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3 Controversias sociojurídicas en la ejecución
de una sentencia activista

De la obra pública a la exigencia de derechos

Los objetivos delineados por la Corte Suprema en su fallo de julio de 2008 contaban con altos grados de generalidad[1]. Al sentar grandes pautas pero no marcar con precisión una hoja de ruta a seguir para garantizar su cumplimiento, el tribunal dotó al juez de ejecución Luis Armella de una tarea de carácter contingente. Se trataba la suya de una labor interpretativa que, siguiendo a Azuela (2006: 122), constituye una conocida dificultad en la práctica del derecho. Una de las invenciones del pensamiento jurídico de los siglos XVIII y XIX fue la del juez autómata, según la cual las leyes, inspiradas por la razón, serían tan perfectas que no sería necesario ningún tipo de esfuerzo de interpretación. Y aunque a la hora de aplicar la ley aparecen indefectiblemente situaciones para las que no existen dispositivos claramente aplicables, esta idea aún ronda en el imaginario de la cultura jurídica, que tiende a negar el carácter indeterminado del derecho.

Como afirman Azuela, Melé y Ugalde (2015), no es posible anticipar con absoluta certeza cuáles serán los resultados de una decisión jurídica ni cuáles serán sus efectos: una solución que puede parecer definitiva en los términos del derecho puede tener un impacto limitado al trasladarse a las relaciones sociales, o bien convertirse en fuente de nuevos problemas y conflictos. En efecto, lejos de ser un conjunto de textos estáticos listos a ser aplicados, el derecho es, por lo contrario, dinámico y polivalente. En otras palabras, la “textura abierta” del derecho es en sí el origen de numerosas indeterminaciones; y dado que la naturaleza del lenguaje jurídico deja un margen de maniobra a los jueces para interpretar la regla, resulta difícil anticiparse a los efectos jurídicos de una acción o prever los resultados de una medida judicial.

En definitiva, el derecho es esencialmente un discurso. Y, como todo lenguaje, “el lenguaje del derecho es polisémico, a pesar del esfuerzo de sus operadores y de los legisladores para asegurar que cada nuevo dispositivo, sea una norma técnica o la proclamación más solemne de un derecho humano, tenga un sentido unívoco” (Azuela, Melé y Ugalde, 2015: 7, traducción propia). Dicho de otro modo, en lugar de ser producto de un conjunto unívoco y estable de significados fijos, el derecho es el resultado de un proceso de constante atribución de sentido a las normas y los principios. Y por lo tanto, su puesta en práctica requiere una operación intelectual condicionada por factores ideológicos, valorativos y extranormativos (Arcidiácono y Gamallo, 2014: 53).

De aquí la contingencia inherente a la ejecución del fallo: más que desentrañarlo correctamente, la cuestión para el juez era cómo construir argumentos y definiciones, dado que no bastaba la sentencia ni las leyes que lo fundamentaban –sobre todo la Ley General de Ambiente– para resolver mecánicamente el problema que el máximo tribunal se había propuesto solucionar (Azuela, 2006: 123). La ejecución requería una tarea de traducción (Callon, 1986) o transcodage (Lascoumes, 1996), es decir, la puesta en relación de dos universos sociales imbricados pero ciertamente diferenciados: el de los expedientes y el de las políticas ambientales. Así, la implementación judicializada de las medidas de saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo daría comienzo a un proceso de pujas entre múltiples actores –arbitrado por el juez Armella– para determinar el significado, los alcances y las vías que tomaría el fallo del máximo tribunal al territorializarse bajo la forma de una batería de políticas públicas.

Sin embargo, en la implementación de una sentencia de semejante complejidad no escasearían los desafíos –ni, como veremos luego, las oportunidades–. Si recuperamos la propuesta de Puga (2013: 51) y entendemos la causa Riachuelo como un caso policéntrico cuya estructura se asimila a la de una telaraña –en la cual todas las partes en conflicto están conectadas con las otras a través de múltiples intersecciones–, puede afirmarse que la labor del juez a cargo del fallo consistiría en ejercer tensiones sobre esa red de actores: principalmente, la Acumar (en cuanto articuladora del gobierno porteño, el provincial y el nacional –es decir, los condenados–), pero también otros que se verían involucrados a lo largo de la ejecución. Entre ellos, se hallaban empresarios industriales, compañías proveedoras de agua y saneamiento, los municipios ubicados en la cuenca y, claro está, los habitantes del territorio en cuestión –sobre todo los más directamente afectados por las políticas implementadas–. En este sentido, no puede sino anticiparse cómo, en la medida en que las acciones del juez repercutían sobre cada uno de esos puntos de conexión, sus decisiones no sólo se ramificarían sino que podrían generar efectos de alcances imprevistos.

Como señala Merlinsky (2013: 158), la delegación de la ejecución de la sentencia sobre el juez Armella fue uno de los pasos dados en pos de la producción de un ámbito judicial de dirección y control. Se trataba, en otras palabras, de “un lugar donde el poder de juzgar –mediante instrucciones precisas de cumplimiento obligatorio dirigidas hacia la administración pública– [iba] virando de rol, buscando incidir sobre quienes tienen el poder de actuar”. A partir de entonces, en el seno de dicho juzgado la recuperación ambiental de la cuenca se volvería el equivalente a informes de actuación, monitoreo de resultados y sanciones a los funcionarios incumplidores. Siguiendo a Azuela (2006: 133), era en esa instancia donde se definiría el significado práctico del derecho ambiental:

Ese significado se construye en el contexto de los procedimientos jurídicos, ya que por medio de ellos se hacen efectivas las condiciones que restringen, al tiempo que posibilitan, las soluciones que realmente están al alcance de los participantes. Estas condiciones se hacen evidentes cuando observamos el modo en que los procedimientos redefinen (filtran, seleccionan, recrean) los problemas ambientales que son llevados al mundo del derecho.

La orden de relocalización de los miles de habitantes de los bordes del Riachuelo, surgida a raíz de la disposición de la Corte Suprema de que se realizase una “limpieza de márgenes” del río, fue uno de los mejores ejemplos de las imprevisibilidades generadas por la concatenación de interpretaciones y decisiones, y se convertiría en uno de los principales conflictos del proceso abierto por la Corte Suprema.

Un año después de la sentencia, Armella dio el primer paso para poner en práctica la indicación del máximo tribunal: en una resolución del 7 de julio de 2009, trajo a colación el Artículo 2.639 del Código Civil recordando la obligación, por parte de los propietarios de zonas ribereñas, de asegurar una calle o camino público de 35 metros hasta la orilla. En la época de su redacción (hacia el año 1871), esta normativa apuntaba a garantizar una franja de libre circulación –un “camino de sirga”– que posibilitase el acarreo de barcos desde las orillas de los ríos. Pero para cuando el juez la colocó sobre la mesa –casi 140 años después–, apenas era un constructo jurídico, pues distaba de ser la realidad de las vías navegables de la Argentina. No obstante, esta vieja noción, poco utilizada por los jueces y juristas, se volvería su principal herramienta para definir y dinamizar la “limpieza de márgenes” del Riachuelo.

En efecto, las sucesivas resoluciones de Armella fueron dotando al “camino de sirga” de nuevos significados. El 28 de marzo de 2011, tras reconocer que “desde la aparición de los barcos a motor [aquel] fue variando su finalidad” y remarcar que “la legislación no lo ha derogado, encontrándose en la actualidad plenamente vigente”, el juez le imprimió a esta noción un giro ambiental. Afirmó que este instrumento “[encuentra] su norte no sólo en lo atinente a la navegación, sino también en la protección de las aguas, la biodiversidad, el ecosistema y, en definitiva, el medio ambiente en general” y aseguró que obedece, al fin y al cabo, a la “satisfacción de la dignidad humana”.

Al Suscripto no le quedan dudas que su implementación debe ser aprovechada como un importante instrumento pro ambiental a lo largo de todo el frente costero; más aún en la prosecución de la presente ejecución de sentencia, que se constituye como un mega objetivo de carácter ambiental, cuyos cimientos encuentran sustento en nuestro derecho constitucional y las normas internacionales al respecto, erigiéndose como verdadero bastión para la protección no sólo del medio ambiente, sino también de la dignidad del ser humano (Res. 28/03/2011: 6).

En una resolución del 27 de abril del mismo año, Armella ahondaría en sus argumentos en una búsqueda de justificar la validez e importancia de este instrumento jurídico para la causa Riachuelo. El juez ligaría el camino de sirga a la necesidad de una “planificación seria y comprometida con el porvenir, que deje de lado el facilismo de diseñar las obras pensando sólo en el hoy, desentendiéndose del futuro”, y resaltaría que “la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo se [debe convertir] en una zona accesible y aprovechable para los ciudadanos […], con fluidez en el tránsito y de apreciable belleza ecológica y arquitectónica, apta para la recreación y el disfrute, dejando de ser así, definitivamente, el patio trasero de la casa donde se tiran los desechos”. En este sentido, advertiría a los condenados que:

Al recuperarse la zona, se valorizará la misma haciendo que el sector privado se interese en ella fomentando así la inversión –siempre que se les dé las posibilidades e incentivos indispensables–, convirtiendo la zona en un lugar de visita y recreación (como lo es el caso de Puerto Madero o ciudades de otros países, como el Sena o el Rin). Más aún, es en ese entendimiento que las obras, acciones y planificaciones antes apuntadas, a futuro seguramente se convertirán en una fuente destacable y atrayente para el fomento del turismo local e internacional (Res. 27/04/2011: 7)[2].

A su vez, en uno de los pasajes que le ganarían el mote de excéntrico y grandilocuente por parte de diversos actores implicados en la causa, el juez afirmaría que la ejecución de la sentencia debía realizarse “pensando en una Argentina grande y con proyección de futuro, como lo hizo la clase dirigente de fines del siglo XIX y principios del XX”. Recordando la época de auge del país como exportador de materias primas, diría que “a partir de 1880 nuestra República ingresó de lleno en un proceso de transformación de características notables […], de apertura al mundo, de cosmopolitización, donde la arquitectura acompañó de manera destacable”, y destacaría que “a más de 100 años de aquella gesta infraestructural […], el plan de obras a implementarse en la Cuenca [deben] convertirse en un verdadero aporte al Bicentenario de la independencia de la República, digno de ser imitado”.

