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6 Los meandros
de las políticas judicializadas

De la protesta a la institucionalización

El proceso catalizado por la “limpieza de márgenes” del Riachuelo tuvo alcances e implicancias que excedieron vastamente los objetivos manifiestos de la sentencia de la Corte Suprema, así como el carácter pretendidamente resolutorio de la “eliminación de obstáculos” dispuesta por el juez Armella. De hecho, esta orden operó como puntapié de un conflicto complejo y prolongado. A lo largo de este libro, hemos rehuido de analizarlo ciñéndonos al formalismo de los procedimientos y hemos procurado a su vez no asumirlo como expresión de las impugnaciones generadas por los actores movilizados. Más bien, lo hemos entendido como revelador de visiones, posiciones y estrategias en pugna, en el cuadro de un fenómeno de creciente tramitación de los conflictos por vía judicial y en clave de derechos.

Desde esta perspectiva, hemos evitado pensar los antagonismos como resultado de meras relaciones de fuerza, o como si fueran producto de principios normativos o valorativos. En otras palabras, la intención ha sido construir un equilibrio entre lo que Chateauraynaud (2009: 2) denomina “sociología cínica” y “sociología moral”, con el fin de mostrar cómo el conflicto puede leerse desde una sociología de las controversias y movilizaciones colectivas, reflexionando en un mismo acto sobre las muestras de fuerza y los repertorios argumentativos de los actores.

Según este autor, existen tres grandes esquemas interpretativos de los conflictos. En primer lugar, una perspectiva según la cual, como todo se jugaría en contextos localmente situados, para comprender el derrotero de determinada causa se debería atender a los microprocesos. En segundo lugar, una que vulgariza la teoría del caos, resaltando cómo la contingencia y solapamiento de los acontecimientos produciría las condiciones favorables para la emergencia de determinada contienda. Por último, aquella que considera que los conflictos reposan sobre estructuras profundas que sobredeterminarían los sucesos y sus transformaciones.

Pero en lugar de dar por sentada una supuesta disyuntiva entre planos micro y macrosociales, es posible –según Chateauraynaud– condensar esos esquemas en una “balística sociológica” que, analizando las trayectorias de los actores y los argumentos, describa algunos de los momentos e instancias esenciales del desarrollo de los conflictos: sus condiciones de emergencia y el sentido que le otorgan quienes los producen; las disputas en torno a la definición de los argumentos de intervención legítimos; la naturaleza de las arenas o escenas por las cuales transitan; y la conformación de un poder de expresión por parte de los actores que permita no sólo la puesta en agenda de sus demandas sino también su inscripción duradera en una serie de problemas públicos constituidos (2009: 6).

A este respecto, hemos examinado en el primer capítulo las características que asume la judicialización de la conflictividad y sus efectos sobre los modos de tramitación de demandas, la implementación de políticas y la formulación de argumentos. Asimismo, en el segundo capítulo analizamos el contexto y las circunstancias de surgimiento de la causa Mendoza, deteniéndonos en los diagnósticos que la motorizaron, los dilemas que abrió y los modos en que transformó el abordaje de la cuestión ambiental en la cuenca Matanza-Riachuelo.

El tercer capítulo nos introdujo de lleno en cómo el juez de ejecución tradujo la sentencia de la Corte Suprema en disposiciones apuntadas a la implementación de políticas públicas, surgiendo entre ellas la orden de apertura del camino de sirga. Analizamos, a propósito de este suceso, la generación de controversias jurídicas entre un enfoque “erradicador” y otro anclado en la defensa de los derechos económicos, sociales y culturales de la población afectada. A través de sus patrocinadores, los habitantes de la ribera denunciaban no sólo que no estaban contemplados como actores en el expediente, sino que se hallaban en vías de convertirse en víctimas (más que en beneficiarios) del fallo judicial. Por esta razón, era preciso sentar nuevas reglas de juego que reconocieran su capacidad de incidir en las diversas etapas de implementación de las relocalizaciones y redundaran en un mejoramiento de sus condiciones de vida (en lugar de su horadación, según denunciaban).

El cuarto capítulo nos condujo a otra escala de indagación, pues, insertándose en el caso de la Villa 21-24, colocó el foco en la perspectiva de los afectados respecto del fallo que disponía su relocalización. A lo largo de esas páginas, indagamos en las trayectorias de algunos de los afectados y describimos los significados que tenía para ellos la situación medioambiental y la vida en el barrio que ahora se veían forzados a abandonar. A su vez, examinamos los motivos atribuidos a la orden del juez, sus interpretaciones respecto del inicio del proceso y los sentidos ambivalentes construidos en torno a él. A partir de la puesta en foco de esta dimensión de análisis, se vislumbraron algunas de las representaciones y experiencias subjetivas que explican el hecho de que la apertura del camino de sirga haya dado lugar a una resistencia de la población afectada.

Por último, el quinto capítulo se focalizó en los modos de territorialización de la sentencia. A partir de la presentación del entramado de organismos y organizaciones constituido en pos de la defensa de los afectados, se analizaron momentos clave del proceso de implementación de las relocalizaciones que permiten comprender tanto las estrategias de los actores como los debates suscitados en el proceso de implementación. Estos ejes dejaron vislumbrar algunas de las principales demandas de los habitantes del camino de sirga y con ello las lógicas que marcaron el compás del conflicto. En este sentido, se prestó particular atención a la articulación de mecanismos de acción directa con herramientas propias del campo jurídico.

Por ende, si en las páginas precedentes se abordaron las controversias y conflictos jurídicos, sociales y territoriales desatados a partir de la orden del juez Armella, las páginas que siguen se abocarán a indagar en sus efectos político-institucionales. ¿De qué modos se transformaron los entramados normativos de los actores condenados –en nuestro caso, el gobierno de la ciudad de Buenos Aires– como consecuencia de esta sentencia? ¿Qué clase de dispositivos se construyeron para dar cumplimiento al fallo y qué canales de diálogo, participación y/o negociación se generaron entre el ivc y los habitantes del camino de sirga? ¿Existieron vías alternativas a la judicial y la administrativa para la tramitación de las demandas de la población? ¿Qué implicancias tuvo el proceso sobre las formas de vinculación de los afectados con el Estado? ¿Cómo se insertaron las relocalizaciones en la agenda gubernamental y en la serie de conflictos habitacionales que para entonces se multiplicaban en la ciudad?

Se trata, en otras palabras, de analizar el conflicto en función de aquello que produce político-institucionalmente; más precisamente, con relación a su productividad (Azuela y Cosacov, 2013). Como resaltan Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco (2015), en las ciencias sociales suele perderse de vista el destino de las sentencias judiciales activistas una vez que salen de los tribunales, y en particular una vez que ingresan a la trama política y gubernamental. Pero resulta indispensable atender a sus efectos institucionales –tanto materiales como simbólicos– si se pretende comprender su influencia sobre las formas de funcionamiento del Estado, las relaciones de éste con actores de la sociedad civil y el desarrollo de la conflictividad.

Analizar la institucionalización de los conflictos resulta, por lo tanto, una tarea clave, ya que da cuenta de cómo ciertas tensiones y desequilibrios acaban por trascender a las voluntades de los agentes en pugna, convirtiéndose en pautas de acción en mayor o menor medida estabilizadas, estandarizadas y normativizadas, cuando no constrictivas en términos burocrático-procedimentales (o incluso legales). Retomando a un auténtico clásico de la sociología (Durkheim, 2007), se trata de observar las maneras en que los procesos conflictivos se objetivizan, volviéndose exteriores a los actores para luego determinar coercitivamente su obrar y orientarlo en su desarrollo. O, según apuntan Berger y Luckmann (1968: 74), cómo la institucionalización supone la generación de vías de control para la acción, conduciéndola en determinadas direcciones en detrimento de otras que teóricamente podrían tomarse.

Desde el punto de vista de la Corte Suprema, la ejecución de la causa Mendoza requería la construcción de una “microinstitucionalidad” (Lorenzetti, 2008), es decir, la generación de instancias al interior del Estado que garantizaran el encauzamiento y dinamización de las tareas de saneamiento ambiental. En esta clave, la creación de Acumar ofrecía la indispensable capacidad de coordinar las acciones de los tres gobiernos con jurisdicción en la cuenca (la ciudad de Buenos Aires, la provincia de Buenos Aires y la Nación). Y el Cuerpo Colegiado, por su parte, constituía la posibilidad de que organizaciones de la sociedad civil observasen y controlasen el proceso, pudiendo acceder al expediente y realizar presentaciones ante el juzgado. La causa, por lo tanto, procuraba impulsar mecanismos ad hoc que abrieran vías institucionales hacia el cumplimiento de la sentencia[1].

Pero en lo que concierne al subproceso de relocalizaciones en la ciudad de Buenos Aires, hemos visto que desde los inicios fue escasa la estandarización y formalización de procedimientos para acatar la resolución del juez Armella. Resulta ilustrativo en este sentido cómo –según vimos en el tercer capítulo– la orden de eliminar obstáculos habilitaba amplios márgenes de interpretación respecto de los posibles modos de efectivizar la medida. Así, mientras que en una primera etapa los barrios “obstructivos” eran demolidos y erradicados de modo violento por el Ministerio de Espacio Público, una vez formulada la indicación de que la población tenía derecho a ser relocalizada fue el ivc quien asumió las tareas. En otras palabras, el gobierno de la ciudad no contaba con una estructura ni con una política predefinida para llevar adelante su condena. Más bien, cada paso dado en pos de la implementación de las relocalizaciones estaba sujeto a voluntades contingentes y constreñimientos externos: entre ellos, las directivas de la justicia, la resistencia de los afectados o incluso, como veremos más adelante, las iniciativas de los equipos del gobierno a cargo de las negociaciones en el territorio.

Este capítulo, por lo tanto, examinará algunas de las formas en que el conflictivo proceso de relocalizaciones se institucionalizó, es decir, cómo se conformaron reglas, procedimientos, ámbitos de interacción formalizados y órganos de implementación. Pero a su vez, esta tarea requerirá analizar otras consecuencias de orden más indirecto e incluso simbólico, relativos a cómo se institucionalizan las demandas, de qué modos se transforman las agendas públicas y gubernamentales, y qué tensiones atraviesan estos procesos vis à vis otras vías más informales –y menos estatalizadas– de desarrollo del conflicto. En otras palabras, las páginas que siguen se abocarán a indagar en las transformaciones del conflicto –y por ende, del proceso de implementación de políticas– conforme éste fue imbricándose con las lógicas legales, burocráticas, institucionales y políticas del gobierno.

En primer lugar, se analizará la constitución de canales de diálogo y negociación entre los afectados y el ivc, en lo que daremos a llamar una institucionalización “desde abajo”. Aunque los modos en que aquellos hacían oír sus demandas dependían de medidas de acción directa y la presentación de recursos administrativos y judiciales, con el correr del tiempo se consolidaron las denominadas “mesas de trabajo”, reconocidas judicialmente como espacio participativo de carácter vinculante. Veremos no sólo las tensiones que supuso la puesta en funcionamiento de esta instancia, sino también algunos de los dilemas que ella implicó para el conflicto como espacio de participación institucionalizada.

En segundo lugar, se presentará una de las principales demandas que estructuraron el proceso de relocalizaciones: aquella mediante la cual los vecinos exigían que las viviendas a las que fuesen mudados se ubicasen en las cercanías del barrio de origen. A propósito de ello, se examinarán cuatro momentos del desarrollo de esta faceta del conflicto: el relevamiento de terrenos realizado por los propios afectados –así como su presentación al ivc a través de las mesas de trabajo–; la construcción de argumentos jurídicos que justificasen la voluntad de permanecer en los alrededores de la villa; la obturación de la instancia de diálogo formal y cómo, a raíz de ello, se apeló a medidas de movilización; y el desplazamiento del reclamo a la esfera legislativa, por medio de la formulación de una ley de expropiación de los lotes pedidos por los habitantes de la ribera.

En tercer lugar, en una sección que describirá la institucionalización “desde adentro”, se colocará el foco en el papel del equipo territorial del ivc, destacado por sus diferencias respecto de la dirección política del organismo y por determinadas iniciativas informalmente adoptadas que se volvieron determinantes para el desarrollo del proceso de relocalización. En particular, se examinará la incorporación de las demandas de los vecinos al entramado institucional del ivc a partir de la confección de un “Protocolo base para el diseño e implementación socialmente responsable de procesos de relocalización involuntaria de población”.

Como se argumentará luego, al hacerse referencia a la institucionalización “desde abajo” y “desde adentro”, lejos está el capítulo de pretender desconocer los recaudos sugeridos al inicio de este libro respecto de la topografía imaginaria del Estado (Ferguson, 2007). Por lo contrario –como se argumentará luego–, la propuesta aquí es asumir las expresiones en un sentido disruptivo respecto de la crítica original: es decir que, más que asumir el “adentro” y el “abajo” como sitios que recrearían simbólicamente a las políticas públicas como originadas en instituciones ubicadas “encima” de la sociedad, se propone que ilustren los múltiples focos de producción de la acción pública en el proceso de relocalizaciones.

Finalmente, en la última sección se plantearán interrogantes en pos de la comprensión del destino de este proceso en los últimos años. A partir de una descripción de las características por él asumidas recientemente, se establecerá una conexión entre el surgimiento de una nueva mirada sobre la cuestión sociohabitacional en la ciudad de Buenos Aires y la dinamización de las relocalizaciones.

La institucionalización “desde abajo”: de la presión de los afectados a la constitución de las mesas de trabajo

Los actores colectivos como creadores de instituciones

La causa Mendoza, como mencionábamos en la sección anterior, procuró generar una “microinstitucionalidad” que sentara las condiciones para el cumplimiento de una sentencia que requería articulaciones interjurisdiccionales, mecanismos de veeduría social e instancias de control. Pero desde sus inicios, el proceso de relocalizaciones fue más bien improvisado, una batería de políticas ad hoc implementadas sin ámbitos de deliberación jurídicamente constituidos que contuviesen los pasos de los actores implicados ni la interacción y negociación entre ellos. De hecho, la incorporación de las relocalizaciones a la agenda política del gobierno de la ciudad de Buenos Aires se había producido por imposición externa: su principal dinamizador era, precisamente, el juzgado de ejecución, que con variables niveles de intensidad exigía avances, requería la consecución de resultados y fiscalizaba el acatamiento de sus resoluciones.

Pero como vimos en capítulos previos, los propios lineamientos judiciales estuvieron supeditados al desarrollo de un conflicto jurídico y político en contra de los desalojos y por el reconocimiento del derecho a una vivienda nueva. Y desde entonces –se argumentará en las páginas que siguen– fueron las impugnaciones realizadas por los actores afectados las que comenzaron a trazar la institucionalidad de las relocalizaciones. En otras palabras, los marcos jurídicos que reglaron el proceso no tuvieron un origen a priori, sino que fueron producto, precisamente, del desarrollo del conflicto.

Debe advertirse, no obstante, que los análisis de procesos de implementación de políticas públicas que toman como punto de partida la institucionalidad suelen adolecer de una perspectiva parcelada y aleatoria. Al subrayar las formas en que la acción se ciñe a marcos convencionales, estabilizados, anticipables y organizados, tienden a privilegiar al Estado en un papel preeminente, como entidad separada de los actores “sociales” (Abrams, 1988; Lascoumes y Le Galès, 2014). Es decir, lo dotan de una capacidad de intervención y prefiguración tal que la “etapa” de formulación parecería fluir de modo lineal, lógico, ordenado y racional hacia la de ejecución (Wedel et al., 2005). Por lo contrario, otros enfoques parten de los individuos, sus creencias y sus intereses para explicar la formación y el mantenimiento de las instituciones. Según esta perspectiva, debe reconciliarse el sentido de la acción de los sujetos con los marcos estructurales, elucidándose las elecciones que realizan al interior de un sistema restrictivo (Lascoumes y Le Galès, 2014).

Es posible, sin embargo, adoptar una mirada “meso-sociológica” que atienda a cómo los actores colectivos producen las instituciones (Dimaggio y Powell, 1991; Campbell, 2004, citados en Lascoumes y Le Galès, 2014). Así, se podrá observar que en el proceso de relocalizaciones fue la lucha de los afectados y sus representantes el motor de la institucionalización del conflicto. Más aún, se verá que sus intentos iniciales de construir marcos jurídicos que canalizaran el proceso se vieron solapados con iniciativas posteriores del ivc, y que estos encuadramientos se volverían un antecedente para la regulación de conflictos posteriores.

