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10 La producción alimentaria en los bordes de la ciudad y la gravitación política de una agenda territorial periurbana

El AMBA como caso de referencia

Andrés Barsky

Introducción

En los últimos años, el problema del acceso a la alimentación en condiciones de equidad se encuentra en el centro de la agenda política mundial. El mismo se ha tornado aún más agudo a partir del escenario de pandemia acaecido entre 2020 y 2021, así como tendió a agravarse con el advenimiento del conflicto armado entre Rusia y Ucrania que se comenzó a gestar en la primera mitad del año 2022. En el caso argentino, una serie de sucesos dan cuenta de la paradójica situación en la que se encuentra el país en tanto productor y consumidor de alimentos. Por un lado, se han establecido récords anuales en la cosecha de cereales y oleaginosas que bordean el horizonte de 150 millones de toneladas. Por el otro, el Parlamento sancionó en 2019 la Ley de Emergencia Alimentaria Nacional sumado a que el Poder Ejecutivo implementó a partir de 2020 el Plan Nacional Argentina contra el Hambre, que tuvo como eje la entrega masiva de la Tarjeta Alimentar a través de la Dirección Nacional de Seguridad Alimentaria del Ministerio de Desarrollo Social, entre otras medidas paliativas.[1] Todas estas resoluciones son el resultado del sostenido aumento del precio de los bienes comestibles que se viene registrando en el mercado interno, erosionando el poder adquisitivo de vastas franjas de la población. El nivel de contrasentido que se registra entre los beneficios producidos por el excedente exportable de commodities en un país como la Argentina –que forma parte del selecto grupo de naciones del mundo que exportan alimentos a gran escala[2]– y las carencias nutricionales que afectan a más de un tercio de sus habitantes da cuenta del grado de inconsistencia al que ha llegado el funcionamiento de la sociedad en su conjunto (Barsky, 2020; Barsky y Pérez Martín, 2021).[3]

Por lo tanto, considerando que el nuevo orden internacional que emerge en esta coyuntura convalida elevados precios de los alimentos y de la energía que se naturalizan y prolongan con el correr del tiempo, vale señalar que se asiste en los últimos años a una revalorización –por parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y otros organismos internacionales– del rol que cumplen las producciones locales o regionales de proximidad a las áreas urbanas y de las condiciones técnicas y sociales en las que esa provisión se lleva a cabo.[4]

En virtud del contexto descripto, el presente capítulo procurará realizar una reflexión acerca de cómo se ha reconfigurado en los últimos años la agenda pública relacionada con el abasto de los alimentos de cercanía en una aglomeración urbana de 15 millones de habitantes, la decimocuarta más poblada a nivel mundial, el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Abarca el período temporal que se inicia a principios del presente siglo, cuando se manifestó la primera gran crisis de acceso a los alimentos en el país por la caída generalizada de ingresos; hasta la actualidad, en la que el peso de la canasta alimentaria vuelve a repercutir negativamente en la calidad de vida de vastos sectores de la población, en el marco de una situación local y global de gran complejidad. El trabajo se apoya en la utilización de fuentes secundarias, a partir de la sistematización de bibliografía especializada, documentación pública y periodística de referencia en el tema. Se estructura a través de tres apartados (el primero es de carácter conceptual, el segundo se centra en las políticas públicas y el tercero se focaliza en los actores sociales involucrados) más las conclusiones, cuyos contenidos se describen a continuación.

En la primera parte se abordará uno de los aspectos centrales vinculados con la operatoria en la que determinados agentes económicos de la metrópoli se desenvuelven al articular la urbe con su entorno de abasto regional a los fines del abastecimiento alimentario, su correlato espacial. Se hará hincapié particularmente en la relación campo-ciudad, considerando uno de los escenarios geográficos donde se lleva a cabo esa vinculación y que tiene que ver con la frontera física, simbólica y de intercambios que se conceptualiza como periurbano. En definitiva, se abordará dicha interacción a través de una noción que da cuenta de un ámbito caracterizado como interfase urbano-rural, considerándolo como uno de los conceptos de referencia a la hora de pensar operativamente en las implicancias territoriales de todos estos procesos.

El segundo bloque se centrará en las políticas estatales propiamente dichas, es decir en el rol del Estado respecto del encuadramiento de las producciones de cercanía dentro de su órbita y las disposiciones de protección del cinturón verde primario-intensivo. En este sentido, vale señalar que la cuestión del periurbano y de la agricultura de proximidad se ha instalado crecientemente en la agenda pública nacional en los últimos 20 años. Más allá de las distintas orientaciones políticas que han caracterizado a las administraciones gubernamentales de turno, desde principios de los años 2000 viene desplegándose todo un nuevo temario vinculado con la agricultura periurbana. Inicialmente jugaron un rol muy importante los municipios del conurbano, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) e inclusive el proceso de institucionalización del Mercosur, incorporando la temática de la agricultura familiar en los organigramas del Estado nacional, cuestión en la que históricamente no se enfocaba. Es decir en los pequeños agricultores y agricultoras alrededor de las ciudades, identificados específicamente como sujetos de política. Ese mapa de actores de la gestión pública involucrados en el monitoreo del periurbano también ha evolucionado y se ha reconfigurado activamente hasta el presente.

