en más de cien universidades. Este vertiginoso crecimiento no fue acompañado por un incremento de los recursos en una misma proporción, generando a la larga una crisis por la ausencia de presupuesto, una baja en la calidad de la enseñanza, en la formación docente, en la investigación y ausencia de infraestructura que garantizase la formación de los alumnos.

A partir de los años ochenta, la calidad comenzó a determinarse en relación con las demandas de los sectores económicos, políticos y sociales. En la educación universitaria surgieron situaciones que introdujeron una impronta específica para la redefinición del concepto. Entre ellas pueden destacarse:

  • El sostenimiento de los mismos métodos de enseñanza, de los recursos materiales y humanos, insuficientes ante la masificación del ingreso.
  • La proliferación de nuevas universidades, mayoritariamente privadas; la realización de funciones básicas de las universidades por otras instituciones o centros, provocando una competencia que requería de la demostración de la calidad y la pertinencia de las instituciones.
  • La desconfianza de la sociedad y el Estado sobre las universidades trajo como consecuencia la necesidad de establecer un nuevo sistema de relaciones, basado en la rendición de cuentas.
  • La disminución del financiamiento.

Estas situaciones afectaron la concepción de la calidad existente hasta el momento. A partir de la globalización del conocimiento, la universidad dejó de ser percibida socialmente como el espacio donde se acumulaba el conocimiento universal. La demanda de la sociedad comenzó a manifestarse por la necesidad de que el conocimiento fuese pertinente y pasible de ser aplicado a su entorno.

La tradición de las instituciones o su condición de élite también comenzaron a ser insuficientes. Tradición dejó de ser sinónimo de calidad a partir de los fuertes procesos de masificación. Las universidades, arraigadas en las antiguas concepciones de autonomía, calidad, eficiencia, etc., no tomaron iniciativa para solucionar dichas situaciones, lo que provocó que las reformas provinieran del exterior y no de su interior. Tanto los sistemas de evaluación como de acreditación han sido producto de políticas estatales y no de propuestas elaboradas por las instituciones.

El término calidad es un concepto polisémico del cual es difícil dar cuenta. Deriva de su uso en el mundo empresarial. La mayoría de las universidades han adoptado esta perspectiva economicista, que focaliza en los términos de eficiencia, eficacia, aplicabilidad y control. El concepto de calidad puede referirse también a una diversidad de definiciones. De acuerdo a las variables que se observen: desde el lado de los insumos (profesores, alumnos, recursos físicos y financieros); de los procesos (docencia, investigación y gestión); o desde los resultados (egresados, investigaciones, publicaciones, desarrollos tecnológicos). Brunner (1994) sostiene que las concepciones sobre calidad irán modificándose dependiendo si el análisis se centra en los insumos, en los procesos, en los resultados, o si adoptamos como foco consideraciones intrínsecas o externas para el control de la calidad, o según sean las funciones (docencia, investigación, gestión, etc.). “La calidad” aparece como un concepto multidimensional.

Podría argumentarse que no se puede separar el concepto de calidad de la idea de pertinencia, eficiencia y equidad.

No hay calidad sin pertinencia. Sin la adecuación de los contenidos, habilidades, valores y actitudes del currículum a la demanda política, cultural, socioeconómica y laboral del momento. Sin eficiencia, o sea sin la utilización racional, responsable y con rendición pública de cuenta de los recursos humanos, económicos y de infraestructura, escasos por definición. Y sin equidad, que consiste en una real igualdad de oportunidades, iniciada desde el nacimiento y con garantía por parte del Estado (Mignone, 1992).

La calidad educativa es un constructo discursivo sometido a definiciones, negociaciones y valores en disputa entre los distintos actores.