La conformación del cuerpo de delegados, una vía de incidencia en el conflicto

El agrupamiento político de los afectados bajo la forma de un cuerpo de delegados fue uno de los primeros hitos en la generación de institucionalidad en el conflicto. Como vimos en el capítulo anterior, los miles de habitantes del camino de sirga no tenían entidad como partes procesales y, por ese motivo, junto con sus defensores llevaron a cabo una estrategia según la cual la conquista del derecho a ser jurídicamente oídos en la causa dependía de su capacidad de organización y acción por la vía política. En este marco, la aptitud de los abogados de representar no sólo a la sumatoria de casos individuales sino a los afectados como colectivo dependía de una tarea de validación jurídica de su instancia de representación.

El primer paso dado en este sentido fue la creación del cuerpo de delegados y la adquisición, en tal acto, de una entidad legal que permitiese la actuación corporativa y su legitimación en la negociación con diversos órganos estatales. Así es como el 15 de mayo de 2011, luego de llevado adelante un proceso eleccionario en la zona ribereña de la Villa 21-24, se constituyó dicho grupo con los objetivos de:

1. Abocarse al trabajo de todos los extremos de la problemática relativa al “Camino de Sirga” del Riachuelo en la villa 21-24.

2. Aportar a la organización de la comunidad desde una perspectiva participativa.

3. Garantizar la pluralidad de visiones, y la participación comunitaria en la toma de decisiones.

4. Aportar al diseño y control participativo de las políticas públicas destinadas a la problemática del “Camino de Sirga” del Riachuelo.

5. Garantizar el acceso a la información a los habitantes del barrio.

6. [Canalizar] las opiniones, necesidades, dudas y problemáticas de los vecinos hacia las entidades públicas del Estado Nacional o de la ciudad de Buenos Aires como ante entidades privadas.

7. [Realizar] gestiones, mesas de trabajo, reuniones y asambleas, tanto ante entidades públicas del Estado Nacional o de la ciudad de Buenos Aires, en lo pertinente a sus funciones (Testimonio del Acta Constitutiva del “Cuerpo de delegados por el camino de sirga”).

Según Adrián, uno de los defensores de los vecinos, “institucionalizar el conflicto te da ciertas garantías de cómo se va a desarrollar”, evitando así que “te lo destruyan muchas negociaciones individuales”. En efecto, para el ivc los afectados eran una pluralidad de casos a gestionar y en ese sentido su acercamiento al territorio se realizaba familia por familia. Así, a la hora de negociarse una determinada etapa de relocalizaciones, su forma privilegiada de abordaje era acudir a las viviendas en la zona a demoler y, caso a caso, determinar cuáles eran las personas que aceptarían ser trasladadas a los complejos, o cuáles manifestaban su voluntad de permanecer –apelándose en estas ocasiones al mecanismo de intercambio de viviendas–. Así se refería al tema Lorena, del equipo territorial del ivc:

Nosotros vamos casa por casa con el censo, con planillas, con datos de las familias, y vemos si sigue viviendo ahí esa familia o no, si no vive esa familia sabemos que hay un caso que vamos a tener que trabajar […]. Entonces nos fijamos quién está censado, quién no, quién se quiere ir a Padre Mugica, quién no, y vamos pintando un mapa –que te lo puedo mostrar, no lo tengo acá, todo de colores–, viendo quiénes se quieren ir, quiénes no se quieren ir, quiénes dudan y quiénes son irregulares.

Este abordaje, claro está, suponía un desafío para los afectados activistas. En la medida en que para el ivc el interlocutor fueran cada uno de los habitantes del camino de sirga en su individualidad, difícil sería la instalación de demandas, el planteo de reivindicaciones y, llegado el caso, la resistencia a las relocalizaciones en sí mismas. Como vimos anteriormente, la vida en la ribera del Riachuelo tenía implicancias heterogéneas para sus pobladores y la orden del juez Armella presentaba por lo tanto expectativas disímiles. Si el gobierno comenzaba a construir consensos entre los afectados más dispuestos a ser relocalizados, teóricamente acabaría aislando a los movilizados y debilitando su capacidad de establecer condiciones para el conjunto: según me contaba Jorge, uno de los vecinos, “hay quienes prefieren pájaro en mano que cien volando”. En este escenario, según Adrián, el ivc podría “ir arreglando con los referentes” de cada una de las zonas ribereñas, resultándole más fácil de este modo evitar la mediación de los activistas. De hecho, el resguardo de la organicidad del cuerpo de delegados –y, con ello, su carácter de interlocutor legítimo ante el ivc y el juzgado– no fue un problema menor. Así lo reflejan las siguientes notas de campo tomadas a propósito de mi asistencia a las asambleas vecinales en el camino de sirga:

Notas de campo

15 de diciembre de 2014

Hoy surgió un contrapunto interesante cuando Sergio […] planteó que nadie se mudara hasta que no estén listas las 1334 viviendas, e insistió con que frente al escenario incierto de las relocalizaciones que se vendrían en marzo se debería formular un criterio único, es decir, que nadie se mude hasta que no esté todo construido. Varios delegados remarcaron que ellos no tendrían problema en llevar adelante una estrategia así, pero la gente podría querer otra cosa. Es decir, nada impide que el ivc vaya a buscar a los vecinos uno por uno para decirles que fueron seleccionados para mudarse y ellos acepten lo malo y seguro en lugar de lo dudoso e incierto.

4 de mayo de 2015

Hoy se acercó mucha gente nueva porque el ivc empezó su “trabajo de campo” la semana pasada […]. Está pasando casa por casa por algunas zonas hablando con la gente, sugiriéndoles que vayan pensando en mudarse hacia fin de año. Jorge […] aclaró que la idea de los delegados siempre fue que nadie se fuera si no estaban garantizados sus derechos. Sin embargo, “algunos no escucharon. Es la gente que tiene que tener convicción de esto”, dijo frustrado. A propósito de esto, Juancho dijo “si se niegan a irse vamos a conseguir un montón de cosas. Si no, van a terminar en cualquier lado”.

En este contexto, la existencia de un cuerpo de delegados era condición necesaria pero no suficiente para que se alcanzase la capacidad de presentar exigencias al ivc que torciesen el rumbo de las relocalizaciones, fuera en lo referido a la calidad de los complejos habitacionales a los que serían trasladados, o –como veremos en el próximo apartado– a su zona de emplazamiento. En cualquier caso, sería preciso dar un salto hacia la institucionalización de un ámbito de negociación.

Los desafíos de la participación institucionalizada

En los primeros meses de 2011, poco después de realizada la delimitación del camino de sirga y ya conformado el cuerpo de delegados, los reclamos de los afectados no tardaron en multiplicarse. ¿Qué zonas serían relocalizadas primero y bajo qué criterios? ¿Qué podría hacerse respecto de las deficiencias constructivas del complejo Padre Mugica, sobre las cuales cundían informes, artículos periodísticos y relatos de sus primeros habitantes? ¿Era posible generar una alternativa a ser trasladados al extremo sur de la ciudad? Y sobre todo, ¿por qué vías podrían plantearse las demandas al ivc?

En los primeros momentos del conflicto, luego de que la Defensoría General de la Ciudad, la Asesoría Tutelar y la Fundación Temas asumieran la tarea de colaborar en la defensa de los afectados, las negociaciones con el gobierno no contaban con canales establecidos ni marcos regulatorios. “Hacíamos reuniones en medio del pasillo del Edificio del Plata… Una institucionalidad muy precaria”[2], recordaba Adrián. “Nos reuníamos en un escritorio de alguien, todos amontonados. Era ir construyendo lo formal, luchar contra no tener a los vecinos como parte de la causa, contra no tener acceso al expediente”, relataba Paula. El hecho de que los espacios de diálogo no estuvieran sostenidos más que por presión de los abogados y movilización de los vecinos dotaba de una suma precariedad a las discusiones y acuerdos alcanzados.

Sin embargo, a partir de que el Asesor Tutelar comenzó a labrar actas de lo que allí era dicho y hecho (y más aún luego de que el juez Armella reconociera su existencia), la legalidad, regularidad y formalidad comenzaron a cobrar preponderancia. Y así, finalmente, el 8 de junio de 2011 tuvo lugar la primera “mesa de trabajo para la planificación y ejecución de criterios y parámetros de relocalización de los vecinos afectados por el camino de sirga de la Villa 21-24”. Referido comúnmente como “mesa de trabajo”, este espacio se volvió el ámbito institucional por excelencia para la interacción entre los actores involucrados en el proceso de relocalizaciones[3]. Además de los delegados, la Fundación Temas, la Asesoría Tutelar y la Defensoría General de la Ciudad, tendían a hacerse presentes otros organismos como la Acumar, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad y, eventualmente, dependencias del gobierno local implicadas en discusiones puntuales, como el Ministerio de Salud y el Ministerio de Educación. Finalmente, en nombre del ivc participaba el coordinador del equipo creado específicamente para llevar a cabo las políticas ligadas a la orden del juez Armella: la “Unidad de Proyectos Especiales (UPE) Acumar”.

A pesar de su formalización, la constitución de las mesas de trabajo no fue una etapa exenta de debates respecto de las características de tal formalidad. Por lo contrario, en sus primeros momentos la discusión preeminente estaba referida a sus funciones y alcances, así como a los actores que estarían habilitados a participar. De hecho, uno de los mayores disparadores del conflicto en torno a la fisionomía de este espacio fue la aprobación por parte del Directorio del ivc del Acta 2468-D-2012 denominada “Protocolo para la creación y el funcionamiento de las mesas de trabajo para la relocalización de villas y asentamientos precarios de la cuenca Matanza-Riachuelo”. Esta resolución, adoptada sin consulta al resto de los actores hasta entonces participantes en las mesas, se proponía como objetivo “la construcción de un espacio organizativo y participativo con los vecinos próximos a mudarse y las jurisdicciones locales competentes responsables del proceso, que minimice la conflictividad social”. En definitiva, se pretendía que las mesas “logren que las familias internalicen la mejoría […] de las condiciones habitacionales de las futuras viviendas, identificando el proceso como una mejora en su calidad de vida”. El protocolo elaborado por el ivc indicaba:

i) que los participantes de la mesa de trabajo serían la “jurisdicción local”, la Acumar, los “vecinos elegidos en el barrio a tal fin”, un representante del Cuerpo Colegiado y un representante de organismos locales de defensa pública, restringiéndose explícitamente la participación de asociaciones y/o fundaciones;

ii) que quedaba “explícitamente vedada” la requisitoria de informes y/o documentación que hicieran referencia a temas que “impliquen acciones de contralor propia de organismos con funciones afines, debiendo en tal caso ser requeridas por la vía y oportunidad correspondientes”;

iii) que los temas a ser abordados serían, entre otros, a) las “características edilicias” de los proyectos, “con la respectiva adecuación de las viviendas a la conformación del grupo familiar y situaciones particulares (por ejemplo, necesidad de espacios físicos específicos, infraestructura para personas con problemas de movilidad, etc.)”; b) accesos al transporte público, establecimientos educativos y servicios médicos; c) acceso a lugares de esparcimiento; d) criterios para la asignación de las viviendas y para la identificación de los vecinos que deberán tener prioridad.

Según Adrián, “era un protocolo que más que regular el funcionamiento de un mecanismo participativo [regulaba] la restricción a esa participación”; en otras palabras, “era una situación de ‘yo reglamento para restringir’ y no de ‘yo reglamento para garantizar’”. Con un espíritu similar, la Defensoría del Pueblo de la Nación –coordinadora del Cuerpo Colegiado y en aquel entonces con un rol notablemente proactivo– respondió al protocolo del ivc mediante un informe que alertaba que “la propuesta de las autoridades restringe indebidamente el número de participantes [e] impide un diálogo equilibrado al privar a los vecinos del asesoramiento legal o técnico que ellos consideren necesario”. A su vez, indicaba que “el proyecto excluye expresamente la posibilidad de solicitar informes o documentos, lo que impone una restricción irrazonable a su funcionamiento, contraria al derecho a recibir información y la consecuente obligación de informar que pesa sobre las autoridades públicas”.

En pocas palabras, el protocolo aprobado por el ivc excluía a la Fundación Temas, cercenaba la representación de los organismos de defensa y limitaba la circulación de información. Para Adrián, defensor de los afectados, “la precariedad de esa mesa te [reforzaba] la discrecionalidad”. El conflicto parecía hallar una posibilidad de ser institucionalmente canalizado, pero los mecanismos propuestos contrariaban la voluntad de los habitantes del camino de sirga. Las instancias de participación, lejos de “minimizar la conflictividad social” –como se proponía el protocolo–, la reconducían y escenificaban.

Acta de mesa de trabajo

28 de marzo de 2012

Toma la palabra el vecino Jorge López, en nombre de los delegados. Sostiene que ha quedado demostrada la buena voluntad de los habitantes de la sirga, manifiesta que es inaceptable que no los dejen elegir a sus representantes que son la Defensoría General, la Asesoría Tutelar de Cámara y la Fundación Temas. Y considera inconstitucional la forma de funcionamiento que se establece para las mesas de trabajo en la propuesta existente del protocolo de participación. Manifiesta que constitucionalmente pueden peticionar, reclamar, protestar y manifestarse desde una actitud pacífica, y que eso no debe generar falsos temores, que se vive en democracia y esas son herramientas constitucionales. Roberto Nairez ratifica lo dicho por López, y agrega que la actitud del ivc […] es una vergüenza. Sostiene que no pueden imponerles un protocolo de participación realizado de manera unilateral. Que esto viola los derechos fundamentales de los habitantes de la sirga, a los que están representando en esta Mesa. El Dr. Adrián Pagani manifiesta que los obstáculos a la mesa se deben a la falta de avances del [gobierno de la ciudad de Buenos Aires] y no a la participación de los vecinos y quienes ellos deciden que los acompañen […]. Juan Manuel Tortosa sostiene que no se podrá continuar con la mesa sin que los acompañen quienes hoy están presentes. Rubén Jiménez sostiene que […] esta mesa debe seguir funcionando como hasta ahora. José Ibáñez ratifica lo dicho. Bárbara Artigas y Mónica Rivera ratifican y reiteran lo solicitado por sus compañeros delegados, la Asesoría Tutelar de Cámara y la Defensoría General.

Aunque el protocolo fue aprobado por el organismo por vía administrativa, las impugnaciones presentadas por los afectados y sus defensores evitaron que el juez de ejecución lo homologara y entrara en plena vigencia. “Como políticamente [al ivc] no le daba la correlación de fuerzas, nunca lo pudieron aplicar más que de palabra”, señalaba Adrián. La Fundación Temas continuó participando de ella y diversos reclamos fueron allí puestos en discusión: los criterios de prioridad para las relocalizaciones, la situación de los no censados, la realización de obras de urgencia en las zonas aún no mudadas (problema denominado por los actores “el mientras tanto”), las deficiencias en materia de salud, educación, transporte y seguridad en los complejos habitacionales, y los cronogramas de obras, entre otros.

Se trataba, no obstante, de una institucionalidad precaria y gris, ya que luego de que se bloquease definitivamente el protocolo impulsado por el ivc no se generaron nuevos marcos formales de funcionamiento. Aun así, se sostuvieron como un espacio institucional que –a pesar de sus limitaciones– permitía construir determinados estándares, acuerdos y marcos de previsibilidad. “Muchas veces está desvirtuado, muchas veces es un ‘como si’”, afirmaba Adrián. “[Pero] yo siempre tuve muchas discusiones con los delegados, de ‘si se rompe esto, van a perder la exclusividad’. Porque si vos mismo decís que este canal no sirve, habilitás a hacer cualquier cosa”. Consistía, entonces, en un medio para alcanzar acuerdos con el gobierno que volvía menos indispensables las otras vías, aquellas “que dependían todo el tiempo de la correlación de fuerzas”. Sin contar con una normativa que las reglase, pero teniendo en su haber el reconocimiento de la justicia y una permanente presión de los afectados y sus defensores para resguardar su vigencia, las mesas de trabajo se sostuvieron como una institucionalidad flotante, condicionante de los actores y condicionada por las circunstancias, producto del conflicto pero no plenamente subordinada a los acontecimientos.

