Une illustration de la construction d’une sécurtié économique européenne

Floriane LEURELE

Résumé

Les investissements directs étrangers et leur multiplication sont une illustration de la mondialisation et de l’interconnexion croissante entre les différents acteurs internationaux. L’Union européenne se présente comme une région particulièrement accueillante et l’économie de certains de ses Membres est dépendante de ces investissements. L’UE dispose depuis 2009 d’une compétence exclusive pour l’encadrement des IDE. En parallèle, l’augmentation rapide des IDE chinois dans des secteurs stratégiques a entraîné une prise de conscience des risques liés à une ouverture trop large aux IDE. Pour répondre à ces risques, l’UE a adopté en 2019 un premier Règlement visant à favoriser l’harmonisation et la coopération en matière de filtrage des IDE. Premier pas vers un filtrage complètement harmonisé, il présente cependant de nombreuses limites tant dans son application que dans son contenu. En 2024, la Commission européenne propose un nouveau Règlement, qui vise à abroger le Règlement 2019 et à renforcer les mécanismes de filtrage des IDE. Cette proposition démontre un resserrement du filtrage des IDE alors même que les investissements chinois, moteur pour la première proposition, ont largement diminué. Invalidant l’hypothèse que le nouveau Règlement vise toujours à contrer l’expansion chinoise, cette proposition illustre en réalité le virage sécuritaire pris par l’économie. Les dernières crises et les évolutions des relations internationales des dernières années ont entraîné une remise en cause du multilatéralisme et l’émergence de nouvelles technologies a brouillé la frontière entre sécurité et économie. Dès lors l’UE, vise désormais à se placer sur cette nouvelle scène internationale en abordant une attitude plus affirmée et en vue de défendre ses intérêts. Il reste que la répartition des compétences entre l’UE et les États membres risquent de compliquer pour la suite le développement d’une stratégie relative à la sécurité économique européenne.
   
Mots-clés : Investissements directs étrangers, sécurité économique, Union européenne, mécanisme de filtrage, règlement, stratégie chinoise d’investissement, intégration.

Abstract

Foreign direct investment (FDI) and their growth serve as a clear example of globalization and of the increasing interconnectedness among global actors. The European Union (EU) is a region particularly attractive and the economies of some of its Member States are heavily reliant on these investments. Since 2009, the EU has held exclusive competence over FDI regulation. At the same time, the rapid rise of Chinese FDI in key strategic sectors has heightened awareness of the risks associated with an overly open approach to FDI. In response, the EU introduced its first regulation in 2019 to promote harmonization and cooperation in FDI screening. While it was a step toward fully harmonized screening, it has several limitations in terms of both its implementation and content. In 2024, the European Commission proposed a new regulation aimed at replacing the 2019 regulation and strengthening FDI screening mechanisms. This new proposal reflects a tightening of FDI controls, despite the significant decline in Chinese investments that initially spurred the first regulation. This invalidates the notion that the new regulation is primarily focused on curbing Chinese expansion and instead demonstrates a shift towards a more security-driven economic strategy. The recent crises and evolving international relations have led to a reevaluation of multilateralism, while the rise of new technologies has blurred the lines between security and economy. Consequently, the EU now aims to assert itself more confidently on the international stage to protect its interests. However, the division of responsibilities between the EU and its Member States could complicate the development of a coherent European economic security strategy in the future.
   
Keywords: Foreign direct investments, economic security, European Union, screening mechanism, regulation, Chinese investment strategy, integration.

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L’Union européenne (UE) se présente depuis toujours comme une terre d’accueil des investissements étrangers, ce qui transparaît dans son économie globalement très ouverte par rapport au reste du monde^[1]. Considérant que les investissements sont une source d’emplois et de croissance qui permet de relier les entreprises européennes aux chaînes de valeurs mondiales^[2], cette ouverture s’inscrit dans la politique plus large de l’UE de constituer un marché ouvert et attractif^[3]. En parallèle, son intégration économique a renforcé son attrait aux yeux des investissements étrangers du fait de son large marché commun. L’encadrement des investissements a pendant longtemps relevé de la compétence des États, avant que le Traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, ne transfère une compétence externe exclusive à l’UE dans le domaine des investissements directs étrangers (IDE)^[4]. Dans le but de continuer à construire l’intégration européenne, la communautarisation de cette compétence permet désormais à l’UE d’encadrer les pratiques des États membres. Ce transfert n’est pas resté sans interrogations de la part de ces États, notamment en raison de la notion imprécise d’IDE. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) est venue préciser cette compétence, en reconnaissant que certaines dispositions relatives au droit de l’investissement, comme les investissements indirects et les mécanismes de règlement des différends investisseurs/États, sont de nature partagée^[5]. Indirectement, elle a confirmé que les IDE, définis comme « des investissements de toute nature auxquels procèdent les personnes physiques ou morales et qui servent à créer ou à maintenir des relations durables et directes »^[6], relèvent quant à eux bien d’une compétence exclusive de l’UE.

