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2 La transformación
de la cuenca Matanza-Riachuelo
en un problema judicial

Inserta en un vórtice de degradación ambiental desde hace largas décadas, la cuenca Matanza-Riachuelo es una de las primeras imágenes que se hacen presentes en el ideario sobre la vulnerabilidad social, la desidia y el riesgo en Buenos Aires[1]. Acaso la mayor postal de la contaminación y la pobreza urbana, este territorio conforma junto con sus afluentes una cuenca hidrográfica con más de ocho millones de habitantes.

Históricamente relegada por parte de un Estado que reguló escasamente sus usos industriales, desatendió a su acelerado proceso de poblamiento y desestimó la implementación de políticas sistemáticas de integración a la trama urbana, esta zona de la ciudad vio disminuir paulatinamente su valor y se convirtió en el ámbito por excelencia para el asentamiento de población con bajos recursos. La fragilidad económica de sus habitantes, sumada al deterioro ambiental del territorio, se enlazaron produciendo un círculo vicioso que ha hecho de ella un área rezagada para la agenda estatal y por ende desprovista de políticas de mejoramiento del hábitat, acabando por combinarse así un pronunciado riesgo ambiental con una alta vulnerabilidad social. Las enfermedades respiratorias, dermatológicas u oncológicas, los altos índices de mortalidad infantil y la presencia de plomo en la sangre de niños, niñas y adolescentes, entre otros problemas de salud (Del Gaiso, 2014), no son una excepción para cientos de miles de personas cuyas casas se encuentran rodeadas de un polo petroquímico o encima de basurales, que beben agua proveniente de conexiones precarias, respiran gases emanados por ríos y arroyos altamente contaminados, duermen entre deterioradas paredes de chapa, madera o cartón que permiten el ingreso de roedores, y caminan sobre pisos de tierra impregnada por sustancias tóxicas.

Con 2238 km2 de superficie que atraviesan catorce municipios, la cuenca abarca gran parte del Área Metropolitana de Buenos Aires. Pero la ciudad, nacida hace más de cinco siglos en las proximidades del Riachuelo, se diferencia de otras grandes urbes ribereñas por haberse desarrollado –como se la describe popularmente– “a espaldas del río”[2]. En efecto, lejos de ser el epicentro de la vida social, funcionó en un principio como límite con el mundo rural y décadas más tarde como división administrativo-jurisdiccional entre la ciudad capital y el resto del conglomerado urbano (Merlinsky, 2013: 60). Desde comienzos del siglo XIX, en este curso de agua se instalarían actividades como mataderos, curtiembres y saladeros y así comenzarían a acumularse contaminantes de manera sostenida durante dos siglos. La ausencia de políticas de control y planificación sobre los usos de la tierra y los recursos hídricos condujeron a que, en ese lapso, a las fuentes de polución de origen industrial se sumasen también embarcaciones hundidas y abandonadas, aguas pluviales que arrastran secreciones de residuos sólidos urbanos, fluidos cloacales vertidos sin tratamiento, basurales a cielo abierto en las orillas y metales pesados peligrosamente sedimentados en el lecho.

Mapa 1. Superficie de la cuenca Matanza-Riachuelo

Imagen que contiene texto, mapa  Descripción generada con confianza muy alta

Puede observarse en el mapa que la mayoría de los municipios sólo se ven parcialmente bañados por la cuenca Matanza-Riachuelo. Sin embargo, en su fallo Mendoza (véase apartado 3 en este capítulo), la Corte Suprema definió que todos ellos quedarían jurídicamente implicados en la causa.

Fuente: elaboración propia a partir de Fernández y Garay (2013).

Pero estas amenazas antrópico-contaminantes se ven acompañadas, además, de otras de origen socio-natural (Lavell, 1996). El Riachuelo es un río de llanura cuyo escaso caudal y mínima pendiente propenden al estancamiento, dificultan el escurrimiento y hacen el terreno proclive a las inundaciones. Asimismo, fenómenos meteorológicos como la sudestada y astronómicos como las mareas llevan a que frecuentemente se invierta el sentido de circulación del agua. Finalmente, la localización de Buenos Aires sobre la costa del caudaloso Río de la Plata ha hecho de éste una fuente extraordinaria de agua para consumo; la contracara de esto ha sido que el Riachuelo y otros ríos urbanos menores se conviertan en meros colectores de efluentes, sin mediación de cálculos respecto de las consecuencias que esto acarrearía para las cuencas en términos de su sustentabilidad (Merlinsky, 2013: 70).

Con el correr de las décadas, esta sumatoria de factores ha hecho del Riachuelo uno de los ríos más contaminados del mundo (Caorsi, Di Paola y Sangalli, 2009). Su degradación ambiental, no obstante, no se limita al río en sí sino que se extiende al conjunto de la cuenca, donde persiste un entramado complejo de déficits que demuestran el profundo arraigo del deterioro. En un análisis de la situación de los sistemas hídricos de Buenos Aires, Merlinsky (2013: 75) sistematiza la extensión del problema enumerando los principales desafíos existentes para la recomposición de este territorio: a) déficit de cobertura en infraestructura sanitaria; b) contaminación industrial; c) alta concentración de basurales a cielo abierto; d) falta de previsiones en el ordenamiento ambiental del territorio[3]; e) instalación de la población más vulnerable en las áreas más ambientalmente degradadas[4]; f) superposición con zonas de riesgo tecnológico, como polos petroquímicos; y g) crecimiento de la población con vulnerabilidad habitacional.

En sintonía con estas descripciones, es posible afirmar que la cuenca Matanza-Riachuelo se ha vuelto un emblema, en tanto expresa elocuentemente las consecuencias de un modo de desenvolvimiento económico y urbano que ha transferido sus costos ambientales de forma dramática hacia millones de habitantes. La prevalencia de plomo en la sangre de gran cantidad de personas de la ribera del Riachuelo es acaso uno de sus indicadores más significativos, ya que da cuenta con crudeza del riesgo ambiental al que se encuentra expuesta la población. Como indican numerosos estudios e investigaciones (Auyero y Swistun, 2008; Berney, 2000; Widener, 2000), el contacto con el plomo vertido al medio ambiente por actividades industriales –acumulado en la tierra así como en el agua y el aire– es potencial causante de su introducción al cuerpo humano. De hecho, el plomo “puede [generar] una gama de efectos en la salud, desde problemas de conducta hasta problemas de aprendizaje, convulsiones y muerte” (Auyero y Swistun, 2008: 106). Se trata de “un veneno que afecta el cerebro, los riñones y el sistema nervioso de formas muy sutiles” que pueden acabar causando encefalopatía y fallecimiento, pero también “retardos severos […], problemas en la escuela, pequeños pero significativos cambios en el coeficiente intelectual y [otras consecuencias] en el sistema nervioso central” (Berney, 2000, citado en Auyero y Swistun, 2008: 107). Como indica Del Gaiso, “los efectos del plomo en el cuerpo son potencialmente irreversibles. Los bajos niveles de plomo pueden causar ‘daño cerebral silencioso’ y el envenenamiento ligero puede ser asintomático”. Es que, fundamentalmente, “no existe un nivel de concentración de plomo en sangre que pueda considerarse exento de riesgo” (2014: 2).

