Participación, inclusión, e integralidad

En este capítulo se describen las transformaciones en la intervención con mayores en la primera quincena del siglo.  Se inicia con la caracterización general del período identificando la crisis social del 2001 y la finalización de la etapa de valorización financiera.

Se desarrollan las particularidades de la intervención con mayores en el marco del Estado Reparador (Clemente, 2014). Se analizan las transformaciones en las políticas gerontológicas a través de las acciones desarrolladas por la Dirección Nacional de Políticas para Adultos Mayores (DINAPAM) del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, el PAMI y el ANSES. Dedicando especial atención a la ampliación de la seguridad social y a la sanción en junio de 2015 de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, propuesta por Argentina ante la Organización de los Estados Americanos, como un hito que marca una ruptura con el periodo inmediatamente previo y presenta continuidades y profundizaciones de las medidas tomadas durante el peronismo.  

Se profundiza en la mirada integral de la multiplicidad de derechos humanos de las personas mayores, el reconocimiento del Estado en su rol interventor en el cumplimiento de estos, la noción de personas mayores como titulares de derechos y la mirada de género en el abordaje interseccional y la incorporación de la categoría diversidad sexual en la vejez.

Asimismo, se analizan los documentos de divulgación elaborados por el Ministerio de Desarrollo Social y la DINAPAM, la Resolución de Residencias Larga Estadía y la Convención Interamericana, como documentos paradigmáticos del período.

6.1 Características generales del período

Un estallido social provocado por la crisis del año 2001 marcó el fin del modelo de acumulación instalado en Argentina desde 1976. El fin de la convertibilidad había dejado deudas en vastas capas de la población y una profundización de la distribución regresiva del ingreso. En el 2001 la pobreza alcanzó a cerca del 55% de la población y la indigencia a más de un 25% (Golbert, 2010).

Este nuevo período histórico se inaugura con la asunción de Néstor Kirchner como presidente de la Nación en mayo del 2003.  En este marco, el Estado comienza a recuperar sus incumbencias, progresivamente las políticas públicas dirigidas a todos los sectores empiezan a regirse por un paradigma basado en el derecho y la inclusión social. El gobierno llevó adelante una activa política de fomento del empleo formal, con una apuesta al sistema productivo, acompañada por una política social orientada a incluir en el sistema de la seguridad social a los excluidos de las últimas décadas.

En este contexto, durante los gobiernos kirchneristas, el Estado recobró un significativo papel en la regulación de la economía, llevando adelante un papel activo en el control de precios y tarifas de los servicios públicos, la concesión de subsidios o la intervención en el comercio exterior mediante la fijación de aranceles, derechos de exportación o cupos respecto a determinados países. Asimismo, se estatizaron sociedades prestadoras de servicios públicos o productoras de bienes. Uno de los elementos centrales de la política económica fue el incremento del consumo, través de políticas expansivas, el incremento de los salarios y los haberes previsionales (Rossi, 2018).

En lo referente a las políticas sociales, se implementaron diversas acciones con el fin de favorecer la redistribución del ingreso y generar una ampliación de los espacios de participación para diferentes sectores de la sociedad. Estas políticas actuaron bajo una lógica de reparación

“esto es el reconocimiento de un derecho y la necesidad de compensar en un mediano y largo plazo los daños que aun padecen muchas familias por el proceso de vaciamiento que sufrió el país” (Clemente, 2014, 70).

Durante el período los organismos nacionales brindaron una cantidad importante de prestaciones, pero sin una planificación conjunta entre los diversos programas. A pesar de los cambios favorables en el contexto económico prevaleció una pobreza persistente, tratándose de una condición de privación generalizada y que se mantuvo en el tiempo, afectando a más de una generación de un mismo grupo familiar (Clemente 2014).

Con respecto al campo gerontológico, el Estado se posiciona socialmente frente a la población mayor desde el enfoque de derechos considerándolos como protagonistas de la transformación social. En este marco se asumieron los compromisos de los diversos documentos internacionales que estaban en vigencia en ese momento, entre ellos podemos destacar los Principios a favor de las Personas de Edad declarados por la Organización de Naciones Unidas en el año 1991 y el Plan de Acción Internacional sobre el Envejecimiento de Madrid 2002. 

En el año 2003 la Dirección Nacional de Políticas para Adultos Mayores (DINAPAM), pasa a la órbita del Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, desde donde se desarrollan políticas en beneficio de mejorar la calidad de vida y fortalecer a los adultos mayores como sujetos de derechos. 

En lo referente a la seguridad social en el año 2008 se produce la eliminación de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), medida que genera el retorno de los recursos a la esfera pública a través de la administración de la ANSES (Administradora Nacional de Seguridad Social) recuperándose de esta manera el sistema solidario e intergeneracional.

 

Así en 2011 es pobre solo el 2,3% y es indigente el 0,8% de la población adulta mayor (Ministerio de Desarrollo Social, 2013).

 

La ampliación de la cobertura y el aumento de los haberes, junto con otras medidas favorecieron la reducción de la pobreza y la indigencia en las personas mayores durante este período.

6.2 Seguridad social: hacia la universalización de la cobertura

Como se señaló anteriormente, en el ámbito de la seguridad social se toman una serie de medidas para reparar los efectos de las políticas neoliberales aplicadas desde 1976 y específicamente en la década de los 90. La ampliación de la seguridad social fue una de las estrategias centrales en favor de las personas mayores y la población en su totalidad. La estatización del sistema, la ampliación de la cobertura y el aumento de los haberes fueron los pilares centrales de la política previsional durante este período.

Una importante ampliación del sistema de seguridad social se produjo con la Ley N° 25.994 que establece una moratoria para aquellas personas que habían quedado fuera del sistema por no cumplir con los requisitos para acceder a este derecho.

Con esta medida más de 2 millones de personas mayores de 60 en el caso de las mujeres y de más 65 años en el caso de los hombres, pudieron acceder a la jubilación mínima pagando una cuota mínima durante cinco años. Estos nuevos jubilados representan más del 45% del total de jubilados y pensionados del sistema (Roca y Bourquin, 2007; En Golbert 2010, 152).

Esta medida permitió alcanzar la tasa de cobertura del sistema más alta de la historia de nuestro país llegando a un 90 % de cobertura en el año 2010.

En el año 2008 durante el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner se sancionan la Ley de Libre Opción N° 26.222, que permitió a los trabajadores volver al sistema público de reparto, modificando la restricción que había impuesto la Ley N° 24.241. En el mes noviembre de ese mismo año, a través de la ley 26.425 se crea el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) eliminando el sistema de capitalización y posibilitando que el sistema previsional vuelva a concebirse como un régimen basado en la solidaridad intra e intergeneracional. Esta medida le permitió al Estado recuperar los recursos públicos y gestionar los ahorros de los trabajadores para generar entre otras medidas la conformación de un Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen Previsional, con el fin de administrar los excedentes de la recaudación. Por otro lado, la Ley N° 26.417 de Movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional Público, sancionada en octubre de 2008 instituyó un sistema y una fórmula de actualización de los haberes dos veces por año (marzo y setiembre) de forma automática.

En este marco la expansión del empleo registrado y de la recaudación a través de los aportes y contribuciones, posibilitaron un notorio incremento de los ingresos de la seguridad social. Cabe señalar que este aumento también está relacionado con el incremento de las alícuotas de las contribuciones patronales.

Mientras que los ingresos por contribuciones a la seguridad social se ubicaban en $ 9710,4 millones en 2002, en 2008 alcanzaban los $ 54.693,7 millones. En este contexto, las contribuciones a la seguridad pasaron de representar el 3,1% del PIB en 2002 al 5,3% del mismo en 2008. (CIFRA, 2009, 39).

De esta forma la reestatización del sistema previsional fue una de las medidas más significativas del período, tendientes a revertir las denominadas reformas estructurales llevadas adelante en los gobiernos neoliberales.

Desde una mirada económica, Rossi (2018) señala que la supresión del sistema de capitalización previsional y la creación del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), le permitió al gobierno manejar un stock de capital acumulado y le aseguró un flujo de aportes de los anteriores afiliados a las AFJP.  Al mismo tiempo la propuesta de opción previsional fue vinculada con la necesidad que el Estado protegiera los derechos de los sectores vulnerables mediante un sistema de reparto reforzado.

Asimismo, se pueden destacar los aumentos en los haberes previsionales y la eliminación de las restricciones de las pensiones no contributivas. En el año 2003 se habían recuperado los niveles previos a la crisis 2001-2002, y se duplicaron tres años más tarde (BID, 2010).

Desde el año 2003, se produjeron incrementos de hasta el 600 %, en los haberes, aumentando el haber medio de la jubilación en un 294,5 %. Con el sistema de moratoria, se incrementó la cobertura del sistema de un 55 % de los argentinos en edad de jubilarse a un 86,7 % de la población mayor. Las pensiones no contributivas, dentro de las cuales están incluidas las personas mayores de 70 años, incorporan a 1.060.000 personas al sistema previsional y, a través de la Ley N° 25.994 de Jubilación Anticipada y el Decreto N° 1454/2005 de Jubilación de “Amas de Casa” se incorporan 1.500.000 personas. Es decir que hasta 2011 se incorporan 2.500.000 personas al sistema de Seguridad Social (Giménez, Nadal, 2011).