En el tercer bloque se hará referencia a una problemática que tiene que ver con el reciente posicionamiento de las organizaciones sociales que se disputan la representación de la agricultura familiar en la agenda pública metropolitana, lo que constituyó todo un dato novedoso de la política nacional. Y que tuvo su génesis en el accionar de una serie de actores emergentes de una militancia territorial originada en la interfase urbano-rural. Actores que, tras ser asistidos en aquella primera etapa por las políticas estatales que los abordaron como tales, pasaron a empoderarse públicamente en torno a las cuestiones de la agroecología y el abasto alimentario. En el último quinquenio su irrupción comunicacional se realizó de manera muy eficaz, contando con apoyos específicos, tanto desde el aparato estatal como desde diversos sectores urbanos. Es decir, que tras la instalación tecnocrática de una agenda territorial periurbana por parte de distintas agencias estatales, los sujetos objeto de esas políticas abandonan su rol pasivo y accionan activamente a través de una nueva agenda propia, que incluye cuestiones como el acceso a la comercialización mayorista en el Gran Buenos Aires y el acceso a la tierra en los bordes de la ciudad. Las reflexiones finales del trabajo pondrán en valor el proceso de construcción de ese amplio temario, referenciado simbólicamente en el periurbano, con gravitación en la agenda urbana de la metrópoli, en tanto proceso complejo, diverso y cambiante.

El periurbano como territorio de condición fronteriza

En un trabajo anterior sosteníamos que “el concepto de periurbano refiere a un territorio de borde sometido a procesos sociales y económicos relacionados con la valorización capitalista del espacio, como consecuencia de la incorporación real o potencial de nuevas tierras a la ciudad. Su caracterización supone el abordaje de un complejo socio-productivo que expresa una situación de interfase o fronteriza entre dos tipos geográficos tradicionalmente conceptualizados como dicotómicos u oposicionales: el campo y la ciudad” (Barsky, 2005:1). Su operativización supone el reconocimiento de determinados espacios donde se está llevando la transformación del medio rural a semi-rural y de semi-rural a urbano, es decir su reacondicionamiento físico a los fines de la urbanización, evidenciándose intensas presiones antrópicas sobre el ambiente y una aguda competencia por acceso al suelo y otros recursos relacionados. Ello se traduce en procesos como el fraccionamiento de la tierra con propósitos inmobiliarios, la localización de emprendimientos primario-intensivos, el establecimiento de parques industriales y la radicación de urbanizaciones de distinto origen socioeconómico, entre otras expresiones espaciales. En tanto periferia ampliada, es concebida como un escenario donde se externalizan una serie de desajustes y disfuncionalidades derivadas de deseconomías de aglomeración y procesos de segregación socioespacial propios de la ciudad. En definitiva, el periurbano se presenta como un heterogéneo contorno de agudos contrastes sociales y productivos (Barsky, 2010; Feito y Barsky, 2021).

La caracterización del periurbano supone una condición fronteriza entre el campo y la ciudad, donde la ciudad se comporta como un sistema abierto e interdependiente que subordina en términos económicos a un espacio colindante regional pero también depende de él,[5] pues uno de los principales intercambios que allí acontecen tiene relación con los flujos asociados a la provisión alimentaria. Por lo tanto, una de las manifestaciones espaciales características de la periurbanidad se corrobora a través de la constitución de un cinturón verde de producción primario-intensiva que abastece de alimentos de cercanía a la ciudad. Como se mencionaba, su creciente puesta en valor en el debate público tiene que ver con las funciones que aporta en términos de seguridad alimentaria de la población y del ahorro energético que implica una oferta desde las proximidades. Pero, a su vez, se trata de un cinturón fuertemente amenazado por el avance de la urbanización, lo cual también involucra una serie de aristas muy complejas.[6]

En este punto, vale señalar que el periurbano del AMBA constituye un escenario territorial en el que se pueden establecer distintos ciclos a los fines clasificatorios: ciclos de migraciones, debido a que desde la década del setenta el productor de origen boliviano ha pasado a desenvolverse como un actor social de enorme gravitación en el cinturón verde hortícola, habiendo tomado la posta de generaciones anteriores de portugueses, italianos y españoles; ciclos económicos, dado que, en el marco del modelo aperturista de los años noventa y el posterior escenario neodesarrollista, se ha registrado en el periurbano una intensificación del uso del suelo y una diversificación de cultivos a campo y bajo cubierta; y ciclos de urbanización, porque en la actualidad el frente de avance urbano sobre el medio rural se despliega fundamentalmente en los partidos de la tercera corona metropolitana, que son los que muestran mayor crecimiento demográfico relativo (Barsky, 2010).

Por otra parte, si se acude a una cita bibliográfica clásica sobre la temática de las fronteras en América Latina (Reboratti, 1990), referenciada en los aportes conceptuales de Frederick Turner e Isahiah Bowman, podría afirmarse que las cuatro fases del ciclo de desarrollo de las fronteras se verifican de alguna manera –y con sus particularidades– en el complejo periurbano:

  1. frontera potencial, en la que el periurbano constituye un territorio virgen para nuevos emprendimientos urbanísticos;[7]
  2. apertura de la frontera: actores sociales que desembarcan a través de nuevos acondicionamientos del territorio a los fines de su reproducción económica o social, con situaciones de intrusamiento residencial protagonizadas por distintas clases sociales con distinto nivel de sofisticación, o frentes inmobiliarios que se comportan como frentes pioneros;
  3. expansión de la frontera: con apropiación o subdivisión a mayor escala de la tierra en la medida en que el proceso urbanizador se va profundizando;[8]
  4. integración al resto de la sociedad: saturación por urbanización, con pérdida del ambiente de frontera o creciente pérdida de la ruralidad.[9]