El informe de Del Gaiso, Auditor General de la ciudad de Buenos Aires, expresa a su vez las condiciones habitacionales bajo las que habita la población expuesta a este riesgo ambiental. Señala que en el caso de la Villa 21-24 el 42% de la población censada por la Acumar[5] en 2013 no tenía inodoro o bien lo tenían sin descarga, es decir, se encontraban en condiciones de “alto riesgo” que se acentuaban cuanto más próximos se encontraban a la ribera (2014: 3). Haciendo hincapié en uno de los barrios populares de la cuenca –pero dando cuenta con este caso particular del estado habitacional general en el que se encuentra la población más vulnerable de la cuenca– indica que en la villa Rodrigo Bueno (ubicada en las cercanías de la desembocadura del Riachuelo):

Se observaron pisos de tierra, cables, basura […] y agua en los pasillos. Desniveles del terreno en dónde se asientan las casas […]. De las 20 viviendas visitadas, al menos 15 presentaron condiciones de hacinamiento y expresan, junto a la descripción anterior, condiciones de extrema vulnerabilidad social. La infraestructura hídrica se encuentra en condiciones inadecuadas (aguas no seguras). Si bien los caños de agua fueron tendidos en el 2009, en muchos casos no se realizaron las conexiones domiciliarias […]. La ausencia de cloacas es otro problema importante con consecuencias para la salud. Muchos vecinos juntan agua y tiran el producto de sus necesidades en pozo ciego. Se observa poco nivel de conciencia del propio estado de salud, sobre todo en los adultos: los vecinos no han podido relacionar sus condiciones de salud con sus condiciones de vida […]. Hay desconocimiento acerca de las consecuencias en la salud de la presencia de plomo en su organismo. Se detectaron muchas situaciones de eczemas, irritación nasal y ocular por contacto con el polvo del suelo (Del Gaiso, 2014: 10).

La estrecha asociación entre degradación del ambiente y vulnerabilidad social en la cuenca Matanza-Riachuelo –sobre todo en sus zonas más riesgosas, como los polos industriales, los basurales y los márgenes del río y sus afluentes– demuestran cómo a lo largo de los años este territorio ha puesto explícitamente en escena la injusticia ambiental de Buenos Aires. En otras palabras, retrata cómo el modelo de desarrollo metropolitano ha tenido como corolario una distribución asimétrica de los costos ambientales (o “externalidades”), de modo tal que la población más económica y socialmente frágil acaba siendo la que se halla objetivamente más expuesta a riesgos vinculados al entorno.

Imagen 1. Viviendas sobre los márgenes del Riachuelo en la ciudad de Buenos Aires. Villa 21-24

Villa_21-24_(3)

Fotografía de Darío Alpern, publicada con licencia Creative Commons. Disponible en https://bit.ly/3zOXRNf.

Asimismo, exhibe la historia de un deterioro de larga data que, aunque parecería ser una cuestión tan estructural como urgente –a juzgar por las descripciones de estas páginas–, brilla por la ausencia de soluciones. Tan temprano como 1811, en plena consolidación del gobierno independizado de la corona española, se dictaminó por primera vez la necesidad de limpiar el río ante la contaminación provocada por las industrias vinculadas a la alimentación. Pero esta política fue incumplida, como tantas otras que le siguieron: desde decretos como el que en 1822 prohibió la instalación de nuevas curtiembres y mataderos hasta leyes como la que en 1913 ordenó obras de rectificación –iniciadas pero nunca terminadas– (La Nación, 2005), el Riachuelo se hundió poco a poco en el desgobierno, su destino se ató al solapamiento de acciones descoordinadas y carentes de previsión, y así el territorio estuvo lejos de volverse objeto de atención institucional sostenida. Tan temprano como 1871 el diario La Nación denunciaba que:

El lecho del Riachuelo es una inmensa capa de materias en putrefacción. Su corriente no tiene ni el color del agua. Unas veces sangrienta, otras verde y espesa, parece un torrente de pus que escapa a raudales de la herida abierta en el seno gangrenado de la tierra. Un foco tal de infección puede ser causa de todos los flagelos, el cólera y la fiebre. ¿Hasta cuándo inspiraremos el aliento y beberemos la podredumbre de este gran cadáver tendido a espaldas de nuestra ciudad?

El siglo XX, sobre todo a partir de la década de 1930, abrió una nueva etapa signada por la industrialización. Desde ese entonces, comenzaron a proliferar grandes fábricas a lo largo de los márgenes del río, junto con pequeños y medianos talleres que hacían las veces de proveedores de insumos. De esta manera, se consolidaba en torno al Riachuelo un polo productivo que no reparaba en los costos ambientales de sus actividades. Según Greenpeace (2010: 21), los documentos de la época reconocían explícitamente la decisión política de no realizar controles sobre las fuentes de la contaminación bajo el argumento de que no se debía poner en riesgo el desarrollo industrial o, más aún, que los problemas ambientales sólo debían ser motivo de preocupación en los países centrales.

Pero esta etapa no sólo tendría como corolario la consolidación del Riachuelo como colector de efluentes tóxicos a cielo abierto, sino que también se volvería el puntapié de grandes corrientes migratorias que apuntalarían el proceso de urbanización. En aquellos años –y especialmente desde la década de 1940–, miles de personas de distintos puntos del país se trasladarían a la Capital en busca de las nuevas oportunidades laborales que ofrecía la incipiente industria. Y sería en las tierras más cercanas a las zonas fabriles –en recovecos vacantes de una ciudad en expansión– que muchos de estos nuevos trabajadores urbanos se asentarían. De esta forma nacerían algunas de las grandes villas de Buenos Aires, pero también, según describimos arriba, una creciente asociación entre vulnerabilidad social y riesgo ambiental. Años más tarde, el amontonamiento de viviendas sobre los taludes del propio río –en lo que luego se daría a conocer como “camino de sirga”– sería uno de los mayores ejemplos de este fenómeno.

Lo que sigue de este capítulo examinará el derrotero de sucesos acontecidos hasta que una resolución judicial ordenase en 2010 la apertura de un camino ribereño a lo largo de los márgenes de este curso de agua (y, a raíz de ello, la relocalización de sus habitantes). Este recorrido implicará analizar, en un primer apartado, los antecedentes más recientes de puesta en debate del estado ambiental del río. Desde el “plan de los mil días” –un recordado y fallido programa de saneamiento anunciado en 1993– hasta la sentencia de la Corte Suprema en 2008, veremos que se sucedieron un conjunto de hitos significativos como la consolidación de nuevas agrupaciones barriales y organizaciones no gubernamentales expertas en temáticas medioambientales, la publicación de estudios sobre el estado de salud de los habitantes de un barrio de la cuenca –que dieron a conocer la existencia de intoxicación con metales pesados–, y la redacción de un “informe especial” sobre la cuenca Matanza-Riachuelo por parte de la Defensoría del Pueblo de la Nación.

En el segundo apartado se abordarán los orígenes más directos de la sentencia de la Corte Suprema. Se examinará la denuncia presentada por un grupo de habitantes del barrio de La Boca y Villa Inflamable por daños y perjuicios causados por la contaminación, y se analizarán las circunstancias por las cuales el máximo tribunal optó por declarar su competencia originaria. Veremos que la crisis político-institucional que recientemente había atravesado el país, así como el contexto de conflictos ambientales que se reproducían a lo largo y ancho del territorio, operaron como puntapié para que la antedicha demanda se viera catapultada a lo más alto del Poder Judicial.

Finalmente, la tercera parte describirá la sentencia por medio de la cual la Corte Suprema dio inicio a la “causa Riachuelo”. También conocida como “fallo Mendoza” (por el apellido de la persona que encabezó la denuncia), veremos que este proceso dispuso la creación de un plan integral de saneamiento de amplias repercusiones y efectos sociales, políticos e institucionales.

