Séréna ORTIGOSA FERNANDEZ

Résumé

La contribution tend à analyser les effets de la régulation européenne des subventions étrangères sur les pays d’Asie de l’Est, et plus exactement du Règlement européen sur les subventions étrangères faussant le marché intérieur (le Foreign Subsidies Regulation – FSR), adopté en 2022, notamment sur la Chine, le Japon, la Corée et des pays membres de l’ASEAN où des entreprises opère au sein de l’UE. Ce règlement vise à limiter les distorsions de concurrence causées par les aides étatiques étrangères octroyées à ces dernières en leur imposant de nouvelles obligations. Historiquement, l’UE régule les aides d’État au sein de son marché, et les subventions étrangères ne faisaient l’objet que d’un règlement sur les importations subventionnées, limité au commerce des marchandises. Le FSR octroie désormais des pouvoirs permettant à la Commission européenne d’interdire ou d’imposer des mesures correctives aux entreprises bénéficiant de subventions étrangères considérées comme étant anticoncurrentielles, couvrant toutes formes de subventions étrangères. Les entreprises d’Asie de l’Est sont particulièrement concernées en ce que leurs gouvernements pratiquent des politiques de subventions massives dans des secteurs stratégiques, dans lesquels l’UE a déjà lancé plusieurs enquêtes antisubventions. L’application du FSR suscite des réactions vives de la part de la Chine et d’autres pays asiatiques et illustrerait un changement de paradigme dans la politique commerciale européenne, qui vise à préserver son modèle économique face à une concurrence internationale perçue comme déloyale. La question se pose alors de savoir quel impact la régulation européenne des subventions étrangères a et pourrait avoir sur les pays d’Asie de l’Est.
   
Mots-clés : Union européenne, subventions étrangères, Asie de l’Est, concurrence déloyale, régulation.

Abstract

The aim of this contribution is to analyze the effects of European regulation of foreign subsidies on East Asian countries, and more specifically of the European Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market (the Foreign Subsidies Regulation, FSR), adopted in 2022, on East Asian countries, in particular China, Japan, South Korea and certain ASEAN States whose companies operate within the EU. This regulation aims to limit distortions of competition caused by foreign state aid granted to these companies by imposing new obligations. Historically, the EU has regulated state aid within its market, but foreign subsidies were not subject to any specific framework before 2022. The FSR now introduces powers enabling the European Commission to prohibit or impose remedies on companies benefiting from foreign subsidies deemed to be anti-competitive. Companies in East Asia are particularly concerned because their governments have massive subsidy policies in strategic sectors, where the EU has already launched several anti-subsidy investigations. The application of the FSR has provoked strong reactions from China and other Asian countries and would illustrate a paradigm shift in European trade policy, which seeks to preserve its economic model in the face of international competition perceived as unfair. The question then arises as to what impact European regulation of foreign subsidies has and could have on East Asian countries.
    
Keywords: European Union, foreign subsidies, East Asia, unfair competition, regulation.

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Dans un contexte international économique marqué par de nouveaux enjeux économiques globaux, l’Union européenne (UE) cherche à renforcer l’intégrité de son marché intérieur face aux distorsions de concurrence causées par les pratiques commerciales de certains États tiers^[1]. La montée en puissance des politiques industrielles interventionnistes, notamment en Asie de l’Est mais aussi aux États-Unis^[2], ainsi que les tensions commerciales croissantes à l’échelle mondiale^[3] ont conduit l’UE à revoir son approche en matière de régulation économique^[4]. L’un des grands défis actuels de l’UE est en effet de naviguer entre la rivalité États-Unis–Chine tout en préservant ses intérêts économiques et politiques^[5].

Fondé dès son origine sur un principe de libre jeu de la concurrence^[6], le modèle économique de l’UE fait désormais l’objet d’un objectif de préservation, dans le cadre de sa stratégie de sécurité économique^[7]. En 2019, elle a mis en place un cadre renforcé pour le contrôle des investissements directs étrangers (IDE) permettant de bloquer des rachats stratégiques par des entreprises chinoises, le mécanisme européen de filtrage des investissements directs étrangers, mis en place par le règlement 2019/452^[8]. Dans le même sens, elle a adopté en 2022 le Règlement sur les subventions étrangères faussant le marché intérieur (en anglais, « Foreign Subsidies Regulation », ci-après « FSR »), un cadre juridique ambitieux visant à contrôler les aides financières octroyées par des États non européens aux entreprises relevant de ces États et opérant sur le territoire de l’UE^[9]. Les mécanismes de 2019 et de 2022 sont à la fois distincts et liés. Tandis que le mécanisme de filtrage des IDE vise à protéger la sécurité et l’ordre public de l’UE en examinant les investissements étrangers dans des secteurs sensibles, le FSR cherche à préserver une concurrence loyale en contrôlant les avantages économiques indus que des entreprises peuvent recevoir de gouvernements non européens. Bien que distincts dans leur finalité, le mécanisme de filtrage des IDE et le FSR sont complémentaires, car une subvention étrangère accordée à une entreprise active dans l’UE peut produire des effets économiques similaires à un investissement, en lui permettant de prendre des parts de marché, d’acquérir des actifs stratégiques ou de remporter des appels d’offres publics dans des conditions avantageuses.