Teniendo en consideración investigaciones más recientes sobre el tema, como los aportes del Grupo de Estudios sobre Fronteras y Regiones del Instituto de Geografía de la Universidad de Buenos Aires, donde un conjunto de trabajos actualizan la discusión sobre los diversos conceptos vinculados con este campo de estudios (Braticevic, Tommei y Rascovan, 2017; Benedetti, 2020; Salizzi, 2021), nociones como formación social de fronteras[10] o los nuevos procesos de fronterización asociados a la globalización económica dan cuenta de que en el periurbano no opera un único proyecto de urbanización. Ello puede corroborarse en este tipo de territorios a través de la creciente americanización del estilo de vida de determinados sectores de la sociedad localizados más allá del suburbio (la residencia en urbanizaciones cerradas, la circulación por autopistas y la sociabilidad en centros comerciales); el emplazamiento de empresas multinacionales en polígonos industriales localizados en las coronas exteriores de las grandes urbes; o los nuevos procesos migratorios profesionales hacia las afueras relacionados con el teletrabajo; entre otros fenómenos.[11]

Sin embargo, en virtud de su condición de frontera interna, el periurbano no constituye una preocupación geopolítica para el Estado en los términos de Manuel Correia de Andrade (1995) o Bertha Becker (1997), sino que generalmente ha sido visualizado como un espacio marginal en la consideración tecnocrática gubernamental. En ese sentido, suelen ser los agentes económicos interesados en urbanizar quienes poseen una visión estratégica respecto del potencial que presenta la interfase urbano-rural como espacio a ser reconfigurado, aunque ello requiere necesariamente de alianzas o interacciones con decisores de política pública, especialmente a nivel local.[12] A continuación, se analizará cómo en los últimos años se ha incorporado crecientemente la cuestión del periurbano en la agenda estatal, tanto para el caso argentino en general como en la del AMBA en particular.

El periurbano, en el radar de las políticas públicas

La instalación de la temática de la agricultura periurbana en la gestión pública nacional estuvo directamente relacionada con el avance de la denominada agricultura familiar en la agenda política y social del país (Mosca y González, 2019). Ello se debió a que desde 2004, Brasil –que cuenta con una importante tradición en gestionar el desarrollo rural desde esa perspectiva– presionó a los otros miembros del MERCOSUR para que incorporaran la agricultura familiar como cuestión medular en sus agendas estatales. En consecuencia, desde 2005 se institucionaliza en Argentina el Foro Nacional de la Agricultura Familiar, momento en que el Estado articula con distintas entidades ruralistas para avanzar en la iniciativa. El proceso de institucionalización continúa profundizándose durante la administración kirchnerista hasta el año 2008, cuando las relaciones políticas entre el Gobierno nacional y las organizaciones agrarias más relevantes del país resultan fuertemente afectadas, en virtud del profundo conflicto entre el Estado y el entramado social agropecuario por el intento de implementación de la Resolución 125 (medida que procuró cobrar derechos de exportación móviles a las exportaciones de cereales y oleaginosas ante el desmesurado aumento del precio de las commodities en el mercado mundial, pero que fue contrarrestada políticamente por un importante lockout sectorial). Desde ese momento de ruptura política, la administración pasó a necesitar de otros actores de la agricultura familiar para que oficien de interlocutores con el Estado, con lo cual encontró en los productores periurbanos, particularmente los ubicados en los alrededores del AMBA –hasta ese momento invisibilizados o indiferenciados del resto–, a un nuevo tipo de agricultores con los cuales vincularse y desde allí generar iniciativas destinadas a las pequeñas producciones (Barsky, 2013).

Ello instaló políticamente en la agenda nacional a un tipo de agricultura particular que, desde principios de la década de 2000, venía proyectándose con impronta propia, siendo promovida por una serie de políticas públicas municipales, provinciales y nacionales que venían implementándose, con foco en los bordes del AMBA. Entre las mismas, se pueden destacar el rol pionero de Pro-Huerta (programa de promoción de la huerta urbana familiar creado en 1990 por el INTA y el Ministerio de Desarrollo Social en un contexto de crisis hiperinflacionaria, pero cuyo rol vuelve a fortalecerse a partir de la crisis del año 2001), la constitución de grupos de productores a través del Programa Cambio Rural bonaerense, la conformación del Instituto Municipal de Desarrollo Económico Local en el municipio de Moreno, del Instituto de Desarrollo Local en el municipio de Florencio Varela, del Programa para la Promoción de la Agricultura Sustentable en el municipio de Pilar; el Convenio entre la Secretaría de Agricultura de la Nación y los municipios de la Región Metropolitana de Buenos Aires para subsidiar la agricultura periurbana; y la conformación de la Dirección de Agricultura Periurbana en la provincia de Buenos Aires (esta última, de corta duración). Posteriormente al conflicto del año 2008 se impulsan: el Programa Nacional de Agricultura Periurbana del Ministerio de Agricultura de la Nación, la institucionalización de una agencia experimental de agricultura urbana y periurbana del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria denominada INTA AMBA, la primera en su tipo de Latinoamérica, y la conformación de la Secretaría de Desarrollo Territorial y Agricultura Familiar en el Ministerio de Agricultura. A través de estas iniciativas, diversos agentes públicos se involucraron con pequeños productores del periurbano metropolitano (mayoritariamente de nacionalidad boliviana) con el objetivo de ayudarlos a mejorar sus prácticas de producción, a implementar mercados de comercialización, y de informarles cómo regularizar sus situaciones de indocumentación, entre otras acciones. En este sentido, habiéndose conformado un capital de relaciones y experiencias institucionales de muy alto valor, la agricultura familiar periurbana pasó a tener una importante visibilidad en la agenda pública nacional (el Plan Nacional de Agricultura Periurbana llegó a 112 municipios de 13 provincias y las administraciones provinciales y municipales de distintas regiones del país comenzaron un activo proceso de institucionalización de dependencias especializadas) (Barsky, 2018).