La Ley N° 25.994 de moratoria previsional es una medida que tuvo un impacto sobre la desigualdad de género, ya que las principales beneficiarias de las leyes de movilidad fueron las mujeres, las mismas que a lo largo de su trayectoria laboral han atravesado mayores situaciones de vulnerabilidad. En el momento de la vejez la desigualdad de género se profundiza. Con respecto a este aspecto retomamos las palabras de Mónica Roqué quien fue directora nacional de Políticas para Adultos Mayores desde el 2002 hasta el año 2015, y en la actualidad es una de las principales referentes de la temática gerontológica en la región.

Las mujeres nos quedamos viudas, nos quedamos pobres. Las jubilaciones de las amas de casa nos convirtieron en el país de América Latina donde mayor cobertura social tienen las mujeres. En el mundo, el 90 por ciento de las mujeres no tienen cobertura. Las mujeres nos quedamos solas, con mayor carga de morbilidad, más enfermedades crónicas y más discapacidad. Y a quienes más hay que cuidar en la vejez es a las mujeres y las mujeres somos las que más cuidamos. Las mujeres de más de 50 cuidan a las de más de 65 (Roqué, 2018, 11).

La inclusión de personas que no tenían aportes suficientes como consecuencia de la explotación y precarización y la informalidad laboral, de mujeres que por su condición de amas de casa quedaron excluidas del sistema previsional fue un acto de reparación inédito de derechos. Estas medidas articularon la edad, con el género y con la clase social, elementos centrales de una mirada interseccional acerca de la vejez. Estas acciones dan cuenta de “un proyecto político donde la economía es un instrumento para lograr mayor igualdad, justicia y redistribución de los ingresos” (Roca, 2014, 32).

Esta serie de acciones se sustentaron en la idea de la seguridad social como un derecho, no un privilegio para unos pocos.  

La jubilación es un derecho humano. Yo me jubilo, después de 30 años de aportes, cuando quiero. Está bárbaro que las personas mayores puedan seguir trabajando, pero el problema es que sigan trabajando porque la jubilación es paupérrima. Ahora, si vos no te jubilás por un tema de ingreso o porque no tenés acceso, es un problema y no un derecho” (Roqué, 2018, 9).

Estas modificaciones se desarrollaron en un contexto de mejoras en el mercado laboral, con un efecto positivo sobre las proyecciones de la protección social. En términos de Danani y Hintze (2013) estos cambios junto con la implementación de la Asignación Universal por Hijo conforman un proceso de contrareforma, que llevó a revisar los diagnósticos sobre la seguridad social y a intensificar los debates sobre la misma, y generaron un menor nivel de desigualdad. Según las autoras la expansión se desarrolló en dos planos: fue promujer y tuvo un rasgo progresivo. Con respecto al primer aspecto entre el 73 y el 80 % de las jubilaciones por moratoria fueron otorgadas a mujeres. “Esto implica que el sistema de seguridad social ha encontrado el modo de “tratar mejor” a las mujeres en este tramo de la vida que en todos los anteriores” (48). El segundo aspecto es el carácter progresivo de las medidas ya que el crecimiento del número de perceptores se acentuó en los hogares del primero y segundo quintiles (de 9 a 15% en el primero y de 14 a 25% en el, segundo entre 2003 y 2011); creció 4% en el tercero (de 23 a 27%) y disminuyó (poco) en el cuarto y quinto.

Es cierto que, por ser porcentajes dentro de cada quintil, una parte de la mejora comparada expresa la desigualdad inicial. Pero aun con esa reserva, es alentador que la situación de los hogares de los quintiles inferiores mejorara con el avance del proceso: en efecto, mediciones anteriores muestran que esos hogares tenían al inicio la menor proporción de perceptores previsionales (Danani y Hintze, 2013, 49).

En síntesis, fue una política clara de priorización del haber mínimo, junto con la postergación de los haberes superiores. Desde 2009 con la Ley de Movilidad esa situación se modificó y todos los haberes tuvieron movimientos similares. El achatamiento del sistema que presentó en este período una estructura de beneficios que acercó a los haberes máximos y mínimos, se produjo en el marco de una elevación del piso que es considerable. El haber mínimo se encontraba en 2011 en torno de un 80% por encima del vigente durante toda década anterior.

Pero ello es un resultado combinado: aumento mayor del mínimo más una muy superior participación de beneficios de ese rango, ya que la mayoría de los tramitados por moratoria (2.600.000 en total) ingresaron en él”. La pirámide del sistema de seguridad social presenta un achatamiento, pero que parte de un piso de protección real superior. Estas medidas brindaron “la posibilidad cierta de recomponer las condiciones de vida de sectores muy amplios de la población en el presente y en perspectiva. Procesos perfectibles e insuficientes, pero el efecto positivo en las condiciones de vida de hogares y personas es el saldo más importante para rescatar (Danani y Hintze, 2013, 51).

Se puede concluir que las medidas tomadas en el marco de la seguridad social con respecto a la población mayor estuvieron ligadas a a la flexibilización de los canales de ingreso tomando en cuenta las situaciones de vulnerabilidad previas y al sistema como dispositivo de redistribución de ingresos y de reducción de la desigualdad, volviendo a la idea de seguridad social ligada al trabajo como eje rector. En estas acciones se incorporan la mirada de género y de clase al tener en cuenta las desiguales trayectorias vitales y laborales; en este marco durante la vejez se reparan injusticias y condiciones de desigualdad previas.

6.3 La salud de las personas mayores desde la perspectiva de derechos

Durante este período, y en relación con las medidas previsionales antes descriptas la salud de las personas mayores estuvo específicamente relacionada al PAMI. Con la ampliación de la cobertura del sistema de seguridad social se incrementa la cantidad de personas mayores afiliadas al Instituto, particularmente el aumento estuvo relacionado con mujeres que pudieron acceder a través de la moratoria a los derechos que están ligados a la seguridad social. Asimismo, se destaca el fortalecimiento de los elementos del enfoque de derechos entre ellos: la articulación de los aspectos sociales y biológicos y el énfasis en la integración social. En el plano discursivo se observa el cambio de denominación de la sigla del PAMI y de la forma de denominar a los afiliados como titulares de derechos.

Este panorama refleja una clara política nacional de inclusión, de la que el INSSJP-PAMI es protagonista junto a la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES). Mientras que esta última otorga las jubilaciones, el INSSJP-PAMI brinda los servicios sociales y sanitarios. De este modo, se ha incrementado efectivamente la protección de las personas mayores en el país, fortaleciendo la incidencia del Instituto en las políticas dirigidas a ellas. Esta medida nacional, que beneficia a quienes componen este grupo etario, es una clara estrategia de reducción de la pobreza y de estrechamiento de las brechas de género, puesto que de esas nuevas afiliaciones aproximadamente dos terceras partes correspondieron a mujeres. (Di Cesare, y Ithurburu, 2016, 181).

En el año 2002 la ley de creación del PAMI fue modificada por la Ley N° 25.615, que establece que el Instituto es:

una auténtica referencia en materia de aseguramiento de las prestaciones a sus afiliados en lo que hace a la atención de la salud y social y ha sido a lo largo de su historia un organismo rector de la seguridad social, tanto en el orden nacional como internacional.

El PAMI es una institución con características únicas, rectora y precursora en brindar servicios sanitarios y sociales para la integración de las personas mayores en la Argentina. El instituto dicta sus propias políticas y programas, los que implementa en todo el país “bajo la potestad de su autonomía influye decididamente en la articulación, generación y sostenibilidad de servicios sanitarios y sociales en todo el país” (Di Cesare, y Ithurburu, 2016, 183).

En el año 2003 a través del decreto 348/03 que intervino el Instituto, se estableció como Máxima Autoridad al Órgano Ejecutivo de Gobierno; de acuerdo con dicha modificación, las máximas autoridades de este organismo son designados directamente por el/la presidente/a de la República Argentina.

Supuesto que determina y fortalece la pertenencia y directa participación del INSSJP en las políticas públicas del gobierno nacional (INSSJP, 2012, 7).

Desde el año 2004 se inició un proceso de transformación que llevó al Instituto a un cambio de su sistema prestacional, tendiente a reducir la intermediación e institucionalizar contrataciones directas de los servicios. En este contexto en el 2005 se aprobó a partir de la Resolución N° 284 el Modelo Prestacional Sociocomunitario de Atención Médica y otras Prestaciones Asistenciales, a partir de esta resolución se desarrollaron los programas de protección social y sanitaria, que rigen fundamentalmente desde 2008.

Asimismo, en el año 2009 se llevó adelante la modificación del significado de la sigla PAMI “Programa de Atención Médica Integral” a “Por una Argentina con Mayores Integrados”, manifestando la importancia de la integración social en lo referente a la salud junto con la atención de los aspectos biológicos. Por otro lado, el instituto modificó la denominación de los afiliados, de beneficiarios a titulares de derechos para hacer énfasis en la concepción de las personas mayores como sujetos con capacidad plena para el ejercicio de sus derechos, en lugar de utilizar un concepto ligado a prácticas asistencialistas (Huenchuán, 2009).