Auparavant, seuls les États membres de l’UE étaient soumis au cadre juridique relatif aux aides d’État^[10], l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne n’encadrant pas les aides provenant de pays tiers accordées à des opérateurs exerçant leurs activités au sein du marché intérieur. Le Règlement européen 2016/1037, adopté en 2016, visait à lutter contre les « imports subventionnés » en imposant des droits compensateurs lorsque les subventions étrangères portaient atteinte à l’industrie européenne^[11]. Toutefois, ce cadre se bornait au commerce des marchandises, et ne couvrait pas les services, les investissements ou encore les marchés publics. Longtemps critiquée pour sa surrégulation des aides d’État et l’absence de véritable et large contrôle des subventions étrangères^[12], l’UE a adopté un règlement par lequel elle confère à la Commission européenne de nouveaux pouvoirs d’enquête et d’intervention afin de détecter, d’examiner et, si nécessaire, de sanctionner les subventions étrangères susceptibles de fausser la concurrence sur le marché communautaire^[13]. Ce dispositif tend à contrer les interventions économiques étatiques qui avantageraient certaines entreprises étrangères par rapport aux entreprises européennes, soumises, pour leur part, aux règles strictes des aides d’État. Le FSR se distingue nettement du régime antérieur en ce qu’il couvre un large éventail de catégories de subventions. Il s’étend spécifiquement à toutes les subventions susceptibles de fausser la concurrence dans le cadre des concentrations (fusions et acquisitions), de marchés publics ou d’activités économiques générales au sein de l’UE. En revanche, les subventions étrangères qui ne génèrent pas d’avantage concurrentiel significatif ou qui ne relèvent pas de ces catégories échappent à son champ d’application. Le texte s’inscrit donc dans un contexte de renforcement des instruments de défense commerciale de l’UE, qui vise à garantir un « level playing field », soit un « terrain de jeu équitable »^[14] au sein du marché intérieur^[15]. Parmi les récents instruments, l’articulation entre le mécanisme européen de filtrage des investissements directs étrangers^[16] et le FSR appelle une attention particulière à distinguer les investissements des subventions, dont l’origine est nécessairement publique, sans toutefois exclure que les deux régimes pourraient concerner une même opération économique. En outre, bien que l’UE régule aussi les subventions étrangères dans une dimension internationale, par le biais de certains de ses accords commerciaux régionaux, le FSR apparaît comme l’outil juridique principal de régulation des subventions étrangères, et c’est pourquoi il fera l’objet de cette étude.

L’adoption du FSR soulève différentes questions juridiques majeures^[17]. D’abord, elle marque une nouvelle approche économique de l’UE qui rompe avec l’ancienne par laquelle la législation européenne n’était applicable qu’aux États membres de l’UE^[18]. Il s’agit, effectivement, d’un texte contraignant applicable à des aides financières attribuées par des États étrangers à celle‑ci. Ensuite, le FSR suscite des interrogations quant à sa portée et à sa mise en œuvre, notamment en ce qui concerne l’identification et l’évaluation des subventions étrangères pouvant fausser la concurrence^[19]. Enfin, l’une de ces questions – et c’est celle-ci qui sera étudiée dans cet article – est celle de savoir quels sont les impacts du FSR sur les pays d’Asie de l’Est dont les économies reposent largement sur des politiques de subventions massives pour soutenir leurs industries stratégiques^[20] et dont les entreprises exercent ou sont susceptibles d’exercer leurs activités économiques au sein du marché intérieur de l’UE. Les pays d’Asie de l’Est directement concernés par les nouvelles dispositions européennes sur les subventions étrangères sont la Chine – principal pays visé – en raison de ses subventions massives aux industries stratégiques (automobile électrique, batteries, énergies renouvelables, semi-conducteurs, ferroviaire, etc.)^[21], la Corée du Sud par ses subventions octroyées aux industries de batteries, semi-conducteurs, automobile électrique et énergies vertes et ses fusions-acquisitions en Europe, et le Japon pour son soutien étatique aux industries des semi-conducteurs, automobile et énergies renouvelables et ses investissements massifs dans des entreprises européennes (rachats et fusions avec des sociétés européennes)^[22]. Certains pays membres de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est sont également concernés par le FSR : la Thaïlande, en raison de ses subventions dans l’industrie automobile et électronique et exportations importantes vers l’UE de véhicules électriques et de technologies vertes), le Vietnam, pour ses incitations fiscales et ses aides d’État en matière de production de batteries et d’équipements électroniques en lien avec des entreprises chinoises et l’Indonésie, dont le secteur énergétique et minier est fortement subventionné. L’ensemble des pays d’Asie de l’Est mentionnés sont particulièrement concernés par le règlement européen sur les subventions étrangères dans la mesure où ils ont mis en place des politiques industrielles interventionnistes visant à renforcer la compétitivité de leurs entreprises à l’international.