En el análisis de Aguilar Cabrera (2004) podemos distinguir distintos conceptos de calidad basados en diferentes aspectos. Presentan un rasgo común, su relatividad. En este sentido, encontramos:

  1. El concepto de calidad como excelencia, basado en la definición tradicional, equivalente a poseer estudiantes sobresalientes, académicos destacados y aseguramientos de primer nivel. Este concepto generalmente se aplica en una educación superior de élite.
  2. El concepto de calidad como respuesta a los requerimientos del medio, basada en una definición donde prima la pertinencia. Esta trae el peligro de que la calidad se tome solo sobre la base de los requerimientos que realicen agentes interesados exclusivamente en aspectos técnicos o culturales, pero no de valores en los graduados universitarios. Este tipo de formación podría limitar al profesional egresado para realizar la necesaria movilidad tanto en el mercado como en el intercambio internacional.
  3. El concepto de calidad basado en la dependencia de los propósitos declarados. Tiene la dificultad que puede no ser suficiente para garantizar la calidad de la universidad si los propósitos son limitados, pobres y regionales. Posee la ventaja de que una institución puede trazarse sus propias metas.

Así, una institución puede definir que una universidad de calidad es aquella que formula sus objetivos y sus misiones claramente y que prueba ser efectiva y capaz de lograrlos. Desde la perspectiva del estudiante, podría ser la excelencia en la formación. Para los empleadores, la calidad estaría en la excelencia de los diplomas. Los docentes la centrarían en la mayor publicación de papers o en la asignación de recursos para la investigación. Para el resto de la sociedad, estaría en los poderes y en la administración de los costos, entre otros.

La calidad no es un concepto absoluto, sino relativo. En él va implícito el concepto de apreciación o evaluación. Para evaluar o apreciar la calidad de un objeto, es necesario hacerlo en función de ciertas normas o estándares preestablecidos que permitan juzgar su mayor o menor acercamiento a los patrones o modelos de referencia (Tünnermann Bernheim, 2003). El acto de evaluar posee un fuerte carácter valorativo sobre el objeto y requiere la condición de ser judicial y sistemático, dado que al evaluar se emiten juicios con consecuencias para las instituciones, y su carácter sistemático es el que permite asegurar la revisión continua y el mejoramiento permanente (Peón y Pugliese, 2003).

Teniendo en cuenta la existencia de múltiples definiciones de calidad, los criterios para evaluarla y sus fines, ya sea para la acreditación (quality assessement) o para el mejoramiento (quality enhancement), la calidad de un sistema universitario es producto de varios factores y procesos debido a la multifuncionalidad de la educación superior.

Podemos conceptualizar la evaluación de la calidad en el marco del planeamiento estratégico, considerando que debe asumir las siguientes características:

  1. Debe considerarse una práctica permanente, sistemática, institucional e intrínseca por parte de los actores involucrados, permitiendo detectar los nudos problemáticos y las fortalezas. Implica la reflexión permanente sobre la propia tarea.
  2. Su alcance debe considerar los procesos, los productos y el impacto en la sociedad.
  3. Debe ser una tarea fundamental de la gestión administrativa y académica, que involucre las actividades sustantivas de las universidades (docencia, investigación y extensión), que permita conocer la realidad y su relación con las metas planteadas, así como la generación de proyectos alternativos y a futuro.
  4. Debe tener un carácter constructivo. Tendiendo a detectar las debilidades y los déficit de la institución con el objetivo de la mejora y el logro de metas superadoras.
  5. Debe encararse teniendo en cuenta los propósitos específicos de la institución, las condiciones institucionales particulares de su historia local y el contexto social en el que se desarrolla. Debe atender tanto a los aspectos cuantitativos como cualitativos.
  6. Debe ser una tarea asumida colectivamente, en consenso con los actores involucrados, tanto en el diagnóstico como en la interpretación de la información, el diseño de políticas y en su ejecución, permitiendo garantizar la viabilidad de las propuestas y mejoras.

