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Introducción

El tema de este libro

Cuando en 2010 un juez federal dictó una resolución requiriendo la “eliminación de obstáculos” de los bordes del Riachuelo, difícil hubiera sido anticipar los conflictos y controversias que sobrevendrían. Sucede que, además de albergar industrias contaminantes y basurales a cielo abierto, la ribera se destacaba por ser el hábitat de miles de personas que habían hallado en esas tierras su rincón en la ciudad y que, a partir de esta decisión de la justicia, se vieron implicadas en un largo y complejo proceso de relocalización involuntaria.

Esta orden judicial era apenas una de las múltiples ramificaciones de una sentencia emitida por la Corte Suprema dos años antes en favor del saneamiento de la cuenca de ese río. Tras conminar a la ciudad de Buenos Aires, la provincia de Buenos Aires y el Estado nacional (las tres jurisdicciones con competencia sobre el territorio) a elaborar y llevar adelante un plan integral de recuperación del ecosistema, el máximo tribunal había señalado metas y tareas ineluctables y establecido mecanismos de control sobre el proceso de acatamiento de la condena.

El fallo, inédito por sus alcances y pretensiones, marcaría un antes y un después en los modos de percepción y tratamiento público de la contaminación de esta zona metropolitana, acaso la más ambientalmente degradada de la Argentina. Al dictar su sentencia, la Corte Suprema daba inicio a una “causa estructural” por medio de la cual se trascendían los intereses de los denunciantes originales[1] –un grupo de vecinos que había reclamado un resarcimiento por la polución– y, en su lugar, se colocaban en escena objetivos colectivos y de largo plazo (Rodríguez Garavito, 2011; Merlinsky, 2013; Puga, 2013). En otras palabras, además de apuntar a remediar determinado derecho dañado –e involucrar en el acto a un sinfín de instituciones estatales–, la causa generaba legitimidad política y reconocimiento social hacia una cuestión históricamente irresuelta.

Como se anticipó arriba, el eje de este libro está colocado en una de las numerosas facetas del proceso: aquella por la cual un juez de ejecución –nombrado por el máximo tribunal a tal fin– les ordenó a los condenados que despejasen la ribera de obstrucciones con el fin de abrir un “camino de sirga”[2] a lo largo del Riachuelo. Ahora bien, ¿en qué medida –y de qué modos– aquello que desde los tribunales se concibió como una solución, desde el punto de vista de la política pública se convirtió en un problema? Las implicancias de esta orden no fueron menores para los actores que debieron llevar adelante la tarea: los gobiernos de ocho municipios más el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –un total de nueve distritos adyacentes a los 64 kilómetros del Riachuelo–. Éstos se hallaban a sí mismos frente a una resolución de la justicia que marcaba el compás de su agenda y un juez que controlaba –condicionando– las políticas implementadas.

No obstante, los desafíos tampoco escasearon para aquellos actores que, al momento en que se emitió la orden, les otorgaban otros usos a las tierras costeras: entre ellos, empresarios cuyas fábricas lindaban con el espejo de agua (como la de Coca-Cola, Laboratorios Roemmers y Molinos Río de la Plata) y comerciantes que emplazaban allí sus puestos de venta en el marco de ferias populares (como “La Salada”, una de las más grandes de su tipo en América Latina). Tanto unos como otros debieron apelar al litigio y la negociación con las autoridades políticas para, finalmente, reubicar sus actividades fuera de las zonas implicadas en el reordenamiento de la ribera.

Pero en este libro tiene protagonismo un tercer grupo de actores afectados por la orden del juez Armella: los miles de personas que, para el momento en que la resolución judicial vio la luz, ya habían organizado sus vidas en villas y asentamientos ubicados sobre el Riachuelo. Se trata de barrios informales marcados por una pronunciada precariedad sociohabitacional que, con el correr de las décadas, se extendieron hasta los propios taludes del río, volviéndose paradigmáticos de la estrecha asociación existente en Buenos Aires entre la vulnerabilidad social y la exposición al riesgo ambiental (Herzer y Gurevich, 1996; Torres, 1999; Di Pace, Cichero y Perelman, 1992).

Insertos en una causa judicial que los forzaba a ser relocalizados en condiciones, tiempos y hacia lugares inciertos, los afectados ofrecieron respuestas dispares. En algunos casos, contaron con escasa capacidad de reacción, debido a que sufrieron desalojos intempestivos; en otros, se organizaron y prestaron resistencia a los términos planteados por las autoridades. Pero en general, sus expectativas e intereses discreparon con las modalidades con las que las agencias estatales condenadas actuaron para obedecer la sentencia. En efecto, este libro se pregunta ¿cómo se articularon los términos jurídicos con los que la justicia diagnosticó la situación con las dinámicas sociales presentes en los barrios ribereños?