Ces politiques, considérées comme légitimes dans leurs cadres économiques respectifs, sont indirectement concernées par le FSR. La régulation européenne des subventions étrangères concernant les pays d’Asie de l’Est au principal, la question d’un potentiel impact sur ces derniers est incontournable. Quels effets le FSR pourrait-il avoir sur les pays d’Asie de l’Est, qu’il s’agisse des implications sur les relations commerciales entre l’UE et ces États tiers, mais aussi des conséquences sur les opérateurs économiques relevant de ces États ? Au-delà de son rôle dans la préservation de la concurrence au sein du marché intérieur européen, le FSR pourrait en effet avoir des répercussions majeures sur l’équilibre des échanges internationaux, voire redessiner les dynamiques économiques entre l’UE et les puissances asiatiques. L’analyse de ses effets apparaît donc essentielle pour comprendre son impact à l’échelle globale.

Ainsi, l’article vise à étudier dans quelle mesure la régulation européenne des subventions étrangères impacte les pays d’Asie de l’Est. Pour répondre à cette interrogation, il s’agira de démontrer, dans un premier temps, que le FSR a un effet de restriction d’accès au marché intérieur pour les acteurs économiques privés (1). Puis, dans un second temps, il s’agira d’évaluer le potentiel durcissement des relations commerciales euro-asiatiques comme conséquence du FSR (2).

1. Une restriction d’accès au marché intérieur pour les entreprises d’Asie de l’Est

L’un des impacts premiers du FSR est de limiter l’accès des entreprises asiatiques au marché économique européen. En encadrant strictement les subventions étrangères, l’UE impose de nouvelles conditions d’entrée aux opérateurs bénéficiant d’aides publiques, notamment dans certains secteurs stratégiques où la présence asiatique est particulièrement forte. Il conviendra d’analyser, d’abord, les secteurs clés impactés par la mise en œuvre du FSR, où nombre d’entreprises d’Asie de l’Est exercent leurs activités (1.1) et, ensuite, les nouvelles exigences juridiques qui leur sont imposées et qui pourraient freiner les investissements asiatiques au sein de l’UE, cœur de l’impact du FSR (1.2).

1.1. Des secteurs clés concernés par des enquêtes antisubventions^[23]

Les économies asiatiques se sont affirmées, à l’échelle internationale et à l’échelle européenne, comme des acteurs majeurs dans plusieurs secteurs industriels stratégiques, notamment dans les secteurs stratégiques tels que l’automobile, les énergies renouvelables et les infrastructures ferroviaires. Dans les pays d’Asie de l’Est, les investissements dans le cadre des Nouvelles Routes de la Soie et les aides financières étatiques – élément central des politiques industrielles asiatiques – sont en grande partie centrés sur ces secteurs^[24].

L’adoption du FSR en 2022 marque un tournant dans la politique commerciale de l’UE, et l’impact premier à noter est qu’il concerne plusieurs secteurs stratégiques où les entreprises d’Asie de l’Est jouent un rôle prépondérant^[25]. Le FSR restreint, par les nouvelles exigences que nous allons voir plus bas, l’accès au marché européen aux entreprises bénéficiant de subventions d’États tiers, et les secteurs qui apparaissent être le plus touchés sont ceux où les gouvernements asiatiques pratiquent des politiques industrielles interventionnistes, notamment l’automobile, les énergies renouvelables ou encore le ferroviaire. Ces domaines stratégiques sont particulièrement visés par le règlement en raison du volume important de subventions accordées aux entreprises asiatiques.

1.1.1. L’industrie automobile et les véhicules électriques

Dans l’industrie automobile, la Chine est devenue en 2023 le premier exportateur mondial de voitures^[26], avec une présence croissante sur le marché européen^[27]. Des constructeurs chinois comme BYD, Geely et SAIC bénéficient en effet d’un soutien massif de l’État chinois sous forme d’aides directes, de subventions à la production, d’incitations fiscales et d’accès préférentiel aux matières premières stratégiques^[28]. Grâce aux coûts de production réduits et d’un accès facilité aux batteries, les véhicules électriques chinois ont pris de la place sur le marché européen.

