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1 Marco teórico

1. Presentación[1]

El estudio de las relaciones entre la investigación social y la política pública ha sido abordado desde múltiples perspectivas y disciplinas. Son varios los trabajos que desarrollan un detallado estado del arte que incluye diversas aproximaciones teóricas al tema (Neilson, 2001; Stone et al., 2001; Coburn, 2006; Delvaux, 2007; Jones, 2009; Fazekas y Burns, 2012; Baya-Laffite, 2011). Es por ello que la intención aquí no es ofrecer un exhaustivo estado de la cuestión –tarea que supera el espacio propuesto y las posibilidades de este trabajo– sino, más bien, repasar y analizar críticamente aquellas miradas y antecedentes más extendidos en el abordaje del problema.

Este cuerpo bibliográfico es ambiguo, ecléctico y difícil de organizar. La diversidad de enfoques disciplinarios, de instituciones productoras y formatos –que abarcan desde artículos de opinión hasta publicaciones en prestigiosas revistas científicas– es un reflejo de la variedad de preguntas que guían estos trabajos. Tal como señala Hammersley (2002), mientras algunos textos se centran en el análisis empírico del rol de la investigación sobre la política pública en un contexto particular, otros proveen modelos más bien abstractos del papel que cumple la investigación social. Finalmente, están los que se preguntan por la función que debería asumir el saber sobre los procesos de políticas públicas. Se podría agregar, además, que en muchos trabajos estos intereses se combinan. En efecto, la superposición de miradas descriptivas, analíticas y normativas es una de las características que comparten esas producciones.

Las primeras interpretaciones acerca de las relaciones entre las Ciencias Sociales y la política pública surgen después de la Segunda Guerra Mundial y están cargadas de optimismo. En nuestra región, la convicción de que el conocimiento social podía direccionar las decisiones políticas se reflejó con fuerza en las ideas desarrollistas y asociadas al planeamiento (Gorostiaga et al., 2012). Sin embargo, este entusiasmo fue decayendo en los años subsiguientes. Los “años dorados” de la investigación orientada hacia la política, que se caracterizaron por interpretaciones de esta relación que resaltaban la linealidad y la racionalidad de las conexiones, fueron reemplazados por una etapa de mayor recelo hacia el potencial de los conocimientos sociales a la hora de guiar las políticas públicas. Hacia los años 70, la desilusión en torno a las posibilidades concretas de las Ciencias Sociales para moldear las prácticas políticas tuvo efectos directos en las formas de entender los vínculos entre las dos esferas. El modelo racional y lineal utilizado para comprender estas relaciones (sobre todo en relación con las Ciencias Exactas) fue suplantado por aproximaciones que admitieron un abanico mayor de posibilidades. Estas nuevas aproximaciones fueron clave para comprender estos vínculos desde una mirada menos instrumental.

En la primera parte de este capítulo se caracterizarán sintéticamente cuatro grandes perspectivas utilizadas para abordar esta temática en los últimos años, junto a los autores y textos de mayor circulación. Estas perspectivas orientan la mayor parte de la investigación sobre la temática. Se expondrán primero aquellas visiones que analizan las formas de utilización del conocimiento por parte de la política. Luego se explorarán las ideas centrales de la “tesis de las dos culturas”, mirada que parte del supuesto de que las relaciones entre ambas esferas son muy débiles, e intenta dar cuenta de las causas a partir de un análisis de las diferencias entre esos dos espacios. En tercer lugar, se recorrerán las visiones que analizan el rol de los agentes intermedios, los individuos que hacen de mediadores entre ambas esferas. Se considera que estas tres perspectivas no son excluyentes y que comparten varios de sus supuestos. En cuarto lugar, se revisará la utilización del concepto de “campo social” de Bourdieu en los estudios recientes sobre el tema en nuestro país.

En la segunda parte se proponen algunos conceptos alternativos, que pretenden iluminar la complejidad, la hibridez y la interconexión entre la investigación y la política en Argentina en la actualidad. Se delinea una mirada teórica ecléctica, que combina elementos teórico-conceptuales provenientes de diferentes disciplinas, articulándolos para analizar las demandas de conocimiento del Ministerio de Educación Nacional entre 1999 y 2009. En este sentido, la teoría interesa en función de cómo puede asistir en la comprensión de un mundo que se percibe sumamente complejo, multifacético y multicausal. La teoría será utilizada como una “caja de herramientas”, antes que con la intención de proveer una explicación prolija y acabada del mundo social (Ball, 1994a; 1994b; 2002). Es posible afirmar con Ball:

En el estudio de temas complejos –como la política– probablemente dos teorías funcionen mejor que una […]. La complejidad y el alcance de los estudios sobre política –desde la preocupación por el funcionamiento del Estado hasta el interés por los contextos de la práctica […]– excluye la posibilidad de una explicación que se desprenda de una sola teoría. Lo que necesitamos para este análisis es una caja de herramientas con diversas teorías y conceptos, una Sociología aplicada antes que una pura. (Ball, 1994a: 14, traducción propia)

Siguiendo esta línea de pensamiento, se propone un conjunto de instrumentos (y no un sistema) que puede utilizarse de forma conjunta o relativamente separada para comprender y explicar los fenómenos que aparecen a lo largo del trabajo empírico. En este sentido, los instrumentos adquieren su fuerza en la medida en que permiten explicar –aunque nunca de forma acabada– algunos de los fenómenos observados desde una perspectiva empírica e históricamente situada.