Il apparaît que les IDE peuvent faire peser des risques sur les économies, qui se retrouvent exacerbés au sein d’un marché commun. La grande prise de participation au capital et le rachat des entreprises européennes entraînent un risque de démembrement des actifs et de transfert de technologies vers le pays investisseur^[7]. La libre circulation des produits permet aux investisseurs de sélectionner un pays pour investir tout en s’assurant l’accès au marché de l’UE. Enfin, la forte interdépendance entre les États membres ainsi que le développement des projets européens amplifient les risques perçus. Sur le plan juridique, ce sont donc l’intégration progressive du marché européen et le transfert de compétences au niveau supranational qui expliquent la volonté et la capacité de l’UE d’encadrer les IDE.

En parallèle, la forte augmentation des IDE chinois dans les années 2010 à 2020 a agi comme un moteur politique pour l’émergence d’une volonté européenne d’un cadre de filtrage des IDE chinois. Le contexte économique défavorable de cette décennie, marqué par de nombreuses crises financières, a fait des entreprises européennes une cible de choix pour les investisseurs^[8]. En parallèle, l’arrivée de Xi Jinping à la tête de la Chine en 2012, marque la fin de la diplomatie chinoise du profil bas^[9] au profit d’une politique affirmée qui vise le développement de son pays. En 2013, le parti unique révèle son projet des Nouvelles routes de la soie qui se veulent un réseau d’infrastructures stratégiques reliant l’Asie, l’Europe et l’Afrique. Deux années plus tard, le projet Made in China 2025 incarne quant à lui la volonté de développer les capacités technologiques chinoises notamment grâce à des investissements dans des secteurs stratégiques^[10]. Ces projets se basent en grande partie sur une stratégie d’investissements axée sur le rachat et la prise de participation au capital. La situation économique fragile de l’Europe apparaît dès lors comme une opportunité pour investir massivement, à des prix relativement bas^[11]. Le rachat progressif du port de Pirée en Grèce^[12] à partir de 2008 s’inscrit par exemple dans cette stratégie de développement.

Accueillie au départ à bras ouverts, la multiplication des acquisitions dans des secteurs stratégiques comme les technologies critiques et les infrastructures^[13] a progressivement inquiété les États membres. L’absence de réciprocité entre partenaires, les risques de déficit en matière d’infrastructure, les transferts forcés de technologies et l’atteinte à l’unité de l’UE ont renforcé ces inquiétudes^[14]. De plus, ces IDE sont souvent réalisés par des entreprises d’État chinoises qui bénéficient d’avantages donnés par le gouvernement^[15].

Il émerge une peur que les IDE chinois ne soient pas dirigés par des objectifs économiques mais politiques, peur qui se concrétise dans l’idée d’investissements « instrumentalisés ». Terme apparu aux États-Unis en 2018, il souligne que « certains investissements visent à acquérir la technologie, les informations sensibles ou tout autre intérêt protégé d’un pays bénéficiaire dans le but de renforcer la sécurité nationale du pays investisseur par rapport à celle du pays bénéficiaire » [notre traduction]^[16]. Ces peurs se renforcent d’autant plus que la Chine n’apparaît pas comme un allié stratégique et militaire de l’UE. Enfin, la stratégie d’investissement chinoise fragilise l’harmonisation au sein de l’UE : l’économie de certains États est particulièrement dépendante des investissements chinois, c’est le cas de la Grèce ou encore de la Hongrie^[17]. Ces liens économiques sont utilisés comme des leviers politiques par Pékin et affaiblissent la possibilité de l’UE de parler d’une seule voix sur la scène internationale. À titre d’exemple, en 2017, la Grèce s’est opposée à une déclaration commune des États membres pour condamner les violations des droits fondamentaux et les arrestations arbitraires d’opposants politiques en Chine^[18].

La convergence de ces facteurs à la fois politiques et juridiques a fait émerger la volonté d’un filtrage à l’échelle européenne. Celle-ci s’est concrétisée dans une demande conjointe en 2017 de la France, l’Allemagne et l’Italie à la Commission européenne (ci-après « Commission ») de prendre des mesures pour répondre à cet enjeu^[19]. Deux années plus tard, le Règlement établissant un cadre pour le filtrage des IDE dans l’Union^[20] (ci-après « Règlement de 2019 ») est adopté et, en parallèle, la Commission qualifie pour la première fois la Chine de « rival systémique »^[21], marquant l’affirmation d’une politique moins permissive vis-à-vis de cette dernière. Cinq ans plus tard, en 2024, la Commission propose un nouveau Règlement relatif au filtrage des investissements étrangers dans l’UE (ci-après « Règlement de 2024 »)^[22]. Il s’inscrit dans un contexte international en profond changement, dans lequel les acteurs se détournent du multilatéralisme pour favoriser des relations régionales et bilatérales, avec le retour également d’un certain protectionnisme. L’évolution de la régulation des investissements étrangers s’est donc faite en réaction directe à ce changement de paradigme, marqué par la volonté européenne de développer une sécurité économique pour assurer le maintien de l’activité économique de l’UE face aux transformations du XXIe siècle^[23].

