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4 Niñez y pobreza multidimensional

Un estudio sobre las intervenciones y la implementación de la política pública de niñez en la Ciudad de La Plata

Dra. Soledad Veiga

Introducción

En el presente trabajo, se presentan una serie de hallazgos y conclusiones de un trabajo de investigación realizado con el objetivo de analizar la implementación de la política pública de niñez y adolescencia en Ciudad de La Plata y su eficacia para la atención de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en situación de calle y tienen derechos vulnerados desde la perspectiva de los distintos actores involucrados -operadores y técnicos de niñez, funcionarios responsables de la implementación de la política, niños, niñas y adolescentes y sus familiares- en La Plata en el período 2013-2015.

Debido a la complejidad y magnitud de la problemática de la niñez en condiciones de pobreza multidimensional severa (ODSA, 2016), caracterizada en muchos casos por el hecho de que los niños, niñas y adolescentes dejan sus hogares para adoptar la calle como modo de vida (Pojomovsky, 2008), en esta investigación, se buscó captar dicha complejidad -a la luz de la política pública de niñez diseñada para abordar los problemas de las poblaciones infantiles- por medio de la recuperación de las perspectivas de los diferentes actores, entendiendo que cada uno conforma un momento particular y único de su implementación y constituye a partir del lugar que ocupa, cierta racionalidad o mirada al respecto que es necesario conocer para poder dimensionar los alcances y eficacia de dicha política. En ese sentido, los métodos cualitativos, constituyeron la herramienta fundamental que permitió articular los distintos ejes temáticos de indagación y dar respuesta a las preguntas de investigación.

Acerca de las características de la política pública de niñez para la restitución de derechos. El caso de La Plata

Uno de los hallazgos que pueden encontrarse al analizar la política  pública de niñez y que es rescatado por los diferentes actores participantes en este estudio, es la incorporación de dos principios fundamentales que reconfiguran el rumbo de la política de niñez en Argentina como son el principio de interés superior del niño y la titularidad de los derechos por parte de los niños, niñas y adolescentes que permite la configuración de estos como sujetos de derechos lo que materializó el cambio de paradigma en relación al tratamiento de los problemas de la niñez conocido como el paso del Paradigma de la Situación Irregular al Paradigma de la Protección Integral. Dichos principios, si bien se incorporan en la Convención sobre los Derechos del Niño en el año 1989, en Argentina cobran relevancia y se instauran recién en el año 1994 con la reforma constitucional y después de transcurrida más de una década, se producirán los cambios legales e institucionales necesarios -la sanción de las Leyes 26.061 De Promoción y Protección de Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, a nivel Nacional y 13.298 De Promoción y Protección de Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes en la Provincia de Buenos Aires- para que por medio de la conformación del Sistema de Promoción y Protección Integral de Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes[1], dichos principios cobren vigencia regidos por el enfoque de derechos que es la columna vertebral del sistema en tanto es el elemento que guía las acciones: la búsqueda es en pos de la restitución de los derechos vulnerados y de la protección integral de los derechos de los cuales los niños, niñas y adolescentes son sujetos titulares.

El SPPDNNA, se implementó en La Plata, en el año 2008, y se desarrolló por medio de cuatro programas: atención de casos en sede, línea telefónica gratuita 8-000, atención de niños en situación de calle y mesas barriales que tenían, de acuerdo a lo recabado en los dichos de los/as entrevistados/as y lo que puede analizarse en los fundamentos de la estructura programática de la Dirección de Niñez y Adolescencia, con la finalidad de cubrir dos aspectos considerados básicos en la perspectiva de derechos que impregna el Paradigma de la Protección Integral: la territorialidad y la corresponsabilidad en el cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes garantizados por ley entendiendo que la descentralización es fundamental para la implementación del SPPIDNNA, dado que reconoce la heterogeneidad y complejidad de cada realidad territorial en las diferentes provincias, municipios o localidades -que son corresponsables entre sí para garantizar los derechos- y que por lo tanto si bien permite pensar en la multidimensionalidad de las privaciones, por otro lado, recoge y atiende a la particularidad de la estructura de vulneración y privaciones en los espacios territoriales y micro-sociales (Calvo Drago, 2005; Tuñón, 2013).

