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Conclusiones

La judicialización de los conflictos sociales y políticos es una tendencia en crecimiento en la Argentina y América Latina que ha generado transformaciones en las perspectivas simbólicas de los actores y sus repertorios de protesta, y a su vez ha reconfigurado los equilibrios entre las instituciones estatales implicadas en la producción de acción pública. Sobre todo, la judicialización se ha destacado por una especial predisposición de operadores jurídicos –abogados, defensores públicos, fiscales, jueces– a involucrarse en asuntos tradicionalmente dirimidos en términos políticos.

Esta ampliación y mutación de la esfera de influencia de la justicia –entendida como sistema de regulación– no sólo abre interrogantes en lo que respecta al funcionamiento de las democracias y de las relaciones entre grupos sociales e instituciones, sino que, claro está, también pone en cuestión la propia posibilidad de discernir con claridad una línea divisoria entre los fenómenos de orden jurídico y los de carácter estrictamente político. La juridificación –concebida como una creciente adecuación de los esquemas cognitivos y de acción a las reglas de lo esperable y lo posible en el mundo jurídico– es, a este respecto, ilustrativa del reposicionamiento social y político del derecho.

El activismo judicial es acaso otra faceta paradigmática de la redefinición de dicha frontera (Cravino, 2016; Delamata, 2016; Martin, 2011). Por un lado, permite entrever cómo ciertos actores –a menudo en una posición de vulnerabilidad– se implican, de la mano de aliados expertos, en la formulación de sus reivindicaciones como demandas de cumplimiento de derechos. Por otro lado, da cuenta de cómo ciertos tribunales se inclinan hacia la creación de cambios en las agendas gubernamentales por medio de sentencias que ordenan el diseño de políticas.

El caso analizado en este libro es ejemplar a este respecto, ya que su génesis y derrotero a lo largo de los años denota las múltiples aristas del fenómeno de la judicialización. En primer lugar, el conflicto por las relocalizaciones tuvo como condición de posibilidad una denuncia judicial presentada en 2004 por un grupo de habitantes de la cuenca baja del Riachuelo que hallaron en el litigio por el incumplimiento de su derecho al ambiente una vía de canalización de sus reclamos.

En segundo lugar, el proceso se destacó por haberse originado en una sentencia dictada por la Corte Suprema, la cual sentó un precedente histórico al ordenarles a los gobiernos con jurisdicción sobre la cuenca la puesta en marcha de un plan integral de saneamiento, luego de décadas de ausencia de políticas en esa materia. Al abrir una arena de debate público sobre el estado ambiental de este territorio y exigir la generación de mecanismos institucionales de remediación (Merlinsky, 2013), el tribunal dio muestras de la capacidad de la justicia de marcar el ritmo de la agenda política y definir sus prioridades. Es revelador a este respecto el rol del juez de ejecución, que por medio de sucesivas resoluciones definió el significado de los mandatos contenidos en la sentencia y delineó los trazos de la ruta de implementación de las políticas de relocalización.

Finalmente, el conflicto suscitado en los barrios de la ribera a raíz de la orden del magistrado exhibe otra de las facetas que adquirió la judicialización en estos años. Los afectados, en articulación con defensores públicos activistas de la protección de los derechos económicos, sociales y culturales, sostuvieron sus demandas pivotando entre la acción directa, la participación institucional y el litigio, dando cuenta de cómo la movilización sociojurídica por parte de actores en conflicto cuenta con la vía judicial como horizonte pero en el marco de estrategias polivalentes.

Si bien mucho se ha estudiado sobre los modos en que los conflictos se transforman al desplazarse hacia el ámbito de la justicia, y se han llevado a cabo numerosos análisis sobre los efectos sociales y políticos de las sentencias judiciales activistas, no abundan en la literatura investigaciones que examinen las ambivalencias, complejidades y contradicciones de los procesos por medio de los cuales una resolución judicial –elaborada como solución a lo que se entiende como un problema– se vuelve un problema en sí mismo al convertirse en una política a ser implementada. En otras palabras, ¿qué sucede con las resoluciones judiciales activistas una vez que abandonan los despachos de los tribunales y comienzan a circular por instituciones y territorios en los que priman otras lógicas jurídicas, sociales y políticas?

El propósito general de este libro ha sido, en este sentido, analizar cómo la orden judicial de relocalización se transformó en un problema de política pública, indagando en las controversias y los conflictos generados al entrecruzarse los intereses, posiciones y dinámicas de los diversos actores, instituciones y territorios.

En particular, a lo largo de los seis capítulos precedentes se ha procurado abordar tres objetivos. Primero, caracterizar las controversias jurídicas suscitadas en la traducción del mandato de la Corte Suprema –aquel que indicaba la necesidad de “limpiar los márgenes” del Riachuelo– en resoluciones que le ordenaron al gobierno de la ciudad la puesta en marcha de políticas de relocalización, analizando los modos por los cuales éstas transformaron y delinearon la fisionomía de la causa. Segundo, establecer la incidencia de las estrategias de los afectados y sus defensores en las dinámicas socioterritoriales que adoptó el proceso de implementación de las políticas de relocalización. Tercero, examinar los dispositivos y mecanismos institucionales creados por el gobierno porteño para dar cumplimiento a las políticas ordenadas por la justicia, identificando sus límites y potencialidades para la tramitación de los conflictos derivados de la sentencia.