Lo dicho aspira a sentar la postura de cómo pretende esta Judicatura se realicen las obras finales a lo largo del denominado “camino de sirga”, esto es, no se busca especificar las obras a implementar, lo cual queda dentro del ámbito de la discrecionalidad del Poder Ejecutivo, pero sí dar las pautas indispensables para que las mismas sean acordes al fin pro ambiental que esta ejecución de sentencia exige, y más aún al anhelo que nuestro país espera. Así, el diseño del mentado proyecto no podrá de ninguna manera obviar la variable de la sustentabilidad ambiental ni los aportes indispensables que en el presente procure disminuir de manera pronunciada la contaminación del ambiente, a saber, la provocada por sustancias tóxicas (como las emanadas de los automóviles y la actividad industrial), por el ruido, la depreciación arquitectónica, y demás (Res. 27/04/2011: 7).

Armella destacaba que no era tarea del Poder Judicial determinar las obras a implementar para dar existencia real al camino de sirga, pero lo cierto es que sus mandatos avanzaban en esa dirección y reñían con las potestades del Poder Ejecutivo. De hecho, ¿dónde se hallaba la frontera entre garantizar el cumplimiento de una condena y establecer los lineamientos de las políticas públicas que le darían curso? A lo largo de sus resoluciones, el juez remarcaba qué entendía jurídicamente por camino de sirga y a su vez, con ello, generaba encuadramientos históricos, producía definiciones políticas, graficaba paradigmas de desarrollo urbano y plasmaba cosmovisiones sobre el significado de la causa Riachuelo en su conjunto. De este modo, la vieja normativa del Código Civil cobraba en sus escritos nuevos sentidos: de su finalidad relativa a la navegabilidad se viraba hacia una utilidad en términos de política ambiental[3].

Desde su punto de vista, el sendero ribereño era una condición sine qua non para una transformación estructural y perdurable de la cuenca cuyos efectos redundarían en oportunidades inmobiliarias y de esparcimiento, mejoras paisajísticas y una mayor “dignidad humana”. Pero al mismo tiempo, Armella lo entendía como necesario en función de las tareas de saneamiento que apremiaban en lo más inmediato. Durante una entrevista, ante mi pregunta respecto de cómo y por qué el mandato de “limpieza de márgenes” había derivado en su orden de abrir el camino de sirga, el juez respondería que sus actos están ceñidos por las reglas del derecho y los marcos de la Constitución Nacional, y que, por ende, toda decisión suya debía atenerse a la legislación; en este sentido, si bien no rehuía a cierta arbitrariedad, la elección del susodicho artículo del Código Civil se adecuaba al mandato de la Corte Suprema. Pero a su vez argumentaría que se trataba de una medida técnicamente indispensable para llevar adelante el saneamiento de la cuenca en su totalidad: “es una cuestión de logística, hay que tomar posesión del lugar, verlo, pararse, tomar idea del territorio en el cual uno va a intervenir, sino es impenetrable y no se tiene noción de lo que es”[4] [5]. Ahondando en su visión del proceso, afirmaría que “hay que pensar el camino de sirga recordando cómo se construyó el Canal de Panamá. Primero hay que tomar dominio político de la cuenca, tomar posesión del lugar. Y se empieza por ahí”. Como comenzaría a evidenciarse luego, la construcción del camino de sirga en la cuenca Matanza-Riachuelo no podía disociarse de su construcción conceptual en las resoluciones judiciales ni del estilo que le daría el propio juez al ejercicio de su rol.

En adelante, este capítulo se divide en cuatro partes, que tienen por objetivo examinar las diversas aristas de la construcción jurídica del problema de las relocalizaciones, las controversias suscitadas en torno a ella y los pasos iniciales dados en pos de su materialización. En función de este propósito, en primera instancia se describirá la mirada del juez acerca de la geografía de la ribera y se señalará cómo, a partir de la misma, el gobierno porteño eliminó los “obstáculos” del camino de sirga por medio de desalojos intempestivos. Veremos que su proceder, caracterizado por la falta de garantías y una metodología de hechos consumados, se sustentaba en la carencia de directivas judiciales y, en definitiva, en la labilidad de las definiciones jurídicas.

En segundo lugar, se examinarán los modos por los cuales, a partir de la intervención de distintos actores jurídicos, comenzaron los primeros debates en torno a los desalojos. Por un lado, se trata del equipo de abogados de la seccional Capital de la Central de Trabajadores Argentinos (en adelante, CTA Capital), una central obrera que –nacida en 1992 como oposición a la histórica Confederación General del Trabajo– cuenta con una tradición de compromiso con distintos tipos de causas sociales. Por otro lado, la Defensoría General de la Ciudad (en adelante, también “la Defensoría”[6]), un organismo del Poder Judicial abocado a garantizarle a la población social y económicamente vulnerable el derecho a la defensa cuando se halla en conflicto con el gobierno local. Veremos cómo ambas entidades (la primera durante 2010 al calor de los primeros desalojos y la segunda desde 2011 en adelante) antepusieron argumentos sustentados en los derechos económicos, sociales y culturales para denunciar la ilegalidad del accionar del gobierno y reclamaron la definición de un procedimiento para la apertura del camino de sirga.

En tercer lugar, tras abordar las limitaciones en las que se hallaron los defensores a la hora de realizar presentaciones ante la justicia, se indagará en las reglas ad hoc que se conformaron para la tramitación de la causa. Se describirán las posiciones y capacidades de los actores involucrados jurídicamente en el proceso, y cómo los mecanismos establecidos generaron un punto de partida desfavorable para los afectados en la medida en que fueron excluidos del expediente, dificultándose así su aptitud para observar e impugnar las etapas de ejecución[7].

Finalmente, se contrastará la concepción sobre el ejercicio del derecho que subyacía en las decisiones del juez Armella con los principios ordenadores y estrategias de la Defensoría. Según se verá, este organismo basaba su actuación en la reivindicación de los derechos económicos, sociales y culturales, dándose como principal tarea la búsqueda de reconocimiento de su carácter operativo y por ende exigible.

Los primeros efectos territoriales: desalojar para “recuperar el espacio público”

En su citado pronunciamiento de 2009, Armella recuperó dos indicaciones del fallo de la Corte Suprema y se las reiteró a los condenados. En primer lugar, exigió a la Autoridad de Cuenca la realización de una “desratización, limpieza y desmalezado” de la zona, así como la definición de plazos de cumplimiento, presupuestos y actores responsables. En segundo lugar, ordenó la ejecución de obras para “transformar toda la ribera en un área parquizada”. Amparándose en el Código Civil, señaló que el sendero a la vera del río debía ser de un ancho de 35 metros y que, a los fines de su apertura, debían removerse todos los “obstáculos” en su trayecto.

Claro está, luego de siglos de crecimiento urbano a lo largo de la cuenca Matanza-Riachuelo, lejos estaban los bordes del río de estar vacantes. Se hallaban allí basurales, fábricas, edificios abandonados y, sobre todo, viviendas precarias pertenecientes a villas y asentamientos que con el correr de las décadas se habían expandido hasta los taludes del río. Pero la existencia de población en situación de riesgo ambiental y vulnerabilidad habitacional no formó parte del diagnóstico inicial a partir del cual la Corte Suprema emitió su fallo. De hecho, el desconocimiento jurídico de esta realidad había conducido a que el mandato de generar un “área parquizada” a la vera del río estuviera inserto bajo el ítem “limpieza de márgenes” del expediente judicial, como con ironía lo recuerda Luciana Freire, una abogada implicada en la causa como integrante de la Defensoría General de la Ciudad[8]:

[Lo que] sabían era que había barcos, autos, basura. Para mí va con esto, lo más burdo de lo ambiental, la basura en el margen del río. Ahora, que el 90% de las villas de Buenos Aires den al Riachuelo, yo creo que nadie se lo había puesto a pensar. Que sacando bolsitas de basura iban a encontrar a… 15 mil personas […]. Todo se manejaba en el expediente de ‘limpieza de márgenes’: limpiando los márgenes, en ese expediente, advierten que había gente. Te lo juro que no es una metáfora […]. Y ahí la respuesta que encontró Armella es esta figura jurídica del camino de sirga.

Una de las decisiones que caracterizaron la labor del juez de ejecución fue la conformación de un equipo de funcionarios judiciales que, en ocasiones encabezados por él mismo, estuvieron encargados de supervisar en el terreno el cumplimiento de sus mandatos y de corroborar presencialmente los datos presentados por los condenados. En la siguiente resolución, en la que se vuelcan los resultados de una inspección ocular, se puede observar cómo Armella se topa sorpresivamente con viviendas sobre la ribera del Riachuelo tras haber ordenado la eliminación de “obstrucciones”:

Se divisó una vivienda lindera al margen del río […], y llegando al puente denominado Barracas Peña o Ferroviario de la línea Roca se visualizó otra habitación de similares características a las mencionadas […]. Asimismo, en la continuación de la inspección se advierte la imposibilidad de continuar –ya sea a pie o en vehículo– la recorrida por la ribera del Riachuelo debido a la inexistencia del camino e interferencias de establecimientos privados y asentamientos, todo lo cual se repite en distintas áreas de la Cuenca hídrica. A la altura del meandro de Brian se logra ingresar a la ribera por camino alternativo del lado de Provincia visualizándose del lado de la CABA [Ciudad Autónoma de Buenos Aires] un gran asentamiento emplazado en la margen con gran cantidad de sedimentos y chatarras casi sobre el espejo de agua (Res. 13/12/2010: 2)[9].

Pero la exigencia de apertura del camino de sirga ya se había dictado y, lentamente, las tareas ya se estaban poniendo en marcha. El gobierno de la ciudad de Buenos Aires, en cuanto autoridad a cargo del reordenamiento del territorio ribereño en dicha jurisdicción, comenzó a dar sus primeros pasos hacia el cumplimiento de la sentencia sin indicaciones respecto de cómo proceder, contando de este modo con amplios márgenes de interpretación y acción.

Mapa 2. Zonas del camino de sirga ocupadas por viviendas en el margen porteño de la ciudad de Buenos Aires

Villas camino de sirga

En la ciudad de Buenos Aires, El Pueblito, la Villa 21-24, Magaldi, la Villa 26 y Luján eran los cinco barrios que se extendían hasta la ribera del Riachuelo al emitirse la orden de apertura del camino costero.

Fuente: elaboración propia en base a Google Maps.