Esta investigación, realizada durante los años 2013-2015, luego de ya transitados varios años desde la implementación del SPPIDNNA en la Ciudad de La Plata, permitió analizar algunas características de la política, en base a los resultados de los programas desde las perspectivas de los actores intervinientes de donde se desprende que en primer lugar, el cambio de paradigma enfrentó y se sostuvo a pesar de los intereses que pujaban en su contra, que además, puso a Argentina entre los países con mayores y mejores pisos legales en materia de niñez y por último que el SPPIDNNA, resistió los embates de sectores interesados en su contra, por medio de los aportes, cuestionamientos y discusiones teóricas, ideológicas y metodológicas de los/as operadores/as y profesionales que por medio de ellas lograron dar mayores niveles de autonomía relativa a su ejercicio profesional (Pantanalli, 2014; Guerra, 2005), aumentando el impacto de algunas intervenciones.

Sin embargo, es preciso hacer un alto y decir que un hallazgo central del estudio, indica que uno de los principales obstáculos encontrados y manifestados por los distintos actores al momento de la implementación de la política, tiene que ver con que si bien está pensada para intervenir desde el ya mencionado enfoque territorial, su diseño, se encuentra estructurado rígidamente lo cual impide recuperar el saber y el conocimiento de los actores que intervienen en los territorios como así también de las comunidades barriales en el diseño de los programas e intervenciones, generando grandes contradicciones a partir de lo que sería la implementación de un diseño de características funcionalista o tradicional conocido como enfoque top down de la política (Ramírez Chaparro, 2011) y la búsqueda de intervenciones desde el enfoque de tipo mudding thought planteado por Subirats (1989) y Lindblon (1959) que posibilita acciones tendientes a la protección y restitución de derechos en tanto permite comprender quiénes son, cómo actúan y qué buscan los diferentes actores políticos, administrativos, destinatarios de los programas, etc. quitando poder a la idea de que un organismo burocrático o ente administrativo puede por sí mismo poner en marcha un conjunto de acciones (Subirats, 1989).

El SPPIDNNA si bien busca recuperar la perspectiva descentralizada y territorial, tiene una estructura burocrático-organizativa nucleada y conformada a partir de un conjunto de organismos creados con el fin de poner en práctica la Ley 13298 en la Provincia de Buenos Aires, que se encuentra muy distanciada del territorio, sus actores y sus problemas, dificultando las acciones de restitución y promoción de derechos.

La implementación de la política y las estrategias de intervención de los profesionales del Municipio de La Plata

Los hallazgos más relevantes acerca de las estrategias de los/las profesionales para la implementación de la política, se encuentran ligados a la idea de construcción de autonomía relativa (Guerra, 2005; Iamamoto, 2000) entendida como las posibilidades operativas de los actores que se encuentran en el territorio en contacto con las problemáticas de los/las usuarios/as de la política social para aumentar la eficacia de sus acciones.

Lipsky, (2010) y Meyers & Vorsanger, (2003), recuperan la idea de street level bureaucracy en principio para cuestionar el poder de los niveles superiores de la estructura administrativa sobre los inferiores y luego para rescatar a estos últimos como aquellos que conforman la epidermis de contacto entre la administración y la sociedad (Subirats, 1989: 129) quienes a simple vista contarían con una porción de poder más pequeña y sin embargo mantienen altos grados de discrecionalidad en el ejercicio de sus funciones sobre lo cual, la estructura jerárquica tiene una capacidad de control absolutamente reducida. Más bien, a lo largo de todo el estudio, recuperando las perspectivas de los/as operadores/as, se ha ido desvaneciendo la idea de control de arriba hacia abajo a la vez que cobraba solvencia la idea del accionar de los/as operadores/as como actores sociales, políticos y estratégicos para la implementación del diseño.