Por otro lado, del proceso de implementación de las políticas de relocalización formaron parte organismos de defensa pública pertenecientes al Poder Judicial, signados por su anclaje político en el paradigma de los derechos económicos, sociales y culturales –tales como a la vivienda, la salud, la educación y el medio ambiente– (Delamata, Sehtman y Ricciardi, 2014; Scharager, 2019). En su carácter de patrocinadores de la población afectada, no sólo jugaron un papel relevante en la conformación de los repertorios de acción colectiva sino que contribuyeron a delinear las estrategias y lenguajes con los que éstos tramitaron sus demandas y disputaron las condiciones de implementación de las políticas derivadas del fallo. Así, en los barrios de la ribera los reclamos reivindicativos se tradujeron en clave de derechos, creándose una imbricación entre formas de protesta características de las organizaciones villeras con la apelación a herramientas del mundo jurídico.

En suma, el proceso desatado con la orden de apertura del camino de sirga se volvió fiel expresión de la creciente gravitación que han adquirido la justicia y el derecho sobre los conflictos sociales y los asuntos políticos, fenómeno conocido en el debate público y académico como judicialización. Global y polifacético, ha sido foco de atención en diversos países y regiones, y se lo ha estudiado bajo términos como “democracia judicial” (Kaluszynski, 2006), “juristocracia” (Hirschl, 2004) y “giro judicial” (Hilbink, 2008).

En América Latina, la bibliografía lo ha abordado en función de problemas tan disímiles como la inserción de las cortes en los conflictos políticos, su influencia sobre la consolidación democrática y las transformaciones en el sistema de división de poderes (Kapiszewski y Taylor, 2008; Nosetto, 2014; Abdo Ferez, 2013). Asimismo, se ha realizado una vasta cantidad de trabajos sobre la productividad de la judicialización, esto es, sus efectos estructurantes y de largo alcance sobre las instituciones, la conflictividad, las representaciones sociales y el orden político.

Inspirándose en una visión constructivista sobre la relación entre el derecho y la sociedad (Bourdieu, 1986), algunos autores han destacado cómo los procesos judiciales no sólo cuentan con efectos directos e instrumentales, sino también indirectos y simbólicos. En otras palabras, el derecho y las decisiones de la justicia generan transformaciones sociales no sólo “cuando inducen cambios en la conducta”, sino también “cuando provocan transformaciones indirectas en las relaciones sociales, o […] legitiman visiones del mundo” (Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco, 2015: 22). A su vez, otros trabajos han mostrado cómo la canalización judicial de los conflictos –esto es, su tramitación con las reglas y el lenguaje jurídicos– puede conducir a cambios en los propios horizontes de expectativas de los actores, siendo más propicio en este sentido hablar de juridificación (Azuela, 2006; Melé, 2008).

Si bien se halla presente a lo largo de toda la región, en la Argentina las investigaciones han estado particularmente centradas en la predisposición de determinados jueces, juzgados y organismos estatales –sobre todo los de defensa pública– a usar estrategias legales para alcanzar objetivos políticos y sociales; esto es, prácticas a menudo conceptualizadas como activismo judicial (Delamata, Sehtman y Ricciardi, 2014; Martín, 2011; Falcon, 2010). Asimismo, se halla un especial énfasis en cómo la vía judicial se ha incorporado a los repertorios de protesta de distintos colectivos (Smulovitz, 2008; Domingo, 2004) y se vuelve fuente de producción de políticas estatales (Abramovich, 2005; Merlinsky, 2013; Maneiro, 2004; Cravino, 2016; Arcidiácono y Gamallo, 2011).

La orden de apertura del camino de sirga –pero también la causa Riachuelo en general– es un ejemplo de la creciente tendencia de los jueces a involucrarse en procesos políticos, así como de los alcances de las sentencias activistas, que, valiéndose del poder simbólico y aleccionador del derecho, apuntan a generar transformaciones en asuntos sobre los cuales otros actores –primordialmente las autoridades gubernamentales– dan cuenta de escaso interés político o de incapacidades burocráticas.

No obstante, lejos se halla este libro de dar por sentado el pretendido carácter resolutorio de la orden del juez Armella. Por lo contrario, fallos como este deben ser entendidos como puntapié para la redefinición de los problemas, fundamentalmente cuando dictaminan la implementación de políticas y requieren un proceso de “transcodificación” (Lascoumes, 1996) de las gramáticas y registros de la justicia hacia las lógicas de acción político-institucionales.

En efecto, la orden de relocalización se presentó como un paso hacia la clausura del conflicto en torno a la degradación ambiental del territorio, pero catalizó una nueva disputa signada por el desplazamiento de la población ribereña. Por lo tanto, cabe preguntarse, ¿de qué modos se redefinió el problema al salir de los tribunales y volcarse al terreno de la formulación e implementación de políticas? ¿Cómo se imbricó la formulación jurídica de la cuestión con los intereses y estrategias de los actores implicados en el proceso judicial?