Teniendo en cuenta estos factores la evaluación lograría transformarse en una herramienta para el mejoramiento de las universidades y de la práctica educativa. El propio proceso de evaluación, investigación y planificación permitiría explicitar y entender los problemas, clarificando los objetivos y los propósitos de la institución (Álvarez, 1992).

En cuanto a los procesos para evaluar la calidad de las carreras y de las instituciones, existen diversas concepciones y formas para su realización. Para Van Vugh (1996), la acreditación “es un proceso en el cual un grupo externo juzga el nivel de calidad de uno o más programas específicos de una institución de educación superior, mediante el uso de estándares preestablecidos”. Para García Guadilla (1997), el proceso de acreditación es “el procedimiento mediante el cual se decide si una institución o programa tiene la suficiente calidad para ser acreditada de acuerdo a criterios mínimos establecidos”. Para Randall (2004), la acreditación implica una aprobación con consecuencias, ya sea para la carrera o para los estudiantes. Sus propósitos son la rendición de cuentas, brindar información y propender al mejoramiento continuo.

Desde los criterios para la evaluación se manifiestan diversas perspectivas, ya sea poniendo el foco en la toma de decisiones, en la emisión de juicios de valor o en la ética (Fernández Lamarra, 2003). También podemos distinguir enfoques multidimensionales considerando los insumos, los procesos o los resultados (Brunner, 1994).

Sin embargo, la mayoría de las modalidades para la evaluación de la calidad parten de un proceso de autoevaluación tendiente a que la institución reflexione sobre su rol, detecte sus fortalezas y debilidades, y desarrolle planes de mejora, finalizando con una evaluación posterior a cargo de pares evaluadores que dictaminan tras realizar un juicio evaluativo.

En el caso de las acreditaciones de carreras, con el fin de asegurar su calidad, el modelo se basa en estándares para realizar un juicio analógico mediante apreciaciones y comparaciones. La operación consiste en comparar la carrera con los estándares (modelo ideal), estableciendo la distancia entre los distintos atributos con el modelo ideal.

Tomaremos el concepto de calidad en correspondencia con los propósitos declarados y consensuados por las instituciones y el organismo evaluador y acreditador. El patrón de calidad debe contener las siguientes cuestiones:

  1. La comparación con estándares establecidos que satisfagan las exigencias sociales, estatales y las de la propia institución, acordadas previamente por los distintos actores. Este patrón consiste en la articulación entre las acciones de la institución y el grado de su cumplimiento, expresadas en los estándares, variables e indicadores que comúnmente se emplean en la evaluación y acreditación.
  2. La pertinencia social, la necesidad de encontrar nuevas formas y mecanismos para adaptar las funciones universitarias a las exigencias sociales de su entorno.

Junto a la evaluación de la calidad, surge la idea de la “cultura de la evaluación”: la calidad educativa necesita una “cultura de la evaluación” arraigada en la práctica de las instituciones como garantía para la mejora continua autosustentada (Kells, 1997). En este sentido, es la universidad la que debe establecer un modelo de autorregulación que la comprometa al cumplimiento de funciones, objetivos y metas orientados al mejoramiento continuo de su calidad. Se trata de generar una cultura de la evaluación en el interior de las instituciones, que sea valorada y legitimada por sus miembros, ya sea útil para la gestión o para la realización de los procesos académicos; que no se reduzca a eventos o procedimientos aislados, sino se convierta en una práctica cotidiana apropiada por los actores institucionales (Kells, 1997).