Una institucionalidad gris: los canales informales hacia la ejecución de la sentencia

Entre la tramitación del conflicto por vía de las mesas de trabajo y su desborde hacia la movilización y las presentaciones judiciales, una parte sustancial del proceso de relocalizaciones requería de micronegociaciones para la consecución de acuerdos: “los consensos se construyen en las mesas, pero después hay consensos más chicos… Acuerdos más chiquitos que llevan su tiempo”, afirmaba en una entrevista Jimena, coordinadora del equipo territorial del ivc. Según Bárbara, otra de sus integrantes, el contacto entre todos los actores implicados es constante y esencial para la solución de problemas cotidianos. “Hay un grupo de WhatsApp donde están todos los referentes, la Defensoría y otros actores, la información circula”, graficaba. “Se trabaja bastante articuladamente. O no sé si ‘trabaja’ es la palabra, pero todos estamos en contacto todo el tiempo con lo que va pasando”.

Según Adrián –abogado de la Defensoría–, el vínculo permanente entre los actores implicados –desde los afectados hasta el ivc– es indispensable para lograr avances en reclamos puntuales. Pero inclusive destaca que esas relaciones son más bien alianzas transversales, que incluso atañen al propio organismo de vivienda: “fuimos construyendo redes con determinados actores muy subterráneos, segundas líneas, pero que conocemos, hablamos habitualmente, de un montón de cosas nos pasan información”. Y agrega: “cuando va a pasar algo les digo [al equipo territorial del ivc] ‘mirá, vamos a hacer quilombo con este tema de los servicios públicos’, y ellas entienden que tenemos razón y la van peleando desde adentro, pero también les sirve que nosotros peleemos desde afuera, porque la correlación de fuerzas internas es más débil […] para ofrecer soluciones a esos quilombos”[4].

Según Luciana, otra de las abogadas de la Defensoría General de la Ciudad, los nexos informales implican inclusive al juzgado, cuando en ocasiones esporádicas deben realizar inspecciones oculares o, por otros motivos, tener un acercamiento personal al territorio. Si bien el reconocimiento jurídico de los afectados como actor procesal era endeble (y con ello, también el de sus defensores), “en la práctica lo que pasa es que el juzgado, aunque por escrito nos dice que no, nos llama a nosotros, a mi celular, llama a la oficina, y dice ‘che, hola […], te llamo porque vamos a ir al barrio mañana, ¿nos pueden ayudar? Necesitamos destrabar no sé qué’ […]. Todo un marco de informalidad espantoso”.

Estas redes informales o invisibles que se describen aquí arriba conforman –si se quiere– el sustrato más microsociológico de la implementación de las políticas de relocalización[5]. Esta institucionalidad gris –o, reapropiando los términos de Santos (2009), juridicidad alternativa– no sólo explica parte de la dinámica misma del conflicto sino que otorga pistas para explorar la propia naturaleza lábil de las fronteras estatales, acaso uno de los puntapiés para el análisis de las políticas públicas. Esta dimensión del proceso no ha sido explorada en su especificidad a los fines de este libro, pero constituye un relevante punto de partida para futuras indagaciones.

Las características de las mesas de trabajo hasta aquí analizadas permiten entrever dos conclusiones preliminares. Por un lado, que estas instancias de participación y deliberación no fueron producto de una iniciativa judicial ni gubernamental, sino del conflicto impulsado por los actores afectados por la orden de la justicia. Según Adrián, “al revés de lo que debería pasar en el diseño de la causa, no es que la institucionalización administrativa fue un derivado de la institucionalización judicial, sino que la institucionalización judicial fue una consecuencia de que cada vez más se fue consolidando lo administrativo”. Podría decirse, a este respecto, que consistió en una “institucionalización desde abajo”, ya que el propio conflicto dinamizó la formación de procedimientos de implementación de los mandatos del juez. Sin embargo, como se desprende de lo relatado hasta esta instancia, estos ámbitos no estuvieron plenamente formalizados, sino que fueron objeto de disputa y conflicto en sí mismos.

Por otro lado –y con relación a lo último–, las mesas de trabajo ponen de relieve que el traslado del conflicto hacia ámbitos de “participación institucionalizada” (Landau, 2009) no pusieron fin a la movilización, las presentaciones judiciales y otros tipos de protesta, sino que, cuanto menos, los redireccionaba y reconvertía. Es preciso detenerse en este punto ya que la literatura, como lo demuestran Bobbio y Melé (2015), a menudo aborda el conflicto y la participación no sólo como momentos antagónicos sino también en términos altamente valorativos. Según los autores, tienden a entrelazarse confusa e implícitamente dos registros distintos: una dimensión analítica y una dimensión normativa (Gourgues et al., 2013, citado en Bobbio y Melé, 2015), y como consecuencia de ello se evoca al conflicto como parte del mundo salvaje de la lucha y a la participación como producto del mundo domesticado del debate organizado (Neveu, 2011)[6].

Cuando se lee […] que la participación tiene como efecto “evitar”, “canalizar”, “erradicar” […] los conflictos o de “clausurar controversias difícilmente controlables” (Joly y Marris, 2003: 196), de “calmar la dinámica salvaje” (Mermet, 2007: 374) […], de ser una “técnica de gestión de conflictos sociales” (Dziedzicki, 2015), se puede suponer que los autores no se limitan a realizar una constatación, sino que toman partido contra la participación y por los conflictos […]. Pero puede preguntarse, en un plano analítico, si los procesos participativos institucionales tienen efectivamente el fin de evitar, canalizar, erradicar […], etc., los conflictos, y por lo tanto si esas afirmaciones se verifican en los hechos (Bobbio y Melé, 2015: 10).

La pregunta que debe hacerse entonces no es sólo si los conflictos son apaciguados por los dispositivos participativos, sino de qué manera lo hacen, cómo se retroalimentan y si acaso se transforman mutuamente. En definitiva, los procesos de participación son ambivalentes (Blondiaux, 2008), y es preciso evaluarlos como una instancia más del desarrollo de los procesos de implementación de políticas.

La demanda del “perímetro”: ¿quiénes, cómo y dónde se formulan las políticas?

La orden de relocalización, tal como examinamos hasta aquí, se había presentado como una solución a la situación de riesgo ambiental en la que se hallaban los habitantes de la ribera del Riachuelo. No obstante, elaborar una política no significa solamente resolver determinado problema, sino también construirlo (Anderson, 1988). Para los destinatarios de esta medida, la mudanza representaba amenazas a sus valores e intereses, y no sólo una oportunidad de mejorar su calidad de vida, según pregonaba el fallo de la Corte Suprema. Por este motivo, el proceso dio lugar a un conflicto signado por una multiplicidad de demandas por parte de los afectados: su inclusión en el expediente como parte procesal, la readecuación de los sistemas constructivos, la consideración de casos y zonas prioritarias para el momento de efectivizar las mudanzas y la apertura de espacios institucionales de participación, entre numerosas otras. Más aún, como vimos a lo largo del libro, la movilización de estos actores y sus defensores acabó siendo sumamente influyente sobre la dinámica del conflicto y la fisionomía que adquirió la causa judicial.

Uno de los ejemplos más acabados de cómo su iniciativa marcó el rumbo de la implementación de estas políticas es acaso el derrotero de la demanda por la ubicación de los nuevos complejos habitacionales. Ya en los capítulos 4 y 5 nos habíamos detenido en los reparos que generaba entre los afectados la relocalización al complejo Padre Mugica: sus deficiencias en materia de infraestructura, los problemas de seguridad, la baja oferta de transporte público, la falta de efectores de salud y la escasez de vacantes escolares daban lugar a resistencias y temores más que a expectativas positivas respecto de la perspectiva de la mudanza. A pesar de ello, el nivel embrionario de organización de los afectados en aquel entonces condujo a que dicho complejo fuera aceptado como destino para la primera etapa de relocalizaciones, aquella que –según relatábamos– estuvo conformada por habitantes del “centro del meandro” y los “casos prioritarios” en materia de salud.

Mapa 6. Ubicación de la Villa 21-24 y del Complejo Urbano “Padre Mugica” en la ciudad de Buenos Aires

Fuente: elaboración propia en base a imagen de Google Maps.

Pero dicho grupo consistió en 108 familias, y restaba definirse el porvenir de más del 90% restante. Para los delegados, a partir de entonces, el problema ya no consistió solamente en la mejora de las condiciones de los ya relocalizados, sino a dónde serían trasladados los que aún aguardaban[7]. En este contexto, entre los afectados surgían como preguntas: ¿debía aceptarse que los nuevos complejos se ubicaran lejos de la villa? ¿La permanencia en la zona de residencia original no sería el mejor modo de garantizar la escolaridad, la atención sanitaria y las redes sociales construidas? ¿Era acaso inevitable ser desplazados a la Comuna 8, la zona más aislada y frágil de la ciudad en términos socioeconómicos, de servicios y de integración al tejido urbano? Así se refería Lorenzo, uno de los vecinos, a esta disyuntiva:

Nuestros hijos han ido al jardín de infantes y a las escuelas de la Villa 21-24. Nuestros hijos tienen sus historias clínicas desde el día de su nacimiento en el Hospital Penna. Es muy difícil para los vecinos de Castañares y General Paz [el complejo Padre Mugica] venir hasta el hospital para hacerse atender y en el caso de emergencias no tienen vehículos para trasladarse o colectivos que los lleven a ese lugar […]. [Al principio] muchos no queríamos irnos. Y no nos queremos ir, porque es preferible estar en lo malo conocido que en lo malo por conocer. Hace cuatro años soy enfermo de cáncer y si me dijeran que me tengo que ir a Osvaldo Cruz y Luna [una esquina cercana a la villa], no diría ni una sola palabra y me iría. [Pero] si me dicen que tengo que ir a Castañares y General Paz [en el barrio de Villa Lugano], les digo que me lleven con la cabeza p’abajo. Porque, de otro manera, a ese lugar, no voy […]. Voy dos veces por semana a ese lugar a ver gente que ha sido vecina mía y están sufriendo mucho.

“Hace décadas vamos a votar a las mismas escuelas”, afirmaba Jorge. “Vivimos hace décadas acá, es un derecho adquirido, no hay fallo de la Corte Suprema que nos saque eso”, esgrimía Raúl. Permanecer en su área de residencia comenzaba a volverse para los afectados el eje vertebrador de sus reivindicaciones. Según me explicaba Paula en una entrevista:

Surgió con mucha naturalidad qué era estar lejos del barrio [porque] siempre los complejos habitacionales son lejos, de hecho no teníamos ningún complejo por acá, no había nada cerca del barrio, y no podemos negar la historia que el barrio tiene. En los momentos de la política de erradicación de villas los mandaron a la Cochinchina. [Entonces] lo primero que surgía en las familias era “yo no me quiero ir lejos porque tengo todo acá”.

Como lo expresaba Lorena, integrante del equipo territorial del ivc, “la contención social, los dispositivos que ya se generaron en la 21-24, está lleno ahí de instituciones, actores… Hay cierta contención que en Padre Mugica no existe”. Según la titular de la Fundación Temas, las familias del barrio logran acceder a algunos derechos por medio de la organización comunitaria: “irte a laburar significa que un vecino te cuide los pibes, irte a laburar todo el día significa que el comedor les va a dar de comer, que después van a ir a apoyo escolar a alguna organización, que después van a hacer tal cosa, que la salita…”. Para Paula, en definitiva, “el ‘no me quiero ir’ estaba fundamentado en que ‘acá tengo las redes que me posibilitan intentar resolver las demandas de mi familia y no quiero romperlo’ […], y es muy difícil para las familias, desde el desamparo, pensar en rearmar ese tejido si las separan” porque “que eso se rompa, para el barrio generaba mucha incertidumbre y mucha angustia”.

Ahora bien, ¿cuáles eran las vías posibles para llevar adelante esta demanda? ¿Por medio de qué acciones y argumentos sería factible presentarla ante el ivc y, eventualmente, lograr su imposición?

Primer movimiento: el relevamiento de terrenos y su presentación en las mesas de trabajo

La salida propuesta por los delegados ante el riesgo del desarraigo fue, naturalmente, que las relocalizaciones subsiguientes se realizaran en las proximidades de la villa. A partir de la instalación de la idea de un “perímetro” que delimitaba las fronteras más allá de las cuales no estarían dispuestos a mudarse, comenzaron a realizar un relevamiento de terrenos baldíos, galpones, fábricas abandonadas y otros lotes que podrían ser aptos para la construcción de nuevos complejos habitacionales; y en la medida en que recababan opciones potencialmente viables, las presentaban en las mesas de trabajo para que el ivc evaluara su compra, tramitara su expropiación o solicitara su transferencia (en el caso de que fueran viejos edificios pertenecientes a otros organismos del Estado).

Mapa 7. Villa 21-24 y perímetro propuesto por los afectados para la construcción de complejos destinados a su relocalización

Fuente: elaboración propia en base a imagen de Google Maps.

“Yo personalmente recuerdo de llamar a inmobiliarias, recuerdo recorrer en el auto incansablemente, ir toda una calle para un lado, toda para el otro, idas y vueltas así, todo el sector que habíamos marcado”, relataba Paula, una de las mayores protagonistas de la búsqueda de terrenos. “Íbamos haciendo así, desde contactar a inmobiliarias de la zona, hasta pasar por lotes que los veías ociosos, preguntar quién era el dueño y empezar a contactar”.

A lo largo de más de dos años, los delegados y sus defensores entregaron en las sucesivas mesas de trabajo un total de diecinueve propuestas generadas por iniciativa propia, a la espera de que el ivc las analizara y les diera curso administrativo. Se trataba a menudo de presentaciones conformadas por imágenes satelitales de los predios hallados, sus respectivas dimensiones, y eventualmente datos de contacto con sus propietarios o vendedores; más aún, a partir del asesoramiento con arquitectos, generaban cálculos estimados de la cantidad de familias que podrían residir en complejos construidos en dichos terrenos. Así, daban ellos mismos los primeros pasos para la elaboración de los planes de relocalización. Sin embargo, el organismo de vivienda sólo respondía con dilaciones y promesas de que las propuestas serían evaluadas.

Actas de mesas de trabajo

11 de agosto de 2011

En primer lugar se requiere al ivc que informe la respuesta a las gestiones realizadas para la adquisición de los terrenos de:

1) Osvaldo Cruz entre Lafayette y Magaldi […], sin novedades.

2) Zepita entre Avda. Vélez Sarsfield y Magaldi […], no hay novedades.

3) Magaldi, Horma, Luna y Riachuelo […], se pidió un informe de dominio, no se sabe todavía de quién es, se compromete a hablar con la gente de gestión de tierras.

28 de octubre de 2011

Todos los presentes manifiestan al representante del ivc su acuciante preocupación por la falta de terrenos.

24 de noviembre de 2011

Respecto del terreno de Quilmes, para la próxima reunión el Dr. Norte [coordinador de la UPE Acumar del ivc] se compromete a acompañar la nota solicitando a la Dirección General de Administración de Bienes de la Ciudad si pertenecen al GCBA [gobierno de la ciudad de Buenos Aires].

Respecto de las notas dirigidas a la Dirección de Administración de Bienes del GCBA […], el Dr. Emir Norte manifiesta que no han recibido respuesta hasta la fecha, como así tampoco de la nota presentada al ONABE.

En cuanto a la nota dirigida a la AFIP para que informe sobre la situación jurídica del predio sito en la calle Zepita entre Lafayette y Agustín Magaldi, el Dr. Norte manifiesta que no ha recibido respuesta.

9 de febrero de 2012

La Lic. Paula Ordóñez pregunta si los terrenos de Vélez Sarsfield se encontraban a la venta y el ivc informa que de las gestiones con las inmobiliarias surgió que los habían retirado de la venta. La Dra. Capella pregunta qué decisión tomó el ivc sobre la base de la información recabada y se le contestó que sólo se analizó la potencialidad de los dos lotes precitados.

El Dr. Kerr [presidente del ivc] informa que están analizando otras alternativas sin dar mayores detalles.

28 de marzo de 2012

El ivc plantea que existen terrenos en el barrio de Soldati y Lugano para las relocalizaciones. El Dr. Sánchez pregunta qué pasa con los terrenos propuestos que estaban dentro del perímetro acordado, que eso debe informase primero en caso de avanzar sobre otros predios para las relocalizaciones. Norte informa que no hay novedades sobre las tasaciones, y que no se buscaron más terrenos dentro del perímetro.

14 de junio de 2012

García Santillán sostiene que el ivc hoy está en condiciones de ofrecer terrenos fuera del perímetro. Los terrenos que están dentro del perímetro, por una cuestión financiera y presupuestaria del ivc para este año, no están en condiciones de ser adquiridos.

Sánchez plantea que no se va a aceptar la relocalización fuera del perímetro. Porque eso no es lo acordado en la mesa de negociación. Que ahora no tengan plata para comprar terrenos es un problema del ivc, no de los habitantes.