El inicio de un cambio de etapa: del “plan de los mil días” a los informes de la Defensoría del Pueblo

Si con el correr de la historia el Riachuelo se convirtió en una postal de la degradación ambiental urbana, el fallido proyecto de saneamiento presentado durante el gobierno de Carlos Menem (1989-1999) lo apuntalaría como emblema de la desidia y la corrupción. En 1993, la secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano, María Julia Alsogaray, anunció un plan para sanear la cuenca del río en mil días, asegurando que al cabo de ese plazo estaría “descontaminado” y sería posible “tirarse a nadar” allí. En efecto, el propio presidente se haría eco de la promesa, afirmando que “en 1995 vamos a ir allí a pasear en barco, a tomar mate, a bañarnos y a pescar” (Clarín, 2006). El otorgamiento de un crédito de 250 millones de dólares por parte del Banco Interamericano de Desarrollo, así como la creación de un Comité Ejecutor para un “Plan de Gestión Ambiental y Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo” (CEMR)[6], fueron los primeros pasos dado en pos del cumplimiento de tan ambicioso programa, que se proponía reducir la contaminación industrial, realizar obras de control de inundaciones, elaborar un plan de manejo de residuos sólidos y llevar a cabo una “rehabilitación urbana” (Merlinsky, 2013: 67). Pero al igual que los barcos abandonados y oxidados que signaban el paisaje del río en aquel entonces, el plan naufragó.

Hacia 2002, casi dos tercios de los fondos del préstamo extranjero habían sido reasignados para el financiamiento de planes sociales, mientras que la mayor parte del presupuesto nacional previsto para el CEMR se había destinado a cuestionados servicios de consultoría (Clarín, 2006; Groisman y Maciel, 2005, citado en Merlinsky, 2013). Para cuando el período menemista llegó a su fin, el “plan de los mil días” sería visto como uno de los mayores ejemplos del incumplimiento y el abandono del gobierno, mientras que Alsogaray se volvería un ícono de la malversación de fondos y los escándalos políticos de la época. Algunos años después, a la sombra de un Riachuelo en iguales o peores condiciones que en 1993, la exsecretaria sería condenada por enriquecimiento ilícito y defraudación a la administración pública.

Con este fracasado intento del menemismo sobre sus espaldas –en cuanto principal antecedente–, la Corte Suprema comenzó a escribir una nueva página en la historia del Riachuelo cuando declaró su competencia originaria en la causa Riachuelo en el año 2006. Aunque, claro está, mucha agua corrió bajo el puente entre uno y otro intento, concatenándose una sucesión de hechos y actores: a) transformaciones en el activismo de los barrios de la cuenca, b) el surgimiento de nuevas organizaciones y herramientas jurídicas en defensa del ambiente, c) la publicación de un informe ambiental de alta visibilidad mediática y d) un creciente protagonismo y capacidad articuladora del Defensor del Pueblo de la Nación. La combinación de estos elementos en clave de cuenca generó los cimientos de una arena de deliberación pública sobre el estado de situación del Riachuelo, la cual sería reimpulsada por la Corte Suprema al dictar sentencia y catapultar la problemática hacia una etapa de intensas controversias y una amplia batería de políticas de saneamiento.

Los actores territoriales de la cuenca

La zona de la cuenca baja (que comprende a barrios porteños como La Boca y Barracas y localidades como Avellaneda) fue históricamente intensa en materia de protesta social y organización popular. Las villas lindantes al Riachuelo, caracterizadas por luchas reivindicativas de larga data, son uno de los ejemplos más acabados, pero sobresalen también formas asociativas más recientes como las agrupaciones vecinales de barrios integrados o bien grupos más volátiles conformados a raíz de la identificación de un problema común. Es el caso, por ejemplo, de las resistencias a la instalación de plantas de coque o las movilizaciones contra el tendido de cableados de alta tensión. No obstante, este conjunto de alertas no fueron de por sí concebidas en términos ambientales, del mismo modo que tener origen geográfico en la cuenca no conllevó automáticamente a que ésta se volviese un espacio de referencia como tal.

Pero detengámonos en Villa Inflamable, un barrio de la cuenca baja severamente afectado por las actividades del Polo Petroquímico Dock Sud, cuya situación –analizada en detalle en una etnografía de Auyero y Swistun (2008)– da fiel cuenta del tipo de dificultades existentes para la constitución de conflictos ambientales en la cuenca Matanza-Riachuelo. Allí, los grandes daños a la salud provocados por las industrias circundantes han distado de ser el puntapié para la conformación de un estado de movilización sostenido contra la contaminación. Por lo contrario, lo que más se ha reproducido es la incertidumbre, la división y la inacción: “[en Villa Inflamable] las percepciones son variadas y van desde una negación casi absoluta hasta una visión crítica, desde dudas hasta convicciones muy firmes; las creencias, a su vez, en algunos casos son factualmente ciertas y otras totalmente equivocadas” (2008: 117). Describiendo los mecanismos que habilitan la pasividad y obturan la acción de protesta, los autores resaltan que, cuanto mucho, el malestar de los vecinos ha sido canalizado por medio de abogados particulares. Prometiéndole el oro y el moro a sus patrocinados, éstos presentaron demandas grandilocuentes y millonarias contra las empresas del Polo Petroquímico que, además de resultar infructuosas, contribuyeron a la atomización, obstaculizaron la unificación de los puntos de vista y por lo tanto impidieron la elaboración de un diagnóstico conjunto que motorizase una salida colectiva. De este modo, la judicialización de las demandas del barrio acabó generando un negocio para los estudios jurídicos y una desmovilización de los vecinos. Según veremos en las siguientes páginas, tendrían que pasar varios años para que, en oposición a aquellas demandas individuales, una nueva estrategia judicial revistiese el carácter de exigencia por intereses colectivos. Así, los largos años de no-conflicto en Villa Inflamable ilustran cómo la degradación y el riesgo no necesariamente daban lugar a la problematización social de la situación ambiental ni, menos aún, a la configuración de una cosmovisión ordenada por una perspectiva de cuenca.

El activismo en La Boca es posiblemente un ilustrativo contraejemplo pues demuestra la efervescencia organizativa vecinal. Este barrio lindante con el Riachuelo, que combina una población de clase media con zonas de clase trabajadora, se caracterizó desde la década de 1990 por la proliferación de agrupaciones abocadas a reclamar por mejoramientos edilicios, el estado de las calles y las asiduas inundaciones. Pero a partir de la década siguiente, en el marco del auge de la conflictividad ambiental en el país, estas reivindicaciones comenzaron a articularse entre sí unificándose sus marcos de referencia en torno a la necesidad de alcanzar un saneamiento del río. La Asociación de Vecinos La Boca, acaso la más importante de este tipo de organizaciones, surgió de la mano de reclamos por el mejoramiento de los efectores de salud, el espacio público y pedidos de mayor seguridad. Pero paulatinamente sus demandas comenzaron a reencuadrarse, desplazándose hacia el estado ambiental del Riachuelo: “por más espectaculares que sean los secuestros, robos y asesinatos de cada día, la inseguridad también es ambiental, y se cobra muchas más vidas que la violencia callejera” (Asociación de Vecinos La Boca, 2004). Así, se volvieron uno de los primeros (y pocos) actores territoriales en preguntar públicamente por el destino de los fondos del “plan de los mil días” y en interpelar a las autoridades en búsqueda de los responsables del saneamiento del río (Merlinsky, 2013: 86).