Face à cet afflux de véhicules électriques chinois, la Commission européenne a réagi en lançant, de sa propre initiative, une première enquête antisubventions en octobre 2023 pour évaluer si ces pratiques faussaient la concurrence^[29]. Cette enquête visait à déterminer si les chaînes de valeur des véhicules électriques à batterie (VEB) en Chine bénéficiaient de subventions illégales et si ces subventions causaient un préjudice à l’industrie européenne^[30]. L’enquête a porté sur 21 groupes de producteurs chinois, avec un focus particulier sur BYD, Geeley et SAIC et la Commission a considéré provisoirement que la chaîne de valeur des VEB en Chine bénéficiait de subventions déloyales^[31]. En octobre 2024, elle a conclu son enquête en instituant des droits compensateurs définitifs sur les importations de VEB en provenance de Chine pour une période de cinq ans, entrés en vigueur le jour suivant leur publication au Journal officiel^[32]. Cette enquête représente une étape importante dans la stratégie de l’UE visant à protéger son industrie automobile face à la concurrence chinoise dans le secteur des véhicules électriques.

1.1.2. Les énergies renouvelables et les technologies vertes

Le secteur des énergies renouvelables est lui aussi visé par des enquêtes antisubventions en raison du soutien massif accordé par certains gouvernements asiatiques à leurs industries énergétiques stratégiques. La Chine, en particulier, domine le marché mondial des panneaux solaires, des éoliennes et des batteries, grâce à son important soutien étatique qui favorise l’essor rapide de ces industries^[33]. Des entreprises chinoises telles que Goldwind ou LONGi ont bénéficié de centaines de millions d’euros d’aides publiques pour soutenir leur expansion internationale^[34].

Dans ce contexte, l’UE a engagé plusieurs enquêtes antisubventions sur les importations d’équipements énergétiques chinois, notamment dans le domaine de l’éolien et du photovoltaïque^[35]. En 2023, elle a ouvert une enquête sur l’importation de turbines éoliennes chinoises, soupçonnées d’être massivement subventionnées. À cela s’ajoutent deux enquêtes ouvertes sur des offres chinoises pour un parc solaire en Roumanie, impliquant les entreprises LONGi et Shanghai Electric Group, qui auraient bénéficié d’aides publiques leur permettant de proposer des prix nettement inférieurs à ceux de leurs concurrents européens et créant ainsi une distorsion de concurrence.

1.1.3. Le ferroviaire et les infrastructures de transport

Le secteur ferroviaire est lui aussi concerné par le FSR, notamment à travers l’exemple de CRRC Qingdao Sifang Locomotive, le géant chinois du rail. Subventionnée par son gouvernement, cette entreprise a tenté de remporter plusieurs appels d’offres européens pour la construction de trains et d’infrastructures ferroviaires. Cependant, sous la pression des nouvelles réglementations européennes, CRRC s’est retirée d’un appel d’offres pour un marché public en Bulgarie, après qu’une enquête de la Commission européenne a mis en évidence l’impact de ses subventions sur la concurrence^[36].

L’on constate que l’ensemble de ces secteurs, au cœur des ambitions industrielles asiatiques, est directement concerné par la régulation européenne des subventions étrangères dans la mesure où ils font l’objet d’enquêtes déclenchées par la Commission européenne sur le fondement du FSR. En conséquence, les entreprises asiatiques, très actives et cherchant à s’étendre économiquement dans ces domaines stratégiques, font face à une restriction d’accès au marché communautaire, due également au cadre juridique européen plus contraignant instauré par le FSR. D’autres enquêtes en cours pourraient aboutir à une exclusion progressive des entreprises chinoises des marchés publics européens dans ces secteurs stratégiques^[37].

1.2. Un cadre juridique européen plus contraignant

L’adoption du FSR en 2022 marque déjà, en elle-même, une évolution majeure dans la régulation des aides financières accordées aux entreprises étrangères opérant au sein du marché intérieur de l’UE. Antérieurement à cette réglementation, les subventions octroyées par des États tiers à des entreprises exerçant leurs activités économiques sur le marché européen ne faisaient pas l’objet d’un contrôle aussi large au niveau européen, alors même que les aides publiques des États membres étaient strictement encadrées par les règles de l’UE. Certes, l’UE avait déjà ciblé des subventions étrangères dans des affaires antérieures au règlement^[38], mais le cadre précédent couvrait uniquement les imports subventionnés dans le cadre du commerce des marchandises. C’est pourquoi, par l’existence-même d’un dispositif de surveillance et de sanction applicable aux entreprises bénéficiant d’un soutien financier étatique non européen, les acteurs économiques asiatiques souhaitant investir ou opérer dans l’UE sont face à un cadre juridique européen plus contraignant, que constitue le FSR.

Plus précisément, le dispositif du FSR repose sur plusieurs mécanismes de contrôle susceptibles d’être applicables à des acteurs économiques privés d’Asie de l’Est. Premièrement, l’obligation de notification : toute entreprise impliquée dans une fusion-acquisition ou un marché public dans l’UE doit déclarer les subventions reçues de son État d’origine si certains seuils sont atteints^[39]. Deuxièmement, le pouvoir d’enquête de la Commission européenne : l’UE peut examiner, même sans notification préalable – et donc de sa propre initiative – les aides reçues, et solliciter les informations détaillées sur le soutien financier des gouvernements étrangers, jusque sur les cinq dernières années précédant l’entrée en vigueur du règlement^[40]. Troisièmement, le pouvoir de mesures correctives et de sanctions de la Commission : si une subvention est considérée comme faussant la concurrence sur le marché intérieur, la Commission peut interdire l’opération, imposer des obligations correctives ou exclure l’entreprise concernée d’un marché public^[41].