El asentamiento Magaldi es uno de los tantos que, para el momento en que la Corte Suprema dictó su sentencia, se situaba en las mismísimas orillas del Riachuelo. La toxicidad del agua, el aire y las tierras donde se asentaba no habían sido impedimento para que 113 familias –casi 400 personas– sin otras opciones lo construyeran e hicieran de él su lugar de residencia. Arribados en su mayoría como consecuencia de situaciones de precariedad habitacional previas –como haber sido desalojados de sus viviendas anteriores, o haberse hallado en la incapacidad de continuar pagando sus alquileres–, los residentes de este barrio eran fieles exponentes de cómo la desigualdad social y la creciente crisis de vivienda en la principal ciudad del país tendían a confluir con los más riesgosos contextos ambientales.

El 21 de abril de 2010, en respuesta a los dictados del juez Armella, el Ministerio de Desarrollo Urbano de la ciudad de Buenos Aires hizo llegar a los habitantes de Magaldi cédulas de notificación que, amparándose en la causa Mendoza, solicitaban “la liberación del camino de sirga, correspondiente a la ribera del Riachuelo”. Como relata Adrián Pagani, abogado de la Defensoría General de la Ciudad, “les daban 48 horas […] para desocupar sus casas [pero] era una contradicción en sí misma, porque [los] iban a dejar en una peor situación que en la que ya estaban para mejorar su calidad de vida”. La “mejora de la calidad de vida” de los habitantes de la cuenca había sido planteada como uno de los tres objetivos principales en el fallo de la Corte Suprema dos años antes, pero el gobierno se prestaba a efectivizar los desalojos sin construir consensos con los principales afectados por la causa ni velar por sus derechos constitucionales, aquellos que diversos organismos públicos se encargarían de poner en debate por medio de recursos administrativos y judiciales contra el accionar oficial.

Pero a la vera del Riachuelo no se hallaban solamente barrios como Magaldi –que, amén de su precariedad, consistían en conjuntos más o menos extendidos de casas–, sino también viviendas aisladas, dispersas a lo largo del zigzagueante río y ubicadas en los rincones formados entre galpones, puentes y basurales. Sobre todo hechas de chapa y cartón u otros materiales improvisados, en ellas habitaban familias expulsadas del mercado inmobiliario formal que, en la mayoría de los casos, apenas sobrepasaban las necesidades básicas para la supervivencia. Despojados no sólo de recursos económicos sino también de capital social y capacidad organizativa, cuando la orden de “eliminación de obstáculos” del camino de sirga llegó a sus puertas y se insertaron en la causa Riachuelo, pasaron a ser conocidos informalmente como los “sueltitos”[10]. Así se referiría Darío, abogado de la Defensoría General de la Ciudad, al modo en que fue llevado a cabo su desalojo:

La lógica fue […] empezar a desalojar primero algunas casas que estaban sueltas […]. Un día se levantaban y les demolían la casa, la metodología era esa. Venían con las máquinas y les tiraban la casa abajo […]. Ni siquiera les daban preaviso, porque si les daban preaviso tenían margen para moverse […]. A los ranchos los tiraban abajo con las manos, iban veinte personas y… Era una situación súper violenta, porque los dejaban en la calle […]. Era lo más fácil, no había ningún tipo de organización y ningún tipo de resistencia posible. Iban, tiraban abajo, se iban. Simple.

Tanto en el caso de Magaldi como en el de los “sueltitos”, el gobierno de la ciudad ofreció como única alternativa el otorgamiento de subsidios habitacionales, que apenas eran suficientes para un puñado de meses de subsistencia en una pensión o inquilinato. Como diría Darío, esta opción implicaba que “pasaban de tener una casa a no tenerla”, razón por la cual en lugar de morigerar las situaciones de vulnerabilidad, la implementación de la sentencia acababa reproduciéndolas o incluso agravándolas, pues se sometía a la población ribereña a una erradicación violenta y forzosa que los dispersaba y quebraba sus redes de solidaridad.

La política de subsidios en la ciudad

En la ciudad de Buenos Aires, la política de subsidios fue ideada como respuesta a las situaciones de emergencia habitacional a mediados de la década de 1980. Según Arcidiácono y Gamallo, fueron creados como “prestaciones limitadas, de bajo monto, orientadas hacia circunstancias excepcionales” (2014: 194). Sin embargo, con el correr de los años, ante la creciente demanda social y la falta de una política de vivienda integral, abandonaron su carácter extraordinario y se volvieron una práctica recurrente.

Asimismo, de acuerdo a los autores, los subsidios no tardaron en ser sometidos a discusión judicial, especialmente una vez que el gobierno porteño intentó suspender su otorgamiento. A partir de 2001, la Defensoría General de la Ciudad presentó los primeros recursos de amparo ante la justicia local exigiendo que se sostenga su vigencia, y luego intensificó sus demandas hasta volverse uno de los principales asuntos de reclamo judicial en materia de política social. Así, “desde el segundo semestre de 2007 hasta fin de 2012, la [Defensoría] presentó 2176 recursos de amparo ante las distintas salas del [Fuero Contencioso, Administrativo y Tributario] motivados por subsidios habitacionales (sobre un total de 2557 en dicho período”. Como producto de este crecimiento, hacia 2012 “el 32% del presupuesto de subsidios habitacionales […] se destinaba a solventar erogaciones judicializadas” (Arcidiácono y Gamallo, 2014: 194)[11].

En una presentación ante la Corte Suprema, la Defensoría General de la Ciudad realizaría un racconto del desalojo de diversos grupos de “sueltitos”, denunciando con ello la violencia de los procedimientos y el desamparo sufrido por los afectados a posteriori. El siguiente resumen de tres de los casos relevados por el organismo ilustra la metodología imperante en el accionar del gobierno de la ciudad así como la responsabilidad atribuida al juez de ejecución.

Familia Gómez y Lineras

[Cuando] se procedió a desalojar las viviendas […], el gobierno de la ciudad ofreció un pago de la cuota de $700 del subsidio del Programa para Familias en Situación de Calle. Se les dijo que si no aceptaban la cuota del subsidio en ese momento, firmando de conformidad, perderían el beneficio. No tuvieron asesoramiento letrado. Aceptaron. Las casillas fueron demolidas.

No tuvieron tiempo de empacar sus pertenencias, hacer una mudanza, pensar alternativas -permanentes o transitorias-, sino que ese día […] mudaron con apuro y por sus propios medios algunos muebles y pertenencias al patio de la casa de su madre y se acomodaron como pudieron todos al interior de la única vivienda.

Familias Ramírez y Fernández Santángelo

En la Av. 27 de Febrero y su intersección con la calle Pergamino [se hallaban dos casas precarias]. Según un informe del programa Buenos Aires Presente (BAP) en [ellas] vivían siete personas, incluyendo niños […]. [En] el allanamiento […] se destruyeron las casillas precarias en las que vivían, junto con el cartón que acopiaban como medio de subsistencia.

No consta en el expediente que haya existido solución habitacional alguna para estas personas. No consta que los hayan consultado previamente sobre las alternativas de relocalización, ni que hayan contado con asesoramiento letrado para hacer valer sus derechos. No consta que los hayan escuchado siquiera. No consta que les hayan informado su derecho a recurrir la orden. La única constancia es un pedido de desalojo, y una orden de allanamiento efectivizada, con el acta respectiva. Luego de esta medida, estas siete personas quedaron en situación de calle.

José Manzanillo y Jorge Lopegui

El Juez Federal de Quilmes [dispuso] remover los obstáculos que se ubican sobre el camino de sirga, y dar inmediata y efectiva ocupación al Estado […].

La casilla fue derribada. […] Nuevamente no hubo instancia previa donde estas personas pudieran exponer sus necesidades y analizar diversas alternativas para su relocalización. No se les consultó previamente sobre la medida que se iba a ejecutar, no se les permitió interponer recursos jurídicos, ni contar con patrocinio letrado. Peor aún, cuando el Asesor Tutelar de Cámara de la CABA se interesó formalmente en su situación, el Juez Federal negó su participación, indicándole que esas personas debían dirigirse a la localidad de Quilmes para tener una entrevista con una Defensora oficial. Obviamente, esto no sucedió. El acceso a la justicia se vio así vulnerado.

En la medida en que escaseaban las directivas judiciales respecto de cómo debía conducirse el proceso y el foco jurídico no estaba colocado sobre el resguardo del derecho a la vivienda, el gobierno local actuaba sin ataduras. Tanto en el fallo como en su largo derrotero por los tribunales, la causa Riachuelo se tramitaba como afectación al derecho a la salud y al ambiente sano, pero las condiciones habitacionales de los millones de habitantes de la cuenca –y particularmente de los del camino de sirga– sólo aparecían de forma colateral. En efecto, los términos “erradicación” y “relocalización” eran utilizados indistintamente en las resoluciones de los magistrados, sin importar que se tratase del juez de ejecución o los propios integrantes de la Corte Suprema (Chellillo et al., 2014a). En una resolución del 13 de diciembre de 2010, Armella afirmaría que:

A partir del 01-03-11 personal de este Juzgado se constituirá in situ […] a los fines de constatar la erradicación total y definitiva de todas las viviendas precarias y/o construcciones y/o materiales (chapas, maderas y demás) que se encuentren sobre el talud del río o zona de restricción establecida como “camino de sirga” […]. En el mismo sentido, corresponde que la ACUMAR ponga en conocimiento a […] los particulares que han avanzado sobre el ámbito del río, que deberán deponer su actitud invasora y egoísta de manera inmediata […]. No caben dudas que sólo a través de la recuperación del espacio público por parte del Estado podrán llevarse a cabo con eficiencia las acciones exigidas por nuestro más alto Tribunal de Justicia (Res. 13/12/2010: 7).

Como señala Azuela (2018: 13), cuando del mundo de los tribunales se trata, el diablo está en los detalles: éstos logran tener significativas implicancias para con los modos de ejecutar los fallos, ya que la lógica burocrática es un rasgo ineludible del sistema judicial y –según enseñó Weber– de la modernidad. La resolución de Armella, en su ambivalencia conceptual y su desentendimiento argumental respecto del destino de la población de la ribera, habilitaba al gobierno de la ciudad a que acoplase el cumplimiento de la condena a sus políticas y metodologías en las que contaba con mayor expertise. En aquella época, el presupuesto de vivienda se hallaba en franco descenso, el déficit habitacional se profundizaba, el mercado inmobiliario formal se destacaba por su desregulación y los desalojos se volvían cada vez más asiduos (Rodríguez et al., 2011). Los operativos violentos y la represión policial en casos de ocupaciones de tierras[12] graficaban los abordajes que regían en aquel entonces en Buenos Aires, y anticipaban a su vez las consecuencias que tendría la sentencia para los habitantes del camino de sirga, un sendero que lentamente comenzaría a dibujarse en el mapa y en la costa del río.