2. Primer paso: revisión de las propuestas analíticas contemporáneas

2.1. Teorías de utilización del conocimiento

Los modelos de utilización del conocimiento surgen a fines de la década del setenta para profundizar el análisis de las relaciones entre las Ciencias Sociales y las políticas públicas. Diferenciándose de los modelos más instrumentales (asociados a las Ciencias Exactas), la tesis central de estos autores será que, mientras que en las Ciencias duras podrían darse modelos de relación más racionales y lineales, en las Ciencias Sociales este proceso se manifiesta de maneras más sutiles e indirectas, en forma iluminativa, de percolación o de goteo.

Carol Weiss (1979b) fue la primera en proponer una tipología de vínculos entre ambas esferas. Su objetivo fue explicar las diversas formas en las que el conocimiento social afectó a la política pública en el pasado y “aprender cómo hacer para que esta contribución sea más efectiva en el futuro” (173, traducción propia). La autora diferenció siete usos de la investigación social por parte de la política pública:

1) el modelo conducido por el conocimiento o modelo lineal, que deriva de las Ciencias Naturales y supone que hay una secuencia clara entre la investigación pura, la investigación aplicada, su desarrollo e implementación.

2) el modelo de resolución de problemas que sugiere que los resultados de la investigación social se aplican de forma directa a la definición de soluciones para problemas planteados por la política.

3) el modelo interactivo que propone que la investigación es utilizada para tomar decisiones, pero entre otras fuentes de información como, por ejemplo, la periodística, la administrativa o la burocrática. Se trata de un proceso conformado por un “desordenado conjunto de interconexiones, con idas y vueltas” (1979a: 177).

4) el modelo político que supone que la investigación se utiliza para justificar o legitimar decisiones políticas que ya fueron definidas.

5) el modelo táctico que considera que el conocimiento se utiliza para aumentar la credibilidad de la acción (o inacción) propuesta por el tomador de decisiones.

6) el modelo iluminativo que propone que la investigación influye de manera indirecta en la identificación y en la resolución de políticas públicas.

7) el modelo intelectual en el que el saber influye globalmente en la forma de pensar los problemas y convertirlos en necesidades políticas.

Los primeros dos modelos –el modelo lineal y el de resolución de problemas– son señalados como los más extendidos a la hora de pensar en los vínculos entre la investigación y la política. Sin embargo, raramente se observan en el tipo de utilización que se hace del conocimiento social (1979a). Esos modelos parten de supuestos racionales y lineales de vínculo: se presenta un problema, se busca información para generar posibles soluciones, la investigación propone el conocimiento faltante y, así, los funcionarios políticos toman la mejor solución. En contraste, para Weiss, la “investigación afecta el desarrollo y la modificación de las políticas de maneras difusas. Provee un marco de ideas y generalizaciones empíricas que se deslizan suavemente hacia las deliberaciones políticas. Su influencia se ejerce de forma más sutil” (1979a: 183, traducción propia). La autora propone el término “iluminativo” para dar cuenta de los procesos indirectos y difusos a través de los cuales las Ciencias Sociales afectan a la política. Explica que los decisores políticos tienden a usar la investigación de forma indirecta “como fuentes de ideas, información y orientaciones sobre el mundo” y que “aunque el proceso no es fácil de discernir puede tener efectos profundos sobre la política a lo largo del tiempo” (Weiss, 1977a: 531, traducción propia).

En el ámbito más específico de la Educación, esos modelos fueron revisados por Husén y Kogan (1984), quienes propusieron dos modelos de vínculos para comprender la utilización de la investigación educativa por parte de la política: 1) el modelo “iluminativo”, de “percolación” o de “goteo” y 2) el modelo político. Mientras el primero incluiría el uso iluminativo, el interactivo y el intelectual (en palabras de Weiss), el segundo fusionaría el modelo político con el táctico. Husén y Kogan dejan al margen el modelo lineal y el de resolución de problemas, porque al igual que Weiss consideran que, aunque se trata de la expectativa más extendida, se basa en supuestos que raramente aplican a las Ciencias Sociales.

Los autores insisten en que el modelo de percolación es muy “sutil e intangible” (1984: 18) y entienden que la relación entre la política y la investigación es difusa y difícil de señalar: “La investigación […] contribuye al poner ciertos temas en la agenda del debate público e inspira demandas de acción política. […] Es un instrumento de generación de ideas antes que de datos y conocimiento general” (21). En este sentido, destacan que las interacciones cara a cara entre los investigadores y los políticos, así como la lectura directa de informes académicos, pueden ser muy débiles en términos de impacto. Advierten, en cambio, la importancia del rol de los mecanismos de conexión entre las dos esferas, ya se trate de la prensa, de individuos que actúan como intermediarios o de instituciones del sector privado.

Una última categorización de los modelos de utilización del conocimiento educativo es la que proponen Ginsburg y Gorostiaga (2003; 2005) también partiendo de la clásica tipología de Weiss (1977a). Estos autores diferencian entre tres modelos. El modelo instrumental incluye dos versiones “que representan el proceso en términos de personas usando el conocimiento en forma directa para la toma de decisiones específicas” (2005: 286): el formato conducido por el conocimiento y el de solución de problemas. El segundo modelo es el conceptual, más complejo, indirecto y difuso, que contiene el formato interactivo y el iluminativo, y equivale a lo que Husén y Kogan denominaron el modelo de “goteo”. Por último, presentan el modelo estratégico (al que Husén y Kogan llaman “político”) en el que las posiciones de los funcionarios políticos son determinadas o respaldadas por los resultados de la investigación. Aquí se incluye el formato político y el táctico, en términos de Weiss, y se agrega el promocional donde “la actividad de la investigación sirve para difundir y promover la implementación de decisiones de política o profesionales entre individuos que no participaron en el proceso de toma de decisiones” (2005: 287).