En la recuperación de dichas perspectivas, lo que se observa, es que se da un pasaje que permite conceptualizar y redefinir a partir de los propios dichos de los entrevistados, ciertas nociones ligadas al compromiso y la trayectoria militante de algunos de los profesionales transformada por medio de la formación técnico-profesional en una fuerte capacitación técnica en el marco del sistema lo cual amplió los márgenes de su autonomía relativa para el diseño, construcción y ejecución de estrategias que adquieren la forma de tácticas operativas en perspectiva de derechos (Gaitán, 2006; Valverde Mosquera, 2008; Tuñón y Salvia, 2013; Marco Navarro, 2010) entendiendo que desde dicho enfoque la situación inicial está marcada por el incumplimiento y no acceso al ejercicio de derechos de las niñas, niños y adolescentes.  

Los ámbitos de intervención, caracterizados por escenarios conformados por altos niveles de conflictividad, fueron definidos por los profesionales a partir de la configuración de diagnósticos e interpretaciones situacionales fundamentadas en teorías, modelos explicativos, ideológicos, etc. a partir de los que delimitaron la situación inicial y construcción de los problemas en perspectiva de derechos, lo que implica construir con y no para los sujetos en el territorio.

La dimensión ético-política de las intervenciones (Aquín, 2005), ha sido transversal al diseño de las estrategias de intervención y tácticas operativas en perspectiva de derechos, por medio de la discusión y puesta en tensión del accionar propio y de los otros, complejizando el proceso de implementación de la política.

Las características de la población usuaria de los programas del SPPIDNNA, requirió que los/as operadores/as, establecieran con esta un sólido rapport lo que dio al principio de territorialidad y corresponsabilidad mayor preponderancia en el diseño de las estrategias que se desarrollaban en el territorio barrial, las plazas, las esquinas, etc. y eran sostenidos por el compromiso entre los/as propios/as operadores/as y los niños, niñas y adolescentes con el apoyo de otros actores barriales o institucionales como clubes, escuelas y en algunos casos, familiares de referencia.

Sin embargo, el esfuerzo depositado por los/as operadores/as en la capacitación, diseño de estrategias y su puesta en práctica, no siempre lograron revertir las situaciones de vulneración de derechos debido a lo que los/as propios/as operadores/as identificaban como la falta de recursos necesarios, lo cual causaba una sensación frustrante respecto de la intervención profesional (Rozas, Gabrinetti, Calvo y Campagna, 2015: 98), no obstante lo cual el proceso de intervención que implicaba sostener la presencia en el territorio, acompañar a los niños, niñas y adolescentes y sus familias fueron sostenidos por los/as operadores/as que además de hacer prevalecer la dimensión ético-política del quehacer profesional, lo consideraban fundamental para la restitución de derechos.

La presencia y la permanencia en el territorio, junto a los niños, niñas y adolescentes y sus familias, aparece como constante en las estrategias, mientras que debido a la ya mencionada complejidad de las situaciones, todo lo demás se encontraba teñido de altos niveles de indeterminación y variabilidad. Siguiendo a Iamamoto (2003) y Montaño (2000), resulta sumamente dificultoso establecer una metodología estática de intervención, dado que es necesario resaltar el carácter histórico-social y por lo tanto dinámico del objeto-sujeto de intervención.

De acuerdo a lo surgido en el trabajo de campo, las estrategias en general apuntan a aumentar las capacidades de ejercicio pleno de derechos de los niños, niñas y adolescentes y a la construcción de un espacio de desarrollo y empoderamiento territorial y colectivo (Pávez Soto, 2012).

Además, los/as profesionales y operadores/as buscaron construir el proceso mediante el cual se efectivizara el cambio de paradigma para que lo expresado en la letra de la leyes y las políticas se vuelva tangible trascendiendo los discursos por medio de transformaciones de impacto observable en la noción de protección social desde la perspectiva de derechos que es transversal a toda la política pública de niñez.