Estas páginas finales se dividen a partir de aquí en cuatro apartados. Los tres primeros resumirán los modos en que se han abordado cada uno de los objetivos y las conclusiones elaboradas. El último planteará una serie de reflexiones generales a las que condujo este libro con relación al problema de la judicialización, la política y el conflicto, y se establecerán interrogantes aún no respondidos que podrían ser abordados en futuras investigaciones.

La definición de reglas y enfoques jurídicos: derecho a la relocalización con exclusión procesal

El primer objetivo de esta investigación proponía examinar las controversias suscitadas en el plano jurídico una vez que el juez de ejecución de la causa Mendoza inició la tarea de operativizar la orden de “limpieza de márgenes”. Según vimos en el capítulo 3, a partir de un diagnóstico según el cual era preciso realizar un reordenamiento del territorio ribereño, el magistrado recuperó del Código Civil la antigua figura del “camino de sirga” y actualizó su significado vinculándolo a la problemática ambiental. Al afirmar que este concepto no sólo refería a lo atinente a la navegación sino también a “la protección de las aguas, la biodiversidad, el ecosistema y, en definitiva, el medio ambiente en general”, Armella dictaminaría la creación de un “área parquizada” en los márgenes del Riachuelo, augurando con ello una transformación estructural que valorizaría económicamente la zona y la convertiría en un ámbito de “recreación”.

Pero la existencia de villas y asentamientos sobre la misma costa no sería objeto de problematización por parte del juez sino a través de su señalamiento como “obstáculos” que debían ser “eliminados”. El análisis secuencial de sus resoluciones permitió hallar que estos barrios precarios sólo comenzaron a formar parte de sus diagnósticos jurídicos a partir de que en inspecciones oculares realizadas para constatar “obstrucciones” se divisaran “viviendas linderas al margen del río” y se visualizara un “gran asentamiento […] con gran cantidad de sedimentos y chatarras casi sobre el espejo de agua”.

La falta de alusión a la dimensión social del estado de la ribera no tardaría en hallar un correlato en el plano de las políticas implementadas. El gobierno porteño procedería a abrir el camino de sirga valiéndose de desalojos intempestivos y demoliciones inconsensuadas, sin mediar –en los primeros casos– ningún tipo de solución habitacional. Como consecuencia, la “transformación de la ribera en un área parquizada” que le había encomendado la Corte Suprema al juez de ejecución tenía como contrapartida el traslado de población vulnerable desde una condición de precariedad habitacional hacia una situación de calle.

Estos efectos que empezaba a dejar entrever la causa Riachuelo, si bien no formaban parte de los objetivos manifiestos planteados por el máximo tribunal ni por el juez de ejecución, sí se fundamentaban en omisiones y metamensajes de los escritos de Armella. Por un lado, en éstos escaseaban directivas a los condenados respecto de los pasos que deberían darse para el cumplimiento de los mandatos. De este modo, el gobierno de la ciudad contaba con amplios márgenes de interpretación a la hora de producir políticas que acatasen las órdenes judiciales. Pero por otro lado, las resoluciones sí contaban con definiciones que habilitaban vías de acción o, cuanto menos, las sugerían. Al ordenar la “erradicación total y definitiva de todas las viviendas precarias” y referirse a sus habitantes como “particulares que han avanzado sobre el ámbito del río que deberán deponer su actitud invasora y egoísta”, Armella expresaba una oposición abierta entre las tareas de saneamiento y los usos del suelo allí existentes. O, en otras palabras, entre la “recuperación del espacio público” (según lo plantearía el juez en uno de sus textos) y el desarrollo de formas de hábitat popular sobre esas mismas tierras.

Pero las controversias por la fisionomía jurídica del proceso, así como el planteo de tensiones en términos de derechos, no iniciarían sino hasta la intervención de la Defensoría General de la Ciudad. Según describimos, este ente autárquico del Poder Judicial se aboca a la defensa en juicio de población en situación de vulnerabilidad cuyas demandas sean exigibles al gobierno de la ciudad de Buenos Aires. Tal era el caso de los primeros afectados por los desalojos en el flamante camino de sirga, en favor de quienes el organismo interpuso acciones de amparo y presentó numerosos escritos ante la justicia.

Los recursos de la Defensoría se destacaron por denunciar que los pasos dados por el gobierno porteño para liberar el camino de sirga eran violatorios de los derechos de la población afectada. Al afirmar que las políticas implementadas no eran “respetuosas de los derechos humanos” sino que, más bien, incurrían en “malicias”, “desprolijidades” e “ilegalidades”, el organismo diagnosticaba que las autoridades “contrabandeaban” la intención no manifiesta de desarrollar políticas de vivienda expulsivas.

Amparándose en tratados y pactos internacionales de derechos económicos, sociales y culturales con estatus constitucional a nivel nacional, la Defensoría reclamaba el cumplimiento del derecho a la vivienda “digna y adecuada” y “todos sus derechos conexos” –esto es, a la educación, la salud y la participación, entre otros–, exigiendo en última instancia que se elaborase un procedimiento de implementación respetuoso de las voluntades de los habitantes de la ribera.