Durante el periodo analizado los servicios sanitarios que brindó el PAMI fueron los siguientes: oftalmología, rehabilitación, salud mental, diálisis, odontología, traslados, tratamiento diagnóstico por imágenes, medicamentos (50/80/100% de cobertura), insumos médicos, elementos de ayuda externa/ostomía, campaña de vacunación antigripal y trasplantes. En lo referente a los Servicios Sociales el instituto cuenta con el Programa Nacional de Prevención y Promoción Socio-comunitaria “Prevenir para seguir creciendo”: talleres, cursos, UPAMI (Universidad PAMI), Colonias Intergeneracionales, Clubes de día, Programa de asistencia a Situaciones de Alto Riesgo Sociosanitario “PROSAR”, Asistencia integral de ayuda económica para la atención de la dependencia y de la fragilidad. Subsidios para atención domiciliaria, Programa Alimentario “Pro-Bienestar”, Turismo social, Programa “Caminos Culturales” (salidas a teatros, ferias, museos, etc.), Residencias de Larga Estadía y Viviendas Tuteladas.

Dentro de los programas sociales, el programa preventivo y de integración comunitaria es el más representativo y el que mayor progresión de crecimiento ha demostrado en el último quinquenio. Es seguido por el programa alimentario, que focaliza su atención en esta vulnerabilidad para compensar inequidades. Su alcance se ha mantenido estable en la última década (Di Cesare, y Ithurburu, 2016, 190).

El Programa Pro-Bienestar, continuó bajo la denominación de Programa de Seguridad Alimentaria, a través del cual se efectiviza la entrega de un bolsón, vianda o la prestación directa a través de un comedor. Asimismo, desde se llevan adelante Programas a nivel nacional y local

en el primer caso se puede tomar como ejemplo el Programa de Prevención de Enfermedades Estacionales, en el segundo caso las acciones están orientadas a educación sanitaria, desarrollo de la personalidad y condiciones de vida, donde los Programas desarrollados se ajustan a las necesidades a nivel local (Giménez, Nadal, 2011, 11).

En el plano discursivo, los principios enunciados como rectores de las intervenciones del PAMI son los siguientes: universalidad, gratuidad, integralidad, solidaridad, y accesibilidad. Estos postulados se diferencian de la mirada mercantilista hacia el instituto imperante en el período anterior, según la cual la focalización del servicio, la competencia y la reducción del gasto eran consideradas elementos centrales de la gestión de los servicios de salud para personas mayores. La finalidad central del instituto es:

otorgar a los jubilados y pensionados y a su grupo familiar primario, las prestaciones sanitarias y sociales, integrales, integradas y equitativas tendientes a la promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación de la salud (INSSJP, 2012, 7).

La universalidad es entendida por la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) como un principio rector de la cobertura de la salud. En este sentido la OPS-OMS (2014, 1) sostiene que

la Cobertura Universal de Salud refuerza la necesidad de definir e implementar políticas e intervenciones para abordar los determinantes sociales de la salud, y fomentar el compromiso de toda la sociedad para promover la salud y el bienestar; con énfasis en los grupos en situación de pobreza y vulnerabilidad.

La universalidad es el rector a partir del cual se desprende el resto de los principios enunciados. En primer lugar, el principio de universalidad está orientado a promover que las políticas y programas incluyan a todos los afiliados, con el derecho a la cobertura de las prestaciones previstas sin distinción alguna. En segundo lugar, la gratuidad hace referencia a que todos los afiliados pueden acceder a los servicios sin distinciones de calidad y sin necesidad de abonar un coaseguro. En tercer lugar, el principio de integralidad se orienta a la disposición de servicios sociales y sanitarios dirigido al cuidado de la salud desde una mirada integral. En cuarto lugar, la solidaridad hace referencia a la obligatoriedad de los aportes de los trabajadores activos y de los jubilados al sistema, prestando especial atención a las necesidades específicas de los grupos en situación de vulnerabilidad. Por último, el principio de accesibilidad hace referencia a la garantía de que el conjunto de prestaciones llegue a todos los afiliados en iguales condiciones de accesibilidad. De estos principios se deriva la complejidad de la cobertura del instituto en sus servicios sanitarios y sociales entendidos de una lógica integral.

En la práctica estos principios se aplican en la cobertura del Instituto, si bien no alcanza a la totalidad de la población mayor. El año 2012 el Instituto brindaba una cobertura del 82% de las personas mayores de 64 años y a más del 96% de las personas mayores de 79 años de la Argentina El PAMI contaba durante este período con 37 Unidades de Gestión Local y con aproximadamente 700 “bocas de atención”, distribuidas en todo el país en las que se desempeñaban alrededor de 15000 agentes. Los servicios sociales y sanitarios que brindaba los contrataba primordialmente de terceros, casi 20.000 efectores públicos y privados; solo contaba con tres efectores sanitarios propios: dos hospitales en Rosario y uno en Buenos Aires; cinco hogares de residencia de larga estadía de su propiedad y un servicio de urgencias y emergencia para la ciudad de Buenos Aires y sus alrededores. (INSSJP, 2012).

En este sentido, Grassi (2014) define a los regímenes universalistas como aquellos que se basan en el derecho a prestaciones, protecciones y servicios ante contingencias comunes, fundamentados en una necesidad social, no en un estado o necesidad individual. En el caso del PAMI la salud de las personas mayores está basada por el principio de comunidad basado en la clase, particularmente en la clase trabajadora y en la categoría de trabajadores mayores, a diferencia de otros regímenes universalistas sustentados en la ciudadanía y el Estado. Durante este período se favorece el acceso a la salud a partir del ingreso en la seguridad social en calidad de trabajadores y trabajadoras mayores a personas que anteriormente quedaban excluidas de esta categoría.

La autora advierte que dentro de los regímenes universalistas pueden reconocerse diversos grados de institucionalización y señala las distintas tensiones que en la práctica resienten los derechos enunciados, entre ellas se destaca los siguientes elementos a tener en cuenta: la calidad y el tipo de servicios, el lugar de la necesidad en la interacción, lo normado y lo normal en las instituciones, la (des)consideración del usuario y la expectativa de vida. En la práctica los principios de universalidad, gratuidad, integralidad, solidaridad, y accesibilidad se tensionan con las lógicas institucionales y el contesto socio económico y político general.

Se puede afirmar en este sentido, que la ampliación de la cobertura del PAMI durante este período es uno de los aspectos a destacar, junto con el fortalecimiento y la implementación de programas sociales. En términos prácticos el PAMI es una institución perfectible, con gran cantidad de desafíos pendientes que no han sido resueltos durante el período analizado relacionados con la calidad y tiempo de espera de las prestaciones, la (des)consideración del usuario plasmada en muchos casos en situaciones burocráticas, destratos o malos tratos institucionales, entre otras problemáticas pendientes.

6.4 Políticas sociales: derechos e integralidad

Este período se caracteriza por amplitud y trascendencia de las políticas sociales para personas mayores implementadas desde el enfoque de derechos teniendo en cuenta las particularidades del proceso de envejecimiento en el contexto nacional y latinoamericano.  A continuación, se realiza un análisis con énfasis en la Dimensión Teórica de la política social en el campo gerontológico, a través de los siguientes textos oficiales elaborados durante el período: Políticas Sociales del Bicentenario Tomos I y II, Bisagra, Manuales de Cuidadores Domiciliarios, Resolución Nro. 612 y el Reglamento para las Residencias de Larga Estadía para Personas Mayores.

Las políticas sociales en términos generales y específicamente las destinadas a las personas mayores se caracterizaron por los abordajes integrales, la participación social y transversalidad de sus acciones. Las acciones estatales implicaron la reconstrucción de Sistemas Integrales de Protección Social a partir de la generación de consensos sociales en la visión de garantizar y viabilizar derechos integrales para el conjunto de la población Los principios rectores de las políticas estaban orientados a:

Reducir la desigualdad y la pobreza, generar procesos de mayor justicia distributiva, incrementar y fortalecer el acceso a las fuentes de trabajo como organizador familiar y dinamizador de la economía interna, garantizar procesos de asistencia y derechos a sectores en situación de vulnerabilidad mediante programas de transferencia condicionada y la reorganización/ estatización del Sistema Previsional, y recuperar la perspectiva de acceso universal a la educación y salud (Berardo, 2018, 37).

Desde la órbita del Ministerio de Desarrollo Social la DINAPAM generó ciertas medidas que se alejan de la noción de mayores como jubilados y pensionados vinculados al trabajo y se realizan acciones que tiendan a llegar a los mayores en general, poniendo en tensión la lógica de focalización imperante hasta ese momento en las políticas sociales. A diferencia de las políticas de seguridad social y de salud analizadas en los apartados anteriores, las políticas sociales se ubican dentro de la lógica de universalización vinculada al Estado como comunidad y a las personas mayores como ciudadanos. Si bien estas políticas en su alcance no cubrieron a la totalidad de la población mayor consistieron en planes y programas dirigidos a atender necesidades propias de personas o grupos con derechos específicos, pero mantuvieron su lógica de universalidad, ya que están ligadas a la condición de mayor en tanto persona.