La discusión en torno al perímetro fue uno de los temas predominantes de las mesas de trabajo de los primeros años. Mientras los delegados y sus defensores presentaban propuestas de terrenos para la construcción de los complejos habitacionales y exigían respuestas en torno a su viabilidad y eventual compra –o expropiación–, el ivc no exhibía avances bajo el amparo de motivos presupuestarios, dilaciones burocráticas o un abierto cuestionamiento a la idea del perímetro en sí misma. Era preciso, en este punto, generar argumentos anclados en el derecho que permitieran presionar al organismo por vía judicial.

Imagen 5. Boletín informativo del IVC dirigido a los afectados de la Villa 21-24. Año 2012 (página 1)

Fuente: IVC.

Imagen 6. Boletín informativo del IVC dirigido a los afectados de la Villa 21-24. Año 2012 (página 2)

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Fuente: IVC.

Segundo movimiento: la justificación jurídica de la voluntad de permanecer

Mientras el pedido de reconocimiento del perímetro en las mesas de trabajo no parecía hallar eco por parte de las autoridades, los defensores intentaban hallar una justificación jurídica para tal demanda, apostando a que el juzgado le diese curso y la trasladase al ivc. Pero en un principio no primaba el optimismo; según Adrián, “uno tiene la desviación profesional de siempre leer la jurisprudencia […], ver cuáles son los límites de las posibilidades”, y no parecía en este sentido haber antecedentes suficientes que despertaran expectativas en torno a la petición. Sin embargo, los delegados les exigían que encontrasen el modo de traducir sus reclamos a los códigos del derecho:

Los delegados nos mandaban a estudiar: “nosotros queremos esto y tiene que haber algo que diga que tenemos razón”, pero les decíamos “no hay nada, vamos a ir y la vamos a perder” […]. Nosotros les explicábamos que nos parecía que era una pelea política, porque jurídicamente era débil el argumento. O [quizás] no el argumento, sino su potencialidad en términos de jurisprudencia.

Como afirman Azuela, Melé y Ugalde (2015), el contacto con el mundo del derecho y sus representantes es una experiencia compleja, contradictoria y ambivalente, pues requiere la elaboración colectiva de argumentos para su inserción en una situación jurídica. En efecto, Adrián recordaba cómo los afectados les decían “ustedes son nuestros abogados, fíjense cómo mierda van a hacer para que ganemos este caso”. Y reflexionaba: “había como un sentido popular de que había ahí un derecho que el sentido jurídico más tradicional no reconocía de ninguna manera”.

Finalmente, los abogados generaron una explicación sobre el perímetro basada en la necesidad de que se respetase el arraigo social y geográfico de los afectados. En un documento denominado “Fundamentos para sostener el perímetro para la relocalización de la Villa 21-24”, la Defensoría afirmaría que “lejos de ser una pretensión arbitraria y antojadiza, encuentra fundamentos jurídicos y fácticos que la sostienen”. Según este escrito, el Estado debe reconocer la zona de residencia de las personas, especialmente tratándose de un caso en el que “el lugar de destino propuesto no tiene las condiciones de infraestructura […] que permitan brindar las garantías suficientes del respeto a los derechos elementales vinculados a la vivienda adecuada (salud, educación, trabajo, entre otros)”.

Particularmente, la Defensoría recordaba la vigencia de normativas internacionales como la Observación General 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece que “el derecho a una vivienda adecuada no puede considerarse aisladamente de los demás derechos”. En particular, en referencia a su ubicación, se advierte que “la vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales”.

Por otro lado, el documento recuperaba la normativa nacional, aludiendo a la ley 26.061 de “Protección integral de los derechos de las niñas, niños y adolescentes”, que en su artículo tercero sostiene que “se entiende por interés superior de la niña, niño o adolescente la máxima satisfacción, integral y simultánea, de los derechos y garantías reconocidos en esta ley […], debiéndose respetar su centro de vida”, entendido éste como “el lugar donde las niñas, niños y adolescentes hubiesen transcurrido en condiciones legítimas la mayor parte de su existencia”.

Por medio de presentaciones ante el juzgado, la Defensoría lograría finalmente que el juez reconozca el reclamo de los delegados y comience a intimar al ivc a exhibir avances en la selección y adquisición de terrenos en las proximidades del barrio. No obstante, los plazos eran incumplidos sin mayores consecuencias y su intervención no era suficiente para que el conflicto por el perímetro se dinamizase en un sentido favorable a los afectados. Restaba aún que la exigencia de los delegados se desplegase en un tercer escenario, acaso aquel que más obviaba las mediaciones institucionales y habilitaba los repertorios de acción más característicos de la conflictividad villera.

Tercer movimiento: el bloqueo del diálogo institucional y la movilización al ivc

Desde el inicio de las mesas de trabajo en junio de 2011, el reclamo del perímetro se volvió uno de los temas excluyentes de discusión y al mismo tiempo uno de los que daba menores muestras de avances. Las propuestas constantemente presentadas por parte de los delegados y sus defensores, aunque eran acompañadas por escritos ante el juzgado, no redundaban en respuestas que aplacaran el creciente clima de confrontación que se cultivaba en la ribera de la Villa 21-24. La apertura de un espacio institucional de diálogo con las autoridades había sido un remarcable logro de su organización colectiva y de su articulación con los organismos de defensa y la Fundación Temas, pero dicha conquista no parecía suficiente para canalizar el conflicto catalizado por la orden de relocalización.

En un contexto en el que el ivc no exhibía pasos significativos en pos de la adquisición de los terrenos relevados –cuando no, sencillamente, desconocía la demanda del perímetro–, los afectados realizaron en enero y junio de 2013 sendas movilizaciones a la sede del organismo de vivienda y la Jefatura de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires. Acompañados por organizaciones sociales (como el Frente Popular Darío Santillán), órganos representativos (como la Junta Vecinal del barrio[8]) y sus defensores (desde la Asesoría Tutelar hasta la Defensoría General), bloquearon el tránsito vehicular en una de las arterias más emblemáticas de la ciudad –la Avenida 9 de Julio–, ocuparon el hall de entrada del ivc y, al ritmo de bombos, pancartas y consignas recitadas con megáfonos, exigieron ser recibidos por el presidente del organismo.

“Entregamos un petitorio, lamentablemente […] a un funcionario de segunda línea […], no a uno de primera línea como el presidente del ivc”, afirmaba a propósito de la movilización Gastón Sánchez, titular de la Asesoría Tutelar[9]. “Esto molesta mucho a la gente, es más de lo mismo, tratan a la Villa 21-24 como si no fuese nada más que una simple familia en calle, [pero] en este momento tiene 1334 familias [a las] que hay que darles una respuesta y la respuesta no aparece, y esto es responsabilidad de [el jefe de gobierno] Mauricio Macri”.

Jorge, uno de los mayores referentes entre los afectados, diría ante los medios de comunicación presentes que “el ivc unilateralmente nos quiere erradicar. Nos quiere mandar a la [Avenida] General Paz y Castañares, a la Comuna 8, a un lugar donde no hay hospitales, no hay escuelas, no hay medios de transporte”. Y remarcaría: “en la mesa de trabajo lo que pedíamos era consensuar y relocalizar a las familias dentro de un perímetro acordado […]. Nosotros les llevamos más de veinte terrenos. Y nos produce pesadumbre y tenemos un signo de interrogante”.

Su colega Raúl, por su parte, agregaría que “ya van dos años que están cerradas las mesas de trabajo, y les pedimos que cumplan con el petitorio nuestro, que es que las viviendas se construyan cercanas a nuestro barrio, para que no haya desarraigo”. Y luego, con un megáfono en mano advertiría que “la Villa 21-24 no acepta de ninguna manera esta imposición, no les vamos a permitir que erradiquen a una sola de las 1334 familias, carajo. Sépanlo, señores del ivc. No van a poder entrar en Villa 21-24. No van a poder entrar a erradicar ni a una sola de las familias, sépanlo desde ahora”.

Los afectados no lograrían que el presidente del ivc recibiera su petitorio durante las protestas, y el reclamo del perímetro tampoco hallaría una respuesta a raíz de las mismas. Sin embargo, las movilizaciones mostrarían que el conflicto desbordaba las mesas de trabajo, y que los afectados contaban con vías de acción complementarias a la judicial y la institucional. Más aún, lograrían por medio de ellas visibilizar sus demandas no sólo en la vía pública sino, además, ante los medios de comunicación. En aquel entonces, los avances y claroscuros de la ejecución de la causa Mendoza eran objeto de asiduo escrutinio periodístico, y su faceta más ostensiblemente social –las relocalizaciones– lograrían eventualmente volverse el centro de atención en periódicos o informes televisivos.

“La dramática situación de los que viven a orillas del Riachuelo”; “Vivir a orillas del Riachuelo: sólo el 14% de la gente mejoró su situación”; “Riachuelo: 10 mil personas viven en peligro constante”; “La eterna espera por la relocalización de la Villa 21-24”, titularon diversos periódicos de circulación nacional a lo largo de los años de conflicto. Si bien sería más que aventurado afirmar que las relocalizaciones se volvieron un asunto de interés general significativo, no deja de ser cierto que se volvió progresivamente objeto de problematización por parte de distintos actores y en diferentes ámbitos e instituciones. Como apunta Cefaï (1996), los problemas públicos suelen constituirse transversalmente por medio de la participación e intervención de actores como abogados, expertos, militantes sociales y referentes políticos, pero también lográndose que los discursos, argumentos y reivindicaciones circulen por escenas como los medios de comunicación, los tribunales y la vía pública. Es en la intersección de estos ámbitos –afirma el autor– que se constituye el carácter público de un problema, y éste obtiene visibilidad, publicidad y legitimidad ante las autoridades[10]. Podría decirse entonces que las movilizaciones por el perímetro contribuyeron a su reconocimiento político y social, generándose mejores condiciones para que –como se verá a continuación– se le abriesen nuevas vías de tratamiento institucional.

Cuarto movimiento: el desplazamiento del conflicto a la Legislatura

La insistente petición –a lo largo de más de tres años de mesas de trabajo– de que el ivc adquiriera los terrenos propuestos por los afectados, las presentaciones de la Defensoría ante el juzgado para que se respetase su “centro de vida” y las movilizaciones a las mismísimas puertas del organismo de vivienda confluyeron en el año 2014 en la formulación, por parte de legisladores oficialistas, de un proyecto que apuntaba a remover impedimentos burocráticos y generar herramientas legales para dar lugar al reclamo del perímetro.

Entre los terrenos relevados por los delegados, algunos se hallaban a la venta, pero otros pertenecían a diversos organismos del Estado nacional o de la ciudad, eran propiedad privada, o bien no estaban habilitados por la legislación para fines residenciales. El único modo de que quedasen a disposición del ivc y se volviesen viables para la construcción de los complejos habitacionales era que a) se dictaminase la transferencia al organismo de vivienda de aquellos inmuebles pertenecientes a otros entes estatales; b) se declarasen de utilidad pública y se expropiaran aquellos que no estaban en venta; y c) se rezonificasen los lotes no aptos para los usos proyectados, desafectándolos de las limitaciones que les imponía el Código de Planeamiento Urbano[11].

En vista de estos obstáculos, y tras un tratamiento de doble lectura y una audiencia pública a la que asistieron afectados e integrantes de distintas instituciones implicadas en el proceso, fue sancionada en noviembre de 2014 la ley Nº 5.172. La misma coronó la demanda de reconocimiento del perímetro, abriendo el camino administrativo y legal para que las cerca de mil doscientas familias restantes fuesen relocalizadas en las inmediaciones de su barrio de origen.

El desplazamiento del conflicto a la Legislatura, al sentar en los corpus legales las reglas necesarias para el desarrollo de las subsiguientes etapas de relocalización de acuerdo con la petición de los afectados, representa otro de los hitos de la institucionalización del proceso surgido con la orden del juez Armella[12]. Siguiendo a Melé (2016), a partir de la movilización se constituyeron argumentos sobre los límites del ordenamiento jurídico del espacio y se elaboraron reivindicaciones que implicaron la implementación de disposiciones jurídicas territorializadas.

Asimismo, la sanción de la ley ilustra cómo las demandas de los afectados involucraron a la totalidad de los poderes del Estado y habilitaron ámbitos de deliberación, espacios de negociación y mecanismos de acción formalmente estatuidos. Éstos, en tanto surgieron al calor de la presión vecinal, impugnan los enfoques top down para la interpretación del proceso de implementación de esta política, ya que según ella el Estado contaría con un papel preeminente y los planes se ejecutarían de modo lineal y jerárquico, guiados por el voluntarismo político de los gobernantes. Como recuerdan Lascoumes y Le Galès (2014: 22), las políticas públicas son en ocasiones analizadas en términos de elección política o en función de un análisis de costo/efectividad; y sin embargo, lo que precede y sucede a las decisiones de las autoridades puede ser tanto o más relevante. En efecto, las influencias múltiples, los procesos contradictorios y las consecuencias no previstas menoscaban el momento emblemático de la planificación y puesta en marcha de una política pública.

Los diversos ámbitos de circulación del conflicto, así como los modos en que a su ritmo las relocalizaciones fueron adquiriendo parcialmente su fisionomía (desde la demarcación del camino de sirga hasta la ubicación de los nuevos complejos), ilustran la necesidad de examinar el proceso en términos de acción pública. Esta perspectiva implica observar a los actores en situación, sus intercambios y sus modos de coordinación; a las instituciones en su inercia y en su capacidad transformadora; y al Estado en su heterogeneidad y fragmentación (Lascoumes y Le Galès, 2014: 21). El conflicto aquí analizado no sólo exhibe que lo estatal es más que la autoridad ejecutiva a cargo del cumplimiento de la sentencia (ya que también lo son la justicia que condena, los defensores que defienden o los diputados que legislan), sino que pone en cuestión la rigidez de las fronteras del Estado con respecto a su otro, la sociedad. ¿Quiénes son, de lo contrario, los hacedores de las políticas de relocalización, sino la totalidad de los actores cuyas acciones y omisiones se solapan para dar como resultado este proceso complejo y conflictivo? Este punto de vista no invita a desconocer las relaciones de poder ni tampoco la autoridad inherente a las posiciones objetivas de gobierno, sino que advierte sobre los riesgos de analizar las políticas desde la cima del Estado, como si allí ocurrieran escenas ineludibles y determinantes de toma de decisión (Lascoumes y Le Galès, 2014: 22).

Algunos clásicos de la literatura sobre implementación de políticas públicas (Cobb, Ross y Ross, 1976; Newton, 1976; Dearlove, 1973; Grant, 1978) han tendido a trazar fronteras entre policy insiders –los tomadores de decisiones mismos, o bien actores con acceso privilegiado a ellos– y policy outsiders –quienes cuentan con escasos medios para influenciar a quienes llevan adelante las políticas–. Pero estas distinciones deberían cuanto menos matizarse si se prolongan las implicancias de las reflexiones de aquí arriba, ya que conllevan la atribución de roles a priori a los actores involucrados en procesos de implementación de políticas, en lugar de atender a cómo empíricamente se generan espacios grises y difusos entre ellos. De hecho, la sociología de las movilizaciones (que a menudo tiene a los policy outsiders como objeto de atención) y los estudios de políticas públicas (que suelen atender a los policy insiders) olvidan examinar los mecanismos por los cuales los outsiders se vuelven insiders, integrándose así a los procesos de elaboración de políticas (Dupuy y Halpern, 2009: 704).

El derrotero de la demanda de reconocimiento del perímetro ha evidenciado la imbricación de los caminos políticos y jurídicos, así como las formas en que el conflicto se desplazó a través de canales más o menos institucionalizados según cómo éstos daban curso a las exigencias de los afectados. Los ámbitos estatales de participación o negociación constituyeron, claro está, un modo privilegiado de transformación de los outsiders en insiders (Dupuy y Halpern, 2009), pero sus cualidades, limitaciones y alcances fueron motivo de conflicto en sí mismos. En cuanto las mesas de trabajo obturaron la adquisición de los terrenos relevados, la protesta se trasladó a las vías judiciales y legislativas, e incluso hacia la abierta demostración del poder de movilización –a la espera de que la misma volcara a favor de los afectados una nueva distribución de fuerzas a la hora de retornar a vías más institucionalizadas de acción–. La institucionalización o burocratización del problema no abolió, por lo tanto, su dimensión conflictiva y polémica (Cefaï, 1996: 59). Como apunta Melé (2016), en los conflictos suelen entrelazarse momentos muy tensos y conflictivos con otros destacados por intercambios, negociaciones o el involucramiento de los grupos movilizados en instancias de participación. Como vimos en la trayectoria del reclamo del perímetro, es posible pensar en un continuum entre conflicto y participación, y de esa forma observar las instancias y modalidades en las cuales la acción pública circula tanto al interior como al exterior de los ámbitos institucionalizados.