Con la asunción de la administración cambiemita a fines del año 2015, adquirió centralidad un discurso de carácter neomodernizador que sostenía la necesidad de potenciar, a partir de la búsqueda de una creciente liberalización económica, las exportaciones de cereales y oleaginosas para transformar a la Argentina, según se afirmaba, en el supermercado del mundo. La agricultura familiar –que tracciona gran parte de la agenda de la agricultura periurbana– perdió prioridad en las decisiones gubernamentales.[13] Las nuevas intervenciones estuvieron destinadas a estimular una mayor capitalización del sector agroexportador a través de la disminución o eliminación de retenciones y la eliminación de regulaciones en la operatoria de comercio exterior. En el año 2018, en el marco de una importante crisis financiera que llevó al país a solicitar auxilio al Fondo Monetario Internacional, se produjo una profunda reestructuración en los organigramas nacionales: el Ministerio de Agroindustria perdió su rango ministerial (adquirido en el año 2008) y pasó a revestir como Secretaría. Asimismo, se produjo una profunda reestructuración del área de Agricultura Familiar que tuvo repercusión directa en el trabajo de técnicos territoriales con llegada a distintas zonas del país (muchos de ellos/as cesaron en sus funciones) (Barsky y Pérez Martín, 2021).[14]

Sin embargo, como consecuencia de la instalación de la temática de la agricultura periurbana que se había registrado durante los años anteriores, las agendas se reformularon, pero continuaron activas a partir de su incorporación en distintas jurisdicciones del interior del país, dando lugar a diversos debates a nivel local. Durante toda la década del diez, numerosas iniciativas provinciales y municipales (discusiones sobre franjas de protección, buffers o escudos verdes de transición agroecológica ante la emergencia de conflictos ambientales por fumigaciones con agroquímicos) implicaron distintos grados de involucramiento de la ciudadanía (Barsky, Flores, Rivarola y Cassano, 2016).

Con el retorno del peronismo al gobierno, la agenda de la agricultura familiar periurbana volvió a ser incorporada en el andamiaje de las políticas públicas nacionales. Pero en un contexto diferente y adoptando otras improntas. Se institucionalizó la Secretaría de Agricultura Familiar y Campesina y la nueva Dirección Nacional de Agroecología (pionera en nuestro país). La agenda adquirió una dimensión más nacional-sectorial y agroecológica, quedando el abordaje espacial del periurbano en general y del AMBA en particular en un segundo plano. Los lineamientos vinculados con el ordenamiento territorial en los alrededores de la ciudad quedaron bajo la órbita de la política de suelos, la cual se define desde el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat. El objetivo principal de dicha política es, en un contexto de agudo déficit habitacional, habilitar tierra para la construcción de viviendas, es decir acondicionarla legal y técnicamente a los fines de la urbanización. Por su parte, en la provincia de Buenos Aires se promovieron disposiciones a nivel agrario de características similares a las nacionales: desde el Ministerio de Desarrollo Agrario también se institucionalizó una Dirección Provincial de Agroecología (inexistente hasta ese momento) y se vehiculizaron instrumentos financieros destinados a financiar a actores de la agricultura familiar y a promover las prácticas agroecológicas (Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, 19/6/20).

La irrupción de nuevos actores sociales del periurbano políticamente empoderados

Como se mencionaba anteriormente, el abasto alimentario del AMBA generado desde su periurbano –que es principalmente hortifrutícola– involucra cotidianamente a una región urbana de 15 millones de habitantes. En este sentido, vale señalar que ese proceso está atravesado por distintos niveles de gestión y decisión público-privados que comprenden a un complejo mapa de actores. El mismo está integrado por: el Mercado Central de Buenos Aires (MCBA, gerenciado por el propio Estado),[15] los mercados mayoristas del conurbano (mercados secundarios), la Gran Distribución (híper y supermercadismo) y los nuevos espacios nodales recientemente motorizados por las organizaciones sociales. La fragmentación de la operatoria a nivel metropolitano es la característica del conjunto, pues un aparato estatal institucional diverso (nacional, provincial y municipal) debe interrelacionarse con una heterogénea estructura de agentes económicos (Barsky, 2020).[16]

De acuerdo al racconto realizado en el apartado anterior, desde principios del presente siglo una serie de iniciativas específicas tuvieron crecientemente como destinatarios al universo de productores familiares del periurbano. Asimismo, también se señaló que, como resultado del cambio de administración y la asunción del Gobierno macrista en 2015, se priorizó a partir de ese momento a otro tipo de agriculturas extensivas vinculadas con la agroexportación. Pero fue en el AMBA, donde la agenda de la agricultura familiar y periurbana había discurrido más en consonancia directa con las políticas nacionales implementadas previamente, donde hicieron su irrupción pública en los últimos años una serie de organizaciones sociales con alto nivel de empoderamiento político, destacándose dos: la Unión de Trabajadores de la Tierra (UTT) y la Unión de Trabajadores de la Economía Popular (UTEP) ̶ perteneciente al Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE), rama Rural y vinculado con la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CeTEP) del Movimiento Evita. Tales agrupaciones no solo lograron una importante visibilidad a través de la organización de los denominados verdurazos (manifestaciones en el centro de la ciudad de Buenos Aires), sino que han trascendido a la colectividad boliviana, integrando dentro de sus filas a parte de un colectivo que históricamente tuvo bajo perfil y mayoritariamente se comportó de manera reacia a la participación política abierta o confrontacional. Estos grupos, cuya consolidación ha supuesto un desembarco en el territorio urbano planificado desde sus alrededores, han planteado una compleja agenda de demandas vinculada con su adscripción simbólica periurbana: el acceso a la tierra, la meta de producir agroecológicamente y ampliar su radio de acción hacia mercados mayoristas y minoristas de expendio con el objetivo de vender alimentos a precios accesibles, con menor incorporación de agroquímicos y destinados principalmente a los sectores populares (Agroclave, 26/10/19).[17]