Aunque la ambientalización de las demandas de grupos como éste era cada vez mayor –en sintonía con los procesos en desarrollo en el resto del país–, aún no existía entre ellos un punto de vista ecosistémico e integral de la cuenca Matanza-Riachuelo. Claro está, se trataba de actores con una inscripción territorial local cuyas reivindicaciones se ceñían a los problemas que afectaban a sus vidas cotidianas en sus lugares de residencia. Del mismo modo que el reclamo por un polo petroquímico se limitaba a ese polo petroquímico, o una determinada protesta contra un basural a cielo abierto no se extendía hacia un cuestionamiento al sistema de gestión de residuos, si del punto de vista de los actores dependiera, la cuenca no tenía entidad real. Más aún, si acompañamos el teorema de Thomas –de que si los individuos definen las situaciones como reales éstas son reales en sus consecuencias–, podría extenderse la afirmación anterior asegurando que la cuenca Matanza-Riachuelo, de hecho, no existía socialmente. La construcción de una nueva perspectiva requeriría su articulación con saberes expertos y actores institucionales, de modo tal que confluyesen la dispersión de reclamos y visiones en el potencial de conformar un nuevo problema social que se escenificase en la agenda pública.

Las ONG ambientalistas

Las organizaciones no gubernamentales fundadas con el objetivo de proteger y defender el medio ambiente son otro grupo de actores que explican la construcción del Riachuelo como problema público. Se trata de instituciones no estatales compuestas por profesionales que, si bien cuentan con diversas ideologías, formas de financiamiento y estrategias de acción, tienen en común el propósito central de influir sobre las políticas públicas medioambientales (Bryant y Bailey, 1997; Mermet et al., 2001). Resaltan entre ellas Greenpeace, que se sustenta con aportes particulares y se especializa en el despliegue de campañas de comunicación masiva mediante acciones de alto impacto mediático y visibilidad pública, y la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), que se financia con contribuciones de empresas y organismos internacionales y sobresale por abocase a influir en tomadores de decisión mediante el lobby y la formación de opinión. Organizaciones como estas fueron pioneras en la realización de actividades públicas –tales como talleres, foros o seminarios– por medio de las cuales se presentó públicamente el problema de la degradación ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo (Merlinsky, 2013: 84).

Estas ONG, en su mayoría consolidadas durante la década de 1990, han asimismo centrado su accionar en las herramientas y canales brindados por la reforma de la Constitución Nacional de 1994. Además de otorgar el máximo estatus legal al derecho al ambiente sano, la nueva Carta Magna institucionalizó mecanismos participativos como la iniciativa popular, la consulta popular y las audiencias públicas, además de consagrar los derechos de incidencia colectiva. Se trata de derechos transindividuales, que pertenecen a un grupo indeterminado de personas y permiten que cualquier ciudadano directa o indirectamente afectado por la violación de tal o cual derecho pueda recurrir a la justicia (Merlinsky, 2013: 85).

Las implicancias de estas modificaciones constitucionales fueron sustanciales para las organizaciones ambientalistas. Al contar con aptitud legal para accionar judicialmente, se volvieron capaces de interponer acciones de amparo en defensa de los derechos de incidencia colectiva, tales como el derecho al ambiente sano resguardado por el Artículo 41[7]. De este modo, adquirieron la legitimidad jurídica de representar el interés general de la población, mientras que el litigio se convirtió en una vía que adquiriría cada vez mayor centralidad en sus repertorios de acción política.

Los informes sobre Villa Inflamable

La generación de una alerta pública en torno a la situación ambiental de Villa Inflamable provino menos de la construcción de un conflicto por parte de sus habitantes (como vimos algunas páginas atrás) que de la divulgación de informes científicos elaborados por actores externos. A raíz de un convenio de monitoreo ambiental del Polo Petroquímico Dock Sud, en 2002 se dieron a conocer los resultados de un estudio financiado por la Agencia Japonesa de Cooperación Ambiental (JICA, por sus siglas en inglés) que arrojó una alarmante concentración de contaminantes como benceno, tolueno y xileno (BTX) en el aire de la zona. El año siguiente, como parte del mismo programa, otra etapa de la investigación –en este caso epidemiológica– indicaría que el 50% de la población infantil del barrio contaba con altos niveles de plomo en sangre. Así recogía estos datos un diario de gran circulación nacional, en un artículo titulado “Preocupante estudio ambiental en Dock Sud”:

Los datos que se conocieron ayer son elocuentes. En el 20% de los casos analizados en Villa Inflamable, las muestras detectaron más de 10 microgramos de plomo por decilitro en sangre, lo que indica, según el Centro para el Control y Prevención de Enfermedades de los Estados Unidos, que existe riesgo en esa población […]. Son los BTX lo que más [preocupa]. Es que los análisis demuestran que tanto en la población elegida como en la de control detectaron su presencia, y en grados elevados. En el 20% de los casos, los resultados indican que hay más de 140 microgramos por gramo en orina de benceno y más de 1,5 gramo por gramo de tolueno, lo que se considera como un nivel de riesgo (La Nación, 2003).

Los informes científicos de JICA cobraron repercusión social tan pronto como fueron difundidos. Por un lado, al brindar pruebas sólidas sobre la contaminación de los cuerpos, se convirtieron en un puntapié para la puesta en debate de las condiciones de vida de la población de Villa Inflamable. Sin embargo, como advertíamos anteriormente, estos datos fueron más apropiados por actores ajenos al barrio –como organizaciones ambientalistas o medios de comunicación– que por sus propios habitantes, para quienes la nueva información alimentó temores antes que contribuir a la construcción de una orientación política colectiva.

Por otro lado, los estudios volvieron a colocar sobre la mesa los riesgos tecnológicos del Polo Petroquímico Dock Sud, que durante largos años había sido objeto de polémicas. En 1984, el buque petrolero “Perito Moreno” sufrió allí una explosión cuando descargaba combustible, causando diez muertos y un incendio que duraría once días. La situación se tornó especialmente dramática dado que durante ese lapso las llamas amenazaron con alcanzar depósitos inflamables que, de haber estallado, podrían haber causado una catástrofe de envergadura en plena zona urbana. El Polo Petroquímico se había instalado inicialmente en las afueras de la ciudad, pero al cabo de poco tiempo quedó cercado por una Buenos Aires que se había expandido a sus alrededores. Por este motivo, existió históricamente un debate en torno a su posible reubicación.

Casualmente, tras la divulgación de los informes de JICA, en 2003 las secretarías de Medio Ambiente de la Nación y de la provincia de Buenos Aires presentaron un proyecto de ley en el Congreso para reubicar el complejo industrial. Aunque al día de la fecha el Polo Petroquímico permanece en su lugar original, los estudios ambientales se volvieron un insumo científico indispensable para los actores que buscaban poner en cuestión la situación ambiental de Dock Sud o de otras zonas bañadas por el Riachuelo. Sólo faltaba que éstos se articulasen, confluyendo en una mirada común sobre lo que estaba en juego allí a lo largo del río.

El Defensor del Pueblo

El Defensor del Pueblo es un órgano independiente creado a partir de la reforma constitucional de 1994 que “[actúa] con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad” y tiene como misión “la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas” (Art. 86 de la Constitución Nacional). Desde su creación, la Defensoría del Pueblo había recibido cuantiosas denuncias de uno u otro modo ligadas a la situación ambiental de la cuenca, sea por afecciones en la salud, la suciedad del río o la contaminación generada por el Polo Petroquímico. Pero esta sumatoria de reclamos individuales cobraron otro cariz cuando en 2002, a raíz de un reclamo puntual presentado por la Asociación de Vecinos La Boca, el organismo creó una Unidad de Investigaciones Especiales que se abocó al seguimiento y unificación del conjunto de las denuncias presentadas (Merlinsky, 2013: 94) y se planteó como objetivos: a) “diagnosticar el estado de situación de la cuenca Matanza-Riachuelo en sus distintos aspectos”; b) “elaborar un informe especial tendiente a reafirmar la gravedad de esta problemática y, por lo mismo, a reiterar la necesidad de medidas concretas por parte de las autoridades responsables”, y c) “sugerir líneas de acción relativas a esas medidas necesarias y urgentes que permitan recomponer el ambiente de la cuenca y así preservar la salud de la población mediante un adecuado manejo del recurso natural” (Defensor del Pueblo de la Nación, 2003: 9).