En el sentido de pensar las estrategias de intervención desde la perspectiva de derechos, un emergente fundamental, radica en la importancia de que los y las profesionales que trabajan con la niñez y la infancia rompan con los enfoques asistenciales de la intervención social, para incorporar efectivamente la perspectiva de derechos poniéndola en práctica y operacionalizándola en las intervenciones haciendo de la intervención con los niños, niñas y adolescentes un espacio de desarrollo personal y colectivo de ejercicio de derechos y práctica ciudadana (Valverde Mosquera, 2008), para lo cual mantener relaciones con los niños, niñas y adolescentes en marcos de igualdad y respeto en los que sean considerados sujetos de derechos es fundamental y requiere del conocimiento de su perspectiva, de adentrarse en su visión sobre el mundo, buscando determinar más o menos objetivamente los elementos que conforman y constituyen en la perspectiva de los propios niños, niñas y adolescentes dicha vulneración de derechos.

Si bien la ya mencionada y analizada perspectiva de derechos es la preponderante al momento de diseñar estrategias de intervención para la implementación de la política pública de niñez, sin embargo existe una multiplicidad de estrategias que conviven en el proceso de implementación. En este estudio, ha sido posible realizar una caracterización de las estrategias de intervención en el siguiente sentido (Veiga, 2018):

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Fuente: Elaboración propia

Siguiendo esta línea, esta investigación abocada a recuperar desde los propios niños, niñas y adolescentes algunas nociones básicas sobre los derechos, la vulneración y los impactos en sus propias vidas, así como los impactos de las estrategias de los/as operadores/as en el marco del SPPIDNNA, ha obtenido algunos resultados significativos.

En primer lugar se ha encontrado que, los niños, niñas y adolescentes saben y asumen que tienen derechos vulnerados casi como una condición que les viene dada desde siempre y para siempre ligada a la realidad de la pobreza que viven ellos y sus familias y para lo que si bien valoran las estrategias de intervención diseñadas por los/as operadores/as, de las que en muchos casos ellos participan y tienen espacio para la toma de algunas decisiones, también entienden que poco pueden hacer para revertir, o incluso para mejorar, su situación.

Tanto los niños, niñas y adolescentes como sus familiares entienden, saben y conocen que el origen de la vulneración de derechos que padecen radica en la pobreza de la que son víctimas y que se profundiza con el paso del tiempo.

Los niños, niñas y adolescentes participantes de este estudio, saben que tienen derechos vulnerados incluso cuando no pueden enumerarlos taxativamente, en lugar de lo cual, aparecen enunciadas situaciones que demuestran la multidimensionalidad de las privaciones y vulneraciones sufridas (Tuñon y Gonzáles, 2013).

Lo que queda evidenciado, es que los niños, niñas y adolescentes a partir de los relatos vertidos en su lenguaje simple y llano, no encuentran que las intervenciones y las estrategias focalizadas implementadas en el marco del SPPIDNNA, permitan revertir los niveles severos de pobreza infantil en los que se encuentran debido al alto número de dimensiones que tienen insatisfechas (Minujín y Kessler, 1995; Tuñón, 2013; ODSA, 2016).

A lo descripto, hay que sumarle los altos niveles de pobreza multidimensional que padecen los niños, niñas y adolescentes, que ya de por sí implican altísimos niveles de violencia que Wacquant (2007) llama desde arriba relacionada con el abandono, la relegación, la estigmatización y la discriminación entre otros. Estos niños, niñas y adolescentes son víctimas de la violencia cotidiana puesta en acto por parte de los individuos que comparten con ellos los espacios sociales, contra los que responden con más violencia y para resolver lo cual, los propios niños, niñas y adolescentes, restan eficacia a las estrategias llevadas a cabo por los profesionales en el marco del SPPIDNNA.