Los trabajos de Weiss (1977a) y de Husén fueron pioneros en teorizar sobre las posibles formas en que la política podría utilizar el conocimiento social. Al formular diferentes modelos de utilización, proponen una tipología que da cuenta de las variadas formas en las que estas dos esferas podrían relacionarse. Fueron, además, los primeros escritos que se distanciaron de las visiones más lineales e instrumentales para pensar los vínculos entre las Ciencias Sociales y la política pública. Las tipologías que presentan los autores y, especialmente, el modelo de “iluminación” propuesto por Weiss y el de “percolación” o “goteo” presentado por Husén, recorre la mayor parte de las revisiones bibliográficas sobre estos temas. Además, estas tipologías no se basan únicamente en sus experiencias profesionales sino que se desprenden del desarrollo de investigaciones empíricas que involucran entrevistas –y, en el caso de Husén, también cuestionarios– con investigadores y con funcionarios políticos[2]. El hecho de que sus conclusiones tengan un sustento empírico es destacable, teniendo en cuenta que la mayor parte de los trabajos sobre la temática es más bien ensayística y basada en la experiencia de los autores como investigadores o funcionarios.

En términos teóricos, el enfoque de estos autores parte de una mirada que diferencia ambos espacios y les otorga relativa autonomía, para luego avanzar sobre una tipología de modelos de utilización de la investigación social, por parte de la política. En consecuencia, son modelos que proponen un análisis unidireccional de las relaciones entre ambas esferas. Suponen que la investigación (entendida como el conocimiento objetivo que producen los investigadores) es utilizada por la política (conceptualizada en general como los funcionarios políticos que toman decisiones o “hacen” política – los “policy-makers”–) pero en ningún momento se preguntan cómo la investigación es moldeada por la política o por los mecanismos concretos de “utilización”. Los procesos de intercambios y negociaciones permanentes entre ambos espacios quedan en la sombra.

2.2. Las tesis de las dos culturas

La tesis de las dos culturas parte del supuesto de que los vínculos entre la investigación y la política pública son muy débiles. De acuerdo con esta perspectiva, las diferencias existentes entre los científicos sociales y los funcionarios políticos explican esa debilidad. Desarrollada inicialmente por Caplan (1979), esta aproximación plantea una “brecha cultural” entre los dos grupos en relación con sus valores, su lenguaje, los tiempos que marcan sus actividades, su sistema de incentivos y recompensas, sus afiliaciones profesionales y su legitimidad.

En el terreno más específico de la Educación, esta línea de pensamiento fue retomada por Levin (1991), que sostiene que “el problema de la utilidad [del conocimiento educativo] deriva de las diferencias en los contextos y los métodos que caracterizan a las funciones políticas y de investigación educativa” (72). El autor explica que, mientras la cultura política “es restrictiva y orientada a las decisiones con un claro énfasis en el corto plazo, la investigación es menos restrictiva y brinda la información necesaria para moldear el mundo del futuro” (72). Husén (1988: 16) concuerda con esta visión al sostener que “el mero encuentro de ambas formas de vida contiene los gérmenes del conflicto”.

Para los que se aproximan a la temática desde la tesis de las dos culturas, en el mundo de la política se encuentran los funcionarios y, en el mundo de la investigación, los investigadores. Los funcionarios políticos son además, en general, aquellos que toman decisiones sobre el rumbo de las políticas públicas. Las marcadas diferencias entre los dos grupos con respecto a qué esperan, cómo producen y cómo utilizan la investigación social sería la principal causa del divorcio entre la esfera de la investigación y la de la política.

Según estas visiones, los funcionarios políticos están constreñidos por limitaciones políticas y presupuestarias y utilizan la investigación entre muchas otras fuentes de datos e información. En consecuencia, están especialmente interesados en aquellas investigaciones que abordan los temas específicos asociados a sus agendas políticas. Demandan producciones que tratan políticas en áreas delimitadas por su interés programático, y suelen desatender las conexiones asociadas a otras áreas o sectores. Valoran especialmente aquellas conclusiones que son directamente compatibles con sus creencias, sus valores y sus prácticas. En términos del lenguaje, no están habituados a leer investigación social o educativa ni conocen los conceptos más específicos utilizados por los investigadores para presentar sus métodos y resultados. Por último, en cuanto a los tiempos, quieren acceder a los resultados de forma inmediata.

Por su parte, los investigadores sociales que trabajan en su mayoría en universidades seleccionan los temas de investigación de acuerdo con las tradiciones académicas y llevan adelante su trabajo bajo el paradigma de sus disciplinas y en el marco de un alto grado de especialización. Hacen un empleo riguroso de los cánones metodológicos de las Ciencias Sociales; entienden al conocimiento como objetivo, fáctico, desapasionado; revisan y cuestionan permanentemente sus propios supuestos y admiten que hay límites para la realización de generalizaciones válidas (Anderson, 1991; Ginsburg, 2003; 2005; Husén, 1984).

En contraste con los modelos de utilización de conocimiento, centrados en los vínculos posibles entre ambas esferas, la tesis de las dos culturas explica la distancia existente entre estos dos ámbitos. Esta brecha es entendida como una consecuencia directa de las diferencias que caracterizan a los profesionales que se desenvuelven en cada uno de estos espacios. En ese sentido, la tesis de las dos culturas es un modelo explicativo que despliega las características particulares de la práctica de los científicos sociales, por un lado, y de los funcionarios políticos, por el otro. Hace énfasis en las necesidades, en muchos casos contrapuestas, de cada uno de estos grupos a la hora de producir o demandar investigaciones.