Con el fin de dar respuesta a dichos objetivos, la Defensoría del Pueblo convocó a organizaciones no gubernamentales, universidades y grupos vecinales[8], con los cuales en 2003 presentaron un primer documento. Con el título de “Informe especial sobre la cuenca Matanza-Riachuelo”, este trabajo analizaba en clave histórica, ambiental e institucional el estado de situación del territorio, colocando el foco en las condiciones de salubridad e infraestructura y proponiendo diagnósticos y medidas para su saneamiento. A su vez, el estudio ofreció un enfoque original al hacer énfasis en la cuestión sociosanitaria, enumerando las principales enfermedades provocadas por la degradación del ambiente y estableciendo vinculaciones con las diferentes fuentes de contaminación. En tanto realizaba un seguimiento de la ejecución de los presupuestos de las políticas previamente implementadas, brindó asimismo un punto de partida para supervisar y realizar pedidos de informes a las agencias responsables, sobre todo el CEMR que se había creado en la década anterior con motivo del fallido plan de los mil días.

Como señala Merlinsky –y según ilustra el caso de Villa Inflamable–, la desinformación sobre la situación de la cuenca era una poderosa herramienta de dominación sobre quienes padecían su deterioro (2013: 96). Frente a la dispersión de enfoques y falta de conocimientos objetivados, el documento permitió en este sentido encolumnar tras un mismo ariete a actores con diversas necesidades, intereses y visiones, reorientando el sentido de sus demandas y consolidando a la cuenca como territorio de referencia y problematización. Más aún, el informe se transformó en una exitosa palabra autorizada para la presentación de la degradación ambiental como asunto público: cuando en mayo de 2006 sus autores presentaron un nuevo estudio[9], las repercusiones sociales, políticas y mediáticas fueron ampliamente mayores. Apenas un mes más tarde, la Corte Suprema de Justicia recogería el guante generando un cambio sin precedentes en la historia de la cuenca Matanza-Riachuelo.

Crisis política y deslegitimación judicial. La Corte Suprema y un relanzamiento en clave ambiental

Villa Inflamable había enseñado dos lecciones sobre la invisibilización de la problemática ambiental en la cuenca Matanza-Riachuelo. Por un lado, que el riesgo tóxico no era de por sí un catalizador de alarma y por ende la contaminación podía convivir con la desmovilización social. Por el otro, que el litigio podía conducir a la individualización de los reclamos y que en consecuencia la vía judicial no era en sí misma una salida que diese soluciones de largo alcance a las demandas de la población.

Una decisión tomada en 2004 mostraría que la apelación a la justicia podía tener efectos radicalmente distintos e inesperados respecto de los ensayos anteriores. Ese año, un grupo de habitantes del barrio, junto con trabajadores de la salud de la Municipalidad de Avellaneda, presentaron una demanda contra el Estado nacional, la provincia de Buenos Aires, el gobierno de la ciudad de Buenos Aires y 44 empresas por daños y perjuicios causados por la contaminación del Riachuelo. La causa “Mendoza Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios” (popularizada como “causa Mendoza”, por la mujer que encabezó la presentación, pero también como “causa Riachuelo”) dio inicio a un proceso que no sólo trascendió las expectativas de quienes la impulsaron, sino que sacudió las reglas de juego de la agenda ambiental. Basándose en la Ley General de Ambiente sancionada en 2002, los demandantes exigían el saneamiento de la cuenca como paso indispensable para revertir el daño a su salud, así como una indemnización por los daños y perjuicios provocados por el estado ambiental del territorio[10]. A diferencia de la década anterior, se trataba aquí de una demanda planteada en términos colectivos por el respeto de derechos denominados “difusos” –esto es, aquellos cuyo cumplimiento no es pasible de concretarse en referencia a un individuo en particular–.

El 20 de junio de 2006 la Corte Suprema de Justicia hizo su entrada en escena. Al declarar su competencia originaria en relación con las pretensiones concernientes a la prevención, recomposición y resarcimiento del daño colectivo (y declararse incompetente frente al pedido de resarcimiento por daños y perjuicios individuales), asumió el lugar de principal autoridad en la conducción de la demanda y adoptó un rol de alto protagonismo. La causa Riachuelo se volvería el motor de uno de los mayores conflictos políticos, institucionales y sociales vinculados al medio ambiente hasta entonces y el máximo tribunal se otorgaba el papel de director de orquesta.

No faltaban argumentos legales para que la Corte Suprema se hiciera cargo de la demanda de los habitantes de Villa Inflamable, La Boca y los trabajadores de la salud de Avellaneda. Por un lado, la Ley General de Ambiente preveía la competencia federal cuando la contaminación involucrase múltiples jurisdicciones, como era el caso de la cuenca Matanza-Riachuelo –que implicaba a catorce municipios, la provincia de Buenos Aires y la ciudad de Buenos Aires–. Por otra parte, los derechos violados estaban expresamente garantizados por la Constitución Nacional, y los artículos 116 y 117 de la Carta Magna otorgaban competencia originaria y exclusiva al máximo tribunal cuando se tratase de asuntos en que la nación y/o las provincias fueran parte (Merlinsky, 2013: 102).

Sin embargo, existían razones para que la Corte Suprema tomase la decisión de asumir responsabilidad sobre la denuncia encabezada por Beatriz Mendoza que trascendían a los argumentos jurídicos. El año 2006 estaba todavía muy cercano a una crisis que, además de dar por tierra con el modelo de la convertibilidad monetaria, había expuesto las profundas desconfianzas en el sistema de partidos y el régimen político en general. Si bien Néstor Kirchner –asumido en 2003– había logrado restaurar la autoridad presidencial, gozaba de alta popularidad y estaba comandando un nuevo ciclo de crecimiento económico, la confianza popular en las instituciones estatales no lograba recomponerse.

Las plazas del país se habían visto desbordadas en 2001 al clamor de “que se vayan todos”, un cántico que expresaba el hartazgo social con las condiciones de vida y especialmente con los partidos políticos. Y el nuevo bloque al mando del Poder Ejecutivo había reconocido este agotamiento: durante sus primeros años, el kirchnerismo desistió de reposar sobre la estructura partidaria que formalmente lo había llevado al poder –el Partido Justicialista– para construirse más bien sobre un proyecto de “transversalidad” que buscaba incorporar tanto a sectores de un partido históricamente enfrentado –la Unión Cívica Radical– como a grupos piqueteros y movimientos sociales que habían marcado el ritmo de la conflictividad en la etapa previa y aún guardaban un significativo poder de movilización.

La Corte Suprema de Justicia no había quedado exenta del descreimiento y el rencor popular. Durante la década de 1990, sus fallos invariablemente favorables al gobierno –en especial mediante los votos de cinco jueces designados por el presidente Carlos Menem, conocidos como la “mayoría automática”– expresaban una sumisión a los designios del poder político. Encubridora de hechos de corrupción ligados a funcionarios, apañadora de actos ilícitos en el marco del programa de privatización de empresas públicas y sostén jurídico de las reformas políticas y económicas llevadas a cabo por el gobierno, la Corte Suprema se había vuelto el foco de escándalos de todo tipo.