Existen numerosos trabajos que han analizado las formas por las cuales los conflictos sociales se transforman al ingresar al campo del derecho (Bermúdez, Barrenechea y Royo, 2014; Azuela y Cosacov, 2013; Vaccotti, 2017; Azuela, 2006; Arcidiácono y Gamallo, 2014), e incluso abunda la literatura que los analiza como parte de un fenómeno más general de movilización legal (Domingo, 2004; Sieder, Schjolden y Angell, 2008; Vallinder, 1994; Delamata, 2013), por el cual determinados actores utilizarían los instrumentos y discursos que invocan derechos como “instrumentos para hacer política” (Smulovitz, 2008: 287). Sin embargo, son escasos los estudios que entrelazan la sociología de las políticas públicas –o, como veremos, de la acción pública– (Lascoumes y Le Galès, 2014; Shore y Wright, 1997; Muller, 2004; Oszlak y O’Donnell, 1976) con los enfoques sobre la judicialización de los conflictos para dar cuenta del proceso inverso. Es decir, que en lugar de analizar los modos por los cuales una disputa se modifica al comenzar a procesarse en términos jurídicos, expliquen los conflictos suscitados cuando una iniciativa del Poder Judicial se convierte en un problema de implementación de políticas.

Siguiendo las definiciones de Abramovich (2005), el conflicto en torno a la apertura del camino de sirga da cuenta del modo en que los tribunales no necesariamente se circunscriben a dictar sentencia en torno a problemas o políticas públicas preexistentes, sino que también operan como puntapié de una batería de medidas que se ejecutan bajo su orden y supervisión. Por lo tanto, al relativizar las rígidas fronteras entre lo ejecutivo y lo judicial –en cuanto poderes del Estado con atribuciones y campos de influencia formalmente diferenciados–, el proceso de relocalizaciones permite matizar lecturas instrumentales sobre la judicialización de la política –como aquellas centradas en la noción de lawfare (Albujas, 2020; Luque, Moreno y Zubizarreta, 2020; Romano, 2020)– y examinar sus zonas grises en cuanto fenómeno sociopolítico.

Este libro sostendrá que causas como ésta constituyen un ejemplo de cómo jueces, tribunales y las reglas del campo del derecho avanzan hacia esferas típicamente reservadas al ámbito político, y al mismo tiempo demuestran los modos en los que el derecho se territorializa y se incorpora a las dinámicas cognitivas y las estrategias colectivas elaboradas por los afectados por políticas estatales. Por ende, las relocalizaciones del camino de sirga remarcan la necesidad de indagar en los efectos de largo alcance de la judicialización para con los modos de desenvolvimiento de los conflictos y la implementación de políticas (Melé, 2008). Como advierten Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco (2015), el destino de las sentencias activistas una vez que abandonan los tribunales suele ser un punto ciego en la investigación científica, tendiendo a quedar sin respuesta sus impactos sobre los movimientos sociales, la opinión pública o la organización estatal, e incluso sus consecuencias prácticas sobre la protección de los derechos vulnerados. En esta clave, parafraseando a Giddens (1995), la apuesta del libro es abonar a una sociología de los efectos no buscados del activismo judicial.

No obstante, no es la intención evaluar los impactos de la decisión del juez Armella sobre el cumplimiento de derechos, ni se pretende –como sí lo han hecho valiosos trabajos desde la teoría política– examinar la legitimidad social de las prácticas judiciales activistas o sus implicancias sobre el orden democrático. El propósito aquí tampoco es identificar las capacidades institucionales de los actores estatales condenados para llevar a cabo las políticas indicadas. Más que hallarse una “urgencia de lamentar los bajos ‘índices de cumplimiento’ de las normas o la escasa vigencia de los derechos” (Azuela, 2016: 11), estas páginas están orientadas por la curiosidad por desentrañar los efectos sociopolíticos que engendra este tipo de fenómenos jurídicos.

Ubicado en la intersección entre los estudios sobre la producción de políticas, la conflictividad social y la creciente influencia de los poderes judiciales en los asuntos públicos, este libro se propone abonar a una sociología política de la judicialización en la Argentina contemporánea. Su objetivo es analizar las formas por las cuales la resolución que ordenó la relocalización de los habitantes del camino de sirga se convirtió en un problema de política pública, indagando en las controversias y conflictos emergidos en dicha transformación.

En términos empíricos, este interrogante apunta a ampliar la comprensión de lo que probablemente constituye el mayor proceso de desplazamiento estatal de población desde la última dictadura (1976-1983). Pero si en aquel entonces se trató de una erradicación forzosa que diezmó a las villas de Buenos Aires aduciendo que sus residentes no “merecían la ciudad” (Oszlak, 1991), aquí ha consistido en una causa construida en torno a argumentos de reparación ambiental y “mejora de la calidad de vida” (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 2008). ¿Qué clase de tensiones ha generado este modo de abordar jurídicamente el problema con las expectativas, acciones y demandas invocadas por los actores implicados?