Antes el Ministerio de Desarrollo Social era el ministerio de los pobres, pero, si hablo de desarrollo social, atañe a toda la población. No hay que confundir política pública con modelo de financiación. El Ministerio de Desarrollo Social generaba políticas públicas, independientemente de quién pagara la dependencia. El PAMI cubrirá lo suyo o el IOMA lo suyo, pero todas las personas tienen derecho a la atención en la dependencia. El plan gerontológico que nosotros sacamos es un plan donde participaron todos los ministerios. El transporte público es para todos, no es para los pobres nada más. Entonces, cuando uno envejece… gana derechos, no los pierde. (Roqué, 2018, 10).

Un ejemplo de la lógica universalista es la eliminación durante este período de las restricciones para el acceso a las pensiones no contributivas para las personas mayores de 70 años, en este sentido se afirma que las necesidades, y por lo tanto los programas, no pueden estar sujetos a la arbitrariedad de un cupo determinado desde un gobierno de turno (Ministerio de Desarrollo Social, 2007). Como se señaló en el análisis de la seguridad social de este capítulo las pensiones no contributivas, incorporaron durante este período a 1.060.000 de personas. Cabe señalar que, si bien la cobertura se amplió considerablemente, las prestaciones de relacionadas a la salud estuvieron a cargo del Programa Federal de Salud (PROFE), y estas personas no contaron con acceso a los servicios brindados por el PAMI, teniendo en cuenta que este programa solo considera las prestaciones médicas.

Si bien el enfoque de derechos como plantea la CEPAL (Huenchuán, 2009), se inicia en el plano discursivo en la década de los 90, en nuestro país los avances legislativos en el período anterior generaron movimientos contradictorios que en la práctica se vieron tensionados por políticas económicas y sociales tendientes a una reducción de derechos y un empobrecimiento de la población. Es durante este período que muchos de los principios de estas legislaciones se llevan a la práctica.

En este contexto el marco teórico asumido oficialmente, es el enfoque de derechos desde el cual se propone una sociedad integrada para todas las edades. Las personas mayores son entendidas como:

sujetos de derecho y no solamente objetos de protección; por lo tanto, disfrutan de garantías, pero también tienen responsabilidades respecto de sí mismos, su familia y su sociedad (Ministerio de Desarrollo Social, 2011a, 228).

En este período, la vejez es considerada como un momento del curso vital construido socialmente “no existe un único concepto de vejez (…) y la edad es sólo una de las variables a tener en cuenta para describirla y delimitarla” (Ministerio de Desarrollo Social, 2011b, 10). Asimismo, uno de los objetivos centrales de la política social es la integración social para “corregir” la desigualdad. “Las desigualdades son injusticias, pero no destinos inapelables”. (Ministerio de Desarrollo Social, 2007 188). La inclusión social y la igualdad de oportunidades son principios rectores de las acciones del Estado en este período.

Desde el Ministerio de Desarrollo Social se establecieron acciones conjuntas con diversas instituciones: el PAMI a través del convenio Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios para generar alternativas a la institucionalización, universidades públicas, organizaciones de la sociedad civil entre otros.

Dentro de los Programas para personas mayores que se desarrollaron con presencia en el territorio nacional y a su vez respetando las particularidades locales, podemos destacar: Cuidados Domiciliarios, Prevención de la Discriminación, el Abuso y Maltrato hacia los Adultos Mayores, que proporciona mecanismos de denuncia ante situaciones de maltrato, Voluntariado Social para Adultos Mayores, la Experiencia Cuenta y el Curso de Responsables y Equipos Técnicos de Residencias y Centro de Día para Adultos Mayores.

Uno de los ejes centrales es la participación plasmada en el Consejo Federal considerado “el órgano formal de participación de la ciudadanía y la sociedad civil en la formulación de las políticas relacionadas con las personas mayores” (Roqué, Amaro, 2016, 142) ya que reúne a referentes de centros de jubilados, federaciones y confederaciones, con el fin de crear espacios de trabajo conjunto.

El Consejo Federal de esta forma establece un canal de participación y escucha de la voz de los mayores, de sus organizaciones representativas y de los gobiernos provinciales en la definición, aplicación y seguimiento de las políticas públicas relacionadas con el envejecimiento en estrecha colaboración con los organismos del Estado (Ministerio de Desarrollo Social, 2011a, 228).

En este período se realizaron acciones tendientes a fortalecer el derecho a “envejecer en Casa”. Una de las más importantes fue el fortalecimiento del Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios. En convenio con el PAMI durante el período se capacitaron 50.000 cuidadores domiciliarios.

Un elemento a destacar es la inclusión de la temática de la diversidad de género, que se da en el marco de la sanción de la Ley de Matrimonio Igualitario N° 26.618, la Ley de Identidad de Género N° 26.743 y el Decreto N°1006/2012. La Dirección promovió la incorporación de personas de la comunidad LGTTBI (lesbianas, gays, trans, bisexuales, intersexuales) en todos los cursos de formación de cuidados domiciliarios, algunas de las personas egresadas fueron contratadas por el Estado Nacional para trabajar en las Residencias de Larga Estadía para personas mayores. En el año 2015 la DINAPAM organizó el Primer “Seminario Internacional sobre género y diversidad sexual en la vejez” en el que participaron 500 profesionales, técnicos, representantes de organizaciones de mayores y organizaciones LGTBI con la participación de expertos de Argentina, Costa Rica, Brasil, Uruguay, Chile, Paraguay, España, El Salvador, Estados Unidos, Canadá. Las conferencias fueron publicadas y utilizadas como material de referencia.

El rol del equipo interdisciplinario y la formación gerontológica estuvo presente en el diseño y ejecución de las políticas sociales. Desde el Ministerio de Desarrollo Social se conformó la Carrera de Especialización en Gerontología Comunitaria e Institucional en conjunto con la Facultad de Psicología de la Universidad Nacional de Mar del Plata, con el objetivo de consolidar una formación pública, gratuita y federal de cuadros en la gestión de políticas para personas mayores. Hasta 2015 se formaron 750 especialistas (Roqué y Amaro, 2016).

La carrera (…) busca formar a profesionales que actualmente trabajan en áreas relacionadas a la temática de tal modo de mejorar la calidad de vida de las personas mayores y poder consolidar equipos de trabajo en todo el país formados en el paradigma de derecho de las personas mayores (Ministerio de Desarrollo Social, 2011a, 228).

La DINAPAM se convirtió en el organismo rector de la política pública para personas mayores del Ministerio del Desarrollo Social, en articulación con otros organismos públicos y universidades nacionales. Se destaca en este período, la publicación de diversos materiales teóricos y manuales, y la realización de investigaciones con relevancia nacional y regional, con la colaboración de los principales referentes académicos nacionales sobre el tema.

Fueron publicados los Módulos de la Especialización en Gerontología Comunitaria e Institucional, que se convirtieron en material teórico de referencia a nivel nacional. Se editaron los Manuales de Cuidados Domiciliarios, la Carta de Derechos, la Guía de Autocuidado, el Manual de Accesibilidad Universal, la Guía de Recomendaciones para Comunicar con Responsabilidad sobre las Personas Mayores, la Guía de Recomendaciones para Trabajadores de Edificios sobre las Personas Mayores y diversos folletos de divulgación.

Con respecto a las investigaciones se realizó el Estudio Argentino sobre la Percepción de las Personas Mayores Acerca del Abuso y el Maltrato, la Encuesta Nacional sobre Calidad de Vida de Adultos Mayores (ENCaViAM 2012), y la Evaluación y acreditación de residencias de larga estadía para adultos mayores 2012-2013 brindan un diagnóstico de la situación de los mayores a nivel nacional haciendo un análisis que incluye las particularidades de las distintas provincias de nuestro país. Asimismo, la Evaluación del Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios y la Evaluación acerca de la implementación e impacto de la carrera de Especialización en Gerontología Comunitaria e Institucional analizan algunas de las acciones desarrolladas por la dirección.

Este abanico de programas tuvo como objetivo no solo atender las necesidades de las personas mayores sino también promover su autonomía y participación. Estas acciones se basan en el paradigma del envejecimiento activo, la no discriminación, el buen trato hacia las personas mayores, el cuestionamiento a los estereotipos acerca de la vejez, la capacitación permanente para profesionales y cuidadores domiciliarios, la perspectiva de género, y la importancia de la generación de teoría y materiales de referencia desde una mirada local. Muchas de ideas fueron plasmadas en la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las personas mayores que será analizada en el siguiente apartado.

6.4.1 Reglamento para las residencias de larga estadía para personas mayores DINAPAM

La DINAPAM cuenta con nueve residencias de larga estadía mixtas donde viven mujeres y varones, ubicadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el Área Metropolitana de Buenos Aires y en el sur de la provincia de Buenos Aires. A partir del año 2003 la gestión de las residencias atravesó por un proceso de re-funcionalización física y organizacional, se realizaron modificaciones edilicias y una adecuación basada en la aplicación del paradigma de derechos El 29 de abril de 2015, por medio de la Resolución Nro. 612, se modifica el Reglamento para las Residencias de Larga estadía para Personas Mayores, dependientes de la DINAPAM.