Ce travail vise donc à étudier comment l’élaboration d’un filtrage des IDE au niveau européen, visant dans un premier temps à répondre à la stratégie chinoise d’investissement, s’inscrit finalement dans la construction d’une sécurité économique européenne. Plus précisément, il vise à répondre à la question suivante : de quelle manière l’élaboration d’une législation relative aux investissements étrangers illustre l’émergence d’une sécurité économique européenne ?

Il convient dès lors de se pencher en première partie sur le Règlement de 2019 pour démontrer qu’il offre une réponse indirecte mais partielle aux investissements chinois. En deuxième partie, la proposition de Règlement de 2024 sera étudiée pour illustrer plus largement comment le filtrage des investissements étrangers participe à la construction d’une sécurité économique européenne.

1. Le règlement de 2019 : une réponse indirecte à la stratégie d’investissement chinoise

L’analyse du Règlement de 2019 se structure autour de deux axes. Il sera examiné le cadre posé comme constituant une réponse indirecte à la stratégie d’investissement chinoise (1.1). Dans un second temps, l’étude soulignera les limites qui entravent l’efficacité de ce mécanisme (1.2).

1.1. Un cadre large et neutre visant indirectement les IDE chinois

Dès le préambule du Règlement de 2019, il est souligné cette ambivalence intrinsèque aux IDE. S’ils participent à la croissance de l’UE^[24], ils sont également susceptibles de porter atteinte à la sécurité et à l’ordre public^[25]. En réponse à ces risques, ce texte instaure un cadre pour le filtrage et met en place un dispositif de coopération entre les États membres et la Commission^[26]. La capacité d’établir un mécanisme de filtrage, ainsi que le choix de ses dispositions reste de la compétence des États : le Règlement vise simplement à établir des lignes directrices communes pour les mécanismes de filtrage nationaux^[27]. On y retrouve l’exigence de transparence dans les règles et procédures^[28] et l’obligation d’offrir un moyen de recours pour les investisseurs^[29]. Le caractère non discriminatoire de cet instrument est souligné, puisque chaque filtrage doit s’effectuer au cas par cas et sans considération pour l’origine de l’investisseur étranger^[30].

Il apparaît cependant que, derrière cette neutralité, un certain nombre de dispositions permettent de répondre spécifiquement aux enjeux posés par les IDE chinois. Le texte dresse une liste de facteurs qui peuvent être pris en considération lors des analyses des risques. Il y est fait mention des risques portés aux infrastructures critiques, comme celles liées au transport, à la défense ou encore à la communication^[31], ainsi que des risques portés aux technologies critiques^[32]. Ces facteurs peuvent directement être reliés avec les risques qu’incarnent les Nouvelles routes de la soie et le projet Made in China 2025. Il y est souligné l’importance de prendre en considération l’accès pour l’investisseur à des informations sensibles. Or, la législation chinoise permet à l’État d’avoir accès aux informations sensibles détenues par n’importe quelle entreprise, pour des raisons de sécurité nationale^[33].

Le Règlement mentionne également la nécessité de prendre en compte le fait que l’investisseur étranger « soit contrôlé directement ou indirectement par le gouvernement […] d’un pays tiers, notamment à travers la structure de propriété ou un appui financier significatif »^[34], référence implicite aux entreprises d’État chinoises. Cette précision vient remettre en question la possibilité d’effectuer un filtrage totalement non discriminatoire et sans considération pour le pays d’origine, puisque, dans le cas de la Chine, le contenu même de sa loi nationale, qui exige des transferts d’informations, évoque des risques pour la sécurité et l’ordre public européen.

Le Règlement de 2019 met également en place un dispositif de coopération au sein duquel les États doivent notifier les IDE sur leur territoire faisant l’objet d’un filtrage. Les autres États et la Commission peuvent émettre des commentaires ou avis s’ils considèrent que cet IDE risque de porter atteinte à la sécurité ou l’ordre public d’un autre État ou risque d’impacter un des projets de l’UE, ou encore s’ils disposent d’informations pertinentes^[35]. Ce mécanisme vise donc à renforcer la compréhension des tendances d’investissement dans l’UE et à mieux détecter les risques posés. De plus, les informations échangées dans le cadre du mécanisme de coopération comprennent des informations sur les investisseurs ultimes^[36], ce qui permet d’avoir un aperçu général des acquisitions d’entreprises d’une même nationalité au sein de l’UE. De surcroît, d’autres documents complémentaires font eux directement référence à la Chine^[37], en témoigne un rapport de la commission des affaires européennes qui dénonce « l’acquisition déloyale par des groupes étrangers, notamment chinois, d’une expertise et de technologies clés »^[38].