La institucionalización “desde adentro”: gestión, militancia y academia en la producción de políticas

Saber técnico e iniciativa política: el trabajo del equipo territorial del ivc

Hemos argumentado en estas páginas que la comprensión del proceso de relocalizaciones requiere renunciar a la idealización de la decisión como momento definitorio. Lejos de responder exclusivamente a órdenes definidas desde las cúpulas de gobierno, las políticas públicas deben entenderse más bien como “milhojas”, ya que responden a la sedimentación de un sinnúmero de instrumentos, ideas, sectores, organizaciones e intenciones (Lascoumes y Le Galès, 2014: 55). En otras palabras, no son producto de un flujo sistemático de la “formulación” a la “ejecución”, sino que numerosos actores median en su transcurso moldeando las decisiones y la implementación (Wedel et al., 2005).

La institucionalización del proceso de traslado de la población del camino de sirga, según vimos, respondió a un conflicto motorizado por los propios afectados, y no a la decisión gubernamental de generar mecanismos reglados para la ejecución de esta política. Fue gracias a la intervención de aquellos –y la de sus defensores– que se establecieron espacios para la negociación de los términos de la relocalización y que se sancionó una normativa que dio estatus jurídico a la exigencia de permanecer en las inmediaciones de la zona de residencia original. La única iniciativa por parte del ivc para institucionalizar el proceso que se desarrollaba había sido un protocolo de funcionamiento de las mesas de trabajo que, de hecho, se volvió motivo de conflicto en sí mismo y nunca fue aplicado ni homologado por el juez de la causa.

Ahora bien, si hasta aquí hemos hecho permanente hincapié en las motivaciones de los afectados y sus aliados para realizar las acciones que realizaron (y hemos atendido a las condiciones y marcos de posibilidad por las que actuaron del modo en que lo hicieron), no pueden menoscabarse las intenciones y fuerzas motoras al interior del propio gobierno de la ciudad. En tanto éste era el condenado a cumplir la sentencia, debemos detenernos en el contexto político en el que se insertaban las relocalizaciones, así como en el significado que ellas cobraban para la cadena de actores responsables, si se pretende comprender el cómo de la institucionalización del proceso desde la perspectiva de sus ejecutores.

Pero tomar en serio las reflexiones iniciales sobre la complejidad inherente a la puesta en marcha de políticas públicas también implica descartar la noción de “gobierno” –o, en la escala que aquí nos compete, el ivc– como entidad monolítica. En esta clave, y a la luz de la efectiva dinámica que adquirió el proceso de relocalizaciones, se propone en estas páginas examinar algunas tensiones entre dos tipos de actores dentro del organismo: la dirección política del proceso y sus realizadores técnicos. Préstese particular atención: los términos utilizados para exponer esta división parecerían precisamente reproducir la escisión entre “decisores” y “ejecutores”, pero deben ser tomados sólo como tipos ideales, apenas un punto de partida para que a lo largo del análisis se demuestre cómo lo político se ve imbricado con lo técnico –esto es, cómo la “decisión” está en juego en el mismo acto de la ejecución–.

Coloquemos primero el foco en la perspectiva de la dirección política, sistematizando a su vez algunos argumentos examinados en distintos momentos de este libro. La apertura del camino de sirga se fundaba en una orden proveniente de la justicia y no en una iniciativa surgida de una toma de posición por parte de las autoridades del gobierno. En otras palabras, las relocalizaciones no emergían de su agenda ni respondían per se a sus intereses ni a su lógica de acumulación política como fuerza dirigente de la ciudad de Buenos Aires. En este marco, el modo de cumplimiento de la orden se destacaría por dos características. En primer lugar, una elusión por parte del ivc de la obligación de cumplir con los plazos exigidos por la justicia, siempre y cuando el juez permitiera dilaciones o bien el incumplimiento tuviera escasas consecuencias legales. Como explicaba Luciana, de la Defensoría General de la Ciudad,

Luciana: al ivc […] le chupa un huevo lo que dice el Juzgado. El Juzgado les dice “presentame en 15 días” [y] no les presenta nada. O sea, legalmente, ¿tiene que cumplir? Sí. ¿Tiene otra opción que no cumplir? No, no tiene. Ahora, ¿qué hace? Es como el ser y el deber ser que te enseñan en la Facultad de Derecho. El deber ser es: ¿tienen otra cosa más que hacer, más que cumplir? No. ¿Lo cumple? No. ¿Le importa? No.

Andrés: ¿Y el Juzgado no tiene que imponer su autoridad si no se le obedecen las órdenes?

L: Bueno, ese es el problema […]. Básicamente el problema de esta causa es que el Juzgado no le dice “cumpla, y cumpla en quince días”. A veces le dice “cumpla”, ni plazo les pone.

En segundo lugar, el cumplimiento de la condena se distinguió por cómo el ivc se valió de la generalidad de los mandatos de la justicia para sintonizar las relocalizaciones con sus políticas habitacionales y sus modos de gestión de los conflictos. Para cuando la orden del juez Armella vio la luz, el gobierno de la ciudad llevaba adelante un progresivo desfinanciamiento del presupuesto para vivienda social, enarbolaba un discurso estigmatizante hacia los habitantes de villas y asentamientos, y tenía a la violencia como modus operandi para el desalojo de personas en situación de calle, tomadores de tierras y ocupantes ilegales[13]. No sorprende, en este contexto, que el ivc procediera a abrir el camino de sirga apelando a su savoir faire: mientras judicialmente no se especificó que debían entregarse viviendas nuevas, desocupó a fuerza de topadoras (y, cuanto mucho, magros subsidios habitacionales); y una vez que se determinó que los afectados tenían derecho a ser relocalizados, optó por las tierras más devaluadas, los métodos de construcción más económicos, y los plazos más extendidos que la justicia permitiera[14].

Desplacemos la atención ahora hacia los actores a cargo de la implementación de las directivas de las autoridades políticas –o, como decíamos, sus realizadores técnicos–. Según mencionábamos anteriormente, en el seno del ivc se había conformado ad hoc la “Unidad de Proyectos Especiales (UPE) Acumar”, un equipo cuyo fin era llevar a cabo todas las tareas administrativas y territoriales relativas al cumplimiento del fallo judicial. Y como insinuábamos arriba –y veremos a continuación–, la forma en que efectuaron su labor tuvo efectos no sólo transformadores sino también institucionalizantes sobre las relocalizaciones.

Pero antes, ¿cuál es la importancia de volcar el foco sobre la acción de los “ejecutores” directos de las políticas? ¿Con qué potencialidades cuenta un análisis bottom-up de los procesos de implementación? Una de las principales respuestas a estas preguntas fue brindada por Lipsky (1980) en su estudio sobre la street-level bureaucracy (o “burocracia a nivel de calle”). Con él, el autor dio uno de los principales puntapiés a un conjunto de investigaciones (Dubois, 2003; Perelmiter, 2016; Gené, 2014; Soprano y Bohoslavsky, 2010; Signorelli, 1996) que apuestan a examinar los procesos de construcción de acción pública desde el punto de vista de los empleados estatales y organismos públicos que tienen contacto directo con la población. Se trata de “las escuelas, la policía, los departamentos de bienestar social, las cortes, las oficinas de servicios legales y otras agencias cuyos trabajadores interactúan con –y tienen amplia discreción sobre– el otorgamiento de beneficios o sanciones públicas” (Lipsky, 1980: xi, traducción propia). Consiste, en otras palabras, en la adopción de una mirada anclada en las manifestaciones institucionales del Estado –una “antropología de la ventanilla”, según Signorelli (1996)–, la cual implica asumir que éste no existe como entidad agregada, que no actúa de modo unitario y coherente, que no cuenta con fronteras precisas respecto de la sociedad, y que no es completamente aprehensible a partir del estudio de su formalidad (Perelmiter, 2016: 23). Según Lipsky,

Las decisiones de los burócratas a nivel de calle, las rutinas que establecen, y los dispositivos que inventan para lidiar con incertidumbres y presiones laborales, efectivamente se convierten en las políticas públicas que llevan adelante. Sostengo que la política pública no puede ser comprendida como si se hiciera en legislaturas o despachos de directivos de alto rango, porque en buena medida es realizada en oficinas abarrotadas y encuentros diarios de los trabajadores a nivel de calle (Lipsky, 1980: xii, traducción propia)[15].

Ahora bien, que los trabajadores estatales “a nivel de calle” cuenten con capacidades de decisión en el territorio es, según Lipsky, no sólo habitual sino también razonable. Más aún si éstos cuentan con formación profesional, ya que se espera que apliquen niveles considerables de juicio en los asuntos que respectan a su campo de formación –en el caso de la UPE del ivc, eran el trabajo social, la antropología y la sociología, entre otras, las disciplinas predominantes entre sus integrantes–. Asimismo, deben tenerse en cuenta dos factores que cobran particular importancia en la tarea de implementación territorial de las relocalizaciones en las villas del camino de sirga: primero, que los trabajadores territoriales a menudo se desempeñan en situaciones más complicadas que lo que permiten prever los formatos programáticos; segundo, que las situaciones en las que se hallan tienden a contar con una dimensión humana que requiere sensibilidad y flexibilización de las predefiniciones estandarizadas (Lipsky, 1980: 15).

La perspectiva que propone adoptar este autor resulta de interés a los fines del análisis del papel del equipo territorial del ivc, en tanto permite concebir a este tipo de trabajadores estatales como actores que, al interactuar directamente con los ciudadanos, cuentan con niveles sustanciales de libertad de criterio en la ejecución de sus tareas y simultáneamente márgenes de relativa autonomía respecto de las autoridades. En otras palabras, entre la débil dirección institucional del proceso de relocalizaciones y la discrecionalidad inherente a la puesta en marcha de las políticas, se situó una brecha que habilitó la adopción de iniciativas por parte del equipo de la UPE Acumar.

El “dilema ético” de relocalizar y la potencia de hacer participar

Anteriormente examinábamos cómo por medio de la construcción de un conflicto los afectados transformaban el curso del proceso de relocalizaciones; pero no fue esa la única vía por la cual éste se vio redireccionado. El equipo de la UPE[16], actuando en los intersticios de la territorialización de la acción pública, también se volvió propulsor de tensiones y reconfiguraciones.

Debe remarcarse, en primer lugar, que sus integrantes no necesariamente tenían coincidencias ideológicas con el gobierno porteño ni con las autoridades del ivc, e incluso contaban con trayectorias de militancia política en espacios no identificados con el partido oficialista en la ciudad de Buenos Aires. Más aún, sus perspectivas sobre cómo debía conducirse el traslado de la población del camino de sirga se hallaban notoriamente más cercanas a la perspectiva de derechos pregonada por los defensores de los afectados que a la política general del organismo en materia de vivienda y relocalizaciones. Estas diferencias se volvían particularmente críticas a la hora de sustanciarse las mudanzas, debido a que los severos signos de deterioro que ya evidenciaba el complejo Padre Mugica no escapaban a sus ojos. Pero a pesar de esto, debían proceder a la creación de consensos con las familias que finalmente serían trasladadas. Una de sus integrantes se refería de este modo a los conflictos que le generaba esta tarea:

Nosotros arrancamos el trabajo de campo hace un mes pensando que nadie se iba a querer ir, y yo feliz, si a nosotros nos dicen que nadie se quiere ir, vamos al ivc y decimos ‘gente de arriba, así como está Padre Mugica no se va nadie, pónganse a laburar en Padre Mugica’. [Pero] nos encontramos ahora con que hay alrededor de cuarenta familias que se quieren ir, y te juro que a las familias […] les preguntamos “¿vos conocés Padre Mugica? ¿Sabés que hay problemas de inseguridad? ¿Sabés que se te va a caer el techo cuando te mudes?” […]. Pero muchos se quieren ir, y además tienen familia viviendo ahí e igual se quieren ir. Te juro, me genera un dilema ético.

Ante las contradicciones que les suponía llevar adelante las políticas del organismo, las integrantes del equipo territorial se valieron de las libertades concedidas por las autoridades para desarrollar una experiencia participativa junto con los afectados de la Villa 26. En dicho barrio, de una envergadura y niveles de conflictividad sumamente menores a la Villa 21-24, lograron conformar instancias de encuentro que denominaron “talleres participativos”, a los que convocaban a los afectados para que pudiesen expresar su opinión respecto de los “espacios comunes” de los complejos habitacionales que se hallaban en etapa de diseño o construcción. En ellos se les proveía de opciones a los vecinos para la decisión de cómo sería el diseño de las terrazas, que tipo de arbustos se plantarían en los muros exteriores, o qué usos tendrían los patios en la planta baja de los edificios.

El equipo territorial del ivc y los delegados: posiciones encontradas para la defensa de derechos

El desarrollo del proceso de relocalizaciones en la Villa 26 fue sumamente distinto al de la Villa 21-24. Las diferencias entre estos barrios, además de dar cuenta de las características que adquirió el conflicto en cada uno, resultan de interés a los fines de entender las condiciones de posibilidad para el establecimiento de los “talleres participativos” en el primero de ellos:

a) La población a relocalizar en la Villa 26 era de 215 familias, aproximadamente un 15% del total de afectados en la Villa 21-24. La magnitud de este último barrio era de por sí motivo de mayores complejidades en lo administrativo y presupuestario, entre otros factores.

b) El Riachuelo a la altura de la Villa 26 no contaba con un meandro como el de la Villa 21-24, ni se trataba de una franja de río extensa como en esta última, por lo cual el proceso de demoliciones suponía para el ivc menores complicaciones técnicas (lo cual fue motivo de conflicto en el otro caso, como vimos en el capítulo 5).

c) Cuando se dictaminó la orden de relocalización, la Villa 26 ya estaba inserta en otro proceso judicial –no ligado al caso del Riachuelo– que se hallaba en vías de otorgarle nuevas unidades de vivienda social a sus habitantes. En el marco de esta causa previa, ya se habían previsto terrenos en las inmediaciones del barrio, lo cual redujo la posibilidad de que emergieran conflictos como el de la Villa 21-24 por el complejo Padre Mugica.

d) Los niveles de politización y experiencia militante en la Villa 26 eran –como se explicó en el capítulo 4– a todas luces menores que en su contraparte. No se constituyó en ella un cuerpo de delegados vigoroso y predispuesto a la confrontación como en la otra villa; más bien, el barrio había históricamente reposado en la referencia y liderazgo unipersonal de una de sus más antiguas residentes.

A pesar de que mi trabajo territorial estuvo basado sobre todo en la Villa 21-24 (y por ende mi asimétrica experiencia de campo no permitiría arribar a conclusiones igualmente fundadas), podría afirmarse que las mencionadas cualidades de la Villa 26 –y en especial la última– facilitaron el establecimiento de canales de diálogo más directos y menos confrontativos entre el ivc y los afectados. En efecto, en la Villa 21-24 (como vimos a lo largo del libro) la relación entre los delegados y el organismo era altamente conflictiva, lo cual dificultó la generación de lazos de confianza entre aquellos y los integrantes del equipo territorial. Una de las trabajadoras de la UPE me explicaría en una entrevista que la “combatividad” del cuerpo de delegados de la Villa 21-24 obligaba al ivc a elevar los estándares de derechos, pero al mismo tiempo me remarcaría cómo constituía –a sus ojos– una dificultad para la formación de consensos: “al delegado lo que le conviene es que el Estado fracase, porque si no, no hay heroísmo. Si no tenés nada que reclamar ni llorar, el delegado funciona un poco con esto del don y el contradon. Entonces se empieza a desdibujar y perder poder”. Desde su punto de vista, los delegados contaban con el mérito de lograr instalar en la agenda del ivc determinadas demandas fundamentales, pero al mismo tiempo se hallaban distanciados de los vecinos “comunes”, no conocían sus problemáticas individuales y en ocasiones fomentaban el conflicto a niveles innecesarios. En este sentido, otra de las integrantes del equipo de la UPE me diría: “estoy de acuerdo en que haya referentes y alguien le ponga los puntos al Estado, pero también está bueno poder aprovechar estas otras instancias [los talleres participativos], apropiárselas y resignificarlas. Es un proceso que cuesta mucho revertir”.