El reglamento de funcionamiento de las residencias databa de 1973, y durante 30 años permaneció sin ninguna modificación. En 2003 se inició entonces el proceso de elaboración de un nuevo reglamento, en el que participaron el personal de las nueve residencias y las personas mayores que vivían en ellas. Como resultado surgió la Resolución 858, que reglamenta su funcionamiento en el marco del paradigma de los derechos de las personas institucionalizadas. (Roqué y Amaro, 2016, 135).

En este dispositivo de intervención se considera a los sujetos como activos protagonistas en la vida institucional. Desde este marco en la Resolución se pondera la participación de los directivos de las Residencias y de los propios mayores considerados “capaces de tomar sus propias decisiones y de sentir la Residencia como su propio hogar”. En el reglamento se pondera la capacidad de las personas mayores sin discriminación por cuestión de edad, como sujetos de derechos rige la presunción jurídica básica de ser titulares de derechos y obligaciones como toda persona a partir de los 18 años.

Estas ideas están en consonancia con los Principios de las Naciones Unidas aprobados por Resolución 46/91 el 16 de diciembre de 1991, en favor de las personas de edad: independencia participación, cuidados, autorrealización y dignidad.

Contribuyendo a que aquellas personas que en el pasado fueron excluidas, en el presente sean tratadas sobre la base de la igualdad y el respeto de la dignidad humana, para favorecer la integración social y con ello la construcción de una sociedad para todas las edades.

Desde este marco, el dispositivo de las residencias para personas mayores y las políticas sociales en general siguen una lógica de reparación de las trayectorias vitales de vulnerabilidad y exclusión. Los recursos materiales, el confort edilicio, las actividades y el trato del personal dentro de la institución se convierten en mecanismos de reparación de las injusticias sociales atravesadas a lo largo de la vida.

Las Residencias de Larga Estadía de la DINAPAM están dirigidas a personas mayores en situación de vulnerabilidad, fragilidad y/o dependencia. Dentro de los instrumentos de la intervención se destacan el Acta Acuerdo, las Normas de Convivencia y la Historia Única Institucional.  En el Acta Acuerdo firmado por las partes: la DINAPAM y la persona mayor en su carácter de titular de derecho; al momento del ingreso, se plasma el consentimiento informado para ingresar a la residencia, la notificación de la información relevante para la estadía y las condiciones de egreso, asimismo se detallan los derechos y obligaciones inherentes a la permanencia en la institución.

Como un piso mínimo de derechos que deben garantizarse en el marco institucional se encuentran la atención centrada en la persona, el abordaje integral, la dignidad, la confidencialidad, la participación, la autonomía y como elemento innovador de este período la inclusión de la diversidad sexual. Se destaca la no discriminación por género, orientación sexual, estado civil, edad, raza y otros.

En este marco la dignidad es entendida como:

el reconocimiento del valor intrínseco de las personas, en toda circunstancia, con pleno respeto de su individualidad y de sus necesidades personales

contemplando el respeto y buen trato, la atención de forma individualizada y personalizada, de acuerdo a sus necesidades y si fuera posible, a sus preferencias teniendo en cuenta factores culturales y religiosos. La privacidad hace referencia al derecho de preservar la intimidad personal y relacional.

La atención es entendida en su carácter integral, es decir, de relación con la satisfacción de las

necesidades físicas, materiales, biológica, emocionales, sociales, laborales, culturales, recreativas, productivas y espirituales de las personas mayores, considerándose sus hábitos capacidades funcionales, usos, costumbres y preferencias.

El derecho a la confidencialidad hace referencia a que los datos, imágenes u otra información personal sean tratados de acuerdo con la Ley 25326 de Protección de Datos Personales.

Se postula la autonomía aún situaciones de dependencia, es decir, “la posibilidad de tomar decisiones y actuar de forma independiente, con capacidad de decisión, y el desarrollo personal y comunitario”. La noción de autonomía queda plasmada en los siguientes aspectos concretos: elegir su estilo de vida, participar en las decisiones, ser respetado por sus opiniones, contar con la posibilidad de presentar quejas y/o sugerencias, y rechazar su participación en actividades, servicios o tratamientos, con el debido consentimiento informado. Asimismo, la autonomía está relacionada con el acceso a la información completa, comprensible y adecuada a sus necesidades; y con la participación en el diseño y planificación de los mayores en las actividades que los involucran.

El derecho de la integridad hace referencia a una atención que tenga en cuenta “la totalidad de la persona, contemplando el resguardo de su integridad psico-física y emocional” y abarcando los aspectos sanitarios, sociales, psicológicos, ambientales, convivenciales, culturales entre otros.

Para trabajar en función de la complejidad y amplitud de los derechos humanos de las personas mayores se requiere un abordaje interdisciplinario. En el reglamento se prevén los recursos materiales: infraestructura, mobiliario y equipo adecuado; y humanos necesarios para la intervención con mayores

en situación de vulnerabilidad social o con un grado de dependencia para la realización de las actividades de la vida diaria, y que no puedan ser autosostenidas y/o cuidadas por miembros de su grupo primario, ni por el personal capacitado dentro de su ámbito familiar o comunitario.

En referencia a los criterios de admisibilidad los ingresos a la residencia son voluntarios y deben contar con el consentimiento informado de la persona mayor. Las personas que ingresan a la residencia deben: haber cumplido 60 años, no poseer obra social o cobertura de salud que brinde la prestación que está solicitando, como excepciones se consideran que esté en peligro su vida o que no encuentre otro dispositivo asistencial y no presentar al momento del ingreso patologías psiquiátricas con trastornos conductuales.

El equipo interdisciplinario es definido como

un conjunto de profesionales que interaccionan, trabajan conjuntamente e intercambian opiniones y sugerencias, teniendo por objetivo la atención y el seguimiento evolutivo integral de los residentes.

Las disciplinas básicas que integran el equipo son. Medicina general o geriatría, Enfermería, Cuidadores de Adultos Mayores/ Auxiliar Gerontológico, Kinesiología/ Fisiatría, Nutrición, Psicología, Trabajo Social y Terapia Ocupacional. Con respecto al Trabajo Social se detalla que está orientado a las relaciones de los residentes tanto al interior como al exterior de la residencia realizando un trabajo institucional e interinstitucional.

Dentro de los roles del equipo interdisciplinario se encuentra el acompañamiento en el proceso de admisión e ingreso, seguimiento del proceso de integración, planificación de actividades de acuerdo con las características, los intereses y motivaciones de los residentes, la evaluación de necesidades entre ellas capacitación del personal de la institución y articulación intra e interinstitucional.

Elaborar para cada residente un plan individual de atención que recoja una valoración completa de sus capacidades (experiencias, conocimientos, habilidades, aficiones). Crear una atención flexible que se adapte y evolucione de acuerdo con los cambios dados en los residentes

Realizar acciones tendientes a “una visión positiva del envejecimiento en la sociedad, de modo de modificar los mitos y estereotipos existentes en nuestra sociedad sobre las personas mayores”. El fomento de relaciones sociales dentro y fuera de la institución con el fin de generar el fortalecimiento y la creación de redes sociales de apoyo, propiciar el trabajo en red desde una perspectiva territorial.

El equipo interdisciplinario deberá ser extremadamente cuidadoso y velar por la protección del derecho a la intimidad de los residentes. La confidencialidad de la información obtenida de cada persona es algo exigible a todos los miembros del equipo, todo ellos están sujetos a secreto profesional, deber que persiste aún con posterioridad del egreso del residente.

Un elemento innovador en el dispositivo es la inclusión de las asambleas de residentes, en las cuales está prevista la aprobación de las Normas de Convivencia.

Este mecanismo de consulta tiende a democratizar las relaciones internas y brindar una apertura y atenta escucha a las necesidades de las personas mayores.

El instrumento de trabajo en común de todos los integrantes del equipo interdisciplinario es la Historia Única del Residente, que debe ser actualizada mensualmente. Cabe destacar que según el reglamento los residentes pueden tener acceso a su historia cuando lo deseen y a tener un informe escrito cuando lo solicite y recibir una copia en caso de derivación a otra institución.

Dentro de los derechos de los residentes con respecto a la atención del equipo interdisciplinario se destaca que los profesionales tengan formación en gerontología, que se efectúe un plan de trabajo individual, recibir un trato digno, ejercer el consentimiento informado y poder decidir libremente sobre su atención.

Los residentes tendrán derecho a recibir una atención integral que cubra sus necesidades fisiológicas, psicológicas, culturales, sociales, etc. y que tenga en cuenta su nivel de autonomía y/o dependencia. Asimismo, tendrá derecho a ser asistido por profesionales sin menoscabo y distinción alguna, producto de sus ideas, creencias religiosas, políticas, condición socioeconómica, raza, género, orientación sexual o cualquier otra condición.

Con respecto a las características edilicias prima la accesibilidad para personas con cualquier tipo de discapacidad y el equipamiento idóneo, haciendo énfasis en las características del edificio para que las personas puedan “desenvolverse con la mayor autonomía posible y en condiciones de seguridad” y los aspectos estéticos que hacen al confort.