La principal crítica a esta aproximación es que analiza cada una de las comunidades como si fuera estática y pura, como si no existieran superposiciones, híbridos y matices en los perfiles profesionales. En este aspecto, Ginsburg y Gorostiaga (2003; 2005) resaltan que ese enfoque presenta tres elementos estereotípicos. En primer lugar, describe a cada grupo de acuerdo con las características de su cultura dominante. En segundo lugar, se trata de una aproximación que ignora la heterogeneidad de los miembros de cada grupo, en la medida en que omite considerar las diferencias en relación con, por ejemplo, sus áreas de interés, sus concepciones acerca de la actividad que emprenden y los espacios en los que se desempeñan. Por último, exagera la pertenencia a uno solo de los dos grupos culturales que define y omite el hecho de que es muy frecuente que se alternen o se superpongan los roles.

2.3. Los mediadores: el análisis de los actores intermedios

El tercer modelo analítico, también muy extendido en la bibliografía sobre la temática, es aquel que estudia la función que cumplen los “actores intermedios”, aquellos individuos que median entre la esfera de la política pública y la del conocimiento. A diferencia de las dos perspectivas analizadas previamente que cobraron especial fuerza en los países centrales, la noción de intermediarios fue propuesta también por autores de nuestra región. Se los identificó con variados rótulos: “analistas políticos”, “analistas simbólicos”, “brokers del conocimiento”, “mediadores”, “intermediarios”, “traductores”, “hombres del medio”, “intelectuales reformadores” y “agentes del conocimiento”[3]. Aunque cada una de las definiciones resalta aspectos diferentes de estas figuras, todas coinciden en que se trata de un actor relativamente nuevo y cada vez más influyente, cuya función es la de conectar el ámbito de la investigación con el de la práctica política.

Tomando como referencia a los Estados Unidos, Trow (1984) explica que los analistas políticos son un nuevo actor que surge a mediados de la década del setenta, en relación directa con el desarrollo de las carreras de política pública. Se trata de un personaje “que a veces se parece mucho a un investigador –definiendo un problema, haciendo análisis, relevando e interpretando datos; a veces, a un “hombre intermedio” reuniendo e interpretando investigaciones realizadas por otros para los tomadores de decisión; y, otras, es él mismo el que toma las decisiones” (263, traducción propia). Su formación es diferente a la de los investigadores y son entrenados de forma interdisciplinaria para responder a las necesidades de los políticos, y a través del desarrollo de trabajos cortos que incluyen recomendaciones y sugerencias directas. En este sentido, analizan los problemas desde la racionalidad de los tomadores de decisión (costos y beneficios), pero con las herramientas analíticas de la investigación. Estas características, explica el autor, ubican a este nuevo perfil profesional en un lugar privilegiado para mediar entre la investigación y la política.

Reimers y Mc Ginn (1997) proponen un modelo de acción para informar a la política a través de la investigación, y señalan la importancia de los “agentes del conocimiento” a quienes definen como “personas o instituciones interesadas en el desarrollo y diseño de actividades de investigación que puedan informar reformas políticas” (175, traducción propia). A diferencia de Trow, que describe a estos personajes haciendo énfasis en el tipo de formación que reciben, Reimers y Mc Ginn tienen una mirada más bien prescriptiva: se basan en sus experiencias como consultores internacionales para presentar un modelo heurístico que diferencia nueve momentos en los cuales el agente del conocimiento “debe tomar decisiones críticas para que la investigación sea útil a las reformas educativas” (175). Los agentes del conocimiento deberían poder: i) definir el proceso de cambio; ii) identificar los diferentes grupos de interés; iii) contemplar los flujos políticos (contexto político); iv) diagnosticar los diálogos existentes y los necesarios; v) dar poder a los grupos para dialogar; vi) establecer reglas para el diálogo informado; vii) diseñar operaciones para generar conocimiento; viii) balancear conocimientos técnicos, conceptuales y organizativos; y ix) preparar un plan de reporte y diseminación.

En nuestra región, el sociólogo chileno José Joaquín Brunner (1993; 1996) ha sido el primero en introducir esta mirada para el análisis de las relaciones entre el conocimiento y la política. A través de la noción de “analistas simbólicos”, planteada inicialmente por Robert Reich, el autor explica algunos de los cambios recientes en relación con la producción y la utilización del conocimiento. Según él, los analistas simbólicos son quienes mejor responden a las renovadas demandas del mercado. Son “personas en disposición de producir, transportar, usar y aplicar conocimientos para la identificación, resolución y arbitraje de problemas” (Brunner, 1993: 8). Se trata de investigadores que poseen un conocimiento de tipo práctico, es decir, un saber que consiste en disposiciones, destrezas y capacidades de individuos entrenados tanto para producir conocimiento como para maniobrarlo. Los analistas simbólicos “identifican, solucionan o arbitran problemas mediante la manipulación de símbolos” (1999: 9). En cuanto a sus ingresos, generalmente, están más ligados al tipo de servicio que proveen, a su calidad y originalidad, que al tiempo empleado para producirlo. Por último, sus carreras profesionales no son lineales ni jerárquicas y dependen antes bien del prestigio acumulado y de las redes de las que participan.