El interés está puesto en examinar los modos por los cuales las lógicas político-institucionales, sociales y jurídicas se entrelazan –y en qué medida friccionan– en la implementación de una política judicializada. De este modo, se apunta a contribuir a la comprensión de los efectos y claroscuros de las sentencias activistas cuya ejecución involucra a diversos actores gubernamentales y territoriales. En efecto, procesos como el que tuvo inicio con la resolución del juez Armella tienen consecuencias que, si bien exceden al mundo jurídico, no por ello son autoevidentes. Como afirma Cuéllar Vázquez (2014), dado que el derecho está presente en todos los espacios de la vida social, se vuelve sociológicamente desafiante captar sus modos de intervención y regulación. Por ende, examinar qué cambia en los procesos de producción de políticas como parte del activismo judicial resulta un reto para la investigación.

En particular, el libro cuenta con tres objetivos específicos. En primer lugar, caracterizar las controversias jurídicas suscitadas a partir del mandato de “limpieza de márgenes” de la Corte Suprema, analizando los modos por los cuales éstas transformaron y definieron la fisionomía de la causa. En segundo lugar, establecer la incidencia de las estrategias de los afectados y sus defensores en las dinámicas socioterritoriales que adoptó el proceso de implementación de las políticas de relocalización. En tercer lugar, examinar los dispositivos y mecanismos institucionales creados por los condenados para dar cumplimiento a las políticas ordenadas por la justicia, identificando sus límites y potencialidades para la tramitación de los conflictos derivados de la sentencia. En última instancia, la sumatoria de estos objetivos permitirá comprender de qué maneras el traslado de los habitantes de la ribera del Riachuelo en cuanto problema judicial se transformó al institucionalizarse y territorializarse.

Sobre el abordaje metodológico

La definición del objeto de análisis

Los 64 kilómetros de río implicados en el proceso de “limpieza de márgenes” guardan contacto con ocho municipios (pertenecientes a la provincia de Buenos Aires) y la ciudad de Buenos Aires (que cuenta con plena autonomía). Sin embargo, la densidad urbana a lo largo de tan extenso territorio es dispar, y también lo es la cantidad de “obstáculos” identificados por la justicia. De un total de 2389 familias originalmente relevadas sobre los márgenes del curso de agua, 1837 (esto es, más de un 75%) fueron censadas dentro de los límites de la capital del país (Nápoli, 2013).

Además de concentrar una cantidad significativa del total de viviendas ribereñas a relocalizar, la ciudad de Buenos Aires se destaca por el dinamismo y desarrollo de sus entidades de defensa pública. Éstas poseen allí un relevante protagonismo en conflictos por vulneración de derechos económicos, sociales y culturales, y a su vez cuentan con un considerable despliegue territorial. Las veintitrés sedes de la Defensoría General de la Ciudad, distribuidas en distintos barrios populares, son apenas un emergente de la preminencia del activismo judicial en este distrito, que también se observa en una especial predisposición de diversos grupos sociales en conflicto a apelar a la vía judicial (Scharager, 2019).

Debido a estas dos características –su peso cuantitativo dentro del proceso de relocalizaciones y la mayor elocuencia que allí asume la judicialización de la conflictividad–, este libro se centra en el caso de la ciudad de Buenos Aires. Como afirma Stake (1999: 20), el cometido real del estudio de casos es observar el caso escogido en su unicidad: esto requiere conocer otros casos diferentes, pero siendo la finalidad primera la comprensión de aquel que se halla bajo la lupa. Por lo tanto, el propósito principal del estudio del proceso de relocalizaciones en el distrito elegido es conocerlo en su particularidad, y no tomarlo en sí mismo como el puntapié para un ejercicio teórico de generalización.

Esto no implica que el objeto tratado en este libro pueda explicarse aisladamente, como si fuera autónomo de toda lógica macrosocial. De hecho, aunque en un estudio de caso el interés está posado en la especificidad, en él siempre se expresan –al menos parcialmente– fenómenos de orden más general. Por esta razón, todo análisis de este tipo siempre puede ayudar a refinar la caracterización de las regularidades que se hacen presentes en el conjunto de los casos; y aunque raramente se alcance una comprensión enteramente nueva, sí se logrará una definición más precisa. En consecuencia, a partir del estudio de las relocalizaciones en el Riachuelo será posible refinar el conocimiento sobre los procesos de implementación de políticas judicializadas, y cautelosamente realizar aportes para la comprensión de las implicancias más generales de este tipo de fenómenos.

Esto significa que el análisis que se lleva adelante en este libro permite realizar lecturas en dos escalas paralelas pero interrelacionadas. Desde un punto de vista intrínseco, el caso en cuestión no es de interés porque su estudio permita aprender sobre otros casos o sobre algún problema en general, sino porque su naturaleza vuelve relevante conocerlo en lo que tiene de particular. Desde un punto de vista instrumental, el caso es el punto de partida para la comprensión de algo más: si bien en sí mismo debe ser abordado con profundidad, este conocimiento oficia de puntapié para examinar un problema de amplio alcance que se manifiesta allí, en el ámbito de lo particular (Stake, 1999: 16). Para ello, claro está, el caso escogido debe probar su capacidad de permitir un ejercicio de generalización analítica (Merlinsky, 2009: 48), de modo tal que diversos fenómenos sociales de orden extenso tengan en esa posición localizada un punto legítimo de intersección.