Una acción de amparo en defensa de los habitantes del Riachuelo: el inicio de las controversias jurídicas

A partir de principios de 2010 surgió el primer intento judicial de torcer el rumbo de los acontecimientos. Tras haberse apersonado en las primeras demoliciones y presentar recursos para lograr que —cuanto menos— se les garantizase a los desalojados un subsidio habitacional temporal, el equipo jurídico de la CTA Capital interpuso una acción de amparo contra el gobierno de la ciudad de Buenos Aires en su carácter de patrocinadores de los habitantes del asentamiento Magaldi. Su objetivo era detener los procesos en curso y, al mismo tiempo, exigir reglas para los casos por venir, de modo tal que se garantizara “un efectivo acceso a la vivienda digna y adecuada y todos sus derechos conexos” (CTA Capital, 2010: 2). Con este amparo, que partía de un reconocimiento de la legitimidad de la sentencia de la Corte Suprema, tuvo inicio una de las primeras batallas judiciales en torno al cumplimiento de la orden del juez Armella.

Según el equipo jurídico de la CTA Capital, el proceder del gobierno de la ciudad en pos de la “liberación” del camino de sirga incurría en “malicias”, “desprolijidades” e “ilegalidades”, y evidenciaba la carencia de políticas públicas “respetuosas de los derechos humanos” (CTA Capital, 2010: 2). De acuerdo con el recurso de amparo, se corría el riesgo de que las acciones ligadas al saneamiento ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo riñeran directamente con el resguardo de los derechos de las personas más afectadas por la sentencia. Más aún, denunciaba que el accionar gubernamental “contrabandeaba” una “segunda intención”: el desarrollo de políticas de vivienda expulsivas (CTA Capital, 2010: 3). Para los abogados, la notificación de desalojo de los habitantes de Magaldi no sólo daba cuenta de “una gran falencia en materia de publicidad y participación de los afectados en la definición y realización de [una] política pública que los afecta”, sino que ponía de relieve “una manifiesta voluntad […] de utilizar decisiones dictadas por un ajeno quitándose […] la responsabilidad sobre las medidas adoptadas, que tienen un objetivo diferente de aquel que las dictó” (CTA Capital, 2010: 9). En otras palabras, al traducir sus mandatos en políticas vulneradoras de derechos, el gobierno de la ciudad contrariaba a la Corte Suprema, ya que mientras intimaba a desalojar “no toma[ba] las más mínimas previsiones ni presupuestarias ni procedimentales de lo que implica un proceso de relocalización, conforme a los objetivos del fallo y [a lo que] los estándares mínimos del derecho prevén” (CTA Capital, 2010: 11). Por estos motivos, en el amparo se aduciría que:

Cuando la Ciudad de Buenos Aires inicia un procedimiento judicial o administrativo con el objeto de desalojar a familias que están habitando sus inmuebles […] y no tienen otro […] donde habitar, el Estado ingresa en una esquizofrenia jurídica: por un lado afecta el derecho a la vivienda adecuada y por el otro tiene la obligación de respetarlo y garantizarlo (CTA Capital, 2010: 20).

Ahora bien, el cuerpo de abogados de la CTA Capital no hacía hincapié en aquellas “mínimas previsiones del derecho” y “estándares mínimos” basándose en intrincadas elucubraciones jurídicas sino en la vigencia de tratados internacionales en materia de derechos económicos, sociales y culturales con jerarquía constitucional desde su incorporación a la Carta Magna en la reforma de 1994. Se destacaba que el derecho a la vivienda se encuentra consagrado en acuerdos como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, todos explícitamente reconocidos en la Constitución Nacional. A su vez, remarcaba cómo el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas había sido enfático en acentuar que “los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos”, y que “cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias […] para que se proporcione otra vivienda” (CTA Capital, 2010: 13).

En esta clave, se resaltaba la ausencia de un procedimiento de implementación de políticas públicas que fuera respetuoso de los derechos de los afectados, especialmente del derecho a la vivienda. Si los desalojos habían sido ilegales ello obedecía a que no se habían agotado exhaustivamente “todas las medidas y recursos para respetar el principio de radicación definitiva y de no regresividad” (CTA Capital, 2010: 92)[13]. Al poner en juego una interpretación jurídica según la cual a los desalojados les correspondían viviendas permanentes de estándares iguales o superiores a las que serían demolidas, el equipo jurídico de la CTA Capital sentaba las bases para que los afectados por la resolución del juez Armella pudiesen reclamar su relocalización más que el mero otorgamiento de subsidios u otro tipo de soluciones transitorias.

Por otro lado, el amparo alertaba sobre los efectos sociales de los desalojos, remarcando entre ellos “la descomposición del grupo familiar, la deserción o atraso escolar de los niños, el desarraigo y un empeoramiento y encarecimiento generalizado de las condiciones de vida”. Por estos motivos, se fundamentaba en el texto que de no mediar un “procedimiento de ejecución […] que permita avanzar en los objetivos del fallo de la Corte Suprema de una manera respetuosa de los derechos humanos” (lo cual constituiría “la única manera posible de leer las obligaciones emanadas del fallo”[14]), el accionar oficial acabaría profundizando el déficit habitacional de la ciudad de Buenos Aires y vulnerando derechos (CTA Capital, 2010: 91).

Tal procedimiento de ejecución debía, en consecuencia, guiarse por “la más elemental lógica de trabajo” propia de un proceso de relocalización, que supondría cinco etapas: a) involucrar a la población afectada; b) definir una política pública tendiente a relocalizar las familias respetando sus derechos, especialmente su derecho a la vivienda y sus derechos conexos; c) construir el hábitat adecuado para dichas familias; d) relocalizar a las familias; y e) desocupar los inmuebles actuales. Todo proceder contrario –esto es, aquel sostenido hasta entonces por el gobierno de la ciudad– “habilita[ría] a sospechar que en realidad [la] falta de política no es una desidia, sino una política activa de expulsión planificada”. Como conclusión, los abogados de la CTA Capital exigían que, hasta tanto no se elaborara un procedimiento “acorde a los estándares […] emanados del derecho local y del derecho internacional” (CTA Capital, 2010: 2), se evitase la consumación de hechos institucionales que pudieran poner en riesgo los derechos de los afectados. Con su amparo, que concluía con un pedido de “no innovación”, se evidenciaba por primera vez en el terreno judicial la apertura de un conflicto por las relocalizaciones en la ciudad de Buenos Aires.

Hacia un desborde de los marcos judiciales: la exclusión procesal de los afectados

Cuando desde la CTA Capital se presentó la acción de amparo ante un tribunal del Poder Judicial de la ciudad de Buenos Aires, éste concedió el recurso y requirió la detención de los desalojos que estaba llevando a cabo el Poder Ejecutivo. Sin embargo, el gobierno de la ciudad se dirigió al Juzgado Federal de Quilmes, a cargo de Luis Armella, con el fin de alertarle sobre la intromisión de otro juez en un asunto que remitía, en última instancia, a una orden emanada de su propio juzgado. La solicitud de los abogados de la CTA Capital se realizaba en representación de habitantes de la ciudad de Buenos Aires, pero aquello por lo que éstos reclamaban tenía origen en una causa conducida desde otra jurisdicción. Con este acto en el que dos jueces se arrogaban potestad sobre el proceso, conocido en la jerga jurídica como “conflicto positivo de competencia”, la apertura del camino de sirga llegaba a un momento determinante: ¿dónde se iban a arbitrar las relocalizaciones? ¿Bajo qué reglas de juego, en base a qué ámbitos de competencia jurídica y con la participación de qué actores?

Como se observó en el capítulo anterior, los diagnósticos sobre la degradación de la cuenca tendían a concluir que su carácter interjurisdiccional era una de las raíces del problema y que, por lo tanto, un abordaje en esa clave era indispensable para la reversión de su condición. El proceso abierto por el fallo Mendoza, que instó a la formulación de un plan integral de saneamiento y a la conformación de un ente articulador, se había dirigido también en esa dirección. Pero la forma de lidiar con el solapamiento jurisdiccional generado en el plano judicial una vez iniciada la ejecución de la sentencia era más difícil de dilucidar. La Corte Suprema, no obstante, había previsto la potencial existencia de este problema. Por tal motivo, al determinar que la ejecución recaería sobre el Juzgado Federal de Quilmes, también haría particular hincapié en que serían de su incumbencia aquellos recursos promovidos con el fin de recurrir las decisiones tomadas por la Acumar o las jurisdicciones a cargo del cumplimiento de la condena –en nuestro caso, el gobierno de la ciudad de Buenos Aires–. Afirmaría que de esa forma “se procura asegurar la uniformidad y consistencia en la interpretación de las cuestiones que se susciten, en vez de librarla a los criterios heterogéneos o aun contradictorios que podrían resultar de decisiones de distintos jueces de primera instancia”. De lo contrario, se llevaría a una “[frustración en] la ejecución de la sentencia y [se estimularía] una mayor litigiosidad que podría paralizar la actuación de la agencia administrativa interviniente” (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 2008). Por este motivo, la Corte Suprema había establecido que ella misma sería la única con capacidad de revisar las decisiones tomadas por el juez de ejecución, por lo cual quedaba eliminada la posibilidad de que, tal como indican los mecanismos habituales del Poder Judicial, se pudiera recurrir antes a un juzgado de segunda instancia.

De acuerdo con Maldonado (2016: 216), este pronunciamiento de la Corte Suprema rompía con las reglas de competencia establecidas en los mecanismos procesales de la justicia argentina, y se diseñaba de este modo un sistema recursivo sui generis. La decisión se orientaba a evitar litigiosidad y dilaciones en la ejecución de la sentencia, así como a unificar criterios bajo el argumento de que se trataba del tutelaje de un “bien de incidencia colectiva”. Así, estableciendo un vínculo casi excluyente del juzgado de ejecución con el máximo tribunal, quedaba eliminada la posibilidad de que otros jueces interviniesen en cualquier asunto relativo a la causa Riachuelo.