Por otro lado, el organismo de defensa ancló su intervención en el reclamo de que los afectados fuesen reconocidos como actores procesales con capacidad de observar, impugnar e intervenir en la causa. La Corte Suprema no sólo no había reconocido víctimas en su sentencia en términos formales, sino que había construido un sistema recursivo sui generis (Maldonado, 2016) que delegaba en un juez federal la ejecución y en un Cuerpo Colegiado la participación de actores de la sociedad civil. En este marco, los millones de habitantes de la cuenca –y especialmente los del camino de sirga, acaso los más directamente afectados por las políticas implementadas– no eran reconocidos por la justicia y todo escrito presentado en su nombre era rechazado.

Para superar el escollo de no poder siquiera acceder al expediente y ser notificada, la Defensoría General de la Ciudad –en su rol de patrocinadora de los afectados– firmó un convenio de cooperación con la Defensoría General de la Nación. Al contar ésta con la capacidad de intervenir en causas federales, se volvió más factible que los escritos fueran aceptados por el juez de ejecución y por ende se generara una capacidad de incidencia en el curso de la causa. No obstante, la recepción de las presentaciones permaneció desde entonces sujeta a la voluntad del magistrado, quien en ocasiones las rechazó de plano y en otras, si bien las denegó en lo formal, en la práctica trasladó las exigencias al gobierno porteño.

En resumen, puede afirmarse que las controversias jurídicas desplegadas a partir de la intervención de la Defensoría General de la Ciudad se destacaron por dos grandes facetas –simultáneas y entrelazadas, pero analíticamente escindibles a los fines de estas conclusiones–. En primer lugar, aquella signada por la búsqueda del organismo de defensa de reordenar el proceso judicial en torno a la concepción de los afectados como titulares de derechos económicos, sociales y culturales, en oposición al enfoque sostenido por el juez de ejecución, que contraponía de modo irreconciliable los usos del suelo ya existentes en la ribera del Riachuelo con su nueva utilidad “pro ambiental”. Si bien esta confrontación se saldaría provisoriamente con el reconocimiento del derecho a la relocalización, permanecería abierta a lo largo de todo el proceso de implementación, ya que la imposición de las reivindicaciones de los afectados –traducidas bajo el paradigma de derechos adoptado por los defensores– estaría subsumida al desarrollo de la conflictividad.

En segundo lugar, las controversias estuvieron caracterizadas por una disputa en torno a la modificación de las reglas procesales, de modo tal que los afectados pudiesen formar parte de la causa y hacerse así de la capacidad de ser notificados, observar e impugnar los pasos dados en pos de la liberación del camino de sirga. Si bien la firma de un convenio entre la Defensoría General de la Ciudad y su par de la Nación volvió más factible que en la práctica las presentaciones fueran recibidas –y asimismo dotó a los afectados y sus patrocinadores de la posibilidad de acceder al expediente judicial–, su estatus jurídico permaneció sumergido en una zona gris e indeterminada. Las tensiones inherentes a esta ambigüedad se volverían una de las condiciones de posibilidad para que el conflicto desbordase los canales jurídicos y se desplazase hacia otras arenas.

La construcción de conflicto social para incidir en una política judicializada

El segundo objetivo que abordó este libro fue la caracterización de los conflictos socioterritoriales catalizados por la orden de relocalización con relación a las estrategias llevadas adelante por los afectados y sus defensores. Centrándonos en el caso de la Villa 21-24, en el capítulo 4 vimos que la resolución de Armella despertó en los habitantes de la ribera del Riachuelo sentimientos y representaciones encontradas. Vista como oportunidad para mejorar sus condiciones de vida y a la vez como amenaza a su precario estatus social y habitacional, la perspectiva de abandonar sus hogares y trasladarse a lejanos complejos de vivienda dio lugar a expectativas pero sobre todo reparos y temores respecto de sus implicancias. A partir de ello, los capítulos 5 y 6 nos condujeron a describir las principales demandas esgrimidas por los afectados y sus patrocinadores ante las autoridades, y con ello se analizaron los modos en que las sostuvieron y buscaron imponer.

Fundamentalmente, nos centramos en cuatro conflictos desatados en el barrio. En primer lugar, aquel que tuvo inicio a raíz de la operación de trazado del camino de sirga y, con ello, de relevamiento de sus habitantes –lo cual conformaría la frontera entre los afectados y no afectados–. Según vimos, la falta de certezas respecto de las consecuencias de ser censado, así como las arbitrariedades técnicas a las que potencialmente daba lugar la intrincada topografía de la ribera, devinieron en negociaciones in situ al momento de la demarcación. Para la población de la ribera y sus patrocinadores, la clave que permitiría hacerse de las mejores condiciones de negociación a futuro era la realización de un trazado lo más amplio posible. En otras palabras, contar con una línea mayor a 35 metros no sólo otorgaría un margen de maniobra para el tratamiento de los casos individuales (por ejemplo, por medio del intercambio de viviendas), sino que habilitaría el reclamo de soluciones en materia de infraestructura para una base poblacional mayor que la directamente afectada por las demoliciones.