En esta misma línea, el texto de Cariola, Schiefelbein, Swope y Vargas (1997) se centra en el surgimiento de un nuevo agente al que denominan “analista de políticas” o “broker del conocimiento”, por su semejanza con el rol de los brokers financieros. Según los autores, esos actores tienen que “proveer oportunamente la información más relevante a los tomadores de decisión para que estos den la mejor solución posible a un problema determinado” (34). Siempre atento a los desarrollos del campo de la Educación, se trata de un actor con la capacidad de vincular la academia con las prioridades políticas. Sus competencias más importantes son su capacidad comunicacional, su estrecha relación con los problemas sociales más generales, su capacidad de “hacerse cargo de los problemas de los educadores” y su expertise para acceder a análisis de la información. Su objetivo fundamental es:

… el mejoramiento de la calidad y equidad de la Educación, más allá de la formulación de políticas, lo que define elevados grados de autonomía en su función, obligándolo a mantener relaciones con todos los actores involucrados en un problema, y no solamente con los tomadores de decisión. (Cariola, Schiefelbein, Swope y Vargas, 1997: 26)

Por su parte, Braslavsky y Cosse (1996) también utilizan la noción de “analistas simbólicos” e introducen la de “intelectuales reformadores”. Según estos autores, los analistas simbólicos son una categoría de la nueva estructura ocupacional que emerge con la democratización de América del Sur y con la inserción de investigadores profesionales en el desarrollo de políticas educativas en la década de 1980. Entre las características de esta nueva categoría enuncian las siguientes, además de las señaladas por Brunner: i) conciencia de la relación entre conocimiento y poder, ii) distancia crítica que establecen respecto de los otros actores que se insertan en el Estado, iii) esfuerzo por horizontalizar la toma de las decisiones, iv) construcción de políticas de Estado perdurables y, en términos más cognitivos, v) acceso a paradigmas y propuestas de transformación internacionales (1-2).

En la aproximación que proponen estos trabajos, llama la atención la constante superposición entre una mirada analítica y otra prescriptiva. La primera se evidencia en el análisis de los procesos sociales más generales en los que se enmarca el surgimiento de estos nuevos actores, en la exploración de sus características y en el estudio de su relación con la investigación y la política. Paralelamente, se encuentra una tendencia a indicar lo que “debería ser”, descripciones cargadas de connotaciones positivas y tonos celebratorios para el rol de estos nuevos actores, y la imposibilidad de ubicar a estos actores, así descriptos, en los procesos de política más concretos. Estas valoraciones no son un problema en sí mismo. No obstante, por momentos, denotan la ausencia de una mirada más crítica y del propio carácter híbrido de sus autores, a la vez analistas y partícipes en los procesos que ellos mismos estudian y describen. En este sentido, Neiburg y Plotkin (2004: 16) sostienen que “la principal limitación de buena parte de estas interpretaciones se debe a que los analistas parecen compartir con sus objetos un mismo interés por la dicotomía, clasificando autores y grupos en categorías que no siempre son distinguibles empíricamente”.

Por otra parte, estas aproximaciones entienden la aparición de estos actores como el resultado natural de las necesidades de incorporar el conocimiento en la toma de decisiones políticas. Les adjudican una alta cuota de voluntarismo y los presentan como la mejor solución para fortalecer las débiles conexiones entre la investigación y la política. Según estas miradas, los mediadores proponen formas de interacción renovadas y más eficientes, que combinan la objetividad científica con la neutralidad política. En esta línea, Trow (1984) explica que la formación, los hábitos, y las condiciones de trabajo de los analistas políticos están “expresamente diseñados para reducir la brecha entre el investigador y el funcionario político, y para que el conocimiento sistemático llegue de forma más directa, más rápida y más relevante a los asuntos políticos” (264, traducción propia). Por su parte, Brunner (1993) señala que el rol de los investigadores sociales está cambiando y que “hoy se espera, y el mercado demanda, a personas en disposición de producir, transportar, usar y aplicar conocimientos para la resolución y arbitraje de problemas” (9). Asimismo, Cariola et al. (1997) señalan que frente al problema de las interconexiones entre el conocimiento y la toma de decisiones “se hace necesario traer al escenario […] un nuevo agente con una identidad profesional desinstitucionalizada y con capacidad de responder al conjunto de demandas emergentes de políticos y otros agentes involucrados en el mejoramiento de la calidad y equidad de la educación” (25).

Al igual que la literatura sobre la utilización del conocimiento y la tesis de las dos culturas, esta concepción parte de una diferenciación clara entre ambas esferas. En vez de centrarse en los modelos de utilización de la investigación (los vínculos) o en las características propias de cada una de esas esferas, se preocupan por describir a los actores que median entre esos dos espacios. En estos trabajos los actores intermedios se presentan como una categoría abstracta de relativa homogeneidad, cuando en la práctica se trata de actores diversos que se mueven en un espacio social plagado de superposiciones. En efecto, es muy común la coincidencia entre mediadores y funcionarios políticos y/o investigadores.

2.4. La noción de campo social

En Argentina no son muchos los trabajos que abordaron empíricamente el estudio de la investigación educativa. Y los que lo hicieron se apoyaron, principalmente, en el concepto de “campo social” de Bourdieu. A diferencia de las perspectivas comentadas, esta noción permite analizar la investigación educativa desde una perspectiva crítica. Concebir la investigación educativa como un campo social hace frente a dos problemas que aparecen en otras aproximaciones al fenómeno. Por un lado, la naturalización de las prácticas sociales vinculadas con la investigación educativa y, por el otro, la ausencia de análisis de las relaciones de poder subyacentes a estos procesos.