Este esquema no eximió de problemas a los condenados. La sentencia propició desestabilizaciones institucionales que pusieron a prueba su capacidad de respuesta política (Merlinsky, 2013) y los colocó bajo las órdenes de un juez de ejecución que exigía avances e imponía sanciones. Para los gobiernos de la ciudad de Buenos Aires, la provincia de Buenos Aires y de la Nación, que debían moverse al compás de audiencias en el juzgado, inspecciones oculares en el territorio y multas a los funcionarios incumplidores, el fallo era incontestable en tanto provenía del tribunal de mayor jerarquía del país.

El apartamiento del “sheriff” de la cuenca y el arribo del juez Rodríguez a la causa

La impronta que el juez federal Luis Armella le otorgó a la causa constituyó, desde los inicios, una dimensión relevante del proceso de ejecución de la sentencia. Caracterizado como “sheriff” o “intendente” de la cuenca por parte de numerosos actores entrevistados, el magistrado se destacó por una vocación dinamizadora y aleccionadora sobre los condenados. Su tarea, ubicada en la intersección de la exigencia de resultados y la definición de las vías necesarias para alcanzarlos, estaba signada por la definición de plazos rigurosos para el cumplimiento de sus mandatos, la imposición de multas a los funcionarios responsables en caso de que sus órdenes fueran desoídas, y la convocatoria a audiencias en las cuales los gobiernos implicados debían exhibir avances. Así recuerda estos encuentros una integrante de un organismo involucrado en el proceso:

Armella los cagaba a pedos en frente de todos como director de escuela. Citaba a una audiencia […] y decía ‘¿y usted por qué no cumplió?’. ‘No, porque nosotros…’. ‘No, no, no, dígame por qué no cumplió’ […]. Las audiencias eran geniales […]. Iba con un dedo y decía “usted haga esto, usted haga lo otro” […]. Todo el mundo decía que era el intendente de la cuenca, porque se manejaba así. No tenía un modo de manejarse como del Poder Judicial sino de intendencia.

Sin embargo, fueron las multas una de las aristas más emblemáticas de su rol como juez de ejecución. En 2010, luego de que el máximo tribunal estableciera en una resolución que Armella estaba “investido […] de atribuciones suficientes para la aplicación de las sanciones pecuniarias que considere adecuadas en orden a la gravedad de los incumplimientos verificados”, impuso cuatro multas de mil pesos diarios al presidente de la Acumar, Homero Bibiloni. Medidas como ésta marcaron un punto de inflexión, ya que la Autoridad de Cuenca comenzó desde entonces a desempeñarse con mayor celeridad (Nápoli y García Espil, 2010: 11, citado en Merlinsky, 2013).

No obstante, este tipo de acciones, por medio de las cuales desde la justicia se le marcaba abiertamente el compás al Poder Ejecutivo, no tardaron en causar irritación en el gobierno nacional y cobrar una alta reverberación pública. En un discurso ampliamente reproducido, la presidenta de la Nación, Cristina Fernández de Kirchner, expresaría:

Una sola recomendación a mis funcionarios, a todos los del Poder Ejecutivo, sea Acumar o Secretaría de Obras Públicas […]. Los jueces no son dioses; Dios está en el cielo. Acá en la tierra somos todos hombres y mujeres con responsabilidades institucionales […]. [Pero] el juez le colocaba penalidades a los funcionarios en sus propios patrimonios, una cosa nunca vista, porque si un funcionario comete un delito lo que hay que hacer es meterlo preso, hacerle juicio, procesarlo, indagarlo […]. Tal obra tenía que hacerse en treinta días, en cuarenta, tenía aterrorizado a todo el mundo. Pero no hay que aterrorizarse, sólo hay que tenerle miedo a Dios. Y a mí en todo caso también un poquito (Presidencia de la Nación, 2012).

Si en esta alocución la presidenta se refería al juez en tiempo pasado es porque, en aquel entonces –hacia fines de 2012–, Armella se hallaba en proceso de ser apartado de su cargo por parte de la Corte Suprema. Una serie de investigaciones periodísticas y de la Auditoría General de la Nación lo habían colocado en el ojo de la tormenta como artífice de irregularidades en contrataciones para obras en el marco del proceso de saneamiento. Según las denuncias, el magistrado había realizado maniobras fraudulentas para que diversas contrataciones acabaran en manos de empresas que, según se argumentó, estaban ligadas a su propio entorno familiar. Pero para el juez –como me insinuó él mismo en una entrevista–, se trató en realidad de una causa armada deliberadamente para removerlo. Según adujo, cometió “errores” como “haber sido muy inflexible” y ser “muy duro con las empresas”. Sea cual fuere el caso, a nueve años de su apartamiento, el proceso en su contra se halla archivado –pero no resuelto– en el Consejo de la Magistratura de la Provincia de Buenos Aires.

En lo que respecta a la causa Riachuelo, los mecanismos y modos de implementación se modificaron a partir de su remoción. En diciembre de 2012, la Corte Suprema dividió la ejecución de su sentencia en dos juzgados: al juez Sergio Torres, de la ciudad de Buenos Aires, le transfirió la función de controlar las contrataciones y la ejecución presupuestaria; y al juez Jorge Rodríguez, del partido bonaerense de Morón, le otorgó el resto de las tareas ligadas al fallo. En particular, fue este último magistrado quien retuvo las potestades referidas a la apertura del camino de sirga. No obstante, en gran medida fue durante los tiempos de Armella que se conformó la estructura jurídica, las dinámicas judiciales y las lógicas de conflicto del proceso de relocalizaciones que perduran hasta la actualidad. Como señala Maldonado, “el rol protagónico en lo que respecta al camino de sirga [fue] del juez Armella, pues todos los mandatos asociados al mismo [fueron] emitidos por él”, mientras que Rodríguez tendió a limitarse a realizar pedidos de informes de acuerdo con los lineamientos sentados por su antecesor (2018: 488). Por esta razón, en lo que resta del libro la atención estará sobre todo focalizada en las acciones de –e interacciones con– el primero de ellos. A menos que se mencione lo contrario, y a todos los fines prácticos, se asume que la operatoria del nuevo magistrado no implica la implementación de órdenes de diferente naturaleza a las impartidas por su predecesor[15].

El proceso iniciado por la sentencia de la Corte Suprema también tuvo consecuencias significativas para la población directamente afectada por las decisiones de relocalización y que, sin embargo, había quedado fuera del ámbito procesal de ejecución. En otras palabras, el saneamiento de la cuenca atañía a un territorio con millones de habitantes que no tenían entidad jurídica en la causa pero que, sin embargo –especialmente en lo que concernía a la población del camino de sirga–, resultaban directamente afectados por ella. Por lo tanto, su falta de representación se volvería uno de los principales conflictos disparados por el fallo tanto en el plano social como en el jurídico, abriéndose controversias y disputas por su inclusión en el expediente judicial.

Si a partir de los casos del barrio Magaldi y los “sueltitos” hemos ilustrado de qué modo la sentencia –y, más precisamente, la resolución de Armella– impactó en las vidas de las personas con mayor exposición al peligro ambiental, resulta indispensable detenerse por un momento en su estatus jurídico, ya que éste determinó no sólo sus interpretaciones y reacciones frente a la sentencia –como veremos en los próximos capítulos–, sino también los conflictos y las estrategias construidas en el plano judicial por sus defensores.

La causa Riachuelo, si bien tuvo inicio en la demanda presentada por trabajadores de la salud de la Municipalidad de Avellaneda y un grupo de vecinos de La Boca y Villa Inflamable, se transformó sustancialmente desde el momento en que la Corte Suprema absorbió el reclamo. En 2006 el tribunal declaró su competencia originaria con respecto a las pretensiones relativas a la recomposición y el resarcimiento del daño colectivo, pero se declaró incompetente en lo referido a la exigencia de resarcimiento por daños y perjuicios individuales. Desde aquel entonces, la demanda adquirió una fisionomía peculiar, pues se volvió una causa sin víctimas en términos procesales: formarían parte de ella los condenados, pero los afectados no tendrían entidad en el expediente judicial. Como consecuencia, los “destinatarios” que debían recibir una reparación a través de la sentencia –aquellos cuya “calidad de vida” debía ser “mejorada” – fueron desprovistos de la posibilidad de ser notificados, de apelar, de impugnar sus etapas de ejecución y de alertar a los jueces respecto de la vulneración de derechos como consecuencia de las acciones realizadas por los condenados.

Previendo este vacío, en su fallo de 2008 la Corte Suprema hizo referencia al problema señalando la necesidad de que se fortaleciese la “participación ciudadana en el control del cumplimiento” del mismo. Este era, de hecho, uno de los argumentos que había dado nacimiento al “Cuerpo Colegiado”, el cual, integrado por organizaciones no gubernamentales y coordinado por el Defensor del Pueblo de la Nación, debía ser “capaz de recibir sugerencias de la ciudadanía y darles el trámite adecuado”. Sin embargo, no era función del Cuerpo Colegiado la representación de los intereses de los afectados por la ejecución del fallo, ni contaban éstos con la legitimación procesal para formar parte del expediente judicial. Según Rodrigo, abogado de la Defensoría General de la Nación,

la sentencia original dijo que los intereses de los afectados van a estar representados por el Cuerpo Colegiado. Lo que pasa es que aparecen casos particulares, ¿y quién les brinda patrocinio? […]. [La Corte] hizo un diseño institucional ad hoc que no tiene precedentes.

La existencia de un Cuerpo Colegiado encabezado por el Defensor del Pueblo fue precisamente la razón esgrimida por el juez Armella cuando, luego de que fuera resuelto a su favor el conflicto de competencia, rechazó las demandas presentadas por la Defensoría General de la Ciudad una vez que este organismo de defensa pública comenzó a oficiar de patrocinador de los afectados. En respuesta a una presentación en reclamo por los “sueltitos”, el juez resolvió que “toda vez que la presentante [la Defensoría General de la Ciudad] no resulta ser parte en el proceso, no corresponde hacer lugar a lo peticionado”.