La implementación de los programas en la Municipalidad de La Plata y la restitución de derechos vulnerados en el marco del SPPIDNNA

En este estudio, se buscó analizar la implementación de los programas diseñados por la Municipalidad de La Plata en el marco del SPPIDNNA, no sin antes efectuar una mirada analítica acerca de los derechos considerados fundamentales, lo que permitió luego, pensar y analizar los programas desde la perspectiva de los diferentes actores en clave de derechos.

Los niños, niñas y adolescentes, tienen garantizados por las normativas ya mencionadas que rigen en Argentina a partir de la creación del SPPIDNNA, el derecho a la educación, a la salud que incluye el derecho a la alimentación de calidad y en cantidad suficiente, así como a vivir en ambientes saludables, además de contemplar derechos básicos a ser protegidos en situaciones especiales como el derecho a la dignidad, la integridad psíquica y física, a la identidad, la protección contra la vulneración de derechos en relación a situaciones de violencia, a la integridad sexual, etc. esta decodificación en clave de derechos, permite advertir los umbrales de pobreza multidimensional que conforman el espacio de las privaciones referidas al incumplimiento de derechos fundamentales e irrenunciables en el cual las carencias se acumulan (Minujín y Kessler, 1995; Tuñón, 2013; ODSA, 2016).

En el trabajo de campo, pudo encontrarse que el 62% de los niños, niñas y adolescentes que participaron del estudio tienen tres o más derechos vulnerados, ubicándolos en una situación de pobreza multidimensional severa, lo que implica que están privados de alrededor del 50% de las dimensiones establecidas por UNICEF CEPAL (2006) para evaluar los niveles de pobreza infantil.

El hallazgo respecto de la vulneración de derechos y eficacia de los programas en relación a la restitución de los derechos vulnerados y la mejora de la calidad de vida de los niños, niñas y adolescentes, se encuentra vinculado a que la característica de multidimensionalidad de la pobreza que afronta la niñez y la trasciende impactando en sus familias, hace difícil pensar la posibilidad de que políticas focalizadas en y para las poblaciones infantiles resulten eficaces a los fines de revertir la situación en que se encuentran en referencia a la vulneración de derechos.

La pobreza en Argentina, tal como se ha descripto, presenta características de multidimensionalidad no solo para los niños, niñas y adolescentes, sino también para sus familias que se encuentran atravesados por el componente intergeneracional de la pobreza, lo que le da un carácter estructural.

Hablar de pobreza estructural, implica hablar de la pobreza geográficamente localizada en sectores que carecen de infraestructura básica para el desarrollo de la vida en condiciones de dignidad, en los que los servicios básicos de salud, educación, transporte, saneamiento ambiental, etc. no llegan ni para los niños, niñas y adolescentes ni para nadie en extensas regiones de la ciudad.

Este panorama, no deja a la política pública más opción que la focalización en acciones que lejos de contemplar la prevención de la vulneración de derechos, tampoco tienen la capacidad de restituir los derechos básicos vulnerados a los niños, niñas y adolescentes, dado que las dimensiones y complejidad del problema de la pobreza, exceden los marcos de la política pública de niñez.

La complejidad de las situaciones de pobreza multidimensional que sufren los niños, niñas y adolescentes requiere de acciones en conjunto con otras políticas públicas que permitan cambios de tipo estructural en las condiciones de vida de las poblaciones que impactando de manera más general en todos los individuos de la sociedad, produzcan efectos de promoción y protección de los derechos de la niñez, dejando para la política pública de niñez la promoción de manera generalizada para todos los niños, niñas y adolescentes y la restitución para los casos excepcionales.

Es necesario para pensar en la mejora de las condiciones de vida de la niñez, políticas que impacten en los grupos adultos como por ejemplo cambios sustanciales en las estructuras de acceso al empleo, herramientas que permitan la generación de empleo genuino y registrado con acceso a la seguridad social y revitalización de la movilidad social ascendente y no solamente focalizadas en las poblaciones infantiles.