La noción de “campo social” obliga a abordar el objeto de estudio considerando los procesos a través de los cuales las prácticas sociales localizadas se refuerzan como acciones generalizadas y comunes. Incorpora la historia y, de esta forma, desnaturaliza los procesos que, desde otras aproximaciones, se consideran naturales, independientes del contexto histórico y de las relaciones sociales de fuerza que los conforman. Esta mirada se plasma, por ejemplo, en el trabajo de Palamidessi et al. (2007) que explora las relaciones entre la investigación y la política en Argentina entre 1983 y 2003. En la introducción, los autores conciben la investigación educativa como una práctica “con historias y tradiciones específicas, que se desarrolla en contextos sociales y marcos institucionales que la condicionan y le otorgan orientaciones particulares” (2007: 27).

Con respecto al segundo punto, está claro que la mirada bourdiana pone el foco en las relaciones de poder que se establecen entre las diferentes posiciones que asumen los individuos y las agencias dentro del campo y, particularmente, en los vínculos de dominación y de subordinación. De esta forma, incluye el análisis de los intereses en juego y los conflictos desplegados en el campo social estudiado. Esta mirada también queda explícitamente plasmada en el trabajo antes mencionado. Los autores señalan:

La apuesta por el conocimiento, cualquiera sea la recompensa/capital que se persiga, se vincula con las estrategias mediante las cuales se intenta, en forma individual o colectiva, salvaguardar o mejorar posiciones e imponer principios de clasificación, jerarquización o valoración acorde con ciertos intereses. (Palamidessi et al., 2007: 21)

Los trabajos de Tenti Fanfani (1984; 1988) son los primeros en explorar el concepto de “campo social” para abordar la investigación educativa en nuestro país. Encaran el análisis en términos generales, es decir, observando en qué medida la investigación educativa responde a las características fundamentales que Bourdieu asigna a todos los campos sociales. En este sentido, se trata de un trabajo de reflexión teórica que es acompañado de algunas referencias empíricas sobre el funcionamiento concreto de la investigación educativa. A partir de esta exploración, el autor advierte que “no existe un conjunto de reglas de juego que regulen la competencia de los profesionales o productores de conocimientos respecto a la Educación” (1988: 126). Afirma que se trata de un campo que está aún en vías de conformación, desestructurado y con baja autonomía relativa, en el que los requisitos de entrada son laxos y las puertas de ingreso son múltiples y dependen más de la voluntad de los propios actores que de requerimientos definidos desde adentro.

Por su parte, el estudio de Palamidessi et al. (2007) avanza en la especificación y en la delimitación del campo de la investigación educativa en Argentina. A diferencia del trabajo de Tenti Fanfani (1984; 1988), esta investigación realiza un profundo estudio empírico sobre las instituciones, las agencias y la producción de la investigación educativa en los últimos años. Con respecto a la utilización del concepto de “campo social”, este trabajo precisa aún más la ubicación de este espacio en relación con otros campos sociales. Inscribe la investigación educativa en el campo cultural, y de manera aún más específica, en el campo científico. Por otra parte, basándose en Bernstein y Díaz, los autores ubican la investigación educativa en el campo de la Educación, dentro del cual diferencian, además, al campo intelectual de la Educación y al campo pedagógico. Y, entre estos dos, ubican el campo de la recontextualización pedagógica. Por último, también introducen las relaciones entre el campo de la Educación y el campo estatal.

La necesidad de delimitar el campo (o el espacio social) al que se hace referencia está directamente ligada a la aproximación que propone esta teoría. La perspectiva bourdiana obliga al investigador a definir qué queda dentro y qué queda fuera del campo específico en cuestión. El establecimiento de las fronteras tiene distintos niveles de abstracción. En primer lugar, la delimitación del tipo de campo social al que se estaría haciendo referencia: cultural, científico, artístico, etc. En segundo lugar, la definición de las reglas del espacio social concreto que se investiga –en este caso el de la investigación educativa–, acción que es a su vez fundamental para clarificar el adentro y el afuera y, en este sentido, para delimitar las fronteras del propio objeto de estudio. Los estudios mencionados se apoyan en la noción de campo para establecer las primeras demarcaciones y características de la investigación educativa como espacio social. Se considera, sin embargo, que a la hora de avanzar sobre la delimitación de sus fronteras y sobre la autonomía relativa con respecto a otros espacios sociales, comienzan a esbozarse los obstáculos y las limitaciones de este enfoque para el análisis concreto de la producción de conocimientos educativos orientado a la política en nuestro país.

El propio Bourdieu advirtió que la delimitación del contorno de un campo social no admite una respuesta a priori, ya que solamente puede definirse a través de una investigación empírica. Según el autor, “los límites del campo están donde los efectos del campo cesan” y “sólo estudiando cada uno de estos universos puede sopesarse hasta qué punto están constituidos, dónde se terminan, quién está adentro y quién no, y si conforman o no un campo” (Bourdieu y Wacquant, 2005: 154). Este punto está estrechamente ligado con la autonomía relativa que define a estos espacios sociales. Según Bourdieu, se trata de “microcosmos sociales relativamente autónomos”, espacios de relaciones objetivas donde existen lógicas específicas que son irreductibles a aquellas que regulan otros campos sociales (2005: 150). Para analizar el interior de un campo (y, al mismo tiempo, definir si se trata de un campo o no), es fundamental indagar otros conceptos de la teoría bourdiana. Las características particulares de un campo sólo pueden abordarse adentrándose también en el análisis de otras nociones como habitus, capital, trayectorias y estrategias.