Hágase saber a los peticionantes que la presente ejecución encuentra su origen en la sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 08/07/08, donde ésta estableció con precisión las partes intervinientes, por lo que no deben ser tenidos por tales en los términos solicitados. Consecuentemente […] deberá canalizar a través de las vías procesales correspondientes e independientes el resguardo de los intereses que creen afectados […]. La Corte Suprema de Justicia de la Nación constituyó en cabeza de la Defensoría del Pueblo de la Nación un frente activo de representación ciudadana, sumado a las competencias que le asigna la propia constitución.

Rechazando la incorporación de nuevas partes en la causa, la respuesta ofrecida era la existencia del Defensor del Pueblo de la Nación –coordinador del Cuerpo Colegiado– como puente entre la causa y la ciudadanía. Pero ¿cuál era la función de este organismo? Creado con la reforma constitucional de 1994, consiste en una institución independiente de los tres poderes del Estado cuya misión es “la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en [la] Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas” (Artículo 86). En otras palabras, vela por la protección de los derechos constitucionales de cara a posibles violaciones emanadas del accionar estatal. Su papel protagónico en la formulación de los primeros informes sobre el estado del Riachuelo, así como su rol de supervisor de la ejecución de la causa –en un “Cuerpo Colegiado” – son acabados ejemplos de sus tareas y capacidades[16].

Pero a diferencia de la Defensoría General, no es tarea del Defensor del Pueblo el patrocinio de individuos con derechos vulnerados por medidas estatales. Aquella, como veremos luego, sí cuenta con el objetivo de proveer de abogados a personas que precisan accionar contra el Estado, fuera en relación con derechos cuyo litigio corresponde a la justicia federal (siendo, en este caso, la Defensoría General de la Nación) o a las justicias locales (en el caso de la ciudad de Buenos Aires, la Defensoría General de la Ciudad). Por tal razón, esta última afirmaría que, con su resolución, el juez Armella estaba denegándole justicia a los afectados: ¿qué significaba, de lo contrario, la denegación de sus presentaciones y por ende de su capacidad de formar parte de la causa?

Una cuestión de competencias

El Ministerio Público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tiene origen en la Constitución local, sancionada en 1996, y se rige por la Ley orgánica nº 1903. Es un organismo integrante del Poder Judicial porteño que cuenta con autarquía y autonomía funcional y está conformado por tres ramas: la Procuración General –o Ministerio Público Fiscal–, la Asesoría General Tutelar –o Ministerio Público Tutelar– y la Defensoría General –o Ministerio Público de la Defensa–.

La Defensoría General tiene por función “la defensa y representación en juicio de quienes invocaren y justificaren pobreza” (Ley nº 1903) o, en otras palabras, la asignación de defensores públicos a las personas con escasos recursos económicos que cuenten con reclamos contra el gobierno de la ciudad de Buenos Aires, o bien que estén imputadas por contravenciones, faltas o delitos penales. Naturalmente, al ser un organismo de la ciudad de Buenos Aires, estos defensores sólo pueden actuar ante procesos judiciales que sucedan bajo la órbita del Poder Judicial local. Sobre las causas federales o nacionales tiene competencia la Defensoría General de la Nación, que forma parte de una estructura análoga a la porteña (el Ministerio Público nacional).

Tratándose el caso Mendoza de un proceso conducido por la Corte Suprema y sobre un territorio interjurisdiccional, la justicia ha tendido a rechazar las presentaciones de la Defensoría General de la Ciudad, no sólo por el hecho de que los afectados no forman parte del expediente, sino también porque el propio organismo no cuenta con capacidad de incidir en una causa federal. Como señala Luciana, una de sus integrantes, “nosotros presentamos un escrito y primero nos dicen ‘el vecino no es parte’. El afectado: patada y afuera, roja. Y después viene la roja a nosotros: nos dicen ‘no es su competencia, ustedes [al] Poder Judicial de la Ciudad, nada tienen que hacer acá’”.

Por este motivo, en 2014 la Defensoría General de la Ciudad firmó un convenio de cooperación con la Defensoría General de la Nación, la cual, al tener capacidad de intervenir en causas federales, cuenta con más posibilidades de ser oída por el juez de ejecución o la propia Corte Suprema. Desde ese entonces, las presentaciones hechas a propósito de la situación de los afectados de la ciudad de Buenos Aires se realizan con la firma del titular del organismo nacional. Y aun así, Rodrigo –abogado de la Defensoría General de la Nación– advierte: “en realidad en la causa ni siquiera nosotros estamos autorizados, no hay ningún defensor legitimado, sólo el Cuerpo Colegiado es el que representa los intereses de los afectados según la sentencia original […]. [El nuestro] es un rol gris, porque por ejemplo, el otro día íbamos a meter un amparo, y no sabemos si nos van a admitir un amparo de una”.

Este sería el eje de una denuncia presentada en 2011 por la Defensoría ante la Corte Suprema, en un nuevo intento judicial de legitimarse procesalmente como abogados de los habitantes del camino de sirga. Según este escrito, la justificación que colocaba a la Defensoría del Pueblo de la Nación en el papel de canalizadora de los reclamos individuales era obstructiva ya que “el reclamo de una persona por un derecho individual se [vería] mediatizado por una institución con otros objetivos”:

Si una persona tiene un conflicto individual, que afecta sus derechos individuales, debe poder hacer valer su reclamo ante un Juez, contando con un abogado de su preferencia que lo represente, ya sea público o particular. No es función de la Defensoría del Pueblo de la Nación patrocinar los reclamos individuales de las personas (Defensoría General de la Ciudad, 2011: 21).

Según la presentación de la Defensoría, el argumento de la Corte Suprema acerca de la existencia de un Cuerpo Colegiado escondía un expreso cercenamiento de la tarea de los organismos públicos de defensa y patrocinio. Por lo tanto, el conflicto por los desalojos no sólo develaba la “vulneración de derechos fundamentales” en el proceso de ejecución de la sentencia (y en particular el “derecho a una vivienda adecuada”), sino también su mismísimo “derecho de acceder a la justicia”:

Se erradicó a numerosas familias de su barrio […] del peor modo posible: sin otorgarles la posibilidad de ser oídos por la justicia, sin realizar notificaciones previas, sin garantizar el acceso a una defensa o un patrocinio jurídico, sin permitirles participar en la definición de las alternativas de relocalización, sin garantizar la posibilidad de interponer recursos jurídicos, sin intentar consensuar una salida no violenta del predio; sino por el contrario, mediante el uso de la fuerza, con la presencia de fuerzas de seguridad, mediante una orden de allanamiento de características penales, con hermetismo previo, sin defensa alguna, lo que constituye un verdadero desalojo forzado contrario a la normativa vigente (Defensoría General de la Ciudad, 2011: 1).

En la presentación ante la Corte Suprema, la Defensoría General de la Ciudad insistiría con su pedido de fijación de estándares que garantizasen los derechos de los afectados, así como la admisión de su participación directa en la causa por medio del patrocinio que eligiesen, atendiéndose a “su localización y cercanía con los servicios de asistencia jurídica”. Es que, como me diría Rodrigo, de la Defensoría General de la Nación,

no está bien resuelto lo de las competencias de la Defensa […], siempre estamos pisando sobre terreno resbaladizo […]. A nivel sentencia de la Corte no somos una parte reconocida en la causa: no nos llaman a hablar y ni siquiera a presenciar las audiencias. No nos llaman, no convocan al Ministerio Público de la Defensa a ser parte de esa audiencia. Una situación muy gris y contradictoria al mismo tiempo.

Imagen 2. Resolución de la Corte Suprema expresando rechazo a presentación de la Defensoría General de la Ciudad. Año 2011

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Fuente: Corte Suprema de Justicia de la Nación.

En efecto, la falta de inclusión en el expediente de los afectados por la orden de apertura del camino de sirga catalizaría un desborde jurídico del proceso: al verse dificultada la capacidad de tramitar las demandas por la vía del litigio, los conflictos suscitados durante la ejecución de la sentencia hallarían cauce por medio de otros canales de acción. En definitiva, ¿de qué manera las demandas sociales se trasladarían a los tribunales si los actores cuyos derechos y reivindicaciones estaban en juego no contaban con reconocimiento jurídico? ¿Por qué mecanismos canalizarían sus reclamos si la justicia no los admitía como víctimas? ¿De qué recursos tendrían que valerse para hacer oír su voz en un proceso judicializado de implementación de políticas que los involucraba y a la vez los excluía? Más que invitar a sumergirse en debates intrínsecos al campo del derecho, estos interrogantes pueden oficiar de punto de partida para hallar los modos por los que la causa judicial se ha transformado al traducirse en un problema de política pública, así como para dilucidar las estrategias políticas y jurídicas que los actores se han dado para incidir en el conflicto. En particular, como se verá en el próximo apartado, la puja de la Defensoría General de la Ciudad por ingresar a la causa y defender a los afectados expresaría la puesta en acción de un paradigma –que llamaremos provisoriamente “neoconstitucionalista” o “de los derechos fundamentales” – y una máxima ordenadora –el “acceso a la justicia”–[17].

El activismo judicial, una vía para hacer exigibles los derechos fundamentales

Aunque el ejecutor de los desalojos era el gobierno de la ciudad de Buenos Aires, y a pesar de que se trataba de acciones llevadas adelante por orden judicial, las presentaciones realizadas por la Defensoría General de la Ciudad no alertaban sobre un presunto incumplimiento de las resoluciones de Armella. Dicho de otro modo, no era en base a los fundamentos de la resolución del juez que se sostenían las denuncias de vulneración de derechos y las exigencias de “no innovación”. Más bien, los argumentos de los defensores públicos apuntaban contra el propio magistrado por no procurar en sus escritos el resguardo del derecho a la vivienda y sus “derechos conexos”, propiciando, de este modo, un “comportamiento esquizofrénico” por parte del Estado. ¿Acaso la orden de “erradicación” de los “obstáculos” del camino de sirga no contrariaba incluso el objetivo de “mejorar la calidad de vida de la población que habita en la cuenca” planteado por la Corte Suprema?

Aunque escapa al propósito de estas páginas intentar hallar en el propio fallo Mendoza el germen de tales contradicciones –debido a las imponderables interpretaciones y transformaciones que desató–, lo cierto es que, al arribar al juzgado de Armella, la ejecución de la sentencia tomó un curso por el cual la resolución de la problemática ambiental se ancló en una perspectiva centrada en el potencial de la obra pública. Este raciocinio “ingenieril” –como lo definiría en una entrevista un abogado de la Defensoría– se destacaría por soslayar la dimensión social de las decisiones judiciales, subordinándola a las necesidades técnicas del proceso de saneamiento. Por este motivo, los citados pasajes de las resoluciones del juez, lejos de ser meramente folklóricos –como aquellos que visionaban el saneamiento de la cuenca como una gesta de la ingeniería y al camino de sirga como una proeza de la arquitectura–, eran más bien sintomáticos de un enfoque sobre el derecho en sí mismo.