Los meses más álgidos de la crisis de 2001 también la habían colocado en el ojo de la tormenta, cuando apañó la controversial medida del presidente Fernando De La Rúa conocida como “corralito”. Decretada el 3 de diciembre de 2001, esta decisión restringía la libre disposición del dinero depositado en cuentas corrientes, cajas de ahorro y plazos fijos, limitando las extracciones a un monto máximo semanal. Como consecuencia, los denominados “ahorristas” se volcaron a las calles, protestando con cacerolas en las puertas de los bancos por la retención de sus depósitos. Cuando la crisis llegó a su punto cúlmine con un estallido social el 19 y 20 de diciembre, las movilizaciones se dirigirían no solamente al Congreso de la Nación y a la Casa Rosada –sedes del Poder Legislativo y Ejecutivo respectivamente–, sino también al Palacio de Justicia. Denunciada como cómplice del proceso que había desencadenado semejantes penurias económicas, la Corte Suprema veía cómo el grito de “que se vayan todos” arribaba a sus mismísimas puertas.

Nuevamente, el gobierno de Néstor Kirchner tomó nota de la posición crítica en la que se hallaba la máxima autoridad judicial. Interpretando las protestas que todavía clamaban por la renuncia de sus integrantes y asumiendo la necesidad de una renovación institucional, en 2003 el presidente pidió enérgicamente por cadena nacional de radio y televisión que el Congreso pusiera en marcha un juicio político contra los miembros de la “mayoría automática”, acusándola de actuar “a espaldas de la sociedad” y de no estar “a la altura de las circunstancias”. Poco después, tres de esos jueces renunciarían y otros dos que optaron por resistir en sus cargos serían depuestos, tras lo cual se firmaría un decreto presidencial que limitaba las capacidades del Poder Ejecutivo para nombrar magistrados y transparentaba los mecanismos de designación. Así, tras la asunción de nuevos jueces, culminaba un proceso de depuración de la Corte Suprema y se abría otra etapa en la cúspide del Poder Judicial.

Pero las impugnaciones sociales contra el sistema judicial estaban lejos de haber culminado. El 17 de marzo de 2004 el secuestro extorsivo y posterior asesinato de un joven de 23 años, Axel Blumberg, conmovió al país. Su padre, Juan Carlos Blumberg, corporizó la puesta en agenda de la “inseguridad” como asunto de preocupación social de primer orden y encabezó movilizaciones multitudinarias que, a la vez que le reclamaban al Congreso el endurecimiento de las penas y le exigían al gobierno un cambio en las políticas de seguridad, expresaban un potente malestar con el Poder Judicial, acusado de incapaz de hacer justicia –cuando no cómplice de los crímenes y delitos–.

La nueva Corte Suprema precisaba recomponer su legitimidad, y la denuncia por daños y perjuicios provocados por el Riachuelo brindaba una oportunidad. Por un lado, uno de sus integrantes, Ricardo Lorenzetti –pocos meses después del fallo nombrado presidente del tribunal–, era uno de los principales especialistas en el país en derecho ambiental, lo que le otorgaba al cuerpo de jueces un determinado savoir faire para la conducción de una causa vinculada a la restauración de un daño colectivo y la protección del derecho al ambiente sano. Hacia 2006, por otro lado, a la par de una pujante recuperación económica luego de la crisis que había llegado a su punto cúlmine cinco años antes, los conflictos ambientales estaban generando una creciente presión para insertarse en la agenda estatal. Desde luchas contra explotaciones mineras en diversas provincias cordilleranas hasta el caso de las fábricas de pasta de celulosa frente a Gualeguaychú (según se describió en el capítulo anterior), la sensibilidad política y social en torno a la cuestión ambiental se volvía cada vez mayor. Según Merlinsky,

Es importante prestar atención a la sincronía de los acontecimientos […], pues entre 2005 y 2006, mientras el [conflicto de Gualeguaychú] ganaba espacio en los medios de comunicación y el propio presidente Kirchner mencionaba que el tema ambiental era parte de la agenda del Estado, la Defensoría del Pueblo de la Nación presentó los informes […] que denunciaban el grave estado de situación de Riachuelo: aguas contaminadas a niveles inadmisibles, efluentes industriales sin control, basurales a cielo abierto, población sin agua potable ni saneamiento cloacal. De modo tal que el “caso Riachuelo” fue ganando visibilidad pública a la luz de esa progresiva politización del conflicto del Río Uruguay (2013: 117).

El estado de movilización en Gualeguaychú daba cuenta de modo ejemplar de una generación de demandas sociales que pujaban por ser oídas, mientras que la situación del Riachuelo retrataba los fracasos del Estado en la construcción de una gobernabilidad ambiental. Al dictar una sentencia que apuntaba a generar soluciones duraderas para un problema histórico que afectaba a millones de habitantes, organizando a distintos niveles de gobierno alrededor de sus mandatos, la Corte Suprema se relanzaba socialmente y construía un punto de inflexión en la política ambiental.

Pero el fallo del tribunal era, sobre todo, expresión de la creciente judicialización de los conflictos y asuntos políticos. La expansión de la esfera de lo justiciable en las décadas precedentes, así como la reforma constitucional de 1994 que había jerarquizado derechos colectivos, sentaban las condiciones para que se dictase una sentencia estructural[11] y con ella se inaugurara un inusitado papel rector por parte de la Corte Suprema sobre diversos actores estatales.

Una vuelta de página en la historia del Riachuelo: el fallo Mendoza y una nueva institucionalidad

Al dictar competencia originaria el 20 de junio de 2006, la Corte Suprema impuso requerimientos a dos grupos de actores. Por un lado, les exigió a las empresas denunciadas que en un plazo de treinta días elaboraran y entregaran un informe acerca del tipo y cantidad de líquidos que vertían al río, así como los sistemas de tratamiento de los que disponían y si contaban con seguros ambientales. Por otro lado, conminó al Estado nacional, a la provincia de Buenos Aires y a la ciudad de Buenos Aires a presentar un plan integral de saneamiento para la cuenca Matanza-Riachuelo que, de acuerdo con la Ley General de Ambiente nº 25.675, contemplase:

  1. Un ordenamiento ambiental del territorio;
  2. El control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas, de modo tal que “[se asegure] el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, [se posibilite] la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, [se garantice] la mínima degradación y desaprovechamiento, y [se promueva] la participación social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable”, según prevé el Artículo 10 de la ley nº 25.675;
  3. Un estudio de impacto ambiental de las cuarenta y cuatro empresas involucradas (y en caso de no haberlos, que se les requiera en forma inmediata);
  4. Un programa de educación ambiental; y
  5. Un programa de información ambiental pública a todo el que la requiera, especialmente los ciudadanos del área territorial involucrada (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 2006).

Asimismo, a partir de una solicitud por parte del Defensor del Pueblo de la Nación y las organizaciones que habían colaborado en la producción de los informes sobre el Riachuelo, la Corte Suprema incorporó a algunos de estos actores como terceros en la causa. A raíz de que la Constitución Nacional los proveía de la legitimidad para accionar frente a daños ambientales colectivos, el tribunal evaluó el grado de adecuación de sus estatutos y aceptó la inclusión de la propia Defensoría del Pueblo, la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Greenpeace y la Asociación de Vecinos La Boca (Merlinsky, 2013: 104). Estas instituciones conformaron un órgano que luego se llamaría “Cuerpo Colegiado”, cuya finalidad sería el control de los avances en la ejecución de la sentencia, contribuyendo de este modo a la supervisión del accionar de los condenados y a su vez garantizando una cuota de participación de la sociedad civil en el proceso –mayoritariamente a través de organizaciones expertas–[12].