Se destaca asimismo que el diseño del edificio y el equipamiento debe estar orientado a salvaguardar la dignidad, con una decoración agradable, mantenimiento en buenas condiciones, con iluminación suficiente y adecuada, con ambientes confortables, limpio y adaptado a cualquier tipo de discapacidades física, sensorial y mental, con rampas donde hay escaleras, pasamanos y pisos antideslizantes. La funcionalidad está dada por el fomento de las relaciones sociales dentro de las residencias, con espacios que posibiliten el encuentro con pares: salas de estar, comedores, salas de actividades y salón de usos múltiples y a su vez con espacios para permanecer solos o estar en compañía. En cada espacio se prevé la colocación de señalizaciones que eviten contenidos que tiendan a la infantilización. De esta forma se supera la mirada que relaciona a la vejez con la niñez. Otro aspecto a destacar con respecto a las instalaciones es el respeto por la intimidad y la autonomía de los mayores; por ejemplo, en la disposición que indica que el personal deberá pedir autorización para entrar al dormitorio si está ocupado por la persona mayor, los residentes pueden elegir en la medida de sus posibilidades a su compañero de cuarto, y tendrán la posibilidad de tener llave y utilizarla para cerrar su habitación.

El abordaje integral está relacionado con la calidad de vida, en esta definición se toma en cuenta la sexualidad como un aspecto central en la vida de los mayores. En este sentido se señala que las personas mayores tienen derecho a “tener pareja, (y) disfrutar de la sexualidad”. Otro aspecto fundamental de la calidad de vida es el derecho de los residentes a disponer de sus asuntos financieros y a recibir un buen trato.

estar libres de todo tipo de violencia, abuso, y/o maltrato verbal, físico, sexual y psicológico, cualquier tipo de castigo corporal, negligencia, reclusión involuntaria y otros.

Sobre las relaciones entre los residentes y el personal se afirma que “en todo momento se deberá promover el Buen Trato a los mayores y el respeto a la diversidad sexual y de género”

Las obligaciones de las personas mayores dentro de la residencia son las siguientes: observar lo establecido en el reglamento, cumplir con las normas de convivencia, mantener relaciones de respeto mutuo con los residentes y el personal, contribuir con la limpieza y el orden, permitir el ingreso del personal en el dormitorio para tal fin, facilitar el acceso a la documentación necesaria para las gestiones de la residencia.

El mismo es un documento paradigmático del enfoque de derechos y la mirada integral acerca del envejecimiento, teniendo en cuenta que se trata de un dispositivo que históricamente se manejó con una lógica asilar. Podemos señalar puntos de encuentro y continuidades con los documentos referidos al Hogar para Ancianos Presidente Perón inaugurado en el año 1947 en consonancia con el Decálogo de la Ancianidad. No obstante, este reglamento es superador y el mismo se plasma no sólo la mirada de derechos del llamado Estado Reparador sino también las discusiones y avances teóricos desarrollados en el campo gerontológico desde la década del 70 en nuestro país.

Siguiendo el planteo de Paola (2018) se destacan tres grandes momentos en las modificaciones organizacionales de las residencias para personas mayores. En primer momento, conformado por una organización de tipo asilar con pabellones colectivos, que corresponde a los asilos establecidos por la Sociedad de Beneficencia. Un segundo momento desarrollado en el marco del Estado de Bienestar, donde se modifica la palabra asilo por hogar. Un tercer momento en el que se aplican los principios internacionales del enfoque de derechos.

En síntesis, en el reglamento analizado se plantean diversos elementos innovadores que corresponden al enfoque de derechos. Cabe señalar que en la práctica este enfoque no se aplica en términos de universalidad debido al número acotado de residencias de larga estadía dependientes de la Dirección que no cuenta con una cobertura federal que abarque a todas las provincias. Si bien según el Censo 2010 solo el 1,3 % de la población total de personas de 60 años y más años vivía en residencias de larga estadía, representando un porcentaje reducido de la población mayor; en este período queda pendiente el desafío de poder ampliar la cobertura y presentar este dispositivo en el marco de un Plan Nacional de Cuidados que pueda favorecer una mayor articulación entre las diversas políticas implementadas.

6.5 Convención Interamericana para la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores

La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (CIPDHPM), fue sancionada en junio de 2015. Esta convención convierte a América en la primera región en elaborar un instrumento específico y vinculante en la protección de los derechos de las personas mayores. El objeto de la Convención es

promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor, a fin de contribuir a su plena inclusión, integración y participación en la sociedad (Art. 1).

La elaboración de la Convención es un hito en términos de los derechos de las personas mayores, ya que en América se puso en agenda la temática de las personas mayores a partir de la conformación de un sujeto político: la población envejecida del continente entendida como espacio de disputa y de construcción de sentido, que se consolida en el marco legal.

En esta construcción Argentina tuvo un lugar central en el impulso de la temática en la Organización de Estados Americanos (OEA), como lo relata Mónica Roqué.

El primer rol que tuvo la Argentina fue plantear el tema de la convención. No existía ni se problematizaba el tema en la región. En el mundo, tampoco. Nadie pensaba que era necesaria una convención para personas mayores. Y en 2007, cuando hicimos el Madrid + 5 (…) Brasilia fue sede del encuentro para América. Con Paula Forte representante de Chile, Jurilza Mendoça por Brasil y conmigo por Argentina, dijimos vamos a poner un artículo que nos permita armar una convención. Y en esos días convencimos al resto de los países. Fue difícil. No todos querían, no todos entendían, no todos creían que era necesario, pero pudimos consensuar que se incluyera un artículo que decía que se iba a evaluar la viabilidad de una convención y un experto independiente como relator especial. Al año siguiente hicimos una reunión en Rio de Janeiro, donde ya habíamos sumado a otros países. En 2009, hicimos una reunión en Argentina, con 15 países de la región y meses más tarde, se hizo otra en Chile, con 19 países.

Un día después que falleció Néstor Kirchner, hicimos una exposición en OEA diciendo que era muy importante investigar la viabilidad de la convención. Y se aprobó una resolución que estudiaría la situación de las personas mayores y si los instrumentos vigentes en materia de derechos humanos servían o no. En 2012 se llegó a un informe que demostraba que era muy problemática la situación, que no se garantizaban los que eran derechos de las personas mayores, que había elementos jurídicamente vinculantes, pero estaban dispersos. Entonces tomamos como base la disposición general de protección y, además, había derechos que no estaban protegidos en ningún lado.

De modo que había que incluir estos derechos y compilarlos en un librito de 40 páginas, los derechos protegidos para los adultos mayores. Así que en 2012 arrancamos con la redacción del documento y yo formé parte de la comisión de redacción. Íbamos a reuniones en Washington, en la sede de la OEA y dimos una discusión muy difícil, para ponerse de acuerdo, pero también para lograr la traducción correcta, por ejemplo, en el Caribbean -inglés. Es todo un proceso de negociación muy cansador pero el 15 de junio de 2015 terminamos (Roqué, 2018, 6).

De esta forma se generó la construcción de consenso entre diversos países del continente en el contexto de gobiernos que consideraban el enfoque de derechos como parte de su proyecto político.

6.5.1 Elementos teóricos de la Convención

En la Convención se recuperan los siguientes elementos centrales del marco teórico gerontológico: la definición de envejecimiento como proceso, la conceptualización de la vejez como una construcción social y como una oportunidad para las sociedades, las referencias a los paradigmas del curso vital y del envejecimiento activo y saludable, la mirada positiva acerca de la vejez cuestionando los prejuicios y la discriminación por edad, el envejecimiento diferencial y la incorporación de perspectiva de género y la diversidad sexual.

El envejecimiento es definido como un proceso gradual a lo largo del curso de la vida, que incluye una mirada integral al incorporar los “elementos biológicos, fisiológicos, psico-sociales y funcionales de variadas consecuencias, las cuales se asocian con interacciones dinámicas y permanentes entre el sujeto y su medio” (Art. 2). Y la vejez es conceptualizada como una construcción social acerca de la última etapa del curso de la vida. Ambas definiciones se enmarcan en el paradigma del curso vital en desarrollo en la actualidad. Este paradigma.

[…] puede definirse como: el estudio multidisciplinario del desarrollo de la vida humana (ontogénesis humana) mediante el establecimiento de puentes conceptuales entre (a) los procesos de desarrollo biológicos y psicológicos; (b) el curso de la vida como institución social, desde el doble punto de vista: el de las regulaciones sociales y culturales de la cual es objeto y de su construcción por los individuos en función de sus recursos y el de sus perspectivas biográficas; (c) el contexto socio histórico y los cambios que este experimenta. (Lalive d´Epinay 2011, 20).

Asimismo, la temática se enmarca en el envejecimiento activo y saludable definido por la OMS (2002: 79) como

el proceso de optimización de las oportunidades de salud, participación y seguridad con el fin de mejorar la calidad de vida a medida que las personas envejecen.