En segundo lugar, abordamos el conflicto por la definición de criterios de prioridad para la sustanciación de las relocalizaciones. Dado que las mismas se realizarían en etapas –conforme finalizara la construcción de los complejos de vivienda–, se abría un interrogante respecto de quiénes serían los primeros en ser trasladados. Aquí, según analizamos, se contrapusieron dos posturas. Por un lado, la del ivc, que bregaba por iniciar por una zona adyacente a uno de los límites de la villa, de modo tal de prolongar físicamente el camino de sirga ya construido y evitar las complicaciones técnicas que podría suponer demoler áreas de más difícil acceso. Por otro lado, la de los afectados y sus defensores, que sostuvieron a su vez dos propuestas diferentes: relocalizar a las personas en situación de riesgo de salud particularmente urgente (los denominados “casos prioritarios”) e iniciar por el “centro del meandro”, la zona del camino de sirga que presentaba la mayor precariedad habitacional. Finalmente, el ivc cedió ante los reclamos y procedió a efectuar la primera relocalización combinando los dos criterios exigidos por los afectados.

En tercer lugar, se analizó el conflicto desatado por la calidad constructiva del Complejo Urbano “Padre Mugica” que estaba previsto para la mudanza de los afectados –y al cual fueron relocalizados los primeros 108 de ellos–. Luego de alarmantes informes periodísticos, protestas de sus primeros habitantes y relevamientos realizados por arquitectos de la Defensoría General de la Ciudad, se volvió un eje de reclamo no sólo el estado material de las viviendas, sino también sus condiciones en materia de seguridad, limpieza de los espacios comunes y accesibilidad, entre otros problemas detectados. El organismo de defensa reclamaría por medio de escritos a la justicia que el complejo no garantizaba “el desarrollo de una vida digna”, denunciando que, en definitiva, relocalizar era más que “trasladar a una familia de un barrio a otro”, y que una vivienda no consistía solamente en “cuatro paredes y un techo”. Este conflicto acabaría traduciéndose en reclamos por parte de los afectados de que los conjuntos habitacionales por venir –aquellos cuya concreción aún se hallaba pendiente– fueran construidos con técnicas que aseguraran una mayor calidad. Pero al mismo tiempo, al señalar que el gobierno debía procurar la disponibilidad de vacantes escolares, atención sanitaria, seguridad y servicios como el transporte, contribuyó a cristalizar bajo el paraguas de un mismo reclamo que las relocalizaciones debían garantizar todos los “derechos conexos” al derecho a la vivienda.

En cuarto lugar, el libro abordó una de las demandas de mayor centralidad en el repertorio de reclamos de los afectados: la ubicación de los futuros complejos de vivienda. Para los habitantes del camino de sirga, el problema no consistía solamente en que se mejorasen las condiciones de las escasas viviendas que ya estaban previstas para ellos, sino a dónde serían trasladados los que aún aguardaban su relocalización. Permanecer en su área de residencia, y evitar así una pérdida absoluta de los dispositivos de contención social que existían en la Villa 21-24 y eran cruciales para el sostenimiento de sus formas de vida, se volvía una necesidad indeclinable. A este respecto, el reclamo de que el ivc respetase lo que dieron por llamar el “perímetro” cobró suma relevancia entre sus reivindicaciones. Gracias a un relevamiento de terrenos realizado por ellos mismos en las zonas aledañas a su barrio, movilizaciones al organismo de vivienda y la presentación de sus propuestas en las mesas de trabajo, lograron finalmente que los siguientes complejos se construyeran en las cercanías de sus hogares.

Según vimos a partir del capítulo 5, desde el mismo momento en que el ivc comenzó a realizar las primeras tareas en pos del cumplimiento de la resolución de Armella, los afectados convocaron a un conjunto de actores judiciales y barriales. Entre ellos, hemos destacado a la ya mencionada Defensoría General de la Ciudad, la Asesoría Tutelar (a cargo de la defensa de niños, adolescentes y personas con padecimientos mentales por medio del litigio contra el gobierno porteño), y la Fundación Temas (una organización no gubernamental con una larga trayectoria de trabajo social en la villa). Analizamos que en conjunto con ellos –gracias a su asesoramiento y patrocinio– crearon un cuerpo de delegados y comenzaron a delinear estrategias que combinaron la utilización de los recursos propios de los litigios con vías de acción política ajenas a las reglas del mundo jurídico.

En la alianza estratégica construida entre estos actores, la adopción por parte de los defensores de un abordaje territorial-presencial fue una condición ineludible para el sostenimiento de las demandas de los afectados. Por un lado, aquellos ejercieron un rol coordinador en las asambleas y de formación entre los vecinos. En la medida en que el conflicto estaba signado por una primacía del lenguaje jurídico y las reglas procedimentales de la justicia, los abogados asumían un papel de intermediación entre las lógicas y códigos del barrio con aquellos de los tribunales y los expedientes.

Por otro lado, los integrantes de la Defensoría requerían la consolidación del cuerpo de delegados para legitimar su estrategia jurídica de no actuar como representantes de una sumatoria de individualidades (esto es, cada uno de los habitantes del camino de sirga a quienes le brindaban formalmente patrocinio) sino de un colectivo de afectados, entendido como grupo cuya entidad política podría contribuir a tener una mayor probabilidad de éxito en el plano jurídico.