El corolario de estas diferencias acababa siendo, al fin y al cabo, una tensión entre el activismo de derechos al interior del organismo de vivienda (por parte de los integrantes del equipo territorial) y el activismo de derechos de los defensores públicos (en tanto patrocinadores de los afectados). No obstante esta oposición, y como mencionamos en el recuadro “Una institucionalidad gris…” de este capítulo, existían canales de diálogo entre ambos grupos de actores. A fin de cuentas, entre los defensores públicos y estos actores del ivc (de baja jerarquía política pero alta incidencia territorial) existía tácitamente una alianza: débil, intermitente y conflictiva, pero igualmente real.

A la luz de las falencias con las que contaba el proceso de relocalizaciones, la realización de los talleres participativos era, según una de las integrantes del equipo territorial del ivc, “lo único que nos mantiene vivos” y evita que “nos vayamos todos”. Y aunque lograr el visto bueno de las autoridades para llevar adelante este tipo de iniciativas requería una labor de convencimiento, no se toparon con grandes resistencias:

por un lado, esta gestión tiene una mirada muy cristiana, algo de hacer el bien que podés aprovechar a tu favor […]; y por otro lado que vieron que las relocalizaciones funcionan mucho mejor cuando trabajás con la gente […]. Más laburo social también es equivalente a menos conflicto[17].

En otras palabras, a pesar de que las condiciones estructurales bajo las cuales realizaban su tarea eran entendidas como negativas, también “[está] su lado bueno, que es que [las autoridades] saben tan poco de estos temas que, no sé, nos dejan hacer lo que queramos”.

Para otra integrante del equipo territorial del ivc, quien volcó su mirada sobre el proceso de relocalizaciones en un artículo académico, las autoridades adolecían de una visión “tecnicista, carente de profundidad […] analítica”. Frente a ello, su desafío consistía en “tensionar y cuestionar prácticas rutinarias y cosificadas de la administración pública” ya que éstas “tienden a desproblematizar y despolitizar las complejidades de la realidad con la que se trabaja y el lugar desde el que se interviene” (Demoy et al., 2016: 11).

En pos de la construcción de una alternativa al “tecnicismo” vigente en la implementación de las relocalizaciones, algunas integrantes de la UPE, tales como la recién citada, promovieron la firma de un convenio de cooperación entre el ivc y la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (en particular, con el equipo de investigación “Antropología, ciudad y naturaleza” asentado en el Instituto de Investigaciones Gino Germani de dicha casa de estudios)[18]. Por medio de este acuerdo, se apostaba a “evaluar el impacto de las relocalizaciones en la población […] a los efectos de generar herramientas que incidan en una mejor intervención social y en una mejor calidad de política pública” (Demoy et al., 2016: 9).

Como relata María Carman –directora de dicho equipo académico–, los integrantes de la UPE no sólo desarrollaron talleres participativos en la Villa 26 sino que adoptaron otras iniciativas al interior del organismo en pos de generar un “abordaje respetuoso de los derechos”. Entre ellas, “[elaboraron] un manual de uso de las viviendas y [organizaron] talleres con las familias próximas a ser relocalizadas para despejar sus dudas y colaborar en la conformación de un consorcio”. Asimismo, “las jóvenes profesionales […] intercedieron –sin demasiado éxito– en la resolución de problemas técnicos o deficiencias que presentaban las casas, [y] presionaron a las autoridades […] para construir establos para las familias de carreros” (Carman, 2017: 118)[19].

Pero la intención más ambiciosa del equipo del ivc era hacer extensiva su visión sobre cómo debería ser el proceso a la mayor cantidad de casos posible, instaurando como premisa al interior de organismo que las mudanzas cuentan con tres momentos: un “antes”, un “durante” y un “después”, a lo largo de los cuales debería siempre procurarse la participación de los afectados. Impulsados por esta vocación, y bajo el encuadre del convenio con la Universidad de Buenos Aires, los integrantes de la UPE pusieron en marcha lo que se volvería uno de los hitos más significativos de la institucionalización del proceso de relocalizaciones al interior del ivc.

El protocolo de relocalizaciones como objetivación de las demandas de los afectados

Un enfoque de derechos y participación

A partir del vínculo construido entre el equipo territorial del ivc y el grupo de investigación “Antropología, ciudad y naturaleza”, las integrantes de ambos espacios comenzaron en el año 2015 una serie de encuentros con actores ligados a problemáticas urbanas y ambientales, tanto del campo académico como de organizaciones no gubernamentales (en particular, el Centro de Estudios Legales y Sociales –CELS–, la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia –ACIJ– y el International Institute for Environment and Development América Latina –IIED-AL–)[20]. El objetivo de estas reuniones consistía en someter a discusión un borrador de protocolo de regulación de las relocalizaciones previamente elaborado por las organizadoras. En última instancia, se apuntaba a presentarlo ante el organismo de vivienda con el fin de que fuera aprobado por su Directorio y se generasen así lineamientos de acción para los procesos que se hallaban en curso pero también para aquellos por venir.

El documento, que acabó por llamarse “Protocolo base para el diseño e implementación socialmente responsable de procesos de relocalización involuntaria de población”, se proponía como “una guía para funcionarios, profesionales y técnicos” que permitiese generar “un modelo socialmente responsable […] que contribuya a mejorar la calidad de vida”. De hecho, el texto señala que el abandono obligado de los hogares, las comunidades y los entornos socio-naturales suponen “crisis vitales” para las personas, ya que los parámetros básicos sobre los cuales construyen sus vidas se ven alterados: “las redes sociales existentes se desarticulan, los liderazgos pierden legitimidad [y] las estrategias cotidianas se vuelven inútiles”. O, como remarca Bartolomé, “el desarraigo masivo constituye una agresión total –en el sentido biológico– sobre un individuo y el cuerpo social. Agresión que genera altísimos niveles de estrés y somete a una dura prueba las capacidades de adaptación de individuos y colectividades” (1985: 12)[21].

El compromiso con el “punto de vista” de los afectados estaría dado por una comprensión del reasentamiento de personas como fenómenos “complejos, extendidos en el tiempo y en el espacio”. En otras palabras, se asume que inician antes de que la población se traslade y finalizan después de su mudanza. El Protocolo propone que debe priorizarse la articulación entre todos los organismos pertinentes a las diversas problemáticas que pueden verse implicadas, fuera en materia de salud, vivienda, educación, recreación o alimentación, entre otras. Asimismo, destaca que debe procurarse un abordaje desde la singularidad de los casos, considerando la pluralidad de expectativas, situaciones y contextos puestos en juego.

Por otro lado, el documento resalta la importancia del funcionamiento de mecanismos para el logro de consensos, tales como la divulgación de información (desde calendarios de avance hasta criterios adoptados), la elección de representantes de los afectados (es decir, un esquema similar al del cuerpo de delegados ya existente en villas como la 21-24), la conformación de mesas de trabajo (con el objetivo de “institucionalizar un espacio de diálogo” en el cual se brinde información y se reciban propuestas), la realización de visitas periódicas a las obras en construcción (de modo tal que los afectados puedan realizar un seguimiento de los avances) y la organización de talleres participativos (sobre todo en la etapa previa a la mudanza). Sobre estos últimos, el Protocolo indica que su objetivo es “habilitar un ámbito de trabajo comunitario” donde los afectados puedan expresar sus “necesidades y deseos” a lo largo de los distintos momentos del proceso, y donde sea posible consensuar criterios de adjudicación de viviendas, el diseño de los espacios comunes de los complejos habitacionales, y “la logística de la operatoria” del día de la mudanza, entre otros asuntos. La constitución formal de este tipo de ámbitos, en última instancia, permitiría no sólo un proceso menos traumático para los vecinos, sino también menos conflictivo para el organismo a cargo de llevar adelante la relocalización.

Pautas de funcionamiento y ordenamiento institucional

Además de delinear los principios orientadores y modos de abordaje fundamentales de las relocalizaciones, el Protocolo estableció los marcos institucionales que deberían crearse para la conducción de los procesos. Principalmente, afirma que debe contarse con una “Unidad Ejecutora” encabezada por un coordinador y conformada por un “Equipo Interdisciplinario de Relocalización” que debe contemplar: a) un área social ambiental (integrada por profesionales de las ciencias sociales “con experiencia en trabajo comunitario y territorial”); b) un área técnica (integrada por profesionales del urbanismo “con experiencia en el hábitat popular”); y c) un área legal administrativa (integrada por profesionales de las disciplinas jurídicas “con experiencia en trabajo con sectores populares”). Específicamente, el documento señala que la cantidad de integrantes de la Unidad Ejecutora debe ser proporcional a la cantidad de barrios y familias a relocalizar, las tareas requeridas en el territorio, y la escala de la población que receptora y de aquella que permanece sin ser relocalizada. A su vez, estipula que se debe garantizar un mínimo de seis profesionales cada doscientas familias.

Cuadro 1. Etapas y dimensiones de los procesos de relocalización según el protocolo aprobado por el IVC.
Etapa/
Dimensión
TécnicaSocialLegal administrativa
Previa– Coordinación de la consecución de terrenos
– Elaboración del programa participativo de necesidades
– Diseño participativo de los complejos habitacionales
– Seguimiento de la obra
– Diagnóstico del predio a liberar
– Confeccionar un manual de uso de las viviendas
– Coordinación de relevamientos y censos, talleres y mesas de trabajo
– Diseño participativo de los complejos habitacionales
– Abordaje familiar
– Articulación con áreas del Gobierno y organizaciones de base
– Conformación del listado de adjudicatarios
– Relación con juzgados, defensorías y otros organismos públicos
– Actas acuerdo con los vecinos
– Notificaciones de adjudicación
– Elaboración de escrituras
– Asesoramiento legal a las familias
– Talleres de ciudadanía
Durante– Articulación con Área Técnica para el seguimiento del final de obra y la organización de la recepción de obra
– Obras en terreno liberado
– Mejoras en las viviendas que quedan sin relocalizar
– Articulación con el Área Técnica para la demolición de las viviendas
– Coordinación de la operatoria de mudanza– Entrega de escrituras
Después– Capacitación técnica a las familias sobre uso y mantenimiento de la vivienda
– Acompañamiento a las familias
– Acompañamiento a las familias en la organización comunitaria
– Fortalecimiento de la organización consorcial
– Articulación con áreas del Gobierno para el desarrollo sustentable de las familias
– Gestión asociada con ONG y universidades
– Asesoramiento legal a las familias
– Seguimiento de oficios y expedientes

Fuente: elaboración propia en base a Protocolo de Relocalizaciones del IVC.

Como puede observarse en el Cuadro 1, el Protocolo remarca que las relocalizaciones cuentan con un “antes”, un “durante” y un “después”[22]. La etapa previa, que abarca “desde la toma de contacto con la comunidad a relocalizar hasta el momento de la mudanza”, supone la realización de actividades relativas a lo colectivo pero también el abordaje singular con las familias. La etapa de mudanza, que contempla la instancia de “traslado hacia el nuevo hábitat”, requiere garantizar la menor incertidumbre posible para los afectados, de modo tal de disminuir el “estrés y la ansiedad” y a su vez lograr “la mayor agilidad y colaboración posible”. Por último, la etapa posterior, que inicia una vez instaladas las familias en sus nuevas viviendas, incluye “la puesta en marcha de programas sociales y de dispositivos de acompañamiento que se orienten a fortalecer la autonomía de la comunidad, de modo de generar herramientas que colaboren con la sustentabilidad de la vida en el nuevo barrio”.

Luego de las reuniones con académicos y organizaciones no gubernamentales ligadas a problemáticas urbano-ambientales, las integrantes de la UPE presentaron el Protocolo ante las autoridades del ivc, quienes lo aprobaron y lo incorporaron a la normativa del organismo en diciembre de 2015. A través de este texto, se institucionalizaban prácticas que, en gran medida, hasta entonces el equipo realizaba ad hoc convenciendo a funcionarios y aprovechando los márgenes de libertad propios del trabajo en el territorio, y valiéndose a su vez de la escasa erogación presupuestaria que suponían sus iniciativas y de los largos e indeterminados plazos de espera que generaban las obras.

Si bien no consistía en un texto jurídico sino administrativo y procedimental, mediante las tareas, funciones y operatorias planteadas en el Protocolo se ponían a resguardo determinados derechos reclamados y conquistas alcanzadas a lo largo del conflicto. Fuera la conformación de instancias de diálogo y negociación como las mesas de trabajo, o bien la inclusión de la opinión de los afectados para la definición de los criterios y prioridades de relocalización, el Protocolo apostaba a sintetizar bajo la forma de mecanismos formalizados de actuación una serie de procesos que hasta entonces sólo eran sostenidos por voluntad del equipo de la UPE y por presión de los afectados y sus defensores.

Ahora bien, aunque el Protocolo efectivamente constituía un paso significativo en la generación de pautas institucionales para la conducción de procesos de relocalización, sus capacidades de apaciguar los factores de conflicto fueron dispares. En primer lugar, como se desprende del resumen aquí presentado, el documento no establecía condiciones ni lineamientos sobre algunas de las principales fuentes de protesta, como los métodos de construcción y la ubicación de los complejos habitacionales. La ausencia de estos problemas –y presencia de los otros– expone acaso cuáles eran los alcances y limitaciones del equipo territorial para influir en las decisiones políticas del organismo, y por ende cuáles eran los núcleos más estructurales en torno a los cuales se desenvolvían los principales conflictos.

En segundo lugar, el Protocolo no adquiriría un carácter vinculante. Como expresaba Claudia, una coordinadora de la UPE que asumió sus funciones en 2017,

quedó como una herramienta interna […], librada a la voluntad del coordinador o del equipo hacer uso o no de [ella]. No hay ninguna bajada política o institucional para que lo hagamos […]. Para mí es un material que está bueno y te unifica y da parámetros regulares, y [estaría] bueno que esté más institucionalizado aún.

Por lo tanto, la capacidad de esos parámetros de signar las reglas de los procesos de relocalización no dejaba de estar supeditada a la vocación de los equipos a cargo de la UPE y la decisión de la dirección del organismo de hacerlos cumplir.

En tercer lugar, la aprobación del documento tuvo un efecto relevante en relación con los sucesivos cambios de autoridades que atravesó el ivc en general y la UPE en particular a lo largo de los últimos años. Según relataba Paula, de la Fundación Temas, “nosotros padecimos mucho lo de los cambios de gestión, que viene un funcionario nuevo y desentiende absolutamente el proceso anterior”. Como mencionamos en distintos momentos de este libro, la escasa institucionalización de las relocalizaciones generaba que una parte sustancial de los acuerdos y dinámicas alcanzadas dependiese de los vínculos y confianzas construidos entre integrantes del equipo territorial del organismo por un lado y delegados y defensores por otro. Asimismo, siguiendo a Paula,

poder construir un protocolo impacta […] en esto de construir garantías para un proceso que no sabemos cuánto va a durar […]. Básicamente es poder caminar sobre seguro, hay cosas que ya están, que están cerradas, que están escritas, que están homologadas, que forman parte de los protocolos, procedimientos.

Por último, a pesar de que sólo constituía una normativa interna del ivc y no contaba con un estatus que lo volviese de cumplimiento obligatorio, el Protocolo sí tenía entidad institucional e inclusive había sido difundido a través del Boletín Oficial de la ciudad de Buenos Aires. Gracias a ello, los defensores públicos comenzaron a contar con nuevos argumentos jurídicos a la hora de presentar oficios reclamando rectificaciones en la actuación del organismo sobre distintos asuntos. El documento, por lo tanto, se volvió fuente de impugnación a las políticas del propio ivc por parte de actores externos a él.

Una nueva mirada sobre la cuestión sociohabitacional, ¿un cambio de etapa para el proceso de relocalizaciones?

“Tienen una dinámica de gestión diferente. En mi opinión personal, es porque entendieron que con la gente adentro es una mejor manera de gestionar un montón de negocios. Sea cual sea su intención, la verdad es que su efecto en el conflicto es totalmente distinto”, afirmaba Adrián, de la Defensoría, refiriéndose a las autoridades a cargo del ivc en el año 2017. “Hoy hay un gobierno que escucha, nosotros presentamos y son receptivos. Después podemos evaluar la intención de eso y qué sé yo, pero el efecto real es que hoy es distinto que hace dos años”.