Esta conceptualización se encuentra en relación con las áreas prioritarias del Plan de Acción de Madrid 2002 y sus posteriores desarrollos. En la convención se complejiza esta definición considerando al envejecimiento activo y saludable como el

[…] proceso por el cual se optimizan las oportunidades de bienestar físico, mental y social, de participar en actividades sociales, económicas, culturales, espirituales y cívicas, y de contar con protección, seguridad y atención, con el objetivo de ampliar la esperanza de vida saludable y la calidad de vida de todos los individuos en la vejez, y permitirles así seguir contribuyendo activamente a sus familias, amigos, comunidades y naciones. El concepto de envejecimiento activo y saludable se aplica tanto a individuos como a grupos de población (CIPDHPM, Art. 2).

La noción de participación integral en sus aspectos social, económico, cultural, espiritual y cívico se encuentra plasmada en la diversidad de derechos garantizados. Cabe destacar que los derechos protegidos en la Convención responden a diversas situaciones específicas entre las que podemos señalar: la dignidad e integridad de las personas mayores, la igualdad y no discriminación por razones de edad, al derecho a la vida y a la dignidad en la vejez, el derecho a la independencia y a la autonomía, al derecho a la participación e integración comunitaria, a la seguridad y a una vida sin ningún tipo de violencia; al derecho a no ser sometido a tortura, ni a penas, ni tratos inhumanos o degradantes; el derecho al consentimiento libre e informado en el ámbito de la salud, el derecho a recibir servicios de cuidado a largo plazo, el derecho a la libertad personal; de expresión, acceso a la información y circulación, el derecho a la nacionalidad, al derecho a la privacidad y a la intimidad, a la seguridad social, al trabajo, a la salud, a la educación, a la cultura, a la recreación, esparcimiento y al deporte; el derecho a la propiedad, a la vivienda y a disfrutar de un medio ambiente adecuado, el derecho a la accesibilidad y movilidad personal.

La Convención reconoce los derechos políticos, el derecho de reunión y de asociación. Se refiere a las situaciones de riesgo y emergencias humanitarias. Resalta el derecho a igual reconocimiento como persona ante la ley. Por último, consagra el derecho al acceso a la justicia (Dabove, 2016, 52).

Asimismo, este instrumento legal recupera la crítica al viejismo, es decir, a los estereotipos y prejuicios vinculados con la edad y propone una mirada positiva acerca de la vejez cuestionando la discriminación. Cabe señalar que el viejismo es un concepto elaborado por Butler y trabajado por Salvarezza en nuestro país, en el decir del autor

Subyace en el viejismo el espantoso miedo y pavor a envejecer, y por lo tanto el deseo de distanciarnos de las personas mayores que constituyen un retrato posible de nosotros mismos en el futuro. Vemos a los jóvenes temiendo envejecer y a los viejos envidiando a la juventud (2002; 32).

En la Convención se incluyen los conceptos de maltrato, negligencia, discriminación y discriminación múltiple. Asimismo, se define la discriminación por edad en la vejez como

[…] cualquier distinción, exclusión o restricción basada en la edad que tenga como objetivo o efecto anular o restringir el reconocimiento, goce o ejercicio en igualdad de condiciones de los derechos humanos y libertades fundamentales en la esfera política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública y privada (CIPDHPM, Art. 2).

La convención alude al envejecimiento diferencial y la heterogeneidad y multiplicidad de las vejeces, al enunciar las condiciones de vulnerabilidad de las personas mayores y de aquellas que sufren discriminación múltiple, incluyendo a una variedad de situaciones y condiciones posibles:

[…] las mujeres, las personas con discapacidad, las personas de diversas orientaciones sexuales e identidades de género, las personas migrantes, las personas en situación de pobreza o marginación social, los afrodescendientes y las personas pertenecientes a pueblos indígenas, las personas sin hogar, las personas privadas de libertad, las personas pertenecientes a pueblos tradicionales, las personas pertenecientes a grupos étnicos, raciales, nacionales, lingüísticos, religiosos y rurales, entre otros.

En este sentido, se recupera el concepto de envejecimiento diferencial postulado por Oddone (2013, 2014) en América Latina, al enunciar las distintas realidades regionales y locales, las características diferenciales entre los países y con frecuencia, al interior de un mismo país, localidad o, grupos de personas mayores. “

El envejecimiento se define como un proceso complejo y multidimensional, que presenta una serie de variables diversas, que son indicativas de nuevas formas de organización social” (Oddone, 2014, 84).

De igual modo desde el Trabajo Social se entiende al envejecimiento como construcción social y cultural que otorga sentidos diferentes a la experiencia particular de envejecer. El concepto de situaciones de vejez hace referencia a las diferentes problemáticas atravesada por las personas mayores y las condiciones estructurales como a las contextuales, atravesadas éstas por dimensiones sociales, económicas, políticas, culturales e históricas (Ludi, 2005: 41).

A lo largo de la convención y específicamente en la definición de discriminación múltiple y puede destacarse la incorporación de la perspectiva de género y de la diversidad sexual.

La persona mayor tiene derecho a la seguridad y a una vida sin ningún tipo de violencia, a recibir un trato digno y a ser respetada y valorada, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la cultura, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen social, nacional, étnico, indígena e identidad cultural, la posición socioeconómica, discapacidad, la orientación sexual, el género, la identidad de género, su contribución económica o cualquier otra condición (Art. 9).

Esta concepción recupera el aporte de la interseccionalidad, que relaciona el género, la etnia, la clase social y la edad en la vejez. Se incorporan elementos desde la perspectiva de género en relación con la dimensión social que troquela la organización de la vida colectiva y producen desigualdad entre hombre, mujeres y las diversas orientaciones de género; dando cuenta de que existen múltiples esquemas de género, es decir diversas simbolizaciones acerca de la diferencia sexual en tanto constante biológica. (Jelin, 2010; Lamas, 2007: Freixas, 2001).

Asimismo, en la Convención está presente la noción de envejecimiento como oportunidad:

El cumplimiento de los derechos no puede ser visto como un gasto público sino como una inversión que genera calidad vida y por ende sociedades más justas. Estamos comprometidos en garantizar a las personas mayores el pleno ejercicio de sus derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales. Trabajamos por una sociedad donde el envejecimiento individual y colectivo sea visto como un logro de las políticas públicas inclusivas, y por una sociedad con más y mejor justicia social. (Ministerio de Desarrollo Social, 2013, 4)

Desde este marco el aumento de la esperanza de vida y de la población mayor conlleva múltiples oportunidades para distintos sectores de la sociedad: para el mercado de trabajo, ya que se encuentran involucradas diversas profesiones y servicios para los cuidados y el desarrollo de las personas mayores; para las medianas y grandes empresas, que ofrezcan productos para esta población; para las familias, ya que las personas mayores pueden realizar valiosos aportes a sus redes más cercanas; y es una oportunidad personal, ya que durante la vejez pueden concretarse diversos proyectos de vida que han sido relegados en otros momentos del curso vital.

Pero también hay que pensar que las personas mayores aportan. (…) El envejecimiento genera trabajo. Porque tenés que generar nuevos sistemas, como atención a la dependencia, cuidadores domiciliarios, centros de día y residencias de larga estadía… eso genera trabajo. Y además las personas mayores gastan. Pero su dinero lo invierten en la economía local. Se habla de economías envejecidas –todavía no son tantas y en la Argentina se estima que eso podría llegar en 2038–, y eso que significa: que las personas mayores gastan más que los jóvenes. hay que armar mercado de consumo para personas mayores, porque se retroalimenta, una persona mayor no es improductiva. Por ahí no es productiva en el sistema formal, pero sigue produciendo y aportando en la sociedad. Hay que tener una mirada positiva de la vejez, no pensar que es un desastre (Roqué, 2018, 8).

Es importante señalar que en la Convención la garantía de los derechos enunciados es considerada una obligación del Estado. Es recurrente en el desarrollo de cada derecho la referencia a que los Estados Parte al adherir a la Convención se comprometen adoptar medidas legislativas, generar programas y políticas, producir y divulgar información, informar y sensibilizar a la sociedad, fortalecer los servicios existentes, capacitar y sensibilizar a funcionarios públicos. Es explícita la referencia al Estado como un actor central en la consolidación de los derechos y su puesta en práctica.

6.5.2 El plano discursivo y su relación con las prácticas

La vigencia de la Convención implica disponer de recursos económicos para el sistema previsional y para diversas políticas sociales que impliquen una redistribución del ingreso. Al respecto Roqué (2017) señala

la Argentina tiene un 97 por ciento de cobertura previsional mientras que América latina entera tiene un 40 por ciento. hay países como Paraguay, que tienen un 10 por ciento. México, que es un país rico, tiene un 26 por ciento. A esos países les cuesta pensar en la ratificación de la Convención

Cabe señalar que, si bien el objeto de estudio seleccionado llega hasta el año 2015, luego de este período se produjo en nuestro país a partir del gobierno de Mauricio Macri un recrudecimiento del neoliberalismo en Argentina que conlleva una deconstrucción de los derechos adquiridos; en un contexto de procesos similares en otros países del mundo y de la región.

La convención fue ratificada por Argentina el 9 de mayo de 2017, a través de la Ley 27360. Durante ese mismo año se sancionaron diversas leyes que cercenan derechos adquiridos para la población mayor, junto con serie de medidas económica que tuvieron como consecuencia la pérdida del poder adquisitivo de las personas mayores, la subejecución presupuestaria de las aéreas con responsabilidad en la temática gerontológica: Ministerio de Salud, secretaria de Derechos Humanos y el Ministerio de Desarrollo Social y reducción de prestaciones y servicios. (Comisión en Defensa de los Derechos de las Personas Mayores, 2017).