Para alcanzar una definición más operativa del campo de la investigación educativa, es fundamental demarcar sus límites de autonomía relativa y avanzar sobre un análisis empírico de las reglas del juego que regulan el espacio social en cuestión. No obstante, la débil autonomía relativa y la baja estructuración señaladas por Tenti Fanfani (y propias del campo de la investigación educativa en Argentina) dificultan una definición operativa del concepto, sin la cual la propia teoría de Bourdieu no llega a desarrollarse en su fase más práctica. Así, en los trabajos analizados se evidencia la dificultad para establecer las fronteras del campo estudiado y esto redunda en una definición de carácter general, dentro de la cual cuesta precisar las particularidades de dicho campo (que son al mismo tiempo las que lo conforman como tal). Algunas de estas propiedades serían, por ejemplo, la definición de las reglas y los capitales específicos en juego, las relaciones entre las posiciones objetivas y los habitus de sus ocupantes, las barreras de acceso y egreso, así como las estrategias de conservación y de subversión.

En síntesis, si bien en su sentido general la noción de campo permite una primera aproximación social y crítica al estudio de la investigación educativa, al poner el énfasis en la delimitación de sus fronteras y en la autonomía relativa del campo de la investigación educativa, este enfoque ubica al investigador en una encrucijada: obliga al analista a establecer una frontera entre aquello que remite a un campo específico y todo lo que se ubica en su exterior, en vez de poner el acento en la hibridez intrínseca que caracteriza a estos espacios sociales. Al utilizarse para analizar la investigación educativa, se extraen dos posiciones. La primera, presente en los estudios de Tenti Fanfani (1984; 1988), es que la investigación educativa es un campo aún en vías de conformación y de estructuración. La segunda, que se desprende del trabajo de Palamidessi et al. (2007), sugiere que las características de la investigación educativa como espacio social permiten una definición general, pero no pueden avanzar en una delimitación de tinte más práctico u operacional (en términos bourdianos).

Para el estudio específico de las relaciones entre la investigación y la política, estas problemáticas se hacen aún más evidentes. Las herramientas teóricas de Bourdieu sitúan al investigador frente a la necesidad de delimitar, en primer lugar, si se estudia “el campo de la investigación educativa” o el “campo de la política”. Si lo que interesa son aquellos actores que son a la vez políticos y científicos, resulta artificial y forzado ubicarlos en uno u otro ámbito. En este sentido, la teoría de Bourdieu pone el acento más en la delimitación de las fronteras entre estos dos espacios que en iluminar su inmanente hibridez. En términos metodológicos, la búsqueda de “instancias objetivas” para llevar adelante el estudio del campo en cuestión tiende a proponer como objetos de observación a las instituciones que lo conforman. Así, a partir de una utilización general de este concepto, puede delinearse un interesante mapa de los actores institucionales que conforman el campo (ver Palamidessi et al., 2007), quedando ocultas las interrelaciones, las superposiciones y las conexiones entre los espacios estudiados.

3. Segundo paso: herramientas para abrir la caja negra

El esquema teórico aquí presentado combina conceptos de diversas disciplinas para acompañar un recorrido empírico que busca explorar las relaciones entre investigación y política en espacios híbridos, a través del análisis de situaciones cotidianas, localizadas geográfica y temporalmente. En línea con este objetivo, se adoptan miradas que proponen un análisis al “ras del suelo”, que arrancan desde el terreno y desde las interacciones cotidianas; e intentan arriesgar interpretaciones más estructurales cuando estas pueden asociarse con lo observado en el terreno. De esta forma, son perspectivas que están atentas a la conexión entre las explicaciones más generales (estructurales) y los procesos concretos de interacción social, tratando de no saltar de un nivel al otro para facilitar la comprensión de fenómenos complejos y difíciles de aprehender. Proponen elementos para comprender el mundo social, dando cuenta de las propias limitaciones de esta comprensión (Latour, 2008). En este sentido, se trata de miradas que aunque muy centradas en la interacción cotidiana, no pierden de vista –pero tampoco fuerzan– la conexión entre los aspectos observables y las cuestiones más estructurales de la organización social.

3.1. Los procesos de construcción de conocimiento

En el marco de los estudios de la Sociología de la Ciencia, a comienzos de la década del ochenta, surgió una serie de trabajos innovadores que puso su foco en los procesos de construcción del conocimiento. Se rotularon bajo el nombre de “estudios de laboratorio” o “antropología de las prácticas científicas” (Olivier, 2003). Estas investigaciones se centraron en el análisis de la producción de saberes en disciplinas “duras”, es decir, en la exploración de “hechos” científicos altamente sistematizados. Fueron los primeros en resaltar la importancia de abrir la “caja negra” de la producción del conocimiento para mostrar cómo se producen los contenidos y ponerlos así en relación con el contexto de producción (institucional, social, político, cultural) en el cual están insertos.

La idea de “abrir la caja negra” marcó este trabajo desde el comienzo. Tal como señala Kreimer (1999), Richard Whitley (1972) fue el primero en utilizar la metáfora del “blackboxism” (cajanegrismo) para describir la investigación sociológica que analiza la producción científica centrándose únicamente en sus productos corrientemente observables. Las perspectivas sociológicas tradicionales declaraban como tabú el estudio de los procesos internos, que se volvían invisibles. En contraste, el autor propuso pensar en la Sociología de la Ciencia como una “caja traslúcida”, que permite analizar cómo se generan y evalúan los distintos grupos de ideas científicas. Así, cuestionó el supuesto de perfecta racionalidad de los procesos científicos para proponer la idea de una racionalidad imperfecta, que admitió el estudio de las relaciones entre la conducta de los científicos, las instituciones y los productos, resaltando la importancia de los procesos de producción de conocimiento.