En este punto, se pueden mencionar determinadas iniciativas recientes que adquirieron importancia. En septiembre de 2018 la UTT abrió un local de venta minorista en el barrio de Almagro y en marzo de 2019 el proyecto Más cerca es más justo, vinculado con la Unión de Trabajadores Rurales Sin Tierra y el Movimiento Nacional Campesino, con asesoramiento del Instituto para la Producción Popular, contaba con 50 puntos de venta en Capital y Gran Buenos Aires. Asimismo, en abril de 2019 la UTT, que ya venía operando con el formato almacén de ramos generales, abrió el primer mercado mayorista agroecológico en el partido de Lanús y en diciembre de 2020 inauguraron el primer mercado mayorista cooperativo Arredondo en Sarandí, Avellaneda. En mayo de 2019 se organizó en el microestadio de Ferrocarril Oeste de Buenos Aires el Primer Foro por un Programa Agrario Soberano y Popular, convocado por más de 80 organizaciones a nivel nacional y registró asistencia masiva. Dividido en 23 comisiones temáticas, contó con el apoyo de sectores académicos y políticos urbanos. A mediados de ese año los líderes de la UTEP se encontraban abocados al objetivo de presentar, ante el Parlamento nacional, una Ley de Protección de los Cinturones Verdes, una iniciativa de proyecto de ley que se denomina Ley de Protección y Fortalecimiento de los Territorios Periurbanos Hortícolas (TPH): Cinturones Verdes, Oasis y Valles Frutihortícolas, de cuya redacción participó el autor de este trabajo (convocado por la urbanista Beatriz Giobellina). La audiencia pública se realizó en el Anexo de la Cámara de Diputados de la Nación en marzo de 2020, días antes de que se estableciera el Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio y el Distanciamiento Social, Preventivo y Obligatorio para la mayor parte de la población urbana; quedando exceptuadas las actividades vinculadas con la producción, distribución y comercialización agropecuaria y el reparto domiciliario de alimentos (UNGS, 12/3/20).

Con el advenimiento de la nueva administración gubernamental, se registraron novedades de carácter político que coincidieron con el inicio de la pandemia: un representante proveniente de la UTT fue designado como Director nacional del MCBA. Esto constituyó un desafío de gran envergadura, en virtud de la trayectoria de los actores que entraron en juego y la complejidad que supone gestionar uno de los mercados mayoristas frutihortícolas que mayor volumen de mercaderías transa a nivel mundial. Desde su arribo, la nueva conducción promovió el Compromiso Social de Abastecimiento, un acuerdo de precios mayoristas por bulto acordados semanalmente con 40 operadores, con difusión de precios minoristas sugeridos para supermercados, almacenes y verdulerías. Asimismo, se implementó el Programa de Abastecimiento Social para el Armado y Distribución de Bolsones de Verduras de Estación a Bajo Costo. En ese momento, se le solicitó a la población que normalmente se acercaba a hacer compras minoristas (150.000 personas cada fin de semana) que se atenga al confinamiento obligatorio y se procedió a protocolizar la operatoria de los transportistas, operadores y manipuladores de alimentos estableciendo un documento guía titulado Protocolo de Medidas Preventivas Covid-19. Mercado Mayorista de frutas y hortalizas. Otras medidas que tomó la conducción del MCBA fueron: conformar un Área de Alimentación Sana, Segura y Soberana (educación alimentaria), la cual tuvo un rol de muy alta relevancia en la distribución de bolsones ante la recesión económica derivada de la situación pandémica; promover instancias de capacitación agroecológica y certificación, ofreciendo a los productores capacitaciones técnicas (talleres), espacio que se consolidó posteriormente a través del Programa Agroecológico. Asimismo, se implementó el Programa de Reducción de Pérdidas y Valorización de Residuos, entre otras iniciativas para destacar (Pérez Martín y Barsky, 2021).

En un contexto excepcional como fue el de los dos años de pandemia y confinamiento hogareño, no resulta sencillo realizar una evaluación de la gestión del Mercado bajo la órbita de la UTT como si se hubiera desempeñado en condiciones de normalidad. Al momento de finalizar la escritura del presente trabajo, las autoridades del MCBA habían inaugurado –a fines de abril de 2022– la primera nave mayorista destinada a la venta de productos de la agricultura familiar. Un acontecimiento simbólicamente muy significativo y que nuevamente pone en consideración la agenda periurbana.[18] Por otra parte, vale señalar que durante este período la inercia inflacionaria en productos frutihortícolas –producto del confinamiento hogareño y otras causales macroeconómicas y sectoriales– superó con creces la media general y, a pesar de la atomización de la oferta metropolitana, esa situación no pudo ser revertida desde el Mercado Central. Tampoco se ha registrado en los últimos años una reconversión masiva de productores del periurbano hacia la agroecología, más allá de las iniciativas que procuraron impulsarla y de que es muy dificultoso cuantificarlo (Barsky y Pérez Martín, 2021).