Aunque los actores con los que mantuve contacto fluido a lo largo de mi trabajo de campo cuentan con diagnósticos diferentes respecto de la existencia de cambios significativos en la política reciente del ivc para con el proceso de relocalizaciones, lo cierto es que a partir de 2016 los tiempos se aceleraron: una gran cantidad de complejos pendientes entraron en obra, las respuestas del organismo a los oficios de la Defensoría se agilizaron, y el propio jefe de gobierno, Horacio Rodríguez Larreta, se comprometió poco después de asumir (en diciembre de 2015) a que en 2019, antes del final de su mandato, todos los habitantes del camino de sirga habrán sido trasladados. Y si bien el conflicto persiste hasta hoy –ya que son numerosas las demandas pendientes por parte de los afectados, tanto las que refieren a casos individuales como a reclamos de índole colectiva–, el mismo ha tendido a estabilizarse. Sigue siendo amplia la cantidad de afectados que aún aguarda su relocalización, pero el hecho de que el “método rápido” de construcción haya sido reemplazado definitivamente por el “tradicional”, que el perímetro haya sido garantizado, y que una cantidad sustancial de las construcciones pendientes estén en marcha, ha reducido la incertidumbre y generado un horizonte de previsibilidad a un conflicto que parecía extenderse por tiempo indeterminado.

Ahora bien, ¿a qué ha obedecido la dinamización del proceso de relocalizaciones? ¿Acaso fue producto del conflicto, que quebró la inercia –o reticencia– del ivc y logró consolidarlo como una política prioritaria y más respetuosa de las voluntades de los afectados? ¿Fue la justicia, con un renovado poder de hacer actuar (Merlinsky, 2013), que le cerró al organismo su camino de reiteradas dilaciones? ¿O bien el propio ivc tomó la decisión de jerarquizar esta política, hasta entonces rezagada y sólo impulsada por las presiones surgidas desde los barrios del camino de sirga?

El modo dicotómico en que se plantean estas preguntas es probablemente engañoso. Por un lado, porque difícil sería hallar una respuesta única y mensurable a la búsqueda de las fuentes de la acción pública. Por otro lado –y con relación a lo anterior–, porque todas ellas aportan –en su medida, de forma solapada y simultánea– a la construcción de la dinámica del proceso. Lejos de apuntar a una cuantificación, la propuesta ha sido indagar en la relevancia empírica y conceptual de las distintas facetas de la implementación de esta política judicializada.

En este apartado se aportará un último ángulo a este poliedro: ¿cuál ha sido el vínculo entre la política general hacia las villas en la ciudad de Buenos Aires y el lugar que ocuparon las relocalizaciones en la agenda del ivc? ¿Ha existido una correspondencia entre los cambios en aquella y las características de éstas? Colocar algunos de estos elementos sobre la mesa permitirá, en definitiva, vislumbrar cuáles son los límites del conflicto en la producción del proceso de relocalizaciones, y observar los modos en que éste está supeditado a políticas de orden más general.

Hemos señalado en diversas oportunidades a lo largo de este libro que los años en los que comenzó a desarrollarse el conflicto del camino de sirga estaban caracterizados por una crisis habitacional que se profundizaba, un desfinanciamiento de las políticas de vivienda, discursos erradicatorios y estigmatizantes hacia las villas y sus habitantes y el fortalecimiento de un modelo de “revalorización” (Gobierno de la ciudad de Buenos Aires, 2014) que apuntalaba negocios inmobiliarios en detrimento de políticas que garantizaran el acceso al suelo urbano.

Cuadro 2. Situación deficitaria en hoteles-pensión, ocupaciones, conventillos, villas, asentamientos, NHT, complejos y barrios municipales y población en situación de calle de la ciudad de Buenos Aires.
Año 2009-2010.

Ciudad de Buenos Aires

Población

%

Hoteles-pensión

140.000

21,0%

Ocupaciones

200.000

30,0%

Conventillos

220

0,0%

Villas

207.865

31,1%

Asentamientos precarios

30.000

4,5%

Núcleos Habitacionales Transitorios (NHT)

5.400

0,8%

Complejos Habitacionales y Barrios Municipales

82.000

12,3%

Situación de calle

1.950

0,3%

Total situaciones deficitarias

667.435

100,0%

Fuente: Zapata (2012).

Como señala Zapata (2012), hacia 2010 el déficit habitacional implicaba a cerca de 700 mil habitantes, casi un 25% de la población de la ciudad de Buenos Aires. Asimismo, según el censo realizado en dicho año, la cantidad de personas viviendo en villas y asentamientos había aumentado un 52,3% respecto de 2001 y un 211% respecto de 1991 (Di Virgilio y Rodríguez, 2013).

Por otro lado, las políticas implementadas por el gobierno porteño se caracterizaban por colocar al suelo urbano “al servicio del desarrollo de negocios privados, estimulados por procesos de liberalización y desregulación de los mercados de suelo y alquileres”. A su vez, se había montado un “sistema de desfinanciamiento permanente de la política habitacional” (Zapata, 2012: 309), evidenciado en una disminución de los fondos destinados a la problemática de la vivienda –de más de un 5% del presupuesto en 2005, a un 2,2% en 2010– y en la ejecución presupuestaria del ivc –reducida de un 86,7% en 2007 a un 44,6% en 2010–. La política hacia las villas y asentamientos, por su parte, se limitaba a la realización de obras menores –como la pintura de fachadas–, la limpieza y mantenimiento de espacios públicos, y la satisfacción de reclamos puntuales, a menudo a raíz de protestas de las organizaciones barriales (Zapata, 2012: 311). Las leyes de urbanización, mientras tanto, se veían sistemáticamente incumplidas, aunque en algunas ocasiones se actuaba en un sentido abiertamente contrario, como con las villas 31 y Rodrigo Bueno –ambas ubicadas en barrios costosos y cercanas a grandes proyectos inmobiliarios–. En el primer caso, el gobierno impulsaría en 2007 (sin éxito) un plan de erradicación; y en el segundo, apelaría en 2011 un fallo judicial que ordenaba la urbanización[23].

A su vez, el agravamiento de las condiciones habitacionales no tardó en dar lugar a un aumento de los conflictos por el acceso a la vivienda, que hallaron por parte del gobierno respuestas represivas. Algunos de los ejemplos más emblemáticos de esta política son las polémicas desatadas por el accionar de la Unidad de Control del Espacio Público (o “UCEP”) –órgano que operó entre 2008 y 2009 desalojando violentamente a personas en situación de calle y a ocupantes ilegales (Rodríguez et al., 2011)– y los trágicos sucesos de la toma del Parque Indoamericano –un predio estatal abandonado que en 2010 fue ocupado y a los pocos días desalojado por la fuerza con un saldo de dos muertos (Caggiano et al., 2012)–.

Fue en este contexto –descrito dispersamente a lo largo del libro y aquí reconstruido como rompecabezas– que el gobierno de la ciudad de Buenos Aires recibió la orden del juez Armella de abrir el camino de sirga. En la medida en que la resolución no indicó otra cosa que la “eliminación de obstáculos”, el ivc procedió por medio de desalojos violentos y, cuanto mucho –una vez que intervinieron los defensores públicos–, el otorgamiento de subsidios habitacionales a los desplazados. En una segunda etapa, cuando la justicia reconoció explícitamente el derecho a la relocalización, el organismo dispuso el otorgamiento de viviendas de baja calidad y en la zona más devaluada de la ciudad. Y en una tercera etapa, a partir del desarrollo del conflicto –sobre todo en la Villa 21-24–, el gobierno desistió de la utilización de los cuestionados métodos de construcción, concedió la demanda del perímetro y se predispuso a institucionalizar determinados modos de ejecución de la política que hasta entonces no estaban formalmente encuadrados.

Si bien remite a hechos en pleno desarrollo, aún escasamente estudiados, podría proponerse aquí la existencia de una cuarta etapa, motorizada –como sugeríamos al inicio de este apartado– por transformaciones generales en la política gubernamental hacia la problemática de las villas y asentamientos. Éstas remiten a un viraje, a partir de la asunción de Horacio Rodríguez Larreta como jefe de gobierno, hacia un abrazo a las demandas de urbanización o “integración” de estos barrios informales, y su colocación como una de las principales prioridades de la agenda política. A su vez, en los últimos años se ha evidenciado un nuevo discurso gubernamental sobre la pobreza y la cuestión social, que apunta a reemplazar el término “villas” por “barrios” –afirmando que éstos deben integrarse a la ciudad pero también la ciudad a ellos–, asumiéndolos como lugares donde no sólo hay “delincuencia” sino también “gente que trabaja”, desea “progresar” y tiene derecho a la “igualdad de oportunidades”. Esta perspectiva ha tenido como corolario la formulación de proyectos y la puesta en marcha de obras largamente postergadas, como la urbanización de la Villa 20, la Villa 31, Playón de Chacarita y Rodrigo Bueno[24].

Los recursos asignados a vivienda, en este marco, tuvieron aumentos inusitados. El 2,2% del presupuesto total de la ciudad que estaba destinado a esta función en 2010 se ha más que duplicado, hasta alcanzar un 5,1% en 2017 (Navatta y Ons, 2012). En el ivc, esto ha redundado en cambios palpables en el proceso de relocalizaciones, siendo los de la UPE uno de los de mayor elocuencia: mientras que en los años 2014 y 2015 el equipo contaba con cerca de seis trabajadores para todas las villas y complejos involucrados, en 2018 pasó a disponer de aproximadamente cuarenta.

Yo creo que hoy claramente tanto en el gobierno nacional como en el de la ciudad hay un enfoque muy anclado en una perspectiva de derechos, que básicamente tiene que ver con garantizar el derecho al hábitat y la vivienda adecuado de las familias que viven ahí”, me aseguraba en una entrevista Juan Maquieyra, presidente del ivc entre 2016 y 2021. Sin embargo, aludiendo a la problemática de la vivienda en general, admitía que los casi ocho años del proceso de relocalizaciones no han sido homogéneos:

Sí es verdad que en los inicios de la gestión, entre 2007 y 2011[25], todavía no había sido desarrollada una mirada de perspectiva de derechos, que creo que con los años se fue desarrollando, incluso durante el mandato del presidente [Macri] en la ciudad, y que después terminó de aflorar: en Nación con el Renabap[26] y en la ciudad de Buenos Aires con todo lo que está haciendo el jefe de gobierno [Rodríguez Larreta].

Según el funcionario, la aceleración del proceso de relocalizaciones no ha obedecido sino a la colocación de la problemática en agenda por parte de las autoridades, tanto en términos presupuestarios como políticos[27]:

Gran parte del condicionante tuvo que ver con la falta de acceso a […] fondos, y una vez que esos fondos se habilitaron sí fue muy importante la decisión política del jefe de gobierno de proponer como uno de los ejes de su gestión la integración de los barrios populares a la ciudad, y de la ciudad a los barrios populares, y en particular comprometerse públicamente a que cuando él finalizara su mandato no quedara gente viviendo al lado del Riachuelo.

Según el presidente del ivc, es la voluntad del Poder Ejecutivo lo que determina la puesta en marcha de las políticas y su ajuste a derechos, más que las presiones generadas por los conflictos e incluso las órdenes emanadas por la justicia: “la Defensoría y la justicia no tienen tanta fuerza para generar política pública a favor de reivindicar derechos. Sí tienen mucha fuerza para evitar políticas públicas que disminuyen derechos”. A fin de cuentas –aseguraba off the record–, la mayoría de las acciones del organismo están judicializadas o bien son foco de protesta de actores movilizados, y aun así, “a la hora de reivindicar y hacer efectivos los derechos, si el Ejecutivo no acompaña, la capacidad es muy reducida”. En este sentido, asegura que “la conclusión es que la única manera de avanzar en temáticas sociales tan profundas como la relocalización de familias del camino de sirga o la integración de villas en general es con vocación del Poder Ejecutivo”.

Según Maquieyra, el desarrollo del conflicto por las relocalizaciones puede haber sido determinante en la definición del ritmo de avance o en la toma de determinadas medidas cuando “no estaban dadas las condiciones y no había vocación de avanzar fuerte”, pero “el cambio fuerte en la velocidad de construcción, en la calidad, en el nivel de diálogo, no tiene que ver con el conflicto”, sino con que “el Ejecutivo lo pone como un tema central de agenda”.

La Defensoría y la Fundación Temas, reconoce el funcionario, “estaban cuando el Estado no estaba” y han sido fundamentales en el proceso, ya que “tienen un nivel de conocimiento de la situación, confianza con los delegados y delegadas, con los vecinos y vecinas, y de capilaridad en el barrio, que es muy necesario para poder avanzar con proyectos virtuosos”. De ellos, asegura, el ivc debió aprender a “escuchar activamente y, sobre esa escucha, avanzar”. Aunque advierte: “lo que se escucha […] no es tanto el conflicto y el quilombo. Es mucho más poderoso llevarlo al jefe de gobierno a recorrer el camino de sirga que cortarle Uspallata. Muchísimo más poderoso”[28]. Esto no significa, según Maquieyra, “que no haya que hacer marchas”, porque “en muchos casos son necesarias y el conflicto es una herramienta de la vida pública y la vida política”. Pero se debe evitar “enamorarse del conflicto”, entendido como “herramienta para generar política pública de reivindicación de derechos”.

Efectivamente, la actual etapa del proceso de relocalizaciones difícilmente podría explicarse sin encuadrarla (como se ha propuesto provisoriamente aquí) en otros procesos que lo trascienden. La nueva “dinámica de gestión”, aquella a la que aludía el abogado de la Defensoría, no respondió a una revitalización de la causa Riachuelo –que permanece en un largo estancamiento–, ni a una inédita y determinante medida de la justicia –que mostró una voluntad y capacidad limitadas para hacer cumplir una resolución que se remonta al año 2010–. Más bien, hemos propuesto que debe entendérsela en el marco de cambios en otra escala de políticas y en su “efecto derrame” sobre un proceso hasta entonces aislado y ejecutado ad hoc por indicación judicial.

No obstante, no debería incurrirse en el error advertido por Lascoumes y Le Galès de analizar las políticas públicas “desde la cima del Estado”, lo que llevaría a asumir la existencia de “decisiones, momentos históricos que transforman [su] curso […] y el destino de poblaciones” (2014: 55). Más bien, comprender las relocalizaciones como fenómeno complejo de acción pública requiere indagar en los “meandros extraños de la decisión” (2014: 56), aquellos rincones que permiten entrever los intereses, instituciones, redes y trayectorias en que se inscriben los actores y que dan lugar a la dinámica efectiva de la implementación de políticas. En esta clave, en vías de comprender las cualidades y tensiones del conflicto desde el punto de vista de su institucionalidad (e institucionalización), el presente capítulo ha examinado los modos de yuxtaposición de actores y lógicas de acción, en pos de hallar los múltiples focos y fuerzas motoras que caracterizaron al proceso.


En este capítulo hemos examinado la institucionalización del proceso de relocalizaciones, y las relaciones que guardó esta formalización y estandarización con el desarrollo del conflicto. En otras palabras, analizamos cómo el conflicto se transformó en su articulación con las lógicas institucionales, burocráticas y políticas del gobierno, atendiendo al rol que desempeñaron sus diversos actores.

En este trayecto, nos detuvimos en tres momentos: la institucionalización de instancias de representación (el cuerpo de delegados) y de negociación (las mesas de trabajo), el derrotero de la demanda de establecimiento de un perímetro para realizar las mudanzas, y el activismo llevado a cabo al interior del organismo de vivienda por parte de su equipo territorial. A su vez, a modo de cierre, nos detuvimos en los cambios del proceso en los últimos años a partir de que se inaugurase una nueva etapa en la ciudad de Buenos Aires en relación con las políticas hacia las villas.

El estudio de estas facetas de la cuestión permitió dilucidar los modos de relación entre los canales políticos y jurídicos, y a su vez las vías de tránsito del conflicto, que se desplazó por canales más o menos institucionalizados según su potencialidad para la resolución de las demandas de los afectados. Es decir que la paulatina (y parcial) institucionalización del proceso de relocalizaciones no eliminó la dimensión conflictiva del problema. Más bien, se articularon momentos de participación y negociación con otros de disrupción y movilización. Pero, a fin de cuentas, la institucionalización del proceso de relocalizaciones no fue producto de órdenes de la justicia o planificaciones de gobierno sino del compás del conflicto y las estrategias de los actores.