El litigio conducido desde la cúspide del Poder Judicial se caracterizó a su vez por la innovadora decisión de llamar a audiencias públicas que expusieran ante los ojos de la sociedad los grados de acatamiento a las condenas por parte de los condenados. Las cuatro convocatorias realizadas entre 2006 y 2007 escenificaron el proceso judicial y visibilizaron ante la sociedad y los medios de comunicación cómo la Corte Suprema, desde su papel de organizadora, exigía informes sobre los niveles de avance en la elaboración y la ejecución del plan de saneamiento[13].

En efecto, el gobierno nacional dio un paso institucional sustantivo en 2007, cuando logró la aprobación parlamentaria del proyecto de constitución de la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (Acumar), integrada por la ciudad de Buenos Aires, la provincia de Buenos Aires y el gobierno nacional. Este organismo, que apuntaba a construir una capacidad de articulación interjurisdiccional y estaba dotado de potestades ejecutivas sobre el territorio, se convertiría de allí en adelante en el principal interlocutor del Poder Judicial. En la medida en que la mayoría de los estudios sobre la situación de la cuenca ligaban los fracasos de los intentos de saneamiento previos a la falta de coordinación entre los gobiernos competentes, la creación de este ente apareció como un salto significativo hacia la formulación de un plan con posibilidades de éxito. No obstante, el tribunal evaluó que los avances en lo concerniente a la realización de un diagnóstico y el trazado de una hoja de ruta habían sido escasos y deficientes:

Con relación al plan integral para el saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo presentado por la parte demandada se han realizado audiencias y dictámenes que evidencian deficiencias que este Tribunal debe tener en cuenta. De todo ese proceso […] surge que existen importantes diferencias entre las distintas versiones presentadas, y que en muchos aspectos no hay una elaboración actualizada sino una reedición de documentos que existían con anterioridad y que datan de varios años. También han existido dificultades para conocer datos objetivos, públicos y mensurables sobre las distintas situaciones existentes, lo cual ha sido agravado por la dispersión de las fuentes de información y la falta de una terminología homogénea. Por otro lado, la eficacia en la implementación requiere de un programa que fije un comportamiento definido con precisión técnica, la identificación de un sujeto obligado al cumplimiento, la existencia de índices objetivos que permitan el control periódico de sus resultados y una amplia participación en el control (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 2008: 15).

Bajo el amparo de estos argumentos, el 8 de julio de 2008 el tribunal dictó una sentencia por prevención y recomposición que, mientras dejó pendiente la definición de la reparación del daño ambiental colectivo[14] y se declaró incompetente en lo referido a los reclamos individuales, determinó tres objetivos en relación a la recomposición y prevención de daños futuros: 1) la mejora de la calidad de vida de los habitantes de la cuenca; 2) la recomposición del ambiente en todos sus componentes (agua, aire y suelos); y 3) la prevención de daños con suficiente y razonable grado de predicción (Corte Suprema de Justicia, 2008: 16). A su vez, brindó indicaciones expresas en materia de: a) información pública, b) contaminación de origen industrial, c) saneamiento de basurales, d) limpieza de los márgenes del río, e) expansión de la red de agua potable, f) desagües pluviales, g) saneamiento cloacal, y h) un plan sanitario de emergencia.

Esta sentencia abría una nueva etapa en la que era explícita la disposición del tribunal a determinar objetivos, plazos de cumplimiento y lineamientos que, aunque consistían en contenidos mínimos y generales, mostraban una voluntad de que se alcanzasen resultados por medio de la demarcación de tiempos y vías de acción[15]. De este modo, la Corte Suprema realizaba con su sentencia una doble operación: por un lado, captaba el conflicto del Riachuelo y lo trasladaba compulsivamente al campo del derecho, sometiéndolo a los procedimientos del sistema judicial y a las reglas jurídicas; por otro lado, se colocaba en un rol de estructuradora y organizadora de un proceso crecientemente complejo que buscaba introducir al orden de lo político a un área geográfica que apenas estaba recortada y delimitada en términos sociales e institucionales. Aquí, en la conversión de la cuenca en un territorio gobernable para las múltiples escalas y facetas del Estado, yacía uno de los principales desafíos del nuevo ente tripartito.

La primera y principal respuesta de la Acumar a los requerimientos de la Corte Suprema fue la formulación de un Plan Integral de Saneamiento Ambiental que, tras sucesivas reformulaciones –en base a indicaciones de la justicia–, acabó tomando forma definitiva en 2010. A lo largo de sus 636 páginas, el documento recogió los objetivos y señalamientos planteados por el máximo tribunal y operativizó los mandatos traduciéndolos y transformándolos en catorce líneas de acción: a) sistema de indicadores; b) sistema de información; c) fortalecimiento institucional de Acumar; d) ordenamiento ambiental del territorio; e) educación ambiental; f) plan sanitario de emergencia; g) monitoreo de la calidad del agua, sedimentos y aire; h) urbanización de villas y asentamientos precarios; i) expansión de la red de agua potable y saneamiento cloacal; j) desagües pluviales; k) limpieza de márgenes; l) contaminación de origen industrial; m) saneamiento de basurales; n) Polo Petroquímico Dock Sud.

A partir de entonces, el Plan Integral de Saneamiento Ambiental se convirtió en la brújula del proceso de recomposición de la cuenca Matanza-Riachuelo. Sus ejes sintetizaban baterías de políticas públicas cuyo diseño e implementación no estarían en su totalidad bajo la égida de la Acumar sino que, en algunos casos, serían delegadas a autoridades específicas. Así, tareas como la construcción de sistemas de indicadores, el monitoreo a las industrias y la recolección de residuos acumulados sobre los taludes del río serían realizadas directamente por el ente tripartito, mientras que otras reposarían en los actores condenados[16]: por caso, las obras relativas a la red de agua, saneamiento y desagües pluviales estarían a cargo de la empresa AySA –propiedad del Estado nacional–, y mandatos como la urbanización de villas y asentamientos de la cuenca serían cumplidos por los gobiernos locales –en todos los casos con financiamiento nacional y en articulación con la Acumar–.

El hecho de que se creara ad hoc un organismo coordinador para dar cumplimiento a las órdenes judiciales no implicó, empero, que la Corte Suprema se desentendiera de la sentencia. Por lo contrario, ésta designó a un juez de primera instancia –Luis Armella, titular del Juzgado Federal del partido de Quilmes– como responsable de controlar y conducir la ejecución del fallo, iniciándose bajo su ala una etapa en la cual el máximo tribunal buscaría garantizar el cumplimiento de sus mandatos a partir de la adopción –por delegación– de un rol dinamizador de las instituciones políticas.

Como sostiene Merlinsky, a partir de la ejecución de la sentencia el conflicto por el saneamiento de la cuenca sufrió una transformación: la tensión central se ubicó en la relación entre el Poder Ejecutivo, que debía llevar adelante las políticas ambientales, y el Poder Judicial, que además de vigilar su cumplimiento comenzó a proponer medidas ante la ausencia de avances efectivos (2013: 159).

Los primeros años del juez Armella se caracterizaron por la exigencia de informes periódicos a las autoridades políticas, así como por la convocatoria a audiencias que colocaban sobre la mesa los niveles de avance en el saneamiento. Sin embargo, ante los escasos progresos, en una resolución de 2010 la Corte Suprema habilitó al juez de ejecución a la “[adopción de] las medidas necesarias para el inmediato y eficaz cumplimiento de la sentencia” (Res. 10/08/2010).