Las tareas realizadas

Dado que los objetivos de este libro están signados por un análisis del proceso de relocalización en términos de sus lógicas sociales, políticas y jurídicas de desarrollo, se privilegió un diseño de investigación de tipo cualitativo. Precisamente, el tratamiento del problema implicó la utilización de variados mecanismos de recolección de información, tales como observaciones participantes y no participantes, entrevistas en profundidad y análisis de documentos y contenidos audiovisuales. Asimismo, se adoptó una estrategia de triangulación que requirió el uso de fuentes tanto primarias como secundarias con el fin de validar los resultados obtenidos y verificar la consistencia interna y fiabilidad (Jick, 1979).

El primer objetivo específico, referido al estudio de las controversias jurídicas suscitadas a lo largo de la ejecución de la sentencia, demandó dos tipos de tareas. Por un lado, la realización de entrevistas a integrantes de entidades judiciales vinculadas a la causa: a) la Defensoría General de la Nación, b) la Defensoría General de la Ciudad, c) la Asesoría Tutelar ante la Cámara de Apelaciones Nº 1 y d) el Juzgado Federal de Quilmes (a cargo de la ejecución de la sentencia en los primeros años). Por otro lado, este objetivo requirió un relevamiento de distintos tipos de materiales directa o indirectamente conectados al proceso judicial: fundamentalmente, a) el expediente principal de la causa Riachuelo; b) acordadas y resoluciones emitidas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación; c) resoluciones del Juzgado Federal de Quilmes y del Juzgado Federal de Morón (que, como se verá en el tercer capítulo, a partir de 2012 asumió las responsabilidades de ejecución de la sentencia con las que contaba aquel); d) informes elaborados por la Asesoría Tutelar; e) presentaciones realizadas ante la justicia por parte de la Defensoría General de la Ciudad; y f) documentos públicos e internos de este último organismo (tales como revistas oficiales e informes de actuación, entre otros).

Por medio de estas dos clases de fuentes se logró reconstruir las representaciones de los actores acerca del proceso y examinar sus posiciones institucionales tal como se plasmaron en la causa. A partir de la sistematización de las resoluciones del juez de ejecución y de las presentaciones de la defensa pública en una base de datos se secuenciaron los principales hitos jurídicos, mientras que su análisis en clave comparativa permitió hallar el solapamiento, evolución y contradicción de distintos núcleos argumentales.

El segundo objetivo específico, centrado en el análisis de los conflictos socioterritoriales, requirió tres clases de tareas. En primer lugar, la realización de una etnografía en uno de los barrios implicados en la orden del juez Armella. La misma implicó una asistencia, en los años 2014 y 2015, a las asambleas semanales de los habitantes del camino de sirga de la Villa 21-24. Estos encuentros, de los que participaban regularmente los organismos de defensa pública –en particular, la Asesoría Tutelar y la Defensoría General de la Ciudad– constituían el ámbito por excelencia tanto para la discusión de las relocalizaciones como para la organización del conflicto. En ellos se informaba sobre el estado de la causa, se planificaban acciones de protesta y se acordaba la adopción de medidas jurídicas. Por lo tanto, fueron el espacio más propicio para comprender el sentido subjetivo otorgado por estos actores al proceso, así como para dilucidar diferentes modos de elaboración de estrategias. Sin embargo, el trabajo etnográfico no se limitó a una presencia en las reuniones vecinales, sino que, además, supuso la realización de recorridas por las zonas ribereñas, el sostenimiento de un sinnúmero de conversaciones con sus habitantes y el acompañamiento a los afectados en “talleres participativos” organizados por el gobierno porteño[3] y en audiencias públicas en la Legislatura de la ciudad de Buenos Aires.

La segunda clase de tarea efectuada en el marco del segundo objetivo específico fue la realización de entrevistas en profundidad. Éstas se llevaron a cabo con cinco grupos de actores: a) referentes vecinales del camino de sirga; b) trabajadoras del equipo territorial del Instituto de Vivienda de la Ciudad (ivc), el organismo del gobierno porteño a cargo del cumplimiento de la orden de relocalización; c) abogados de los organismos de defensa pública (la Defensoría General de la Ciudad y la Asesoría Tutelar); d) la referente de la Fundación Temas (una organización no gubernamental que realiza trabajo social en la Villa 21-24 y se volvió una aliada relevante de los afectados en el conflicto de ese barrio); y e) integrantes de otras organizaciones no gubernamentales vinculadas a la causa (la Fundación Ambiente y Recursos Naturales –FARN– y el Centro de Estudios Legales y Sociales –CELS–). Estas entrevistas resultaron imprescindibles para comprender el punto de vista de los distintos actores involucrados en la producción de los conflictos socioterritoriales.