En resumen, dado que la causa en cuestión presentaba el mencionado dilema de la inexistencia formal de los afectados como actores procesales, los desafíos suscitados durante la territorialización de la sentencia estuvieron signados por la construcción de un conflicto social y político a la par del desarrollo de medidas en el plano judicial. La imposibilidad de formar parte del expediente, así como el bajo nivel de coacción de las resoluciones del juez sobre el ivc, angostaban la potencialidad de los recursos jurídicos y conducían a explorar la apelación a vías alternativas. Así, como ilustra con elocuencia el caso del “perímetro”, la instalación e impulso de las demandas de los afectados dependía de las presentaciones ante la justicia, pero no de modo exclusivo. Más bien, la movilización, la difusión pública del conflicto y la generación de ámbitos de interacción con el propio ivc donde realizar reclamos directos hacia él fueron canales imprescindibles para la tramitación del proceso de relocalizaciones.

Tensiones entre actores e institucionalización: los múltiples focos de producción de políticas

El tercer objetivo de este libro consistió en establecer las cualidades, los límites y las potencialidades de los dispositivos y mecanismos creados por el gobierno porteño para dar cumplimiento a la orden judicial –y, en vías de ello, lidiar con el conflicto–. En pos de alcanzar ese propósito, el capítulo 6 examinó las formas por las que el proceso de relocalizaciones se institucionalizó, generándose ámbitos de interacción formalizados, procedimientos estandarizados y reglas de implementación. Desde otro punto de vista, esta tarea implicó analizar las transformaciones del conflicto en la medida en que éste se articuló con la agenda política del gobierno, sus lógicas institucionales y burocráticas, y diversos canales más o menos estatalizados.

En primer lugar, se destacó la institucionalización de una instancia de representación de los habitantes del camino de sirga. El cuerpo de delegados, creado a partir de un acta constitutiva de la mano de la Defensoría General de la Ciudad, habilitó la posibilidad de generar un colectivo de afectados con capacidad de enfrentar las instancias judiciales y políticas desde una posición de fuerza que permitiese superar la sumatoria de casos individuales.

En segundo lugar, nos detuvimos en la conformación de las “mesas de trabajo” en el seno del ivc. Este espacio, que se volvió el ámbito privilegiado para la negociación entre los actores involucrados en la implementación de las políticas de relocalización, contó no obstante con una institucionalidad frágil: su reglamento de funcionamiento, tal como fue propuesto por las autoridades, no fue aceptado por los afectados; y sus alcances en materia de decisión, información y resolución de controversias estuvieron sujetos a la capacidad de aquellos de construir posiciones de negociación más favorables a través de otras vías.

La puesta en foco de las mesas de trabajo permitió, a su vez, discernir dos cualidades relevantes a los fines del objetivo en cuestión. Por un lado, que instancias de participación y deliberación como ésta no fueron producto de la iniciativa de la justicia ni del gobierno en su carácter de condenado, sino del conflicto tal como fue impulsado por los actores afectados por la orden de relocalización. En este marco, nos referimos a su conformación como un proceso de “institucionalización desde abajo”, debido a que fue el propio conflicto el dinamizador de procedimientos de implementación de los mandatos del juez.

Por otro lado, vimos que las mesas de trabajo –entendidas como ámbito institucionalizado al cual se desplazó el conflicto– no implicaron un agotamiento de otros canales, tales como los recursos judiciales o la movilización social, sino que más bien los dotaron de nuevos usos y potencialidades.

Con relación a este punto, analizamos en tercer lugar el derrotero de la demanda del “perímetro”, entendida como resignificación y rezonificación del territorio (Melé, 2008) según las expectativas y voluntades de los afectados por las políticas de relocalización. Al delimitar las fronteras más allá de las cuales no aceptarían ser trasladados y realizar un relevamiento de terrenos cercanos a la villa potencialmente aptos para la construcción de complejos de vivienda, los habitantes del camino de sirga iniciaron un conflicto que circuló por canales como la movilización y la difusión en medios de comunicación masivos. En particular, subrayamos el ingreso del conflicto al ámbito de la Legislatura como otro momento relevante de institucionalización: señalamos cómo allí se sancionó un proyecto de ley que estableció los cambios normativos necesarios para que fuese posible conceder las exigencias de los afectados.

La atención brindada a la demanda del perímetro permitió reconocer las formas por las que se imbricaron los canales políticos y jurídicos, así como los modos en que el conflicto trazó un recorrido por vías en mayor o menor medida institucionalizadas según su potencialidad en materia de satisfacción de los reclamos de los afectados. Tal como se destacó, cuando las mesas de trabajo demostraron sus límites para la tramitación del conflicto, éste se desplazó hacia instancias de medición de fuerzas ligadas a la demostración de las capacidades organizativas del colectivo de activistas. El hecho de que la institucionalización del proceso no haya tenido como corolario la eliminación de las facetas conflictivas y no institucionales del problema pone de relieve los modos en que se entrelazaron momentos de negociación y participación con otros de tensión y movilización.