Desde aquel entonces, Armella adoptó la práctica de imponerle a funcionarios tales como el propio presidente de la Acumar el pago de una multa diaria por los incumplimientos, la cual debía ser afrontada con su patrimonio personal. Pero además, el juez comenzó a insertarse de modo más decisivo en el proceso de implementación. Así, con respecto a la limpieza de los taludes del río, el juez exigió el llamado a licitación para la realización de obras, definió los actores responsables y estableció el contenido de las tareas. Con relación al control de la contaminación industrial, realizó un seguimiento de los avances en la inspección de industrias, e incluso libró órdenes de allanamiento en los casos en que las empresas se resistían a abrir sus puertas. Y en cuanto a las obras de agua y saneamiento, demandó la definición precisa de los planes de expansión de la red, identificó a los beneficiarios y estableció plazos de ejecución (Merlinsky, 2013: 163). Asimismo,

En marzo de 2011 exigió que se unificara la provisión de agua y saneamiento […] a través de un solo prestador; en mayo del mismo año intimó a la realización de un plan único de transporte para la cuenca Matanza-Riachuelo. Sobre la gestión de los residuos sólidos urbanos, dictó una resolución señalando que era necesario superar el ‘modelo de los rellenos sanitarios’ y propuso alternativas de gestión para la disposición de los residuos a escala municipal. De esta manera, su accionar se fue ampliando hasta alcanzar una escala incluso mayor que la de la cuenca, y que involucró medidas que claramente tienen que ver con decisiones estratégicas a escala metropolitana (Merlinsky, 2013: 164).

El accionar de Armella ponía paradigmáticamente en cuestión las fronteras entre el ejercicio de la justicia y la ejecución de políticas públicas. Su seguimiento pormenorizado de las diversas etapas del proceso de saneamiento, el establecimiento de penalidades ante la falta de cumplimiento de sus indicaciones y su involucramiento en la definición de los modos y plazos bajo los que se debía actuar con el fin de acatar la sentencia comenzarían a generar tensiones significativas entre los actores implicados. En particular, la ventana de conflicto abierta por su orden de apertura de un camino ribereño expresaría de modo ejemplar los dilemas de esta causa estructural.


En este capítulo hemos examinado el proceso de emergencia de la “causa Mendoza”. Caracterizada por entrelazar altos grados de riesgo ambiental con la vulnerabilidad social de sus habitantes, la cuenca Matanza-Riachuelo fue históricamente objeto de olvidos, desaprensión y negligencias. Sin embargo, la denuncia presentada por un grupo de vecinos en el año 2004 derivó en una nueva etapa a partir de que la Corte Suprema declarara su competencia originaria y dictara sentencia contra todos los gobiernos con jurisdicción sobre el territorio, exigiéndoles la mejora de la calidad de vida de la población, la recomposición del ambiente y la prevención de daños. El fallo expresaba la creciente tendencia a la judicialización de las políticas y los conflictos, pero a su vez respondía a una crisis del propio máximo tribunal y a una puesta en agenda de la cuestión ambiental a nivel nacional. Sobre todo, la causa exhibiría las capacidades de la justicia en materia de producción de políticas: la sentencia no sólo derivó en cambios institucionales (en particular, la creación de una autoridad de cuenca) sino que abrió un campo de tensiones a partir del nombramiento de un juez de ejecución que se involucró en los modos de acatamiento a las órdenes judiciales.


  1. En Scharager (2020b) pueden leerse algunas contribuciones basadas en el análisis desplegado a lo largo de este capítulo.
  2. En rigor, la ciudad de Buenos Aires está localizada en la intersección del Riachuelo con otro curso de agua de caudal sustancialmente mayor: el Río de la Plata. Según Silvestri (2003), el desarrollo metropolitano se ha caracterizado históricamente por tender hacia un emplazamiento de los espacios públicos y las áreas residenciales tierra adentro, y por reservar otros usos para las zonas ribereñas. De este modo, puertos comerciales, un aeropuerto, fábricas y silos son el paisaje característico de las costas de esta urbe.
  3. La expansión urbana no planificada ha generado impactos ambientales crecientes en Buenos Aires, como la proximidad de industrias altamente contaminantes con áreas residenciales, la ocupación de zonas bajas –sobre todo humedales–, y la cesión de la toma de decisiones sobre el destino de las tierras hacia el mercado inmobiliario, orientado a menudo por fines especulativos.
  4. Se calcula en 500 mil la cantidad de personas que habitan en asentamientos y villas de emergencia en la cuenca Matanza-Riachuelo, estando bajo particular riesgo los que residen en las proximidades de ríos, arroyos y efluentes, pero también cerca de polos industriales.
  5. Refiere a la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo. Nos detendremos en ella hacia el final de este capítulo.
  6. A diferencia del organismo que se crearía en 2006 (véase apartado 3 en este capítulo), el CEMR no cumplía la función de autoridad de cuenca debido a cinco motivos: 1) no se le habían delegado funciones de habilitación, sanción ni certificación; 2) no tenía poder de policía en materia de contaminación industrial, de saneamiento ni de residuos sólidos urbanos; 3) no era autoridad de aplicación en materia de radicación industrial ni ordenamiento territorial; 4) no contaba con injerencia en la regulación del curso de agua; y 5) sus recursos humanos eran contratados con alta rotación (Herrero y Fernández, 2008, citado en Ferro, 2016).
  7. El Artículo 41 de la Constitución Nacional indica que “todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales” (Constitución Nacional, 1994).
  8. Estas organizaciones fueron el Centro de Estudios Legales y Sociales, la Defensoría Adjunta de la ciudad de Buenos Aires, la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, la Fundación Ciudad, Poder Ciudadano, la Universidad Tecnológica Nacional y la propia Asociación de Vecinos La Boca.
  9. A las instituciones y organizaciones originales se sumaron para el informe de 2006 otras como la Fundación Metropolitana, Greenpeace y la Universidad Nacional de La Matanza.
  10. A pesar de que la causa tuvo inicio en Villa Inflamable y se realizaron numerosos planes para la relocalización de sus habitantes (Auyero y Swistun, 2008), este barrio permanece sometido a los peligros del Polo Petroquímico hasta el día de hoy.
  11. Véase el capítulo 1 para algunas reflexiones conceptuales sobre las causas estructurales.
  12. Por motivos que se analizarán en los próximos capítulos, resulta importante adelantar aquí que los afectados por la implementación de la sentencia –inclusive los denunciantes originales– no fueron incorporados como actores intervinientes en el proceso judicial. Su capacidad de acceso e incidencia en el expediente se vio supeditada a la eventual mediación de determinados actores legalmente autorizados.
  13. En La Corte Suprema en escena. Una etnografía del mundo judicial, Leticia Barrera (2012) realiza un interesante análisis sobre el funcionamiento cotidiano de la Corte Suprema, inclusive sobre la etapa de audiencias públicas por la causa Riachuelo.
  14. Este aspecto de la sentencia no ha sido retomado por la Corte Suprema desde aquel entonces.
  15. En el Considerando 15, la Corte Suprema indicó que “la recomposición y prevención de daños al ambiente obliga al dictado de decisiones urgentes, definitivas y eficaces […]. El objeto decisorio se orienta hacia el futuro y fija los criterios generales para que se cumpla efectivamente con la finalidad indicada, pero respetando el modo en que se concreta, lo que corresponde al ámbito de discrecionalidad de la administración. De tal modo, el obligado al cumplimiento deberá perseguir los resultados y cumplir los mandatos descriptos en los objetivos que se enuncian en la presente, quedando dentro de sus facultades la determinación de los procedimientos para llevarlos a cabo” (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 2008: 14). Asimismo, el fallo impuso plazos oscilantes entre un mes y un año para el cumplimiento de algunas de las disposiciones indicadas.
  16. Recordemos que la sentencia de 2008 de la Corte Suprema condenó a la ciudad de Buenos Aires, a la provincia de Buenos Aires y al Estado nacional.


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