Ainsi, si le texte demeure neutre sur le plan textuel, ses dispositions permettent de viser avec une efficacité soulignée les investissements chinois, du fait de leurs caractéristiques particulières. Il démontre une prise de conscience des limites et des faiblesses d’une ouverture du marché trop permissive. Les liens brouillés entre économie et politique dans la stratégie d’investissement chinoise et le contrôle accru du gouvernement sur les investissements font émerger la volonté européenne de protéger son économie. Vu comme le premier instrument du nouvel arsenal économique de défense, il incarne le virage d’une logique de marché vers une logique de sécurité^[39].. Cependant ce premier pas vers une harmonisation des politiques de filtrage nationales demeure imparfait.

1.2. Certaines limites de contenu et d’application freinent son efficacité

Depuis l’entrée en vigueur dudit texte, la Commission publie annuellement un rapport permettant d’évaluer sa mise en œuvre. L’un des premiers succès du Règlement est son effet incitatif en matière de développement des mécanismes de filtrage nationaux. Bien que le choix d’établir un mécanisme de filtrage demeure du ressort des États membres, en janvier 2025, 23 États disposaient de mécanismes de filtrage et les États restants avaient pris des mesures concrètes pour l’instauration d’un mécanisme^[40]. À titre de comparaison, ils n’étaient que 11 en 2017 à posséder un mécanisme similaire^[41]. De plus, certains États possédant déjà un mécanisme de filtrage l’ont renforcé en suivant les recommandations du Règlement^[42]. Cet élargissement des moyens juridiques de filtrage ne signifie pas pour autant que l’UE est devenue plus restrictive : la part des opérations bloquées par les États membres est restée aux alentours de 1% des opérations notifiées, ce qui correspond à la moyenne de ces dernières années^[43].

En parallèle, le mécanisme de coopération instauré a permis à la Commission et aux États d’obtenir un suivi des tendances d’IDE à l’échelle de l’UE, tant au niveau de leur provenance que des secteurs visés et des valeurs investies. Les investissements notifiés sous ce mécanisme ont augmenté de plus de 18% au cours de la période 2021-2023, démontrant son utilisation croissante par les acteurs européens^[44]. Ainsi, ce Règlement démontre une réelle efficacité incitative et opérationnelle.

Il présente tout de même de nombreuses limites qui relèvent à la fois de son contenu et de son application. En ce qui a trait aux dispositions textuelles, une première limite identifiée réside en l’absence d’obligation de mettre en place un mécanisme. En effet, bien que ce Règlement ait servi d’incitatif, rien n’oblige les États membres à mettre en place un mécanisme de filtrage. De plus, l’absence d’un modèle engendre des asymétries au sein de ces mécanismes nationaux, notamment en matière de secteurs filtrés, de délais appliqués pour réaliser le filtrage, ou encore de pourcentages d’acquisitions considérés comme inquiétants^[45]. Or, ces divergences de cadre sont problématiques sur deux aspects. Premièrement, du fait de l’intégration du marché, un cadre peu restrictif risque de porter atteinte aux autres États membres, car il ne permettra pas de protéger la sécurité et l’ordre public de manière efficace. Il apparaît également qu’un cadre permissif réduira les IDE filtrés et donc les IDE notifiés, ce qui réduit l’efficacité du mécanisme de coopération.

L’absence de définition des concepts clés est un autre obstacle à une réelle harmonisation, d’autant plus que « la sécurité et l’ordre public », notion centrale du Règlement, ne dispose pas de définition. De plus, l’absence de réel cadre du filtrage au niveau de l’Union et d’un pouvoir contraignant de la Commission empêche cette dernière de bloquer un investissement, même si ce dernier porte largement atteinte à la sécurité de l’Union. Enfin, les investissements réalisés par des investisseurs de l’UE, contrôlés en dernier ressort par des particuliers ou des entreprises d’un pays tiers^[46] sont exclus de son champ d’application puisqu’ils ne relèvent pas de la définition d’IDE. La juridiction hongroise a posé une question préjudicielle à la CJUE à ce sujet dans l’arrêt Xella Magyarország^[47]. Une entreprise hongroise, détenue indirectement par un investisseur étranger, souhaitait racheter une entreprise hongroise considérée stratégique par le ministère hongrois de l’Innovation qui avait bloqué l’investissement. La CJUE a confirmé que cette situation était exclue du champ d’application du Règlement de 2019, puisque cet investissement ne relève pas de la définition d’IDE du Règlement^[48].

Les limites d’application proviennent quant à elle de la mise en œuvre pratique par les États du mécanisme de coopération. Les États n’ont aucune obligation de prendre réellement en compte les commentaires et les avis laissés par les autres membres. À titre d’exemple, l’Allemagne a autorisé l’investisseur chinois Costco à racheter une part substantielle du port d’Hambourg, malgré les lourdes réserves exprimées publiquement par la Commission^[49]. De plus, les États ne sont pas tenus de communiquer leur décision finale pour un IDE filtré, ce qui empêche un réel suivi de l’efficacité de ce mécanisme^[50]. Les failles dans ce mécanisme de coopération complexifient l’élaboration d’une vision globale des investissements dans l’Union.