Par l’ensemble de ces moyens de contrôle, le FSR vient encadrer l’accès des entreprises non européennes au marché communautaire qui bénéficieraient d’un soutien étatique financier déloyal par rapport aux autres entreprises opérant sur le même marché et soumises, pour leur part, aux règles européennes des aides d’État. Les entreprises d’Asie de l’Est sont particulièrement concernées par ces nouvelles exigences en ce qu’elles bénéficient du soutien des politiques industrielles interventionnistes de leur pays et sont couramment impliquées dans des opérations de fusions et acquisitions ou des marchés publics de grande envergure au sein de l’UE^[42]. De plus, l’UE adopte dans sa réglementation une approche forte en matière d’identification des « entités publiques », critère d’identification d’une subvention, lui permettant d’inclure les entreprises d’État ou les banques publiques dans la catégorie des « bénéficiaires de subventions »^[43], et ainsi d’appliquer le FSR à des entreprises asiatiques relevant, pour beaucoup, de cette définition.

Les nouvelles obligations européennes pourraient alors entraîner une incertitude juridique pour les entreprises d’Asie de l’Est, et un frein à leurs stratégies d’investissement vers l’UE, certains opérateurs pouvant être exclus de marchés publics ou contraints de modifier leur structure d’investissement pour contourner les exigences juridiques du FSR^[44]. De surcroît, la pression juridique que pourrait avoir le renforcement du cadre européen sur les modèles économiques asiatiques pourrait avoir pour effet une réorientation des flux d’investissements de ces derniers vers d’autres marchés moins contraignants^[45]. Instrument de contrôle du marché intérieur, le FSR s’apparente à un filtre économique préventif susceptible de bouleverser les pratiques des investisseurs asiatiques.

Si la régulation européenne des subventions étrangères se traduit avant tout par une restriction d’accès au marché intérieur pour les entreprises des pays d’Asie de l’Est, elle augure également un durcissement des relations commerciales euro-asiatiques.

2. Un potentiel durcissement des relations commerciales euro-asiatiques

Le FSR révèle une nouvelle posture européenne qui s’inscrit dans un contexte international de tensions économiques croissantes^[46] et qui, de ce fait, n’est pas sans implications géopolitiques pour les pays d’Asie de l’Est. En effet, en regardant au-delà des effets immédiats du FSR, l’on s’aperçoit que la nouvelle approche de l’UE, qui serait celle d’un libéralisme économique régulé, s’opposerait aux modèles économiques d’Asie de l’Est, axés sur l’intervention active de l’État dans le soutien aux industries stratégiques. Quelle conséquence cette opposition pourrait avoir sur les relations commerciales euro-asiatiques ? Cette partie tend, d’abord, à examiner le heurt des modèles économiques européen et asiatique et la possible émergence d’un contentieux systémique entre l’UE et l’Asie de l’Est (2.1) et, ensuite, les contestations juridiques chinoises découlant de la mise en application du FSR, qui concrétisent les potentielles frictions commerciales entre l’UE et les pays d’Asie de l’Est (2.2).

2.1. Libéralisme régulé versus interventionnisme étatique

L’adoption du FSR par l’UE reflète un choc de paradigmes entre deux modèles économiques distincts : d’une part, une économie de marché régulée par des règles de concurrence et, d’autre part, des politiques industrielles interventionnistes mises en place par plusieurs États d’Asie de l’Est. Ce contraste structurel ressort d’autant plus par la mise en œuvre du FSR qui pourrait influencer les relations commerciales euro-asiatiques et alimenter les tensions entre Bruxelles et ses partenaires asiatiques.

Historiquement, l’UE a construit son système économique sur un modèle de libéralisme régulé, où la concurrence est préservée par des règles visant à limiter les distorsions de marché. En ce sens, le FSR s’inscrit dans la continuité du droit européen des aides d’État, qui interdit, en principe, les interventions publiques faussant le libre jeu du marché^[47], tout en prévoyant des exceptions encadrées. Ces exceptions permettent aux États membres de soutenir des objectifs d’intérêt général tels que la cohésion territoriale, la transition écologique, la recherche et l’innovation, ou encore la compétitivité industrielle dans des secteurs stratégiques. L’intervention publique n’est donc pas proscrite dans l’UE, mais soumise à un contrôle rigoureux de la Commission européenne visant à garantir la transparence des interventions et une équité concurrentielle entre les acteurs économiques.