Por otra parte, vale señalar que la lógica política propia de una organización proveniente de la militancia social que caracterizó al manejo del Mercado, cuya impronta se tradujo en varias de las iniciativas mencionadas, se aleja de otras perspectivas más tecnocráticas que apuntan al ordenamiento del abasto metropolitano bajo un ideario modernizador.[19] La conducción también enfrentó situaciones de conflictividad, tanto con operadores como con miembros del personal técnico, así como con integrantes de la propia organización (al momento de finalizar la redacción del presente trabajo la UTT atravesaba una importante crisis política interna). Asimismo, las publicaciones especializadas con datos del Mercado se interrumpieron desde diciembre de 2019 y desde hace décadas el MCBA no cuenta con un centro de documentación que ponga en valor la historia de la institución, entre otras falencias (Pérez Martín y Barsky, 2021). Sin embargo, lo que se quiere destacar en este documento es que la ocupación de un lugar tan estratégico como es la dirección del MCBA por parte de una organización social como la UTT, en tanto experiencia inédita, así como la promoción de una nueva ley de cinturones verdes por parte de la UTEP para que alcance estado parlamentario contribuyeron a seguir avanzando en la profundización de la agenda de la alimentación de cercanía (a nivel metropolitano y nacional), con el enunciado explícito de que la misma sea más accesible y saludable, y motorizada por productores de la agricultura familiar en condiciones de mayor inocuidad y acceso estable a la tierra. Estos emprendimientos fueron llevados a cabo por nuevas generaciones de actores políticos con militancia territorial en el periurbano y apoyados por actores urbanos que sienten un alto grado de identificación simbólica con este tipo de iniciativas (Unión de Trabajadores de la Tierra, 9/6/21).

Reflexiones finales

De acuerdo a González Maraschio (2012:97), “comprender los territorios de frontera rural-urbana implica conocer las dinámicas que ocurren tanto en un espacio como en el otro, pero sobre todo, requiere analizar minuciosamente las territorialidades híbridas que conjugan prácticas materiales y simbólicas, y espacializan relaciones de poder”. Como se ha mencionado, la secuencia de eventos políticos que se ha procurado sistematizar en este trabajo, la creciente presencia de una determinada agenda productiva periurbana en la agenda pública general remite a una serie de acontecimientos que tienen su origen en la crisis del 2002 y su evolución posterior. Iniciativas que implicaron la institucionalización de políticas municipales –la creación de agencias destinadas a fortalecer la agricultura periurbana y/o familiar en partidos del conurbano, provinciales –la implementación de Cambio Rural bonaerense y otras medidas para el sector– y nacionales, como la institucionalización de la agricultura familiar a través del Mercosur, la conformación de grupos Cambio Rural en el periurbano, el establecimiento de subsidios para fortalecer la agricultura periurbana en partidos del conurbano, la implementación del Plan Nacional de Agricultura Periurbana, la creación de la agencia experimental INTA AMBA y la institucionalización de la Secretaría de Desarrollo Territorial y Agricultura Familiar en el Ministerio de Agricultura, entre otros. En definitiva, una diversidad de políticas sociales y sectoriales con alcance en actores del periurbano derivó, con el paso del tiempo, en la conformación de movimientos sociales empoderados que –con autonomía relativa, pero también en alianza con sectores del Estado y sectores urbanos en un sentido más amplio– terminaron promoviendo una militancia territorial por nuevos patrones de alimentación, cuyos postulados gozan hoy en día de aceptación en distintos sectores de la sociedad.

Por lo tanto, se asiste a una creciente revalorización social del abastecimiento alimentario de cercanía, las cadenas cortas de comercialización, la agricultura familiar, la soberanía alimentaria y la agroecología. Temáticas que aparecen asociadas a una alimentación más saludable en la agenda pública y que –tal como se ha descripto– han sido motorizadas por movimientos sociales provenientes de la agricultura familiar del AMBA, como la UTT y el MTE. Tales opciones, presentadas como alternativas a los circuitos convencionales, se vieron fortalecidas en el contexto del confinamiento hogareño de gran parte de la población dispuesto por el Estado nacional, cuarentena que gravitó en un aumento del consumo de frutas y hortalizas y la multiplicación de nuevas modalidades comerciales. Las organizaciones sociales, surgidas al calor de la militancia territorial, pasaron a desempeñarse en calidad de gestoras dentro del complejo mapa del abasto alimentario metropolitano. Tales organizaciones manejan datos de mercado, poseen conocimientos de logística, modalidades de venta, motorizan determinados formatos de bocas de expendio, etc. A ello se sumó el nombramiento de uno de los líderes de la UTT al frente del principal mercado concentrador frutihortícola del país.

En definitiva, la irrupción simbólica de estos actores sociales provenientes del cinturón verde del periurbano en la vida urbana ha constituido todo un dato en la esfera política de los últimos años. Aunque vale señalar que si bien los postulados de esos movimientos sociales se enmarcan en una agenda territorial que se referencia en la ruralidad periurbana, muchos de sus liderazgos poseen procedencia y know how urbanos, lo cual refuerza la noción de hibridez a la que se hacía referencia, aunque desde lo representacional la dicotomía rural-urbana continúe vigente (Sili, 2002).