Enfin, il existe de grands déséquilibres dans la répartition des notifications d’IDE qui illustrent bien l’existence de mécanismes plus ou moins permissifs. Entre 2020 et 2022, six États ont à eux seuls soumis 92 % des notifications, tandis que douze États n’ont notifié aucun IDE, alors même qu’ils représentaient 42 % du stock d’IDE de l’UE^[51]. Paradoxalement, ce mécanisme est également encombré par un trop grand nombre de dossiers inéligibles ou présentant un faible risque ne justifiant pas un avis, ce qui engendre un lourd travail d’évaluation peu utile. 30 % des dossiers examinés jusqu’à 2022 étaient inéligibles et 68 % des dossiers éligibles ne présentaient qu’un très faible risque pour l’UE^[52].

Ainsi, il a été démontré que les investissements chinois ont été un élément déclencheur dans la mise en place d’un cadre de filtrage à l’échelle de l’UE. Si celui-ci a permis d’améliorer le filtrage et la coopération, il présente tout de même de nombreuses limites qui freinent son efficacité. Consciente des risques qui en découlent, la Commission a proposé en 2024 un nouveau Règlement.

2. Le règlement de 2024 : une nouvelle étape dans la construction d’une sécurité économique européenne

La baisse des investissements chinois à partir de 2019^[53] suggère qu’ils ne sont pas la source du resserrement que représente le Règlement de 2024. Il semble donc que ce n’est pas tant la stratégie chinoise d’investissement en tant que telle, mais plutôt les risques économiques qu’elle a représentée qui a conduit à la volonté de filtrage des IDE. La multiplication récente de ces risques, couplée aux limites démontrées du Règlement de 2019, expliquent le resserrement législatif que représente la nouvelle proposition (2.1). Elle marque plus largement un tournant en s’inscrivant plus largement dans la politique de sécurité économique de l’UE (2.2).

2.1. La proposition de Règlement de 2024 : une réponse aux limites identifiées

Le contexte international du début des années 2020 est marqué par de nombreuses crises provoquant un virage sécuritaire de l’ordre économique mondial. La crise du Covid-19, le conflit en Ukraine et l’évolution des relations géopolitiques ont conduit l’UE à adopter une nouvelle stratégie économique, au sein de laquelle se trouve une proposition pour un nouveau mécanisme de filtrage. . Dévoilée en janvier 2024 et bien que encore en discussion, , une analyse de cette proposition permet déjà de démontrer que l’UE se place dans une volonté de consolidation de son mécanisme de filtrage et a répondu de manière efficace aux limites du précédent Règlement. Premièrement, il cherche à empêcher les investissements dissimulés par des intermédiaires européens. En plus de reposer juridiquement sur la compétence exclusive de l’UE en matière d’IDE, le Règlement de 2024 se base sur la compétence de l’UE en matière de rapprochement des dispositions législatives et réglementaires nationales, afin de garantir le fonctionnement du marché intérieur^[54]. La référence à cette deuxième compétence montre la volonté de l’UE de répondre au problème de disparités des modèles nationaux de filtrage. L’UE reconnaît que certains investissements qui ne sont pas des IDE posent des risques pour sa sécurité, c’est le cas notamment des investissements réalisés au travers d’une filiale dans l’Union. L’élargissement de son champ d’application sur fond d’harmonisation permet dès lors d’inclure dans les mécanismes de filtrage les « investissements étrangers », un concept plus large qui regroupe les IDE et les investissements réalisés par un investisseur étranger, par l’intermédiaire d’une filiale présente dans l’Union^[55].

Deuxièmement, cette proposition rend obligatoire l’adoption d’un mécanisme pour tous les États membres^[56]. De plus, ces mécanismes doivent respecter certains standards minimums ; le filtrage est obligatoire lorsque l’investissement vise un des projets présentant un intérêt pour l’UE ; la liste des projets ayant été allongée depuis la version 2019^[57], ou s’il vise un acteur économique qui exerce une activité dans l’un des domaines stratégiques, comme l’intelligence artificielle, les semi-conducteurs ou encore les médicaments^[58].

Troisièmement, le Règlement de 2024 vise à améliorer le mécanisme de coopération, notamment en renforçant la responsabilisation des États membres dans leurs décisions finales. Si les avis et commentaires des autres États ne sont toujours pas décisifs dans la prise de décision finale de l’État membre, leur prise en considération est renforcée, puisque l’expression « tenir dûment compte »^[59] a été remplacée au profit « d’accorder la plus grande importance »^[60]. De plus, des réunions peuvent être organisées pour discuter de la meilleure manière de pallier les risques recensés^[61]. Pour permettre un meilleur suivi, les États doivent désormais communiquer leur décision finale aux États membres concernés par la décision.