Consideraciones finales

A la luz de lo descripto, es posible aseverar entonces que uno de los principales hallazgos de este estudio radica en  la posibilidad de reconocer y afirmar que si bien la perspectiva de derechos atraviesa la política pública de niñez y es constitutiva de la misma así como de los programas que la conforman y de las prácticas que la llevan adelante, no podrá obtener mayores resultados en tanto toda la Política Pública del Estado no priorice efectivamente la protección de los derechos de las niñas, niños y adolescentes por sobre cualquier otro interés, lo que implica una extensión del principio del interés superior de los niños, niñas y adolescentes hacia el interés superior por la niñez como principio rector de todas las políticas de Estado, sean estas de salud, vivienda, saneamiento ambiental, trabajo digno, educación, etc., dado que en tanto el principio del interés superior del niño rija sólo para la política pública de niñez, esta no podrá más que efectuar acciones focalizadas y descordinadas del resto de las políticas del Estado que aisladas de las demás, están condenadas a la pérdida de efectividad y a resultados de bajo impacto, dado que debido a las características que asume la pobreza en Argentina, por sí solo en SPPIDNNA, no podrá modificar las condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes. Más bien, dichos cambios, ocurrirán ligados a la implementación de políticas que apunten a reforzar los procesos redistributivos del ingreso que tiendan a aumentar los niveles de igualdad entre las clases socio ocupacionales en términos de revertir la preponderancia de la variable desocupación (Chavez Molina, 2013) que profundiza la vulnerabilidad.

En este punto es oportuno, retomar los hallazgos descriptos y sintetizar una serie aportes para la política pública de niñez dando preponderancia a los principales emergentes de este trabajo.

Las políticas públicas de niñez deberán tender a:

  • Fomentar el diálogo con la investigación científica, a fin de tomar los aportes de estudios que recojan las vivencias y conocimientos del territorio.
  • Recuperar, sostener y fortalecer desde la concepción misma de la política de niñez el principio de infancia como sujeto activo, histórico y cultural.
  • Desterrar definitivamente las prácticas de minorización, lo que le niega su inscripción como sujeto de derechos integrante y parte constitutiva activa del tejido social.
  • Buscar que el paso del Estado Tutelar al Estado Garante de Derechos, se efectivice en el cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, priorizando a la niñez en todas las políticas públicas del Estado.
  • Junto a las demás políticas del Estado, propiciar el protagonismo de la infancia generando mecanismos de consulta y participación de los niños, niñas y adolescentes en las acciones que los impliquen y/o estén en juego sus intereses.
  • Poner su mayor esfuerzo en reforzar la territorialidad de las acciones a fin de propiciar la corresponsabilidad de todos los actores sociales -incluyendo a los más próximos como las instituciones barriales-.
  • Apuntar a enfatizar la transdisciplinariedad profesional para el abordaje de los problemas y conflictos de los niños, niñas y adolescentes.

Es preciso discutir acerca de la historia de la niñez pobre en Argentina y diferenciarla de la historia de las batallas por las conquistas de territorio, de la historia que cuenta la economía, de la historia de las luchas de clases. Es una historia que no entiende de los golpes de Estado ni de los períodos democráticos, aunque se encuentre increíblemente atravesada por ellas. La historia de la niñez pobre condensa todas esas historias y las suma en la escritura cotidiana de la tristeza y el abandono de los niños, niñas y adolescentes que la viven, que la sobreviven, que la padecen, la transitan y la resisten. Los niños pobres resisten la pobreza cuando resisten el frío, el hambre, el sueño. Cuando resisten la muerte y amanecen un día más. La historia de la niñez pobre está condenada a la infinitud si no somos capaces de soñarles un mundo, un país y una ciudad mejor, y si luego de soñárselas, no se la podemos construir. La historia de la niñez pobre no es vieja ni nos cuenta sobre el pasado: se escribe todos los días página tras página, mientras día a día nuevos niños caen en sus garras mientras esperan abrazos que los rescaten.

Referencias bibliográficas

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  1. En adelante SPPDNNA


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