El tercer tipo de tarea llevado a cabo para alcanzar el segundo objetivo específico fue el análisis de fuentes secundarias tales como: a) notas periodísticas gráficas y audiovisuales sobre los conflictos (presentes en periódicos de circulación nacional, sitios de noticias locales y plataformas de video en línea); b) planos de la ribera del Riachuelo y de los barrios afectados que contuviesen información sobre la delimitación del camino de sirga y las alteraciones proyectadas y realizadas sobre el territorio; c) informes y documentos institucionales de los organismos de defensa y del ivc; d) resoluciones judiciales; y e) legislación relevante en el marco de la causa.

En suma, la observación participante en uno de los barrios afectados, la realización de entrevistas en profundidad y el estudio de documentos cartográficos, legales, institucionales y periodísticos proveyeron de información que, a partir de ser procesada en notas de campo y sistematizada en bases de datos, me permitió examinar el desarrollo de los conflictos socioterritoriales en función de las estrategias de los actores.

Para alcanzar el tercer objetivo específico, referido al estudio de los dispositivos y mecanismos institucionales generados en el marco del proceso, el foco de atención se desplazó fundamentalmente –pero no de manera exclusiva– al ámbito del ivc. Se realizaron, a este propósito, dos tipos de tareas. Por un lado, entrevistas en profundidad semiestructuradas a sus integrantes. Entre ellos se destacan tres niveles de jerarquía: a) baja (trabajadores de territorio); b) media (responsables de equipo/coordinadores); y c) alta (el presidente del organismo). Estas conversaciones permitieron indagar en la perspectiva de los agentes del ivc respecto de sus decisiones procedimentales, el conflicto y la causa judicial en general. Como se verá sobre todo en el sexto capítulo, fue relevante a los fines de esta labor analítica diferenciar las responsabilidades inherentes a estos cargos, que provisoriamente podemos denominar “técnicas” y “políticas” (esta distinción cumple aquí una función heurística, dado que –según se observará– las responsabilidades técnicas cuentan con una dimensión política, y las tareas políticas requieren el uso y aplicación de conocimientos aplicados). Por otro lado, se estudiaron y sistematizaron diversos tipos de documentos institucionales y jurídicos, hallándose entre ellos: a) un protocolo de acción para la implementación de las relocalizaciones; b) actas de “mesas de trabajo” (reuniones realizadas en el ivc en las que interactuaban los principales actores implicados en el proceso); c) el acta constitutiva del “cuerpo de delegados” de la Villa 21-24; y d) informes de rendición de cuentas presentados por el organismo de vivienda ante la justicia.

Hoja de ruta

Este libro combina toda clase de recursos narrativos: a lo largo de los capítulos se hallarán fragmentos de notas de campo, transcripciones de entrevistas, actas de reuniones, resoluciones judiciales e informes técnicos, entre otros tipos de documentos. Mediante ellos, se espera otorgarle dinamismo a la lectura, darle voz a los actores e instancias por las que transitó la ejecución de la sentencia, y a su vez ilustrar los diversos lenguajes y códigos de cuyo solapamiento emerge, al menos parcialmente, el carácter complejo del proceso.

Asimismo, en estas páginas se entrelazarán momentos de descripción con otros de explicación. En otras palabras, por instantes se caracterizará a los actores, los acontecimientos y los conflictos, mientras que en otros se intentará dar cuenta de las motivaciones, las causas y los efectos. Sin embargo, no se trata de un libro a dos tiempos; la separación de dichas tareas es apenas una idealización, ya que en la práctica serán indisociables. La narración está organizada bajo el convencimiento de que, en ocasiones, la mejor manera de explicar el porqué está en el cómo.

Por último, debe mencionarse la contingencia de la estructura de este libro. Las decisiones aquí tomadas excluyeron muchas otras opciones que podrían haber sido posibles (y válidas) a los fines de sostener los argumentos que aquí se expondrán. El problema abordado –como en todo tema de investigación– tiene un sinnúmero de modos de presentarse, desarrollarse y justificarse. Tienen aquí una relevancia significativa las limitaciones y capacidades creativas, retóricas e inventivas de quien escribe; y, en definitiva, el grado de desarrollo de una imaginación sociológica (Wright Mills, 2003). Aun así, la contingencia no quita responsabilidad, en especial dado el hecho de que la forma bajo la que se presenta este trabajo es inseparable del contenido: aquí también vale afirmar que aquello que se dice está en cómo se lo hace.