Además de definiciones sobre “cultura de la evaluación” que refieren a las prácticas de los actores y a las estructuras de gestión generadoras de procesos de reflexión crítica (Kells, 1993; Schein, 1998), existen factores que contribuyen al desarrollo de una “cultura de la evaluación”. Algunos de estos factores son:

  • Planes de mejora que se desprenden de la evaluación y forman parte de los planes estratégicos, los que serán nuevamente evaluados formando un círculo de mejora continua.
  • Directivos comprometidos con la evaluación, impulsándola e implementado sus resultados. Los miembros de Quality Culture Project (2006) destacan la importancia del liderazgo en la implementación y mantenimiento de la “cultura de la evaluación”, ya que ella es frágil y tiende a la burocratización. También Owen (2003) sostiene la necesidad de un alto compromiso y liderazgo de las autoridades en relación con los procesos de evaluación (Sedgwick, 1994).
  • Conocimiento de los objetivos institucionales por parte de todos los miembros de la institución.
  • Estructuras de gestión que promuevan y faciliten la evaluación (como ejemplo, las oficinas de evaluación) con autoridad e influencia, y con personal entrenado en evaluación (Owen, 2003; Quality Culture Project, 2006).
  • Herramientas o sistemas de recolección de datos. Sistemas informáticos.
  • Plantillas, formatos u otros instrumentos que faciliten la evaluación.

El abordaje del concepto “cultura de la evaluación” adopta una perspectiva organizacional. Se considera la “cultura de la evaluación” como un proceso continuo de reflexión y autoevaluación. Va más allá de las necesidades externas de las agencias evaluadoras o regulaciones legislativas. Compromete las acciones de los actores de la comunidad universitaria. Pone el acento en la mejora. Se constituye en una práctica participativa. Se desarrolla en una organización en donde existen valores compartidos; valores como la búsqueda de soluciones a los problemas y del mejoramiento continuo de sus prácticas.

Las reformas de los años noventa, vinculadas a los procesos de financiamiento, de eficiencia, de evaluación, de acreditación de la calidad y la propuesta de sostener relaciones más estrechas con el sector productivo, no fueron producto de un abuso de poder por parte del Estado, del mercado o de los organismos de crédito. Surgieron de un complejo proceso de negociación entre los actores universitarios y extrauniversitarios. Produjeron la redistribución del poder del Estado, ausente en las políticas públicas de educación. En las universidades, fue un control indirecto, creando organismos intermedios de amortiguación que aplicarán e incorporarán las nuevas políticas públicas de evaluación y acreditación a las prácticas universitarias.

El epicentro de las políticas en educación superior fue la evaluación y acreditación. Hubo un intenso debate en el seno de la comunidad educativa. Podemos destacar algunos analistas que asumieron posturas diferenciales. Para Díaz Barriga (1994), el pensamiento neoliberal –en el que se ha gestado la evaluación educativa– ha pretendido promover una nueva racionalidad del trabajo académico, una nueva relación entre el Estado y las instituciones universitarias, entre las autoridades universitarias y el personal académico.

Para Del Bello (1993) y Brunner (1994), las políticas de evaluación se reducen a la intervención del Estado en beneficio de la autonomía corporativa de las instituciones. Se admite un mayor grado de diferenciación de los sistemas, en beneficio de una intensa participación de los intereses privados y locales.

Desde una perspectiva netamente política, vale decir, desde un espacio social de disputa de valores y poder, Díaz Sobrinho (2003) considera que en las últimas décadas la evaluación, entendida como mecanismo de regulación y control, ha tenido un lugar central en las reformas de la educación superior encaradas desde los gobiernos. Esta perspectiva se diferencia de una mirada más completa, “distinta de un retrato momentáneo de una realidad fija”. Implica una construcción colectiva de sentidos éticos, políticos y filosóficos, en una comunidad académica, en pos de un mejoramiento permanente.

La evaluación constituye un “viraje significativo en la ética social”, el surgimiento de una nueva ética social que formaría el sustrato moral del Estado evaluativo (Neave, 1990). A esta nueva ética se la concibe como un rápido cambio de valores, que va aparejado a la idea de abrirse al mercado, alentar la iniciativa y el sentido empresarial, proyectar una ética competitiva entre los individuos y las instituciones (Márquez y Marquina, 1997). De este modo, el surgimiento del Estado evaluativo puede interpretarse como el producto de un reacomodamiento de las relaciones entre los gobiernos y las instituciones; implicaría un deseo de racionalizar de esas relaciones, liberarlas de regulaciones burocráticas y exponerlas a una mayor incidencia en los mercados (Mollis y Bensimon, 2000).