Para finalizar, vale traer a colación un manual clásico sobre horticultura argentina, dirigido por Martha Vigliola (1991). En el mismo se clasificaba a las zonas hortícolas de nuestro país en tres tipos, considerándolas por separado: cinturones verdes (quintas o huertas familiares que rodean a los grandes centros urbanos y producen verdura de hoja y hortalizas de estación de proximidad); zonas hortícolas especializadas (huertas especializadas en pocos cultivos, con presencia de mano de obra asalariada); y áreas de horticultura extensiva (zonas con cultivos mecanizados donde se siembran superficies significativas, se los rota con cultivos no hortícolas y el destino de la producción puede ser industrial). En el presente trabajo se ha procurado denotar la emergencia de determinados tipos sociales que operan en el entramado campo-ciudad hibridando ese radio de articulación territorial.[20] A ello habría que agregar que su correlato geográfico, es decir, las diversas expresiones espaciales que se manifiestan en el complejo periurbano, en tanto frontera móvil y cambiante, deberían contribuir –considerando un universo más amplio de actores y situaciones productivas que trascienden a zonificaciones tipológicas sectoriales– a la construcción de nuevos esquemas de abordaje del continuum urbano-rural.

Bibliografía

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Barsky, A. (2005). “El periurbano productivo, un espacio en constante transformación. Introducción al estado del debate, con referencias al caso de Buenos Aires”. Scripta Nova, 194(36).