En cuarto lugar, se examinó el desarrollo de mecanismos de implementación en el seno del organismo de vivienda encargado de llevar adelante el cumplimiento de la sentencia. En función de ello, analizamos el desempeño de los integrantes del equipo territorial del ivc, cuyas iniciativas tuvieron efectos transformadores sobre el proceso. En particular, nos detuvimos en la elaboración de un protocolo que tenía como fin establecer los procedimientos necesarios para llevar adelante políticas de relocalización involuntaria de personas. Por medio de este texto, el equipo en cuestión institucionalizaba prácticas hasta entonces inexistentes o bien que eran realizadas ad hoc gracias al aprovechamiento de los márgenes de libertad propios del trabajo en el territorio y la escasa erogación presupuestaria que requerían sus iniciativas.

Aunque este protocolo no tenía carácter vinculante, el hecho de que condensase derechos reclamados y conquistas alcanzadas a lo largo del conflicto lo volvería una fuente argumental por parte de los defensores públicos para impugnar eventuales decisiones, medidas y omisiones del ivc en base a sus propios reglamentos internos. En definitiva, este texto sintetizaba bajo la forma de mecanismos formalizados de actuación un conjunto de modos de intervención que hasta entonces dependían de las voluntades del equipo territorial y las presiones de los afectados y sus patrocinadores.

Finalmente, analizamos el accionar del ivc desde el punto de vista de sus autoridades políticas y los modos en que las tareas de relocalización se insertaban en las políticas y la agenda del gobierno porteño –especialmente en materia de vivienda–. Para ello, se describió cómo a partir de los años 2015-2016 inició una dinamización del proceso, caracterizada por la puesta en marcha de obras hasta entonces largamente retrasadas, el reemplazo definitivo del “método rápido” de construcción por el “tradicional” y el inicio de los procesos de expropiación de los terrenos pendientes al interior del perímetro. Y aunque en los años posteriores la cantidad de relocalizaciones efectuadas no varió sustancialmente, se redujeron ciertos márgenes de incertidumbre hasta entonces presentes, generándose previsibilidades a un conflicto que parecía extenderse indeterminadamente.

En este cuadro, la clave de lectura propuesta se orientó por la pregunta sobre la existencia de una relación entre esta nueva etapa y los cambios en la política hacia las villas en la ciudad de Buenos Aires, caracterizados por la adopción e impulso de proyectos de urbanización y un incremento de recursos en la función vivienda del presupuesto local. Según se concluyó, ha existido efectivamente una correspondencia entre el proceso analizado en este libro y una nueva orientación gubernamental hacia la cuestión sociohabitacional, lo cual abre interrogantes respecto de la influencia de los cambios en las agendas y prioridades políticas sobre el destino de los conflictos judicializados.

Lo cierto es que lo que un defensor describió como una nueva “dinámica de gestión” (es decir, un cambio en el funcionamiento del proceso de implementación) no respondió a una revitalización de la causa Riachuelo –que más bien permanece en un prolongado letargo– ni a nuevas capacidades aleccionadoras del juzgado de ejecución –que ha mostrado aptitudes limitadas de hacer cumplir una orden que data del año 2010–. Por lo contrario, este hecho requiere reflexionar sobre los límites y alcances del conflicto y la justicia en la producción de las políticas de relocalización y los modos en que éstas se supeditan a las definiciones institucionales marco del gobierno condenado.

En resumen, puede concluirse que la definición cualitativa de la ruta de implementación de las relocalizaciones estuvo fundamentalmente signada por las presiones generadas por los actores: tanto los destinatarios de la política –y sus defensores– como los operadores técnicos del ivc. Asimismo, la etapa de mayor aceleración en la implementación dio cuenta de un “efecto derrame” de las nuevas directivas sociohabitacionales sobre esta política judicializada. En cualquier caso, la institucionalización no obedeció a indicaciones de la justicia ni a planificaciones premeditadas sino a la dinámica propia del conflicto entre los múltiples actores involucrados.

Los avatares sociopolíticos del activismo judicial

En estas últimas páginas realizaré unas breves reflexiones acerca del proceso de implementación de las relocalizaciones desde el punto de vista de los aportes que puede brindar a los debates acerca de la relación entre judicialización, política y conflicto. Si, retomando la tipología de Abramovich (2005) presentada en el primer capítulo, encuadramos este caso como uno de aquellos en los que la justicia identifica un derecho vulnerado y ordena a otras ramas del Estado –sobre todo la ejecutiva– a que implemente políticas remediadoras, pueden señalarse aquí un conjunto de observaciones sobre los efectos de estas decisiones judiciales en relación con su capacidad de clausurar cuestiones definidas como problemáticas.

Deben destacarse, en primer lugar, los claroscuros del rol de la justicia de acuerdo con las pretensiones de transformación política de sus sentencias activistas. Recordemos que la resolución dictada por el juez Armella respondía a un proceso judicial más amplio que pretendía solucionar daños de larga data a la cuenca Matanza-Riachuelo y reparar, de este modo, una violación estructural al derecho al ambiente sano. La orden de abrir el camino de sirga resultaba, a este propósito, una vía para facilitar el saneamiento y simultáneamente resguardar a la población más expuesta al río –entendido como foco de contaminación por antonomasia–.