Del Bello (2004) sostiene, en el caso de las carreras de grado, que el “Estado evaluador” responde a la reacción de las distintas comunidades académicas, que aceptaron, con autonomía, los procesos de acreditación, elaborando estándares de evaluación y resguardando la calidad y el interés público de las carreras.

Algunos autores sostienen que la calidad, la eficiencia y la evaluación fueron producto de las políticas implementadas por los organismos internacionales. Otros, como Mignone (1992), admiten que el problema radica en la relación entre evaluación e ideología, y evaluación e intereses políticos, “pero […] con espíritu positivo ve en la evaluación un instrumento idóneo para mejorar la calidad de la educación superior y alcanzar diversos objetivos de fundamental importancia para el progreso de las instituciones universitarias y el avance social” (citado en Márquez y Marquina, 1997).

El contrapeso indispensable de la autonomía y de la autarquía sería la evaluación de la enseñanza, de la investigación y de la gestión, sobre la calidad y pertinencia de los aspectos administrativos y financieros; una rendición de cuentas responsable (la accountability) ante la sociedad, y por ende, la mejor garantía de la calidad, la pertinencia, la eficiencia y la equidad de la educación proporcionada (Mignone, 1993).

En Argentina, las políticas de evaluación y acreditación se ubican, según Camou (2002), en la llamada segunda generación de reformas del Estado, entre los años 1991 y 1995, que se ocupó principalmente de las mejoras de la calidad institucional. En particular, de aquellas áreas de política que son funciones indelegables del Estado, como la educación.

La evaluación, y especialmente la acreditación, aparecieron como herramientas adecuadas para la regulación estatal del sistema de educación universitaria desde la perspectiva de la calidad de los servicios educativos. A pesar de la existencia de distintas opiniones, prevalece una coincidencia: los objetivos centrales de la evaluación y la acreditación se basan en la necesidad de controlar y mejorar la calidad de las instituciones y de las carreras, lograr una mayor transparencia del sistema y resguardar la fe pública de la calidad del conjunto del sistema de educación superior.


  1. En junio de 1918, la juventud universitaria de Córdoba inició un movimiento por la democratización de la enseñanza. Las reivindicaciones reformistas bregaban por la renovación de las estructuras y objetivos de las universidades, la implementación de nuevas metodologías de estudio y enseñanza, el razonamiento científico frente al dogmatismo, la libre expresión del pensamiento, el compromiso con la realidad social y una nueva conformación del gobierno universitario.
  2. Nos referimos al libro El sistema de educación superior.
  3. Nos referimos al libro Homus Academicus.
  4. Bourdieu distingue tres tipos de capital cultural: el capital heredado, que es transmitido en la socialización primaria y familiar; el capital instituido, constituido por los libros escolares; y el capital cultural objetivado, que se correspondería con los libros y otros recursos físicos asociados.
  5. La burocracia, en su significado típico-ideal, como aparato administrativo racional legal (Weber, 1969), es cuestionada. Supone la existencia de un sistema de reglas generales que vinculan las relaciones de poder y el aparato administrativo, junto con una organización de tipo jerárquica y despersonalizada. La racionalidad de dicho aparato se argumenta desde su principio de “superioridad técnica” identificada con los rasgos de precisión, rapidez, discreción, cohesión, etc.
  6. En el año 1953, durante el gobierno de Perón, se eliminaron los aranceles y el examen de ingreso, produciéndose una expansión de la matrícula. En 1973 vuelve a instalarse el ingreso irrestricto que había sido suprimido durante el gobierno de facto de Onganía en 1966.


1 comentario

  1. jumijo 15/06/2020 11:48 pm

    muy interesante

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