El libro está dividido en seis capítulos. El número uno, abocado a examinar la judicialización de la política y los conflictos, tiene como fin delinear metodológica y conceptualmente un enfoque de análisis, presentándose los modos de abordaje de la cuestión en el campo académico y destacándose algunas de las perspectivas desarrolladas a nivel global, regional y local. En una primera sección, se realiza una genealogía de la judicialización en Argentina, resaltándose los modos en que, a partir de la transición democrática, la reforma constitucional y el fortalecimiento del neoconstitucionalismo, el derecho y el Poder Judicial se reposicionaron como ordenadores de las relaciones sociales. En segundo lugar, se aborda cómo diversos tipos de conflictos sociales han tendido a desplazarse hacia la esfera de la justicia, hallándosela como ámbito con la capacidad de canalizar demandas y abrir horizontes de acción; asimismo, se presta particular atención a cómo la judicialización cambia las reglas bajo las que se dirimen los conflictos y puede transformar los marcos de expectativas de los actores. En tercer lugar, se examina el rol de jueces y defensores públicos en la tramitación judicial de los conflictos, subrayándose los modos de involucramiento de la justicia en el dictado e implementación de políticas públicas. Por último, se presentan propuestas para el abordaje sociológico de los procesos de judicialización de la política y los conflictos, indagándose en los límites de las visiones lineales sobre las políticas públicas que reifican al Estado.

En el capítulo dos se exhibe el problema de la degradación ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo, entendido como punto de partida para el nacimiento de la causa judicial y la aparición de la orden de apertura del camino de sirga. Para ello, en primer lugar se abordan los antecedentes más recientes de la puesta en debate del Riachuelo, resaltándose los planes de saneamiento fallidos, la revitalización de determinadas agrupaciones territoriales, la consolidación de organizaciones no gubernamentales abocadas a la protección ambiental y el renovado protagonismo de la Defensoría del Pueblo de la Nación como articuladora de un informe sobre el estado de la cuenca. En segundo lugar, se analizan los factores más inmediatos que explican la emergencia de la sentencia de la Corte Suprema, destacándose entre ellos la presentación de una demanda por daños y perjuicios por parte de habitantes próximos a la desembocadura del río, y la crisis de legitimidad en la que se hallaba el máximo tribunal luego de la crisis que clausuró una etapa histórica en Argentina en el año 2001. Finalmente, se describen las características del fallo, en particular cómo dio lugar a la creación de una autoridad de cuenca y la formulación de un plan integral de saneamiento ambiental.

El tercer capítulo se centra en la emergencia del camino de sirga como problema jurídico y, por ende, en las controversias suscitadas por la resolución del juez Armella. El objetivo es, en última instancia, examinar las diversas aristas de la construcción jurídica de las relocalizaciones, los debates surgidos en torno a la orden y los pasos dados en pos de su sustanciación. Para ello, en primer lugar se indaga en la mirada del juez acerca de la geografía de la ribera y en cómo, a partir de la labilidad de sus definiciones, se habilitó al gobierno porteño a llevar adelante los primeros desalojos de modo violento e inconsensuado. En segundo lugar, se presentan las discusiones jurídicas surgidas a partir de la intervención de la Defensoría General de la Ciudad. Anteponiendo argumentos basados en la defensa de los derechos económicos, sociales y culturales de la población ribereña, este organismo denunció la ilegalidad del accionar gubernamental y reclamó la definición de procedimientos de acción para las sucesivas relocalizaciones. En tercer lugar, se exploran las reglas procesales establecidas para la tramitación de la causa. Caracterizadas por la exclusión de los afectados del expediente, éstas se volvieron objeto de discusión en sí mismas ya que negaron la existencia de víctimas en términos formales y, de este modo, sentaron bases desfavorables para los afectados. Por último, la cuarta parte analiza las concepciones sobre el ejercicio del derecho subyacentes al accionar del juez de ejecución y la defensa pública, remarcándose cómo esta última centró su estrategia en la búsqueda de reconocimiento de los derechos fundamentales de la población del camino de sirga.

El capítulo cuatro versa sobre los sentidos sociales sobre la justicia y las relocalizaciones a partir del caso de la Villa 21-24, y tiene como propósito comprender el porqué de la conflictividad socioterritorial surgida con la orden del juez Armella. En primera instancia se presenta la historia de las villas de la ciudad de Buenos Aires, la oscilación entre las políticas de erradicación e integración urbana, y el crecimiento poblacional atravesado en los últimos años. En segundo lugar, se examinan las representaciones en torno a la orden de relocalización y su relación con las trayectorias de los habitantes del camino de sirga, los vínculos de éstos con el barrio y las heterogeneidades presentes en el territorio. A continuación, se abordan las motivaciones atribuidas por los afectados a la orden judicial, subrayándose cómo ésta aparece como una amenaza y, simultáneamente, como una oportunidad. Entre las sospechas de negocios inmobiliarios y la esperanza de mejorar la calidad de vida, se muestra cómo la resolución judicial es, para la población ribereña, ambivalente y foco de contradicciones. Finalmente, se analizan las representaciones de los afectados respecto de la mudanza, resaltándose la oposición entre la razón instrumental con la que se implementaban las relocalizaciones y las nociones sobre la justicia y la vida en el barrio.