Es menester detenerse por unos instantes en el significado y las implicancias de tal jerarquización –y disociación– de lo técnico por sobre lo social. Recuperando la propuesta de Azuela (2014), el accionar de Armella podría insertarse dentro del paradigma jurídico de la “gobernanza”, según el cual lo que predomina es una postura utilitarista que sólo ve en el derecho marcos institucionales que pueden orientar o inhibir comportamientos. Como me señalaba en una entrevista Adrián, uno de los abogados de la Defensoría,

[el juez] no piensa en el proceso realmente, no piensa en su implementación posterior, sino que opera sobre [una] fe de que lo que dispone termina ordenando conductas, piensa que los caballos se iban a ordenar al andar.

En última instancia, esta confianza en el poder del derecho –subyacente a las decisiones de Armella– reposa sobre una concepción del ejercicio de la justicia que presupone no sólo la capacidad de regulación de la realidad por medio del sistema jurídico sino también la autoridad cognitiva de los operadores jurídicos respecto de los sujetos sobre los que la ley se aplica. Como me diría el magistrado en cuestión durante una entrevista,

la salud de [los habitantes del camino de sirga] estaba mal y no podían estar ahí. Cualquier lugar era mejor que ese. Cualquiera. Que vengan y digan lo que quieran sobre cómo se sacó a la gente, pero ahora están mejor.

En una trascendente resolución firmada el 22 de febrero de 2011, el juez Armella por primera vez reconoció el derecho a la relocalización como alternativa a los desalojos, y dio un ejemplo de las representaciones que subyacían en sus mandatos acerca de la población del camino de sirga. En dicho escrito, aludió a la existencia de “zonas de conflicto habitacional” y señaló que, “en razón de las particulares características de sus habitantes”, existía una “necesidad imperiosa de realizar […] un fuerte trabajo en materia de concientización social”[18]. Sin la efectuación de esta tarea de “sensibilización y persuasión”, “mal podría aspirarse a que las relocalizaciones previstas se ejecuten sin obstáculos, reticencias o dilaciones” (Res. 22/02/2011: 3).

En función del objetivo de facilitar el cumplimiento de las disposiciones judiciales, Armella estableció que los “procedimientos de sensibilización” debían realizarse según “dos vértices”. En primer lugar, un “vértice legal”, que “consistiría esencialmente en concientizar a los habitantes de las zonas a relocalizarse de la obligatoriedad en el cumplimiento del fallo dictado por [el] Máximo Tribunal”. En segundo lugar, un “vértice social”, que

consistiría en los trabajos de campo a realizarse en la población, […] específicamente en torno a los beneficios de la mentada relocalización desde la óptica de lo habitacional (mejores condiciones de vida, regularización dominial, etc.) […]. En pocas palabras, poner de manifiesto que la relocalización […] solo redundará finalmente en su beneficio (Res. 22/02/2011: 4).

Al posicionarse como autoridad a cargo de “concientizar” a los afectados sobre lo que, según su perspectiva, sería justo y necesario, el juez Armella ilustraba que el reconocimiento del derecho a la relocalización no iba en desmedro de la negación jurídica de su carácter de víctimas con capacidad de participación en la ejecución de la sentencia[19]. Por lo tanto, ¿qué lugar le cabría a su voz? ¿Acaso sus sentidos de justicia coincidirían con los “beneficios” que les ofrecía e imponía el fallo? La obturación a su incorporación al expediente, así como la vulneración de derechos que el proceso comenzaba a evidenciar, no sólo acabarían siendo acusadas de contrarias a leyes y tratados nacionales e internacionales sino también de cosificadoras (Defensoría General de la Ciudad, 2014) de las personas afectadas, dado que, aunque ahora contaban con el derecho a ser relocalizadas, eran trasladadas de forma autoritaria. Un ejemplo de ello es el testimonio de Romina, una trabajadora del equipo territorial del ivc –organismo a cargo de ejecutar las políticas en materia de vivienda–, quien en una entrevista me narró cómo se realizó la “relocalización exprés” (Cravino, 2018) del barrio El Pueblito:

Se pusieron unos afiches que decían que en 72 horas se tenían que relocalizar las familias que estuvieran dentro de los 35 metros, que ya les iban a avisar quiénes eran… Y cayeron con fletes, levantaron todas las cosas y los llevaron a las viviendas […]. Yo me acuerdo de una asamblea general de vecinos a la que fui [en el complejo], eran un montón. Era la primera vez que llegaba alguien del ivc después de la relocalización. O sea, estaban en llamas. Me acuerdo de una vecina que me dice “a mí me trajeron con el calzón a medio poner” […]. Tipo dictadura. Los trajeron a estas viviendas y chau, los dejaron ahí.

Las primeras relocalizaciones, realizadas bajo la ausencia de directivas por parte del juez de ejecución, probarían ser antagónicas a los principios que ordenaban el discurso, la visión y la estrategia de la Defensoría General de la Ciudad, organismo que –como se desprende de sus presentaciones antes descritas– se basaba en otra cosmovisión jurídica a la presentada por Azuela: el paradigma de los “derechos fundamentales”. Como vimos a lo largo de estas páginas, los argumentos de los defensores se anclaban en la defensa de los derechos económicos, sociales y culturales de los afectados, consistentes no sólo en un conjunto de garantías reconocidas por la legislación, sino también en una visión sobre el sentido del derecho en sí mismo. Como afirma Santiago (2008: 7), este enfoque desplaza el principio según el cual los derechos humanos valen en la medida en que los reconocen las leyes, hacia la idea de que las leyes y las demás normas jurídicas sólo valen en la medida en que respetan los contenidos esenciales de los derechos humanos. Se trata de una cultura jurídica que, inspirada en los derechos fundamentales, cuenta con una considerable carga moral y gira en torno a la dignidad humana.

Ciertamente, la condición de posibilidad de que esos derechos pudiesen ser reclamados por medio de los mecanismos ofrecidos por el sistema jurídico es su arraigo en la legislación nacional e internacional. Hemos descrito hasta aquí cómo las presentaciones de los defensores públicos se legitimaban fundamentándose en leyes, artículos e incisos de las normativas locales, y especialmente en el contenido y el espíritu de los pactos y tratados globales que en la Argentina cuentan con estatus constitucional. A pesar de que –retomando los argumentos del inicio de este capítulo– la retórica y el ingenio argumental cumplen un papel indispensable en la tarea de convencimiento inherente a las vías de la justicia, no deja de ser una necesidad tan elemental como indispensable que los derechos estén anclados en la jurisprudencia y en la legislación. Éstas son, en definitiva, las cartas en base a las cuales se torna viable el despliegue creativo propio del sistema jurídico.

Sin embargo, la mera existencia de estos derechos de segunda y tercera generación dista de equivaler a su vigencia práctica. Por lo contrario, han proliferado los debates en torno a su carácter legal: ¿acaso su vulneración es justiciable? ¿Deben los actores estar habilitados a –y ser capaces de– reclamar su cumplimiento? ¿O consisten apenas en principios marco, paraguas normativos cuyo fin sería orientar el ejercicio del derecho (y, por derivación, la política)?

Este problema es particularmente sensible para organismos como la Defensoría, guiados por una estrategia que hace de los derechos económicos, sociales y culturales la punta de lanza del litigio contra el Estado y la protección de la población vulnerable. Pero ¿cómo batallar por la vigencia de estos derechos y lograr que en la causa conducida por el juez Armella el proceso judicial se reorganice en torno a determinados fundamentos constitucionales que, de lo contrario, persistirían apenas como expresiones de deseo, no más que lineamientos generales a los que la sociedad debería tender? Como indica Bienheim Barriguete (2007), “el verdadero meollo del asunto [es que] para poder calificar a los derechos económicos, sociales y culturales como auténticos derechos no basta con incluirlos en una constitución, en una ley o en un tratado internacional”. Por lo contrario, para el titular del derecho debe ser jurídicamente posible (tanto en lo formal como en lo material) alcanzar alguna instancia judicial para que se garantice el goce efectivo de sus derechos en caso de incumplimiento de los mismos.

El activismo judicial de la Defensoría refiere, a este respecto, a la disputa jurídica por transformar el carácter programático de estos derechos en operativo[20]. Se trata, en otras palabras, del problema de la exigibilidad de los derechos fundamentales, es decir, de cómo los actores –y por medio de qué recursos y estrategias– organizan sus demandas en pos del cumplimiento de derechos vulnerados. Para la Defensoría General de la Ciudad, la tarea era garantizar su justiciabilidad, interponiendo en el sendero judicial trazado por Armella el reclamo por el respeto a los derechos económicos, sociales y culturales de los habitantes del camino de sirga. Como se verá en mayor detalle en los próximos capítulos, la cuestión no se ceñía a una vulneración del derecho a la vivienda sino que se extendía a sus “derechos conexos”, aquellos puestos en juego en un proceso de relocalización inherentemente complejo: entre otros, el derecho al arraigo, a la salud, al trabajo, a la educación, a la información y a la participación (e incluso, como veremos, uno más de orden ideológico y reivindicativo que de anclaje normativo: el derecho a la ciudad). Así, el desplazamiento masivo de personas probaría ser un conflicto no solamente en el plano de las políticas públicas implementadas sino –según hemos visto– en el de los diagnósticos y resoluciones jurídicas que las orientaban.


La orden judicial de que se construyese un camino costero a lo largo del Riachuelo desató numerosas controversias jurídicas. En este capítulo hemos visto que mediante su resolución –una interpretación de la orden de “limpieza de márgenes” y “transformar toda la ribera en un área parquizada”–, el juez Armella dotó de un nuevo significado ambiental a un viejo concepto del Código Civil. Sin embargo, sus escritos inicialmente ignoraron la problemática habitacional allí presente, lo cual acabó propiciando desalojos violentos y la intervención de la Defensoría General de la Ciudad. A partir de entonces, se expondría abiertamente una oposición entre las tareas de saneamiento –según fueron definidas por el magistrado– y las formas de hábitat popular existentes en esas tierras.