Enfin, une procédure est présentée pour les opérations dites plurinationales, qui regroupent une série d’investissements dans plusieurs États membres liés à une même opération plus large. Pour maximiser l’efficacité de ce mécanisme, les États membres doivent se coordonner dans le dépôt des notifications, les procédures et les délais appliqués^[62].

Ainsi, cette proposition présente de nombreuses avancées. En renforçant d’une part les mécanismes de filtrage et d’autre par la coopération entre les États, l’UE souhaite apparaître sur le marché économique à la fois comme un acteur uni et un acteur plus strict. Au-delà de cette proposition, la stratégie de la Commission s’inscrit proactivement dans le renforcement de l’idée d’une sécurité économique de l’UE^[63].

2.2. L’inscription plus large dans le renforcement d’une stratégie européenne de sécurité économique

Si le premier Règlement visait à répondre à la stratégie chinoise d’investissement, il semble que le Règlement de 2024 se soit détaché de cette menace pour s’inscrire dans un changement profond de l’ordre économique et politique mondial.

Les IDE chinois ont grandement baissé dans l’UE à partir de 2019, invalidant l’hypothèse que ces derniers ont provoqué un nouveau resserrement des mécanismes de filtrage. Leur niveau en 2023 a été le plus faible depuis 2010, un déclin qui s’explique par une conjoncture de facteurs incluant un contrôle strict des capitaux sortants par le gouvernement chinois, des conditions économiques défavorablesou encore l’augmentation du filtrage au sein de l’UE^[64]. Leur forme et leurs destinations ont également évolué, se détachant d’investissements de rachat pour se tourner vers des investissements de développement et principalement en direction de la Hongrie et de l’Europe centrale, dans le secteur des véhicules électriques^[65]. La proportion des investissements chinois analysés par le Règlement est en décroissance, notamment du fait de la diminution globale des investissements^[66], ce qui semble ici confirmer que la proposition de 2024 ne découle pas d’une nouvelle réaction face aux investissements chinois.

Cette restriction s’inscrit en réalité dans le cadre plus large du virage sécuritaire pris par l’économie de l’UE. En 2023, la Commission dévoile sa stratégie européenne en matière de sécurité économique^[67] dans laquelle elle reconnaît que l’évolution du contexte international a engendré de nouveaux risques pour la sécurité économique de l’UE. Se détachant des risques uniquement militaires, la notion de sécurité est désormais comprise comme englobant la lutte contre des menaces hybrides, et notamment celles pesant sur l’indépendance technologie et industrielle^[68]. Cette stratégie vise donc à fournir un cadre pour une évaluation et une gestion des risques pour la sécurité économique, qui détone avec la politique historique d’ouverture économique de l’UE. En effet, son attachement particulier à l’ordre économique libéral international et sa vision séparatiste entre économie et sécurité expliquent qu’elle ait mis plus de temps que ses alliés et ses adversaires à développer sa propre conception de sécurité économique. Cependant, le renforcement du lien entre sécurité et économie, qui s’illustre dans les récentes évolutions technologiques, le détournement du multilatéralisme de l’administration américaine, la crise du Covid-19 et la guerre en Ukraine sont tant des facteurs qui ont contribué à la prise de conscience européenne d’une profonde modification de l’ordre international libéral économique^[69]. Dans cette stratégie, la Commission vise à promouvoir la compétitivité de l’UE, à protéger sa sécurité économique et à créer des partenariats avec des pays alliés et marque un changement de tactique avec une utilisation plus marquée d’instruments dits géoéconomiques^[70]. En 2024, dans le cadre de cette stratégie, la Commission a adopté cinq initiatives dans lesquelles s’inscrit le renforcement du filtrage des IDE. Ces initiatives visent à protéger la sécurité et l’ordre public en matière d’IDE, à stimuler une coordination européenne dans le domaine du contrôle des exportations et des investissements sortants, à soutenir la recherche et le développement dans le domaine des technologies à double usage potentiel et à renforcer la sécurité de la recherche au niveau national et sectoriel^[71].

C’est donc dans cette stratégie plus globale que s’inscrit le Règlement de 2024. Incarnant la volonté de protection économique de la stratégie, cette proposition démontre que le filtrage des investissements n’est plus limité à offrir une protection subsidiaire visant à limiter l’expansion d’un acteur tiers mais qu’il s’inscrit désormais dans une réelle volonté de l’UE de défendre ses intérêts en affirmant la défense de sa sécurité économique à l’international. À ce titre, la nouvelle Commission européenne place la sécurité économique dans ses priorités. Cependant, elle devra s’efforcer de coordonner et d’harmoniser les politiques des États membres pour permettre une convergence des instruments nationaux^[72], puisque les questions touchant à la sécurité nationale relèvent de la compétence des États membres^[73].