Confrontée au développement industriel rapide de la Chine et à sa forte présence économique au sein de l’UE, cette dernière a adopté une nouvelle approche^[48], celle d’une « autonomie stratégique ouverte »^[49]. Définie dans les rapports Draghi et Letta^[50], cette stratégie vise à renforcer la compétitivité européenne et à maintenir à la fois une ouverture sélective au commerce international. Elle cherche à conjuguer un objectif d’indépendance économique et son attractivité mondiale dans un cadre de régulation qui se veut équilibré.

Toutefois, cette approche se heurte aux réalités des économies d’Asie de l’Est, où l’intervention de l’État est une composante centrale du développement industriel et technologique. En Chine, au Japon, en Corée du Sud et dans plusieurs États de l’Association des nations d’Asie du Sud-Est (ASEAN), les subventions jouent un rôle stratégique dans le soutien aux industries nationales, notamment dans des secteurs clés comme il a été établi précédemment^[51]. La Chine, tout particulièrement, a développé un capitalisme d’État où les entreprises bénéficient de subventions massives et d’un accès préférentiel au financement public pour accroître leur compétitivité à l’international^[52]. Le Japon et la Corée du Sud, bien que suivant un modèle économique plus hybride, appliquent également des politiques de soutien étatique à certaines industries stratégiques par des incitations fiscales, des subventions directes et des programmes d’investissement^[53].

L’entrée en vigueur du FSR met en relief la différence de ces modèles en imposant aux entreprises étrangères des obligations nouvelles qui restreignent leur accès au marché européen. Par la même, il est susceptible d’affecter les relations commerciales entre l’UE et les pays dont relèvent ces entreprises. C’est pourquoi ce règlement est perçu par plusieurs pays asiatiques comme une barrière protectionniste déguisée, dans la mesure où il introduit un filtre réglementaire supplémentaire à l’entrée des acteurs économiques étrangers dans l’UE^[54]. La crainte principale des États d’Asie de l’Est est que cette régulation soit appliquée de manière sélective contre leurs entreprises, en particulier celles qui bénéficient d’un fort soutien étatique^[55].

Cette confrontation entre libéralisme régulé et interventionnisme économique reflèterait une évolution plus large des relations économiques internationales, où l’UE réaffirme un modèle économique fondé sur la régulation concurrentielle, mais désormais articulé autour d’un projet d’autonomie stratégique ouverte. Certes, le FSR vise officiellement à garantir un « level playing field » au sein du marché intérieur, mais son application pourrait conduire certains États asiatiques à adopter des mesures de rétorsion ou à revoir leur approche des relations commerciales avec l’UE.

Somme toute, le FSR institutionnalise une divergence croissante de systèmes économiques entre l’UE et l’Asie de l’Est. Si l’UE défend un modèle basé sur la transparence et l’équité concurrentielle, elle n’exclut pas pour autant l’intervention publique, à condition qu’elle soit compatible avec les objectifs communs et soumise à un contrôle strict. Les pays asiatiques, eux, notamment la Chine, pourraient percevoir cette régulation comme un obstacle à leur expansion économique. Ce différend pourrait s’intensifier si l’UE venait à appliquer le FSR de manière plus stricte, notamment en interdisant certaines fusions‑acquisitions ou en imposant des mesures réparatrices ou correctives aux entreprises asiatiques.

La volonté de l’UE de préserver un marché intérieur fondé sur une concurrence équitable se heurte ainsi à une opposition croissante de la part des pays d’Asie de l’Est, et en particulier de la Chine. Alors qu’elle justifie le FSR comme un outil de régulation visant à garantir un « level playing field », la Chine y voit une mesure protectionniste discriminatoire et conteste sa conformité avec le droit international économique^[56], ce qui pourrait compliquer davantage les relations commerciales euro-asiatiques.

2.2. La remise en question de la légalité du FSR

La contestation du FSR par la Chine s’inscrit dans un contexte plus large de tensions commerciales et diplomatiques entre les deux puissances. Elle est d’autant plus significative que l’UE et la Chine ont conclu, en décembre 2020, un accord global sur les investissements (AGI), visant à faciliter l’accès réciproque aux marchés et à encadrer les pratiques des entreprises publiques, notamment en matière de transparence des subventions. Or, la mise en œuvre du FSR, perçue comme une régulation ciblée contre les entreprises chinoises, pourrait être interprétée comme une remise en cause des engagements pris dans le cadre de cet accord, bien que sa ratification ait été suspendue en 2021. Cette contradiction apparente alimente les critiques chinoises sur le caractère protectionniste du FSR et pourrait fragiliser les perspectives de coopération économique entre les deux parties.

Dans le rapport de ses conclusions finales relatives à l’enquête sur les obstacles au commerce et à l’investissement en relation avec les pratiques adoptées par l’UE incluant le FSR, le ministère du Commerce chinois considère le FSR comme une entrave au commerce international et un instrument discriminatoire et protectionniste ciblant spécifiquement ses entreprises. Ses considérations reposent notamment sur la violation par le règlement des règles du droit de l’OMC^[57].