Ante esta disyuntiva, el organismo de defensa se amparó en leyes, tratados y pactos nacionales e internacionales para exigir el respeto del derecho a la vivienda y sus “derechos conexos”. Aunque se daría un paso significativo en esta dirección al lograrse que el juez Armella reconociese el derecho a la relocalización (en contraposición a los desalojos habilitados hasta aquel entonces), el conjunto de las exigencias de los defensores permanecieron ligadas al desarrollo del conflicto por canales extrajurídicos. Por otro lado, las controversias estuvieron signadas por la exclusión de los habitantes del camino de sirga del proceso judicial. Desprovistos de la capacidad de intervenir en el expediente, los afectados y sus abogados contaron con escasas posibilidades de hacer oír su voz en el plano de la justicia, lo cual abrió las puertas al desarrollo de otros modos de intervención durante las etapas de implementación de las mudanzas.


  1. En Scharager (2021) puede encontrarse una versión preliminar de los aportes sobre activismo judicial y controversias sociojurídicas desarrollados en este capítulo.
  2. Como se verá en los próximos capítulos, estas afirmaciones probarían tener visos de realidad y se convertirían a su vez en fuente de rumores respecto de las intencionalidades de las resoluciones judiciales ligadas a la apertura del camino de sirga.
  3. Debe recordarse cómo, según argumenta Santos (2009), la retórica no sólo es un componente estructural del derecho sino también una estrategia clave en la toma de decisiones. Toda posición jurídica –afirma el autor– implica determinados niveles de uso de este recurso, ya que la justificación requiere de una capacidad de persuadir, fundada a su vez en el potencial argumentativo de secuencias y artefactos verbales y no verbales aceptados como válidos por determinado grupo social (Álvarez Ruiz, 2016).
  4. Las citas ligadas al juez Armella corresponden a una entrevista realizada el 6 de noviembre de 2017. Sin embargo, a pedido del entrevistado la conversación no fue grabada, razón por la cual las frases a él atribuidas fueron reconstruidas a posteriori con la mayor fidelidad posible.
    Aunque el resto de las entrevistas citadas en este libro fueron registradas con grabador, no por ello se está más a salvo de la “ilusión positivista” que hace de esos dispositivos un “cofre sagrado donde se cree poder conservar las ‘representaciones’, ‘creencias’ y ‘valores’ de la gente, para ser, entonces, examinadas y reproducidas de manera incontestable” (Quirós, 2011: 36). Más bien, aquí considero que el vínculo entre los hechos y lo que se dice de los hechos exige una tarea de reflexión continua, de acuerdo con los propios límites inherentes a la construcción de conocimiento científico.
  5. Las citas entrecomilladas y en itálicas constituyen fragmentos de entrevistas realizadas a propósito de este libro.
  6. No debe confundirse la Defensoría (esto es, la Defensoría General de la Ciudad) con la Defensoría General de la Nación ni con el Defensor del Pueblo de la Nación. Sus diferencias serán analizadas en las siguientes páginas.
  7. Valga anticipar aquí un problema que se desarrollará progresivamente a lo largo de este capítulo y los que siguen. De acuerdo con la sentencia de la Corte Suprema, los habitantes de la cuenca Matanza-Riachuelo eran (genéricamente) la población perjudicada por la degradación ambiental, aquella cuya calidad de vida debía ser mejorada. La condición de “afectados”, mientras tanto, fue construida por los propios pobladores del camino de sirga por medio del conflicto, una vez que el fallo fue puesto en marcha por un juez de ejecución y tomaron noción de sus implicancias. Sin embargo, los afectados no habían sido reconocidos como actores procesales en el fallo del máximo tribunal, y por ende no contaban con capacidad de intervenir en el curso del expediente. Es decir que mientras la justicia los reconocía como titulares de derechos a ser garantizados, ellos (y sus defensores) pujarían por demostrar que antes que afectados por la contaminación, estaban afectados por una sentencia cuya ejecución contrariaba sus intereses.
  8. El nombre de la mayoría de los entrevistados en este libro ha sido modificado a los fines de preservar su anonimato.
  9. Se denomina “meandro de Brian” a una curva pronunciada en el Riachuelo al margen de la cual se sitúa la Villa 21-24. En el Mapa 2 (y luego con fotografías en el capítulo 5) se lo podrá apreciar gráficamente.
  10. Como señala Carman (2017: 83), la liberación del camino de sirga en la ciudad de Buenos Aires se estructuró bajo la forma de un degradé: primero se removió a los “sueltitos”, luego a las villas de variable tamaño y organización interna (Luján, Magaldi, El Pueblito) y finalmente a las de mayor magnitud y politización: la Villa 26 y la Villa 21-24. Volveremos sobre este punto en el próximo capítulo.
  11. El litigio relativo a la política habitacional no tardó en convertirse en una de las más relevantes tareas de la Defensoría, habiendo tramitado entre 2002 y 2017 cerca de 3500 reclamos por medio de acciones de amparo. Además de Arcidiácono y Gamallo (2011, 2014), la judicialización de la política habitacional de los últimos años ha sido analizada por otros autores como Bestard y Royo (2012); Bercovich y Maurino (2013) y González Castro Feijóo (2011).
  12. Esta cuestión será retomada en el último capítulo.
  13. En su Artículo 31, la Constitución de la ciudad de Buenos Aires “reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado”, para lo cual “resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios […] con criterios de radicación definitiva”.
  14. Las itálicas son propias.
  15. Aun así, debe remarcarse que el juez Rodríguez exhibió una mayor permeabilidad a los reclamos hacia él presentados en materia de protección de los derechos económicos, sociales y culturales de los afectados por la sentencia. No obstante –como se mencionará más adelante–, esta mayor predisposición se vio contrapesada por una pérdida de dinamismo en la ejecución de las relocalizaciones en particular y del fallo de la Corte Suprema en general.
  16. Marcelo Galinde, coordinador del equipo de Acceso a la Justicia de la Defensoría General de la Nación, daría cuenta en una entrevista de que, más allá de lo que indican las leyes que rigen a los diversos organismos, lo que prima en la práctica es una lógica pragmática que da lugar a superposiciones entre instituciones y por lo tanto la flexibilización de las competencias.
    Andrés: Pero entonces, ¿qué temas le corresponden a la Defensoría del Pueblo? No le provee de abogados a los individuos…
    Marcelo: No les provee de patrocinio jurídico, abogados sí pero para asesorar. Ante un tema de afectación de derechos, ¿a quién le corresponde? ¡A todos! De verdad, a todos. Por eso tenés que tener el radar bien claro de quién está funcionando mejor y quién tiene prioritariamente las competencias. Si yo pienso el acceso a la justicia en clave de que sea efectivo ese acceso a la justicia, ¿qué me voy a encontrar? Por ejemplo, vacantes escolares: ¿quién lo está trabajando mejor? ¿La Defensoría del Pueblo de la Ciudad, la Defensoría General de la Ciudad, o la Defensoría del Pueblo de la Nación? ¿Quién lo resuelve más rápido o tiene un mecanismo más aceitado? Por más que la ley diga una cosa, se lo voy a derivar al que lo esté laburando mejor, porque lo que me guía es la efectividad en el acceso a la justicia, más que las divisiones burocráticas e institucionales.
  17. A su vez, como se verá en el capítulo 5, la Defensoría General de la Ciudad se caracteriza por contar con una estrategia que denominaremos “anfibia”, y se desarrolla en alianza o red con diversos actores (organizaciones no gubernamentales, otros organismos de defensa pública, equipos académicos y activistas villeros).
  18. Las itálicas son propias.
  19. La “delegación” de la participación ciudadana en el Cuerpo Colegiado no estuvo exenta de razones prácticas y a la vez políticas por parte de la Corte Suprema. Admitir el ingreso al expediente de las “víctimas” de la degradación ambiental del Riachuelo implicaba que, potencialmente, cada una de los cientos de miles de personas afectadas por las políticas emprendidas en el marco de la causa podría realizar una presentación cuestionando el proceso, solicitando su detención o reclamando ser debidamente informadas de cada medida tomada.
  20. Analizar la exigibilidad de los derechos –en particular, aquellos que estaban en juego en las relocalizaciones– supone indefectiblemente examinar de qué modo para los actores vulnerados tales derechos se vuelven justiciables. En otras palabras, se vuelve un asunto primordial cómo además de regular el orden político, territorial o ambiental –por ejemplo, aquello que realiza al dictaminar la apertura del camino de sirga–, el Poder Judicial se torna una puerta de entrada para las demandas sociales. La noción de “acceso a la justicia”, a partir de la cual la literatura a menudo ha abordado este problema (De Stefano, 2012; Abramovich y Pautassi, 2008; Morales et al., 2008), permite indagar en cómo las garantías, instituciones y procedimientos habilitados con la reforma constitucional de 1994 (sobre los cuales nos hemos detenido en el primer capítulo) entran en acción para allanar un canal de reclamo en los tribunales, especialmente por parte de los sectores de menores recursos, es decir, aquellos cuyos derechos fundamentales suelen ser los más vulnerados y cuyas posibilidades objetivas de plantear una demanda judicial tienden a ser menores.
    A raíz de estas limitaciones, son múltiples los actores que proveen acceso al patrocinio jurídico gratuito. Desde colegios públicos de abogados y universidades hasta organizaciones no gubernamentales y defensorías públicas, han proliferado las instituciones públicas y privadas que otorgan servicios de asistencia legal gratuita (De Stefano, 2012). Sin embargo, como advierten Morales et al. (2008), la ubicación geográfica, la escasez de recursos económicos e incluso las perspectivas acotadas con los que estos espacios operan impiden que los mecanismos de exigencia de los derechos constitucionales se universalicen y se consoliden como una opción efectiva.
    Como se analizará en el quinto capítulo, en pos de la superación de estos obstáculos la Defensoría General de la Ciudad no sólo adopta un abordaje territorial sino que elabora estrategias heterodoxas para el campo jurídico: veremos que la exigencia de los derechos transita no sólo por vías judiciales sino también por vías políticas. La creciente judicialización de las demandas sociales supone ciertamente una juridificación de las expectativas de los actores; no obstante, las reivindicaciones en clave de derechos pueden tramitarse a su vez por medio de formas de acción colectiva ajenas a los tribunales, complementando y/o polemizando con ellos.


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