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  1. Al momento de finalizar la redacción del presente documento (mayo de 2022), el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires acababa de presentar el programa MESA Bonaerense (Módulo Extraordinario para la Seguridad Alimentaria) destinado a “más de 2 millones de familias de niños, niñas y adolescentes que asisten a los 11 mil comedores escolares que funcionan en los establecimientos educativos incluidos en el Servicio Alimentario Escolar (SAE)”. Se anunció un aumento presupuestario de 8.000 a más de 100.000 millones de pesos destinados a tales fines (Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, 25/4/22).
  2. De acuerdo a información de la Fundación Agropecuaria para el Desarrollo de Argentina de septiembre de 2020, Argentina es el primer exportador mundial de aceite de soja, harina de soja y porotos; el segundo de maní; el tercero de maíz, soja (en granos), girasol y peras; el cuarto en cebada cervecera; y el quinto en carne bovina, camarones, langostinos, té negro y leche en polvo. En síntesis, un total de 19 especializaciones productivas explican el 92 % de las exportaciones agroindustriales (Miazzo y Pisani Claro, 2020).
  3. Un hecho simbólicamente muy significativo se dio el 1 de agosto de 2017, cuando se produjo la apertura del Museo del Hambre en la ciudad de Buenos Aires.
  4. El 15 de octubre de 2015 se firmó el Pacto de Política Urbana de Milán, que involucra a municipios europeos y de todo el mundo, en el que se reconocía –entre sus considerandos– que “las empresas agrícolas familiares y los pequeños productores de alimentos (en particular las mujeres productoras en diferentes países) juegan un papel fundamental en el abastecimiento de alimentos en las ciudades y los territorios colindantes” (Pacto de Política Urbana de Milán, 2015:2). Asimismo, en la reunión de la FAO realizada en Roma el 29 de mayo de 2019 se dio inicio al Decenio de la Agricultura Familiar (2019-2028), con auspicio de las Naciones Unidas.
  5. Referenciándose en Edward Soja, Fernanda González Maraschio (2012:99) afirma que “las formas de estructuración espacial que caracterizan la dinámica urbana actual, suelen resumirse en el proceso de fragmentación, esto es, una nueva forma de separación de funciones y elementos socio-espaciales, en la que las actividades productivas y usos residenciales se dispersan en las áreas de la periferia urbana. A medida que esta dispersión ocurre, la ciudad pierde especificidad como unidad geográfica, económica, política y social”.
  6. Por lo general, el periurbano se asume –desde los estudios académicos– como un ámbito espacial subordinado a la ciudad. Esta última reconfigura su entorno regional a través del desembarco de población y actividades económicas segregadas, de oleadas de contraurbanización protagonizadas por habitantes neorrurales, o por la vía de fenómenos de neoextractivismo derivados del consumo de suelo fértil para la industria de la construcción, entre otras caracterizaciones (Feito y Barsky, 2021).
  7. Horacio Capel (1994) se refirió críticamente a la mirada que generalmente tiene la corporación de arquitectos al proyectar sus intervenciones profesionales sobre el territorio periurbano, considerándolo como un espacio vacío a ser civilizado.
  8. De acuerdo al urbanista Alfredo Garay (2002:3), “los procesos de extensión, consolidación y densificación son las fases de un proceso único de crecimiento, comprendiendo el fenómeno en que unas ciudades crecen dentro de otras”.
  9. Con una mirada más centrada en la hibridación resultante, Fernanda González Maraschio (2012:96-97) sostiene que “el concepto de frontera alude al lugar donde se enfrentan dos sistemas con racionalidades distintas. Entendemos que esto es lo que ocurre donde se encuentran el campo y la ciudad, pero a la vez se producen procesos de integración y fusión sociocultural. […] Dos lógicas diferentes y en transformación constante se encuentran en la frontera rural-urbana conformando un territorio de alta complejidad y conflictividad lo que, sin embargo, no necesariamente implica desruralización”.
  10. “La categoría formación social de fronteras expresa particularidad y totalidad de esferas productivas diversas, dentro de un espacio sin límites precisos o estáticos, a partir de la siguiente idea: distintas relaciones de producción que se estructuran de acuerdo con su funcionalidad a las normas de reproducción sistémica, y no como distintos modos de producción articulados entre sí” (Braticevic, 2020:28).
  11. Tomando en cuenta los aportes de Chambers y Castells, González Maraschio (2012:99) sostiene que “a partir de la expansión y difusión de las tecnologías de la comunicación, el campo y las afueras de las ciudades constituyen cada vez más el locus de un mundo compartido y modelado de forma común. […] La ciudad postfordista crece de manera expandida a partir de las redes intangibles de la sociedad de la información. Se conforman de este modo exópolis, donde predomina el crecimiento de las ciudades ‘exteriores’ y cobran importancia las fuerzas exógenas a la hora de conformar el espacio urbano”.
  12. Vale traer a colación un reciente trabajo de tesis sobre las transformaciones socioespaciales del partido de Escobar, distrito epicéntrico de la tercera corona de la Región Metropolitana de Buenos Aires en lo referido su afectación actual por intensos procesos de periurbanización. El mismo demuestra la complejidad de alianzas que se tejen a nivel local para explicar la cocina profunda de las decisiones que se ponen en juego a la hora de motorizar la puesta en valor y transformación de esos espacios (Carrasco, 2019).
  13. A partir del año 2016 se produce una importante desarticulación de la Secretaría de Agricultura Familiar, Coordinación y Desarrollo Territorial del Ministerio de Agroindustria, que se traduce en el despido de 300 personas. Asimismo, se le devolvió al sindicato de la Unión Argentina de Trabajadores Rurales y Estibadores el control del Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores, que había pasado al control estatal en 2011 tras comprobarse enormes déficits de control de las condiciones laborales en el interior del país y conformado el Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios. En 2017 inicialmente se excluyó a productores bolivianos y sus hijos argentinos en el acceso al programa de asociativismo Cambio Rural (luego esto fue revertido, por lo inconstitucional de la medida). En 2018, se eliminó el Monotributo Social Agropecuario, año en que se registra la pérdida de estatus ministerial del Ministerio de Agroindustria (pasa al rango de Secretaría). En el año 2019, se desactiva la Mesa Nacional de Periurbanos Orgánicos, un espacio valioso generado desde la Dirección de Orgánicos de la Subsecretaría de Alimentos y Bebidas de la Secretaría de Agroindustria de la Nación (Barsky y Pérez Martín, 2021).
  14. En este sentido, una serie de reformas se llevaron a cabo al interior del INTA. En marzo de 2019, el Consejo Directivo aprobó el plan de reorganización institucional que tuvo como objetivos reducir un 20 % las estructuras de la Dirección Nacional, Centros Regionales, Estaciones e Institutos de Investigación y la eliminación de 25 Agencias de Extensión Rural. La eliminación de agencias de extensión, las cuales se encuentran dentro de los predios de las estaciones experimentales, constituye un tema sensible, pues el trabajo de dichas agencias es brindarles a los pequeños y medianos productores asistencia técnica. Tales medidas incluyeron el cierre de tres institutos de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Agricultura Familiar (IPAF), ubicados en las regiones de Patagonia, Cuyo y Nordeste Argentino (NEA), cuyo rol en la elaboración de herramientas y asistencia técnica para los medianos y pequeños productores habían sido de relevancia desde su implementación (Notas, 19/3/19).
  15. A pesar de que el Mercado Central de Buenos Aires es uno de los pocos organismos institucionalizados a nivel metropolitano (tiene representación política tripartita de nación, provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires), desde las desregulaciones implementadas en la década del noventa por la administración menemista declinó su función concentradora con el paso de los años, alcanzando hoy en día a comercializar solo el 40 % del volumen de frutas y hortalizas a nivel del AMBA (Pérez Martín y Barsky, 2021).
  16. Hay, sobre todo a nivel del abasto frutihortícola, una enorme complejidad de actores que también incluye –cada vez más– a sectores empresariales productores de fotosíntesis high tech o de nueva agricultura de entorno controlado que se localizan en el periurbano. Los mismos aún no han sido suficientemente visualizados por los estudios académicos (Barsky, 2022).
  17. La complejidad de las vertientes políticas que han dado lugar a la instalación política de estas organizaciones y la trama de actores que las componen excede la mención que se les hace en este trabajo. Sin embargo vale señalar, por ejemplo, que la rama Rural del MTE ha planteado la necesidad de establecer colonias agroecológicas en tierras fiscales alrededor de las ciudades para darle trabajo a población excluida del conurbano bonaerense, definiendo una suerte de vuelta al campo o contraurbanización en términos utópicos (el denominado Proyecto Artigas) (Proyecto Artigas, 15/10/20).
  18. Se anunció que “puesteros/as empiezan a comercializar productos provenientes del cordón verde de Buenos Aires y de la provincia de Mendoza, con la venta de, aproximadamente, 2200 bultos de verdura de hoja, tomate y fruta” (MCBA, 20/4/22).
  19. Durante el Gobierno macrista se pensó en reconvertir al Central en una plataforma logística de grandes dimensiones o gran hub alimentario, en base a una inversión privada estimada en cerca de 400 millones de dólares. Para ello, se realizaron en 2016-2017 obras de mejoramiento de infraestructura por alrededor de 200 millones de pesos, pero ante el deterioro de la situación económica general el proyecto quedó descontinuado (Pérez Martín y Barsky, 2021).
  20. Un reciente trabajo de tesis (Dalmasso, 2022) demuestra que en el periurbano del Gran Mendoza una serie de agentes económicos operan activamente por fuera de la agricultura familiar incorporando nuevas tierras de la periferia ampliada a sus estrategias productivas, sin ser necesariamente desplazados por la urbanización en el frente de contacto urbano-rural. Ello se da en un marco de concentración económica de la estructura agraria, lo que les permite a tales actores desenvolverse a otra escala territorial.


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