Bien que le règlement s’applique, en principe, à toutes les entreprises étrangères bénéficiant de subventions étatiques, sa mise en œuvre montre – par les enquêtes ouvertes par la Commission, telles qu’étudiées précédemment – en effet qu’il concerne principalement les industries asiatiques fortement subventionnées, notamment dans les secteurs stratégiques où l’UE cherche à renforcer sa compétitivité^[58].

Par ailleurs, Pékin pointe l’asymétrie réglementaire de l’UE dans la mesure où cette dernière impose de nouvelles restrictions aux entreprises étrangères bénéficiant de subventions mais flexibilise parallèlement les règles encadrant les aides publiques de ses États membres pour soutenir ses propres industries stratégiques^[59]. L’élément majeur de contestation issu des conclusions finales sur l’enquête chinoise relative au FSR porte sur la conformité du texte avec les règles du droit de l’Organisation mondiale du commerce (OMC)^[60]. Plusieurs experts estiment également que le règlement pourrait en effet enfreindre des dispositions du GATT de 1994^[61] et de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (ASMC)^[62]. Dans le cadre de la mise en œuvre du FSR, la Commission européenne pourrait être amenée à désavantager indirectement certaines entreprises et, dans le cadre de ses politiques industrielles, elle pourrait favoriser, dans le même temps, les entreprises européennes. Dans cette hypothèse, l’UE pourrait être accusée de violer le principe de non-discrimination du GATT de 1994, et plus spécifiquement l’article I relatif à la clause de la nation la plus favorisée interdisant les traitements différenciés entre les membres de l’OMC, et l’article III prohibant toute réglementation favorisant indûment les entreprises domestiques au détriment des entreprises étrangères^[63]. De plus, l’exigence administrative, relative à la nouvelle obligation de notification et de contrôle pour les entreprises étrangères souhaitant investir ou soumissionner à des marchés publics européens, pourrait être assimilée à une restriction déguisée aux échanges contraire à l’article XI:1 du GATT^[64]. Le caractère discriminatoire résiderait alors dans le caractère ciblé du FSR^[65].

Bien que la Chine envisage une contestation formelle contre l’UE devant l’Organe de règlement des différends à l’OMC, cette option reste limitée en raison de la paralysie actuelle de l’Organe d’appel. Toutefois, les deux Membres sont parties à l’Arrangement multipartite concernant une procédure arbitrale d’appel provisoire et l’important nombre de publications académiques ayant déjà souligné les conflits juridiques du FSR avec le droit de l’OMC pourrait renforcer la position chinoise dans ses négociations avec l’UE. D’ailleurs, la Chine a ouvert plusieurs enquêtes sur les aides publiques accordées par les États européens à leurs entreprises opérant en Chine, en réponse aux investigations de l’UE. Elle a menacé d’augmenter des droits de douane sur plusieurs produits européens, dont le cognac, les automobiles européennes et les produits agricoles, en représailles aux restrictions imposées sur les véhicules électriques chinois. Au total, si l’UE défend le FSR comme un outil garantissant une concurrence équitable, la Chine le perçoit comme une instrumentalisation du droit de la concurrence à des fins protectionnistes^[66].

Conclusion

L’adoption du FSR marque une évolution majeure dans la politique commerciale de l’UE, qui cherche à préserver son marché intérieur de toute distorsion de concurrence. Ce dispositif impose des restrictions accrues aux entreprises asiatiques, en particulier celles bénéficiant de subventions massives dans les secteurs stratégiques où l’UE souhaite avoir le contrôle. Si l’objectif affiché du règlement est de garantir une concurrence équitable, son adoption et son application ne sont pas sans impact sur les entreprises relevant des pays d’Asie de l’Est, très présentes dans les industries stratégiques au sein du marché intérieur. En effet, la régulation européenne des subventions étrangères implique pour ces entreprises de nouvelles contraintes restreignant inévitablement leurs investissements.

Au-delà des acteurs économiques impactés, ce sont les relations commerciales entre l’Asie de l’Est, notamment la Chine, et l’UE qui pourraient se durcir. D’une part, l’UE cherche un équilibre entre souveraineté économique et coopération commerciale. Une approche trop stricte du FSR pourrait alors freiner les investissements étrangers et provoquer des tensions commerciales croissantes avec la Chine et d’autres États d’Asie de l’Est – d’autres pays asiatiques tels que le Japon ou certains États de l’ASEAN suivent également de près l’application du FSR et pourraient ajuster leurs stratégies d’investissement au sein de l’UE. À l’inverse, un assouplissement des règles pourrait affaiblir l’efficacité du dispositif et laisser la porte ouverte à des distorsions de concurrence persistantes. D’autre part, les nations d’Asie de l’Est doivent désormais naviguer entre le maintien de leurs politiques économiques commerciales de subventions étatiques et la nécessité de se conformer aux nouvelles exigences européennes pour maintenir leur accès au marché de l’UE.