Sin embargo, el curso de implementación de sus mandatos acabó abriendo una multiplicidad de conflictos. Y, a este respecto, lejos estuvo la orden de relocalización de clausurar un problema, sino que más bien catalizó otros nuevos de alcances imprevistos. Al tensionar las ambigüedades inherentes a la posición social de los villeros como habitantes de la ciudad (según vimos en el capítulo 4), abrió un proceso que colocó sobre la mesa la capacidad de aquellos de realizar demandas en términos de derechos a las autoridades gubernamentales. En el ínterin, los sucesos acontecidos a partir de que se dictara la resolución judicial expresaron un alejamiento entre el objetivo social marco de la causa –que apuntaba a “mejorar la calidad de vida”– y los sentidos sobre la vida en la ciudad y los usos del suelo preexistentes.

En esta clave, puede subrayarse la importancia de atender a los efectos no deseados que emergen en aquel espacio indeterminado donde un problema planteado en clave judicial se traduce hacia una lógica de política pública. Pero además, debe destacarse la capacidad de generación de conflicto que se esconde detrás de las aspiraciones resolutorias de las sentencias activistas formuladas en los tribunales. Como habíamos señalado al inicio de este libro, éstas no deben entenderse como punto de fuga en el cual converge –y se clausura– un proceso de construcción de un asunto problemático, sino como prisma con capacidad de elaborar problemas y lanzarlos hacia terrenos sociales y políticos bajo nuevas formas.

Asimismo, resulta de interés mencionar los cambios y tensiones que generó el proceso de implementación en el problema tal como había sido planteado en el seno de la justicia. Si su emergencia estuvo ligada a la protección del ambiente y la necesidad de reparar negligencias históricas en el cuidado de un territorio largamente degradado, la puesta en marcha de la apertura del camino de sirga disparó una confrontación en clave de derechos que puso en cuestión aquello que estaba en juego en la ejecución. Más precisamente, si el proceso tuvo un inicio en términos ambientales, las primeras controversias jurídicas comenzaron a evidenciar una novedosa inscripción de la cuestión como una problemática habitacional.

Pero estos debates impulsados por los defensores –centrados en la instalación de los derechos económicos, sociales y culturales como eje organizador del proceso judicial– no fueron el único factor en convertir el proceso en una discusión sobre la vivienda y sus “derechos conexos”. Más bien, la propia implementación suscitó conflictos territoriales e insertó al problema en la agenda de políticas habitacionales. Por ende, no puede sino resaltarse dos reflexiones. Por un lado, que el proceso de traducción de la sentencia en un problema de política pública evidenció el desarrollo de una contradicción entre el derecho al ambiente –tal como fue interpretado y puesto en práctica por la resolución activista del juez Armella– y el derecho a la vivienda –según fue exigido por los defensores públicos y los afectados–. En otros términos, podría afirmarse también que el derecho al ambiente fue implícitamente resignificado por los habitantes del camino de sirga en clave social, en reminiscencia con los movimientos de justicia ambiental que denuncian la asociación entre desigualdad y peligro ambiental (Harvey, 2009). En cualquier caso, los argumentos ambientales que estructuraron el proceso judicial tuvieron como efecto material indirecto (Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco, 2015) un corrimiento geográfico de la población en mayor condición de vulnerabilidad de la ciudad. Como advierte Azuela (2016: 13), la ambivalencia de las normas jurídicas contraría las expectativas dominantes sobre el derecho, según las cuales la “consagración” de un derecho y su justiciabilidad bastan para producir determinado efecto sobre la sociedad. Por lo contrario, todos los corpus legales pueden contribuir a la producción de efectos sociales no previstos en el momento de su expedición.

Por otro lado, el proceso de implementación habilita una reflexión sobre cómo la judicialización, además de tener la capacidad de reencuadrar los conflictos cuando éstos se trasladan al ámbito de la justicia, refiere también a un fenómeno inverso: la transformación de los modos de tratamiento de los conflictos cuando los términos judiciales se traducen en clave política. Dicho de otro modo, si cuando un conflicto es llevado al terreno del derecho comienzan a operar en él las relaciones de poder propias del campo jurídico –atravesando así una transformación importante por el solo hecho de que intervienen en él abogados y jueces como actores principales (Azuela, 2014)–, también es cierto lo contrario: que cuando un problema construido en términos jurídicos es llevado al terreno de las políticas públicas, comienzan a operar en él las relaciones de poder propias de los focos de producción de la acción pública.

Este libro evidenció a su vez el potencial de transformación territorial con el que cuentan las sentencias activistas, una dimensión no lo suficientemente analizada en la literatura sobre judicialización. En áreas urbanas como la ribera del Riachuelo, donde se solapan distintas formas de tenencia y propiedad, así como diversos usos, actividades, legalidades y jurisdicciones, la capacidad del poder político de llevar a cabo reordenamientos integrales está supeditada a entramados jurídicos superpuestos y la potestad de cada uno de los actores afectados de apelar al litigio en defensa de sus propios intereses. En este cuadro, la acción pública impulsada por los tribunales –en su doble rol de administrador del derecho y productor de políticas– cuenta con una legitimidad que la dota de un mayor poder de intervención, volviéndose posible aquello que por mera decisión política podría parecer inviable.