Selon la signification donnée à la sécurité économique, cette stratégie peut apparaître comme un nouveau paradigme pour l’UE. La sécurité économique renvoie à la protection de la sécurité grâce à des outils économiques^[74]. Interprétée de cette manière, cette stratégie s’inscrit dans une manière de faire classique de l’UE qui utilise son marché commun pour défendre d’autres intérêts. Cependant, ce concept renvoie également à la sécurité de l’économie, soutenue par un retour du protectionnisme, ce qui, dans ce cas, marquerait un réel changement de paradigme^[75]. En multipliant les instruments juridiques dans le cadre de cette stratégie, la Commission démontre bien une volonté de rompre avec sa « naïveté » traditionnelle pour faire de sa sécurité économique une priorité d’action^[76]. La stratégie incarne donc une double tendance, qui se reflète également dans le Règlement de 2024. D’un côté cette proposition vise le renforcement de l’intégration européenne en renforçant les pouvoirs de la Commission et le mécanisme de coopération. La mise en place d’une gestion collective des investissements plurinationaux témoigne de la volonté d’une approche vraiment coordonnée dans le secteur des investissements et de la volonté de s’affirmer d’une seule voix face à l’investisseur. De l’autre côté, elle vise à renforcer la sécurité de l’UE et des États membres. Du fait de l’importance de son marché commun, l’UE sera plus à même de s’imposer sur la scène internationale que les États membres individuellement et l’interdépendance entre les États rend difficile la poursuite d’une sécurité économique nationale non coordonnée. Ce Règlement de 2024 incarne également la volonté de la Commission de renforcer la coopération et l’unité européenne dans un secteur où la stratégie chinoise a mis en évidence les divisions internes à l’UE.

Conclusion

Ce travail a mis en évidence l’émergence d’une sécurité économique européenne, qui s’illustre à travers les renforcements de son mécanisme de filtrage des IDE. La stratégie d’investissement chinoise qui a débuté dans les années 2010 a souligné la nécessité d’une approche européenne pour répondre à certains risques posés au marché commun. Par les enjeux qu’elle incarnait, cette stratégie a majoritairement contribué à la construction d’une volonté collective des États membres, de voir l’UE apporter des réponses aux enjeux posés à sa sécurité économique. D’autant plus que des mesures nationales et non coordonnées des États membres ne pouvaient offrir une réponse que partiellement efficace aux enjeux soulevés. L’UE ayant un marché historiquement très ouvert, le Règlement de 2019 fait office de première rupture en incarnant le premier instrument défensif de l’UE dans le domaine économique. Il marque de plus l’émergence d’une sécurité économique européenne qui s’incarne par les liens de plus en plus profonds entre sécurité et économie. La nouvelle proposition de Règlement s’inscrit, elle, dans un projet plus large et désormais plus affirmé de l’UE et incarne une des nombreuses initiatives qui forment la stratégie européenne en matière de sécurité économique. Stratégie basée à la fois sur la promotion du marché européen et sa protection, la législation en matière de filtrage des IDE illustre parfaitement cette recherche d’équilibre. Alors même que les IDE chinois ont décliné, le contenu de cette proposition démontre une protection plus poussée du marché européen, démontrant l’émergence de nouvelles menaces. La comparaison textuelle de ces deux Règlements permet ainsi de mettre en évidence la direction choisie par l’UE vers un filtrage plus strict des IDE et une meilleure coopération. Il en ressort également la volonté de renforcer l’harmonisation entre ses membres pour s’affirmer comme un acteur uni sur la scène internationale. En effet, cette harmonisation est plus que nécessaire du fait que les compétences demeurent partagées entre l’UE et les États membres. Si cette dernière dispose d’une compétence exclusive dans ce qui a trait aux IDE, d’autres domaines touchant à la sécurité économique européenne relèvent eux de la compétence des États. En construisant une coopération dans les domaines où elle le peut, l’UE peut ainsi espérer instaurer un modèle qui sera suivi par les États dans les domaines qui ne relèveront pas de sa compétence. La mise en œuvre dans les années à venir des différents instruments composant la stratégie économique européenne sera donc décisive pour que l’UE puisse continuer à s’affirmer sur la scène internationale.

Bibliographie

Législation nationale

Chine, State Security Law of the People’s Republic of China, en ligne : https://sherloc.unodc.org/.

Législation européenne

UE, Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, [2012] JO, C 326/47. [TFUE]

UE, Règlement UE 2019/452 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union, [2019] JO, L 79/1. [Règlement 2019]

UE, Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au filtrage des investissements étrangers dans l’Union et abrogeant le règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil, [2024] 2024/0017 (COD). [Règlement 2024]

Jurisprudence

Accord de libre-échange avec Singapour, C-2/15, [2017] CJUE, ECLI:EU:C:2017:376.

Xella Magyarország, C-106/22, [2023] CJUE, ECLI:EU:C:2023:568.

Périodiques

Carrai, Maria Adele. « The Rise of Screening Mechanisms in the Global North : Weaponizing the Law against China’s Weaponized Investments ? » (2020) 8:2 Chinese J Comparative L 351.

Danzman, Sarah Bauerle et Sophie Meunier. « Naïve no more : Foreign direct investment screening in the European Union » (2023) 14:S3 Global Policy 40.