El quinto capítulo se centra en las demandas y conflictos suscitados a partir de la implementación de la orden judicial y, junto con ello, en las transformaciones territoriales generadas por la redefinición jurídica de la ribera. En un primer apartado se presenta a los actores involucrados en la defensa de los afectados frente a las relocalizaciones. Entre ellos, se destacan cuatro: la Fundación Temas –caracterizada por un trabajo barrial de larga data–, el Cuerpo Colegiado –un colectivo de organizaciones nombradas por la Corte Suprema para garantizar la participación de la sociedad civil en el control de la ejecución de la sentencia–, la Asesoría Tutelar y la Defensoría General de la Ciudad –organismos autárquicos pertenecientes al Poder Judicial–. En segundo lugar, se examina el proceso de delimitación del camino de sirga y la realización del censo que determinó la población a ser relocalizada, indagándose sobre todo en los intereses y lógicas de acción que orientaban a los actores involucrados. La tercera parte explora los dilemas generados por las primeras mudanzas con relación a la definición de las zonas a demoler. En función de ello, se destacan comparativamente los criterios sostenidos por el ivc y aquellos exigidos por los habitantes del camino de sirga. En cuarto lugar, se presentan las denuncias suscitadas a partir de las primeras relocalizaciones al complejo “Padre Mugica”. El estado de las viviendas, la falta de cupos escolares y otras falencias del barrio y de la infraestructura, según se analiza aquí, fueron objeto de presentaciones judiciales por parte de la Defensoría General de la Ciudad. Por último, se analizan las formas de protesta de las que se valieron los afectados y cómo, en articulación con los defensores, combinaron repertorios de acción política con las herramientas del campo jurídico.

En el capítulo seis se examinan los efectos político-institucionales de la orden dictada por el juez Armella, y cómo el conflicto se transformó a partir de la conformación de entramados normativos y procedimentales para el cumplimiento de aquella. Luego de una presentación de la relevancia analítica de la relación entre conflictividad e institucionalización, se despliegan cuatro secciones. En la primera se presenta la generación de canales de diálogo y negociación entre los afectados y el ivc. Se argumenta aquí que las “mesas de trabajo” evidencian una institucionalización “desde abajo”, dado que su puesta en funcionamiento respondió a la presión de los afectados y sus defensores. La segunda sección aborda el derrotero de la demanda por que los futuros complejos habitacionales se ubicasen en las cercanías del barrio de origen. En particular, se identifican cuatro momentos: un relevamiento de terrenos realizado por los propios afectados; la construcción de argumentos jurídicos que justificasen la voluntad de permanecer en los alrededores de la villa; la apelación a medidas de movilización a raíz de la obturación de los canales de diálogo; y el desplazamiento del reclamo a la esfera legislativa, por medio de la formulación de una ley de expropiación de los lotes pedidos por los habitantes de la ribera. En tercer lugar, se coloca el foco en el papel del equipo territorial del ivc, y en cómo sus iniciativas se volvieron determinantes para el desarrollo del proceso de relocalización. Se presta particular atención a la formulación de un “protocolo de relocalizaciones” y a cómo por medio de éste se incorporan demandas de los afectados al entramado institucional del organismo de vivienda. Por último, se plantean interrogantes relativos a la relación entre el proceso judicial analizado y la situación sociohabitacional en la ciudad de Buenos Aires. Específicamente, se indaga en el inicio de una nueva etapa signada por la dinamización de las relocalizaciones y se examina su vínculo con determinados cambios en el abordaje gubernamental de la problemática villera.

El libro finaliza con unas conclusiones que recapitulan los principales argumentos desplegados a lo largo de los seis capítulos y sistematizan los modos de desarrollo de cada uno de los objetivos específicos. Asimismo, se realizan reflexiones generales en torno a la relación entre la judicialización, la política y el conflicto, y se plantean interrogantes aún no respondidos que se desprenden de este trabajo y podrían ser abordados en futuras investigaciones.


  1. Sin desconocer los debates actuales en torno a la impronta sesgada del castellano, pero teniendo en cuenta que las distintas variantes de “lenguaje inclusivo” en ocasiones incordian la lectura, en este libro se hará uso del masculino sin distinción de género.
  2. Nacida con el Código Civil de 1871, esta figura jurídica remitía originalmente a la necesidad de que a cada lado de los ríos navegables existiese una franja libre de 35 metros para permitir el acarreo de barcos por medio de cuerdas (o “sirgas”). Pero el juez de ejecución, Luis Armella, le otorgó un nuevo significado ambiental, aduciendo que la creación de un sendero costero era un paso indispensable para el saneamiento de la cuenca en su conjunto.
  3. “Porteño” es el gentilicio utilizado para referirse a los habitantes e instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mientras que el término “bonaerense” se refiere a aquellos de la provincia de Buenos Aires.


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