De igual modo, merecen atención las limitaciones de la justicia en llevar adelante la ejecución de sentencias activistas de forma sostenida. En el proceso analizado, los primeros años a cargo del juez Armella se destacaron por una marcada predisposición a generar avances que tuvieron como contracara fuertes tensiones con el Poder Ejecutivo –el condenado–, los actores territoriales –los afectados– y los operadores jurídicos que pujaban por ingresar al litigio –los defensores–. Pero incluso así (y más aún en los años venideros), las inercias burocráticas, la ausencia de interés político por parte del gobierno en llevar adelante los mandatos, las resistencias de los habitantes del camino de sirga y la pérdida de dinamismo de la causa Riachuelo en general replegaron paulatinamente a la justicia a un rol arbitral, diferenciado de las pretensiones de conducción con las que contó en los inicios. En otras palabras, el foco del proceso –tal como se procuró reflejar en el recorrido narrativo de este libro– se desplazó de los tribunales hacia los territorios y las instituciones, ciñéndose el juez a homologar o invalidar los pasos de la implementación, sin capacidad o motivación de establecer plazos de cumplimiento y recuperar su papel rector. Cabe preguntarse entonces cuáles son las condiciones de posibilidad para el cumplimiento de las resoluciones activistas una vez que abandonan los tribunales e ingresan en el terreno de la producción de políticas.

En relación con esto, el libro permitió iluminar el rol productivo de los conflictos en la generación de institucionalidad en los procesos de implementación. A diferencia de la causa Riachuelo, que había dado lugar a la constitución de nuevas entidades (como la Acumar) y la formulación de programas de políticas con una inserción y priorización definida en la estructura estatal, en nuestro caso las políticas –carentes de un impulso decisivo por parte de la justicia– fueron ejecutadas ad hoc entre la reticencia del gobierno y las demandas de los afectados. Aquí, fueron iniciativas tomadas tanto dentro como fuera del organismo de vivienda –pero no por la justicia ni por las autoridades políticas– las que formalizaron, estandarizaron y establecieron márgenes de previsibilidad al proceso de relocalizaciones. Puede afirmarse, en este marco, que sentencias activistas como ésta se caracterizan por su capacidad de transformar los conflictos, pero también que los conflictos son construidos por los actores para transformar las sentencias y condicionar las rutas de ejecución. Las disputas por el reordenamiento del proceso en torno al respeto de los derechos económicos, sociales y culturales de los habitantes del camino de sirga son apenas un ejemplo de las retroalimentaciones y tensiones permanentes entre las resoluciones judiciales activistas y la conflictividad.

Cabe destacar, por último, tres líneas de indagación que se desprenden de este libro y resultan de interés para el enriquecimiento del estudio de las articulaciones entre lo social, lo político-institucional y lo jurídico en conflictos signados por el activismo judicial.

En primer lugar, una aproximación a las prácticas institucionales de los organismos de defensa pública, particularmente la Defensoría General de la ciudad de Buenos Aires. Esta entidad se ha vuelto un engranaje clave en la judicialización de numerosos conflictos en la ciudad de Buenos Aires y expresa de forma privilegiada el reposicionamiento social del derecho y la justicia. Como se pudo observar en esta investigación, su intervención facilita la exigencia de derechos, logra alterar el curso de políticas públicas y contribuye a cambios en la fisionomía de la propia conflictividad. Sin embargo, es preciso profundizar el análisis de su rol institucional, colocando el foco en sus estrategias, ámbitos de injerencia y los efectos de sus acciones sobre las políticas gubernamentales y la justiciabilidad de los derechos.

En segundo lugar, los recientes cambios en las políticas sociohabitacionales en la ciudad de Buenos Aires abren un campo fértil para examinar las transformaciones en la judicialización de las demandas villeras. Si hasta recientemente subyacía una puja por el propio reconocimiento de las villas como forma de hábitat popular legítimo, resulta de interés indagar en cómo se reconvierten los procesos judiciales una vez que los actores en disputa arriban a consensos sobre la necesidad de dar lugar a la urbanización de estos barrios, y cuál es el rol que desempeñan los derechos económicos, sociales y culturales en las argumentaciones jurídicas. Asimismo, cabe preguntarse en qué medida los debates en torno a los procesos de urbanización se anclan en discursos, argumentos y reivindicaciones ambientales, y si acaso se desarrollan tensiones entre el derecho a la vivienda y el derecho al ambiente en las interacciones entre los actores barriales, los defensores y las agencias gubernamentales.

Finalmente, este libro abre interrogantes respecto de las representaciones y capitales en juego en el seno de los tribunales que llevan adelante causas activistas. Sea por litigios estructurales que apuntan a reparar derechos dañados o fenómenos de lawfare que ponen en cuestión las fronteras de lo democrático, el creciente involucramiento de la justicia en asuntos políticos requiere dar lugar a más investigaciones que se adentren en este campo de instituciones y actores, procurando indagar en cómo éstos perciben los efectos de sus prácticas jurídicas y asimismo explorar las redes existentes entre ellos y otros protagonistas del activismo judicial.



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