En la actualidad los mayores vuelven a ser objeto de debate en torno a las jubilaciones y al sistema de salud, desandando pasos en relación con derechos conquistados, con una reivindicación del individualismo y la meritocracia en lo relativo al sistema de seguridad social y una vuelta a acciones estatales focalizadas en la atención de demandas de primera necesidad de la población mayor. (Manes, R; Carballo, B; Cejas, R; Machado, E; Prins, S; Savino, D. Wood, S. 2016). Nuevamente se aplican acciones vinculadas a la idea de vejez como variable de ajuste y un riesgo para los distintos sectores de la sociedad de acuerdo con las concepciones del Fondo Monetario Internacional.

La prolongación de la esperanza de vida acarrea costos financieros, para los gobiernos a través de los planes de jubilación del personal y los sistemas de seguridad social, para las empresas con planes de prestaciones jubilatorias definidas, para las compañías de seguros que venden rentas vitalicias y para los particulares que carecen de prestaciones jubilatorias garantizadas (Fondo Monetario Internacional, 2012, 4).

Desde esta lógica, el “riesgo de la longevidad” debe requerir de acciones relacionadas “combinar aumentos de la edad de jubilación (obligatoria o voluntaria) y de las contribuciones a los planes de jubilación con recortes de las prestaciones futuras.

Por lo antedicho se puede señalar que la ratificación de un marco legislativo no resuelve por si solo las problemáticas de la población sobre la cual se legisla. Al mismo tiempo, no deja de ser un elemento a tener en cuenta en la disputa por la construcción de sentido, y el reclamo por los derechos de las personas mayores.

Como hemos señalado en los capítulos anteriores el impacto del marco legislativo en las situaciones concretas de la población está relacionado con los modelos de estado, con las políticas económicas y sociales y puede ser un corolario de las acciones desarrolladas o convertirse en letra muerta y quedar reducido a un plano discursivo sin correlación con las prácticas.

Se puede concluir que, en las vejeces, la fragmentación social construye nuevas formas de complejidad como manifestación de la cuestión social actual, a partir de la vulneración de los derechos humanos y la profundización de las condiciones de desigualdad para las personas mayores. En este marco, retomamos los aportes de la Convención que permiten cuestionar la homogeneidad de la población mayor dando cuenta de su heterogeneidad y desigualdad y recuperando el enfoque de derechos que entiende el envejecimiento y el aumento de la esperanza de vida como una oportunidad y un derecho para toda la sociedad.

6.6 Ampliación del Modelo de Intervención de los Derechos de las Personas Mayores Trabajadoras

En este período se llevaron adelante una serie de acciones que generaron una ampliación del Modelo de Intervención de los Derechos de las Personas Mayores Trabajadoras. Una de las principales estrategias del Estado fue el incremento de la cobertura de la seguridad social y la inclusión en el sistema de aquellos que habían quedado en situación de vulnerabilidad y exclusión social como consecuencia de las políticas neoliberales desarrolladas a lo largo de la historia y particularmente en el período anterior.

Uno de los ejes centrales del período continúa siendo el empleo, en este caso a través del Plan de Inclusión Previsional que consistió en una política redistributiva centrada en la trayectoria laboral, y accesibilidad al sistema de seguridad social que otorga un reconocimiento simbólico y genera pertenencia a las personas en su condición de trabajadores mayores. Para esto se redujeron las barreras de acceso al sistema y se generaron diversos dispositivos de inclusión para que la gran mayoría de las personas mayores pudiera acceder a la seguridad social con todos los derechos relacionados a ésta.

En este período, el trabajo es considerado una herramienta de integración social y pertenencia.

…fuente de derechos sociales y protecciones, generador de identidad, ciudadanía y fuertes lazos de solidaridad. A través del trabajo, los individuos logran alcanzar sus aspiraciones siendo el mercado de trabajo, a su vez, el principal mecanismo de acceso al bienestar (Giménez, Nadal 2011, 10).

La inclusión de los mayores en el sistema de seguridad social en tanto trabajadores con derechos a una jubilación fue una de las medidas centrales desde la cual se generaron una serie de articulaciones e integración de los derechos. Pertenecer al sistema de seguridad social fue la puerta para otros derechos como la salud y las políticas sociales.

Cabe destacar que en este período continúa el crecimiento de la población mayor y el aumento de la esperanza de vida, que en el año 2010 asciende a 75,3 años (Grushka, 2014). La organización de los mayores adquiere una mayor relevancia, a partir de la consolidación y expansión de los centros de jubilados y diversas organizaciones de mayores.

Como se señaló anteriormente, en nuestro país se pueden identificar dos períodos históricos que conformaron hitos en la intervención con personas mayores. Durante el peronismo, se promulgaron los Derechos de la Ancianidad con jerarquía constitucional y en este período se llevaron adelante políticas públicas en especial relacionadas con la seguridad social y la planificación y ejecución de programas nacionales orientados a la concreción de los derechos humanos de los mayores. Asimismo, por iniciativa de nuestro país se elabora la Convención Interamericana de Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores en consonancia con las acciones y reivindicaciones desarrolladas desde el año 2003.

Cabe señalar que los Programas Nacionales se nutrieron de los aportes de organizaciones sociales, referentes del campo académico y científicos, de las universidades, de la legislación vigente. En ese marco de construcción colectiva se llevaron adelante diversas acciones en distintos niveles de ejecución. Desde el Estado Nacional se desarrolla un trabajo conjunto de las instituciones gubernamentales y no gubernamentales, entendiendo que para lograr una verdadera transformación social era necesaria la participación de todos los actores involucrados.

A continuación, se presenta un cuadro en el que se plasman las principales trasformaciones del período.

Cuadro Nro. 4: Ampliaciones del Modelo de Intervención de Protección de los Derechos de las Personas Mayores Trabajadoras

Variable	Dimensiones	Subdimensiones	Valores
Ampliaciones en el Modelo de Protección de los Derechos de las Personas Mayores Trabajadoras	Dimensión Teórica	Definición del envejecimiento y la vejez	Envejecimiento como proceso en el curso de la vida Envejecimiento activo y saludable Vejez como construcción social Enfoque de derechos desde una mirada integral
		Idea de sujeto de la intervención	Sujetos protagonistas de la transformación social Titulares de derechos Participantes activos con capacidad de decisión
	Dimensión Institucional	Definición de la intervención social	Rol interventor del Estado: en todos los aspectos de la sociedad Integralidad, territorialidad, inclusión social Participación en sentido amplio
		Técnicas e instrumentos de intervención	Seguridad social: Retorno al sistema de reparto Ampliación de la cobertura Aumento de los haberes y de la capacidad de consumo Salud: PAMI Políticas sociales: Rol de la DINAPAM Programas Nacionales Fortalecimiento de los programas sociales Articulación interinstitucional Formación de profesionales en gerontología
	Dimensión Ético-política	Definición de los derechos de la población mayor	Derechos humanos de las personas mayores Derechos integrales No discriminación Inclusión de la mirada de genero

Fuente: elaboración propia

En lo referente a la Dimensión Teórica se destacan los siguientes elementos centrales la definición de envejecimiento como proceso, la conceptualización de la vejez como una construcción social, las referencias al paradigma del curso vital y del envejecimiento activo y saludable, la mirada positiva acerca de la vejez cuestionando los prejuicios y la discriminación por edad, las referencias al envejecimiento diferencial y las vejeces, la incorporación de perspectiva de género y la diversidad sexual.

El sujeto de la intervención es conceptualizado como un titular de derechos, protagonista de la transformación social y como participante activo con capacidad de decisión.

Con respecto a la Dimensión Institucional es relevante la centralidad del Estado durante este período, a través de acciones regidas por los principios de integralidad, territorialidad e inclusión social. Con respecto a la seguridad social se retorna a un sistema de reparto basado en la solidaridad intra e intergeneracional y entendido como un dispositivo de redistribución de recursos.

En términos de Grassi (2014) se desarrollaron políticas universalistas basadas en el derecho, fundamentadas en una necesidad social, no en un estado o necesidad individual. Tanto la seguridad social como la salud de las personas mayores están basadas por el principio de comunidad en relación con la clase trabajadora.

Junto con estas medidas se genera un aumento del poder adquisitivo y una ampliación en el consumo de las personas mayores, quienes en términos de Strejilevich (1971) históricamente estuvieron excluidas de su capacidad de productor y también de consumidor

En la Dimensión Ético-Política se destaca el énfasis en los derechos integrales que se corresponden con las heterogéneas formas de transitar la vejez, destacándose la enunciación e intervención con múltiples vejeces, específicamente desde una mirada de género a través de la inclusión de mujeres y de la diversidad sexo-genérica.

En síntesis, en este período se produce una ampliación del Modelo de Intervención de Protección de los Derechos de las Personas Mayores Trabajadoras, a partir del incremento del número de personas mayores incluidas bajo la categoría de jubilados y pensionados y de la ampliación de los dispositivos de intervención con la población mayor.