  1. Las potencialidades y limitaciones de esta “microinstitucionalidad” ha sido objeto de diversos análisis críticos que, al estar centrados en la causa Mendoza como tal, exceden los objetivos de este libro. Pueden consultarse algunos de ellos en Merlinsky (2013), Napoli (2009), Cafferatta (2009).
  2. El Edificio del Plata es un conocido edificio del centro de Buenos Aires donde, en aquel entonces, se hallaba la sede central del ivc.
  3. Según las actas de las mesas de trabajo a las que pude acceder, se realizaron catorce reuniones en 2011, ocho en 2012, siete en 2013, cinco en 2014, cuatro en 2015, seis en 2016 y nueve en 2017. A lo largo de las páginas que siguen se darán algunas pistas respecto del porqué de la pronunciada caída en su frecuencia.
  4. En la tercera sección se abordará con mayor profundidad el trabajo del equipo territorial del ivc.
  5. La noción de red ha sido objeto de gran atención sociológica desde la década de 1970. Como señalan Boltanski y Chiapello (2002: 208), el desarrollo de nuevos dispositivos de comunicación y transporte ha estimulado una “imaginación conexionista”, en la medida en que los vínculos ligados a un territorio han entrado en competencia con los lazos que se establecen a distancia. Más aún, resaltan cómo se ha difundido la idea de que estas tecnologías tienden a disminuir la importancia de las solidaridades locales en comparación con aquellas provenientes de afinidades desterritorializadas. Al mismo tiempo, destacan cómo hasta la década de 1980 el término de red se conectaba con connotaciones negativas relativas a vínculos clandestinos o ilegales. Sea cual fuera el caso, lo cierto es que las redes tendían a estar asociadas al secreto o cuanto menos la invisibilidad, en contraste con la transparencia de las relaciones públicas geográficamente ancladas (y, en mayor o menor medida, institucional o legalmente legitimadas).
    En Francia, los modelos teóricos basados en la idea de red (Latour, 2008; Callon, 1986) han tendido a contraponerse con las visiones estructuralistas. Si bien ambas vertientes tienden a coincidir en hacer énfasis en lo relacional en detrimento de lo sustancial, el estructuralismo ha apuntado a buscar estructuras y sus correspondientes lógicas inmanentes que ordenarían al mundo, mientras que la perspectiva de red ha propuesto un empirismo radical: “en lugar de suponer un mundo organizado según estructuras básicas (aunque éstas permanezcan ocultas y deban ser desveladas por un trabajo científico de reducción a los componentes elementales), se parte de un mundo en el que, potencialmente, todo está relacionado con todo” (Boltanski y Chiapello, 2002: 217). Pero aunque este punto de partida podría hacer suponer que la naturaleza de lo singular obedece sin más a su pertenencia a la totalidad de la red, este enfoque apunta a detectar “relaciones […] más estables que otras, caminos preferenciales, estrías” (2002: 217).
    Las ciencias sociales anglosajonas, mientras tanto, han vinculado la noción de red a la lingüística y la comunicación. Autores como Peirce (1991) han propuesto una representación del mundo como una red de signos, según la cual éstos no sólo hacen referencia a un objeto (según la díada saussureana significante-significado) sino que deben a su vez ser interpretados en sí mismos para cobrar sentido. De este modo, “el intérprete desempeña […] el papel de traductor o de mediador, permitiendo a la red expandirse, conectando a seres que permanecerían de otro modo aislados y desprovistos por ello de significación” (Boltanski y Chiapello, 2002: 221).
    En la sociología, corrientes como el interaccionismo simbólico y la Escuela de Chicago harían propias estas concepciones entendiendo a las personas como actores que dotan de significado al mundo interpretándolo en forma de signos. La etnometodología, por su parte, desistiría de intentar atribuirle una idea de totalidad a los sujetos para, en su lugar, colocar el foco en las relaciones que los unen. Finalmente, otros trabajos clásicos, como el de Granovetter (1977), propondrían explícitamente la adopción de un enfoque de red para la superación de las dicotomías agencia-estructura o micro-macro.
  6. Un diagnóstico similar al de Bobbio y Melé realizan Loncle y Rouyer (2004), quienes afirman que la literatura suele adoptar una postura militante más que analítica, como sería el caso de Beresford (2002), Bevort (2002), Fung y Wright (2001) o Putnam (1993). Estos trabajos se abocarían a denunciar las “imposturas” de los mecanismos de participación. Otras autoras, como Pagani (2012), aseguran que la variedad de interpretaciones y definiciones sobre los procesos participativos demuestran que éstos no son instrumentos técnicos “neutrales” sino procesos eminentemente políticos cuyos resultados dependen de las intenciones de sus impulsores, de las circunstancias y de los actores involucrados en cada territorio.
  7. Según Paula, de la Fundación Temas, tanto ella como los delegados en general lamentan parcialmente haber aceptado en su momento la relocalización al complejo Padre Mugica. Pero explica que “lo aceptamos porque había personas con afectaciones de salud muy graves, y no nos podíamos dar el lujo de decir [que no] sabiendo que no había un ladrillo puesto [en ningún otro lado] […]. Había pibes y gente grande con enfermedades muy graves, enfermos terminales, no podíamos no tomarlo”.
  8. Como se mencionó en un capítulo precedente, la Villa 21-24 cuenta con una Junta Vecinal cuyos integrantes son elegidos por los habitantes del barrio y que tiene como función la interlocución ante organismos estatales, así como la organización política en pos de reivindicaciones locales. El cuerpo de delegados del camino de sirga, en cambio, se constituyó de modo independiente a la Junta Vecinal, con el objetivo no superpuesto de representar a los afectados por el proceso de relocalización en particular.
  9. Los testimonios relativos a las movilizaciones –sucedidas antes del inicio de esta investigación– fueron extraídos de medios gráficos y audiovisuales, en particular de la Agencia de Noticias Télam. Puede consultarse una de las más completas coberturas de prensa en: https://bit.ly/3gZFMET.
  10. Según Oszlak y O’Donnell (1976), ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender a toda la lista de necesidades y demandas de sus integrantes; más bien, sólo algunas son problematizadas, según la capacidad de ciertas clases, organizaciones o grupos de incorporarlas a la agenda de problemas socialmente vigentes. En otras palabras, la cantidad potencial de problemas públicos excede las capacidades de las instituciones de procesarlos (Cobb, Ross y Ross, 1976), pero también supera la posibilidad de captación de la atención social en general. La focalización sobre uno de estos problemas genera el riesgo de que se pierda de vista la disputa realmente existente entre la totalidad de problemas potenciales para lograr una atención social sostenida (Cefaï, 1996). Esto significa que los problemas compiten por un lugar en la agenda (Cobb, Ross y Ross, 1976), pues la atención pública es un recurso raro cuya distribución está sujeta a una competición (Bosk y Hilgartner, 1988).
  11. Entre ellas, se destacan las alturas de construcción y las actividades permitidas.
  12. Cabe preguntarse –aunque acaso sea pronto para hallar respuestas– si, como sugieren Azuela, Melé y Ugalde (2015), un cambio jurídico como el de la sanción de la ley podría trascender al conflicto que le dio origen y afectar conflictos futuros (por ejemplo, operando como antecedente para el reclamo legislativo de otros colectivos que afronten desplazamientos involuntarios, o dando pie a debates sobre la distribución geográfica de las desigualdades sociales en la ciudad).
  13. Recordemos que, como se mencionó previamente, la ciudad se hallaba en una acuciante crisis habitacional, particularmente evidenciada en un veloz crecimiento poblacional en los barrios informales así como en pensiones, hoteles e inquilinatos. Abundan los estudios que analizan la problemática de la vivienda y las villas en la ciudad de Buenos Aires, así como las políticas elaboradas en esa materia. Entre ellos se hallan Cravino (2012), Di Virgilio y Rodríguez (2013) y Zapata (2012).
  14. Abordar con mayor profundidad las prioridades, intereses e ideología del gobierno de la ciudad de Buenos Aires en materia de vivienda y a un nivel de su orientación política en general excedería con creces los alcances de este libro, pero pueden consultarse al respecto trabajos como el de Landau (2009), Vommaro (2014) y Vommaro y Morresi (2015). Si bien todo recorte de un objeto de investigación adolece de arbitrariedad, la decisión aquí tomada se funda, a todos los fines prácticos, en una vocación de explicar el proceso de relocalización según las dinámicas de implementación tal y como se desarrollaron en el seno del organismo competente –el ivc–. No obstante, se reconocen las limitaciones de esta y otras exclusiones, especialmente teniendo en cuenta que, como dicen Wedel et al. (2005), los arquitectos y agentes de las políticas pueden ser difusos, y resulta complicado saber dónde ellas empiezan y terminan. De hecho, en la definición de las políticas pueden estar involucradas entidades extranjeras, empresas, organizaciones no gubernamentales y otros actores de la sociedad civil, y los niveles locales o regionales se pueden conectar de diversos modos –más o menos explícitos– con escalas nacionales e internacionales.
  15. Itálicas en el original.
  16. Desde que inició el proceso de relocalizaciones en 2010, el ivc atravesó numerosos cambios de autoridades y el equipo de la UPE Acumar tuvo diversos recambios en su composición. En estas páginas nos referimos a uno de esos grupos, en particular a aquel que, a grandes rasgos, estuvo en funciones entre los años 2011 y 2015.
  17. Como vimos a lo largo de este capítulo, la participación de los afectados no sólo era un asunto problemático en el plano judicial (dado que la causa Mendoza no los admitía como actores procesales) sino también en el propio proceso de implementación. Pero allí, tanto los defensores como el equipo territorial del ivc bregaban por la existencia de canales que permitieran que se exprese la voz de las personas que serían relocalizadas. Más aún, según mencionamos –y veremos a continuación–, este tipo de dispositivos eran aceptados (y luego serían promovidos) por las autoridades del organismo de vivienda.
    En otras palabras, amén de las miradas disímiles sobre la cuestión, la participación era concebida en términos positivos por la totalidad de los actores (inclusive para la Corte Suprema, que aunque no había incorporado a los afectados como parte de la causa, había habilitado un “Cuerpo Colegiado” que hiciera lugar a la ciudadanía en el proceso). Si bien excede al objetivo de este libro, merece aquí mención el hecho de que el consenso en torno a la participación –entendida como mecanismo de vinculación entre gobiernos y poblaciones– es crecientemente extendido en numerosas sociedades. Según Annunziata, se trata de una verdadera ideología con alcances hegemónicos, ya que “aunque suele considerarse que las herramientas participativas tienen una afinidad con las fuerzas políticas de izquierda o progresistas, los casos se han multiplicado en distintos países del mundo bajo gobiernos de muy variado signo político” (2013: 120).
    La política de la participación, de hecho, puede dar lugar a interpretaciones ambivalentes. Mientras que por un lado puede entenderse como democratizante, emancipadora y constructora de ciudadanía, también se ha remarcado el hecho de que su objetivo es que los sujetos asuman un rol clave “en la resolución de sus propios problemas”, posicionándose como actores autosuficientes (Oraisón, 2011: 4). Más aún, se la ha entendido como una nueva manera de gobernar que redefine los límites entre actores públicos y privados y transforma las jerarquías en la implementación de políticas públicas (Mayntz, 2000, citado en Oraisón, 2011).
    Sea cual fuera el caso, las experiencias de construcción de dispositivos participativos son tan múltiples como disímiles, y también lo son los enfoques académicos para su análisis. Algunos de los trabajos que pueden consultarse son Pagani (2012), Landau (2008a, 2008b), Loncle y Rouyer (2004), Bobbio y Melé (2015), Rosanvallon (2008), Neveu (2011) y Blondiaux (2008).
  18. El proyecto de creación de un convenio fue realizado por iniciativa de una de las trabajadoras del equipo territorial del ivc que, en simultáneo, formaba parte del grupo de investigación de la Universidad de Buenos Aires. Éste estaba integrado, además, por antropólogas y trabajadoras sociales con experiencia laboral en organismos estatales abocados a problemáticas de vivienda y medio ambiente.
    En un artículo sobre experiencias de articulación entre la gestión pública y la academia, afirmarían que debe pregonarse la ruptura de las “identidades rígidas que convierten a la academia, a la gestión y a la militancia en espacios divergentes”, advirtiendo sobre la necesidad de descartar categorías como “adentro” y “afuera” de las instituciones (Demoy et al., 2016: 12). En otro trabajo, sostendrían que los trabajadores sociales que forman parte de organismos estatales operan con potenciales márgenes para la acción autónoma y a la vez bajo determinaciones políticas y falta de información. Es en esta intersección que proponen pensar en la categoría de “trabajadores de trinchera”, como superador de los “trabajadores a nivel de calle” de Lipsky. Tal noción tendría la virtud de entender los espacios de implementación de políticas públicas como ámbitos de disputa política, y a la vez asumir a los trabajadores como sujetos capaces de “hacerle trampa” a la política misma. La ocupación de este lugar intermedio –afirman– “es vivido con cierta incomodidad por el hecho de ser la cara visible de decisiones que […] responden a determinados intereses políticos”. Pero esta posición puede adquirir un potencial transformador si “el trabajador social se compromete con lo que está en juego […], [asumiendo] un rol político dentro del ejercicio profesional” (Olejarczyk y Demoy, 2017: 22).
  19. La continuidad de la actividad económica de los afectados luego de ser relocalizados fue motivo de discusión y conflicto, en particular la de los recicladores urbanos (o “cartoneros”). En muchos casos, éstos cuentan con caballos para arrastrar los carros en los que transportan el cartón, y una vez mudados –en particular en el caso del complejo Padre Mugica– se hallaron con que no estaban previstos lugares específicos para almacenar temporariamente el material recolectado ni para refugiar a los caballos. Esto generó problemas de convivencia entre los vecinos debido al acopio de cartón y circulación de animales en espacios comunes.
  20. Vale mencionar que yo fui uno de los invitados a dichos encuentros, en carácter de miembro del Área de Estudios Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani y de incipiente especialización en la problemática en cuestión.
  21. La frase de Bartolomé (1985), que es uno de los mayores clásicos en los estudios argentinos sobre relocalizaciones, está citada en el propio Protocolo, lo cual constituye apenas un indicio de la influencia de la academia en esta iniciativa.
  22. Este cuadro, extraído del Protocolo de Relocalizaciones, constituye una versión levemente resumida respecto del original.
  23. Entre las normativas incumplidas se encuentran la Ley 403 (sancionada en el año 2000), que crea el Programa de Planeamiento y Gestión Participativa de la Villa 1-11-14 con el fin de ejecutar un Plan Integral de Urbanización; la Ley 625 (sancionada en 2001), que declara la emergencia edilicia en el Barrio Illia y ordena la solución de fallas estructurales; la Ley 1333 (sancionada en 2004), que obliga al Poder Ejecutivo a adecuar la infraestructura del Barrio Carrillo en materia de desagües, distribución de energía, gas, repavimentación y alumbrado; la Ley 1770 (sancionada en el año 2005), que ordena la urbanización de la Villa 20; y la Ley 3343 (sancionada en 2009, luego del fracaso del mencionado plan de erradicación), que dispone la urbanización de la Villa 31 y crea la “Mesa de Gestión y Planeamiento Multidisciplinaria y Participativa” (Trevisani Vespa y Mamberti, 2012).
  24. Debe subrayarse que este giro no ha estado exento de conflictos en los barrios implicados ni menos aún de suspicacias respecto del posible enmascaramiento de negocios inmobiliarios y el riesgo de que se catalicen procesos de gentrificación (Capalbo, Scharager y Tobías, 2020). Según Cravino (2018), consiste en una utilización en clave neoliberal del paradigma del “urbanismo social”, según el cual los Estados deben rechazar las prácticas de erradicación y promover la mejora de las condiciones urbanas en los asentamientos populares.
  25. El entrevistado hace referencia al primer mandato de Mauricio Macri como jefe de gobierno, que inauguró un ciclo de cuatro gobiernos del partido PRO.
  26. El Renabap, acrónimo de Registro Nacional de Barrios Populares, fue creado en 2017 a los fines de relevar e identificar la totalidad de los barrios informales a lo largo y ancho del país. En una segunda etapa, el Congreso de la Nación sancionó en 2018 una ley de regularización dominial de villas y asentamientos precarios, que declara de interés público y sujetos a expropiación a los predios relevados.
  27. De acuerdo con Maquieyra, el cambio en la política hacia las villas –y, en ese marco, la aceleración del proceso de relocalizaciones– no obedece a una nueva moral ni a una supuesta estrategia para facilitar negocios inmobiliarios. A su criterio, la “izquierda” tiene dificultades para comprender al gobierno, ya que lo etiqueta sencillamente como de “derecha” sin lograr captar su sensibilidad en materia de políticas hacia los sectores populares.
  28. Uspallata es la calle donde se ubica la sede central de la Jefatura de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires.


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