Fabre, Guilhem. « Les nouvelles routes de la soie et la Grèce, tête de pont de la présence chinoise en Europe » (2019) 37 R Institut langues & culture Europe, Amérique, Afrique, Asie & Australie.

Fabry, Elvire. « Quelle stratégie de sécurité économique pour l’Union européenne ? » (2024) 461:4 Futuribles 77.

Hervé, Alan. « L’avis 2/15 de la Cour de justice – et maintenant, que faire du partage des compétences entre l’Union et ses États ? » [2018] C de D eur 693.

Nibe, Anna Vlasiuk, Sophie Meunier et Christilla Roederer-Rynning. « Préemptive depoliticisation : the European Commission and the EU foreign investment screening regulation » (2024) 31:1 J of European Public Policy 182.

Rosen, Guri et Sophie Meunier. « Economic Security and the Politics of Trade and Investment Policy in Europe » (2023) 11:4 Politics & Governance 122.

Verny, Jérôme, Ouail Oulmakki et Thierry Blayas. « Positionnement stratégique de la Chine en Méditerranée : le projet “Belt and Road Initiative” » (2019) Cahiers scientifiques transport 75.

Ouvrages et chapitres d’ouvrages collectifs

Fontanel, Jacques. « Un concept élargi de la sécurité économique » dans Jacques Fontanel, dir, Économie politique de la sécurité internationale, Paris, L’Harmattan, 2010, 15.

Meunier, Sophie. « Le Mécanisme de filtrage des investissements directs étrangers en Europe : Une réponse à l’essor des investissements chinois ? » dans Olivier Delas, dir, Relations commerciales internationales : l’Union européenne et l’Amérique du Nord à l’heure de la Nouvelle Route de la Soie, Bruxelles, Bruylant, 2020.

Robert, Sabrina. « Le filtrage des investissements directs étrangers dans le secteur de la défense en Europe » dans Elsa Bernard, Quentin Loiez et Stéphane Rodrigues, dir, L’Union européenne de la défense : commentaire article par article, Bruxelles, Bruylant, 2024.

Documents officiels de l’Union européenne

UE, Commission européenne, Communication conjointe au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil sur les relations UE-Chine – Une vision stratégique, JOIN(2019)5final, [2019].

UE, Commission européenne, Faire progresser la sécurité économique : présentation de cinq nouvelles initiatives, COM(2024)22final, communiqué de presse, Bruxelles, 24 janvier 2024.

UE, Commission européenne, Frequently Asked Questions on Regulation (EU) 2019/452 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union, 22 juin 2021, en ligne : https://circabc.europa.eu/rest/download/7c76619a-2fcd-48a4-8138-63a813182df2.

UE, Commission européenne, La sécurité de l’UE renforcée par la coopération en matière de filtrage des investissements directs, article d’actualité, Luxembourg, 17 octobre 2024.

UE, Commission européenne, Une approche de l’UE pour renforcer la sécurité économique, communiqué de presse, Bruxelles, 20 juin 2023, en ligne : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_23_3358.

UE, Commission européenne, Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil : Quatrième rapport annuel sur le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union, Bruxelles, 19 novembre 2024, en ligne : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=COM:2024:464:FIN.

Rapports

Banque de France, La crise des dettes souveraines de la zone euro (2010-2012), Banque de France, novembre 2023, en ligne : https://www.banque-france.fr/system/files/2024-08/fiche_dettes-souveraines.pdf.

Bizet, Jean et Franck Menonville, Rapport d’information fait au nom de la commission des affaires européennes sur le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union européenne, Sénat (France), 2017, en ligne : https://www.senat.fr/rap/r17-115/r17-1151.pdf.

Cour des comptes européenne, La réponse de l’UE à la stratégie d’investissement étatique de la Chine, Document d’analyse n° 03, Luxembourg, Cour des comptes européenne, 2020.

Cour des comptes européenne, Rapport spécial n° 27 – Filtrage des investissements directs étrangers dans l’UE, Luxembourg, Cour des comptes européenne, 2023, en ligne : https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2023-27/SR-2023-27_FR.pdf.

Kratz, Agatha et al, Dwindling Investments Become More Concentrated – Chinese FDI in Europe 2023 Update, MERICS, 23 août 2024, en ligne : https://merics.org/sites/default/files/2024-08/merics-rhodium-group-chinese-fdi-in-europe-2023.pdf.

Articles de presse

Maurisse, Marie. « Droits de l’homme : quand Athènes ne s’oppose pas à Pékin », Le Monde (21 juin 2017), en ligne : https://www.lemonde.fr/asie-pacifique/article/.

Thèse

Bacchi, Clément. Contrôle des investissements chinois dans l’Union européenne : la fin de la naïveté, ou comment a émergé un mécanisme européen de filtrage des investissements directs étrangers, mémoire de maîtrise en affaires publiques, SciencesPo École d’affaires publiques, 2021, en ligne : https://www.sciencespo.fr/.

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