Cette différence systémique qui oppose l’Asie de l’Est et l’UE pourrait-elle accentuer les tensions commerciales entre les deux régions et accélérer ainsi une fragmentation du commerce mondial ? Le FSR ne se limiterait pas à une simple réforme du marché intérieur européen mais représenterait un tournant dans les relations commerciales euro-asiatiques en ce qu’il institutionnalise une nouvelle approche économique européenne, plus protectrice^[67]. Cette approche pourrait redéfinir durablement les dynamiques du commerce mondial^[68], d’autres grandes économies que l’UE, telles que la Chine, pouvant introduire des régulations similaires au FSR^[69].

Bibliographie

Traités

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Accord général sur le commerce des services, 15 avril 1994 (entrée en vigueur : 1er janvier 1995) [AGCS]

Accord sur les subventions et les mesures compensatoires, 15 avril 1994 (entrée en vigueur : 1er janvier 1995)

Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, 13 décembre 2007, JOUE C 202/1 [TFUE].

Charte de l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est, 20 novembre 2007 (entrée en vigueur : 15 février 2008).

Documents internationaux

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Commission européenne, « La Commission ouvre une enquête sur les voitures électriques subventionnées en provenance de Chine » (2023), Communiqué de presse, en ligne : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_23_4752.

Commission européenne, « La Commission ouvre une première enquête approfondie au titre du règlement relatif aux subventions étrangères » (2024), Communiqué de presse, en ligne : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_24_887.

Union européenne, « Subventions étrangères : la Commission se félicite de l’accord politique sur le règlement relatif aux subventions étrangères générant des distorsions » (2022), Communiqué de presse.

Union européenne, Avis d’ouverture d’une procédure antisubventions concernant les importations de véhicules électriques à batterie neufs conçus pour le transport de personnes originaires de la République populaire de Chine, [2023], JOUE C 160.

Union européenne, Règlement (UE) 2019/452 établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union, [2019], JOUE L 79/1.

Union européenne, Règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur, [2022], JOUE L 330/1 [FSR].

Union européenne, Much More Than a Market, Rapport d’Enrico Letta, 2024 [Rapport Letta], en ligne : https://www.consilium.europa.eu/media/ny3j24sm/much-more-than-a-market-report-by-enrico-letta.pdf.

Union européenne, The Draghi Report: A Competitiveness Strategy for Europe (Part A), Rapport de Mario Draghi, 2024 [Rapport Draghi], en ligne : https://tinyurl.com/5ymwkbfm.

Documents gouvernementaux

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Ministère du Commerce de la République populaire de Chine, Conclusions finales sur l’enquête relative aux obstacles au commerce et à l’investissement liés au règlement de l’UE sur les subventions étrangères (2025), en ligne : https://trb.mofcom.gov.cn

Lettre adressée à la Commission européenne concernant l’application du droit des aides d’État, 4 février 2020, en ligne : https://www.politico.eu/

Jurisprudence

Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics SAE et Jushi Egypt for Fiberglass Industry SAE c Commission européenne, T-480/20, arrêt du Tribunal (2023).

Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics SAE et Jushi Egypt for Fiberglass Industry SAE c Commission européenne, C-269/23 P, pourvoi, [2023], JOUE C 216/33.

Monographies

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Murad, Muhammad. « Geo-economics of the European Union and the China Challenge » (2021) Center for European Integration Studies, Discussion paper.

Raingeard de la Blétière, Emmanuel et Charlotte Guincestre-Carpentier. « Règlement sur les subventions étrangères : quels impacts en matière fiscale ? » (2023) 1720 Option Finance 48.

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Articles et communiqués de presse

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Agence France-Presse. « Beijing says EU imposed unfair trade barriers on Chinese firms » (2025) VOA East Asia, en ligne : https://www.voanews.com/

Agence France-Presse. « China accuses EU of imposing unfair trade barriers » (2025) TAIPEI Times, en ligne : https://taipeitimes.com/

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Kurmayer, Nikolaus J. « Énergie solaire : l’UE ouvre des enquêtes anti-subventions visant des groupes chinois » (2024) Euractiv, en ligne : https://euractiv.fr/section/energie-climat/news/

Liboreiro, Jorge. « Ce que Bruxelles a découvert en enquêtant sur les subventions chinoises et les voitures électriques » (2024) Euronews, en ligne : https://fr.euronews.com/

Messad, Paul. « Nucléaire en Tchéquie : EDF demande une enquête anti-subventions étrangères à la Commission européenne » (2024) Euractiv, en ligne : https://euractiv.fr/section/energie-climat/news/

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Quentin, Matthieu. « Panneaux solaires : la Commission européenne lance des enquêtes sur des subventions chinoises soupçonnées de fausser la concurrence », Toute l’Europe, en ligne : https://touteleurope.eu/

Wang, Jeffrey. « China investigation finds EU trade subsidy regulation discriminates against Chinese firms » (2025) JURISTnews, en ligne : https://jurist.org/news/

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