Hay tres estudios clásicos dentro de esta nueva rama de la Sociología de la Ciencia que resultan de particular interés: el de Karin Knorr Cetina (2005), el de Bruno Latour y Steve Woolgar (1995) y, en menor medida, el de Michael Lynch (1985). Estos trabajos se centraron en los procesos de producción de conocimiento. A partir de una metodología “sensitiva” (Knorr Cetina, 2005) y de métodos de inspiración etnográfica, estos autores exploraron en profundidad las prácticas, los procedimientos, las negociaciones y las acciones concretas que se despliegan en los procesos de producción del conocimiento, y que a la vez los conforman. En este sentido, resaltaron el carácter fabricado de la producción de conocimientos científicos. Como señala Knorr Cetina, los productos científicos son entendidos como:

Construcciones contextualmente específicas que llevan las marcas de la contingencia situacional y de la estructura de intereses del proceso por el cual son generales, y que no pueden comprenderse adecuadamente sin un análisis de su construcción. Esto significa que lo que ocurre en el proceso de construcción no es irrelevante para los productos que obtenemos. (Knorr Cetina, 2005: 61)

De estos autores interesa, entonces, el énfasis que ponen en la observación de los períodos de construcción del conocimiento. Asimismo, como se planteará en el próximo capítulo, sus trabajos son inspiradores para delinear un abordaje teórico-metodológico de los procesos de producción del conocimiento desde una mirada que resalta su carácter cotidiano, artesanal y socialmente construido. En línea con estos argumentos, consideramos aquí los procesos de producción de conocimiento demandados por el Ministerio de Educación Nacional un espacio privilegiado nunca antes explorado para analizar las relaciones entre la investigación y la política en Argentina. Sin embargo, en contraste con ellos, que centraron sus análisis en los laboratorios científicos y en la producción de conocimiento científico, los saberes que aquí interesan están directamente vinculados al Estado y a las políticas públicas. Es por ello que fue fundamental articular esta perspectiva con conceptos asociados al análisis del Estado (y su funcionamiento), así como el análisis del desarrollo de las políticas públicas.

3.2. Conceptualización del Estado: hacia un estado plural

Aunque a veces no se explicitan –especialmente en los trabajos de corte prescriptivo– los modelos para analizar las relaciones entre la investigación y la política pública conllevan una conceptualización particular del Estado y de las políticas. Para abordar el análisis de los procesos de producción de conocimiento es necesario alejarse de una concepción monolítica del Estado, típicamente asociada al enfoque de la Administración Pública. También es importante distanciarse de las miradas que priorizan el análisis estatal formal (legal-normativo) así como de aquellas visiones que ponen el énfasis en las decisiones tomadas por las cúpulas del aparato estatal, los policy-makers. Utilizando las expresiones acuñadas por Soprano (2007) y Bohoslavsky y Soprano (2010) para dar cuenta de una aproximación alternativa, se propone aquí una mirada del Estado “plural” y con “rostro humano”.

Las aproximaciones más tradicionales y frecuentes para analizar el funcionamiento del Estado lo interpretan como él mismo se presenta: impersonal, normativo, burocrático. En consecuencia, las cuestiones que se alejan de esta concepción son percibidas como anormales, corruptas o desviadas. Alejarse de estas visiones habilitaría nuevas preguntas sobre el funcionamiento concreto de las prácticas estatales. De esta forma, como señalan Bohoslavsky y Soprano, las Ciencias Sociales podrían beneficiarse de una variación en su enfoque:

[El enfoque de la Administración Pública] tiende a percibir (y prescribir) normativamente al Estado tal como este se auto-presenta: autónomo con respecto a las fuerzas y grupos sociales nacionales e internacionales, auto centrado, regulado según normas impersonales, burocráticas y permanentes; en tanto que las situaciones que violentan las orientaciones de tales “percepciones” suelen ser consideradas como desvíos, anormalidades, formas aberrantes o corruptas de la actividad estatal. No parece tener sentido comprenderlos apriorísticamente como la encarnación de una modernidad racional y normativa, tal como suelen percibirlas los actores contemporáneos y algunas perspectivas teóricas y políticas fuertemente prescriptivas. (Bohoslavsky y Soprano, 2010: 26-27)

Partiendo de esa contraposición, los autores proponen “ideas operativas” para estudiar al Estado. La primera idea consiste en no personalizarlo: dejar de considerarlo como un actor unívoco y auto-consiente, comparable a la identidad de una persona. Sugieren, en cambio, “tomar al Estado como un espacio polifónico en el que se relacionan y expresan grupos”, dando lugar a una agenda de investigación que da cuenta de “la constante modificación de los equilibrios, de la alternación de fuerzas y de los permanentes reacomodamientos producidos en el interior del Estado y en la interlocución de los actores y agencias estatales con otros actores y esferas no estatales” (23). Aunque en primera instancia parezca contradictorio, la segunda idea es personalizar al Estado: en este punto los autores se refieren a la importancia de combinar el análisis de las normas que lo configuran y determinan con el estudio de las personas que participan de la acción estatal (tanto dentro de la función pública como por fuera de ella). Respecto del último aspecto, señalan que se debe “imaginar el Estado centrándonos en las diferentes identidades y experiencias de quienes se desempeñan en él, desplazar el foco de análisis de la ‘organización’ estatal como una entidad única, trascendente y homogénea” (25), lo que permite analizar quiénes son el Estado en determinado tiempo y lugar.

En cuanto a su funcionamiento, enuncian dos aspectos clave. El primero, intenta superar las visiones marxistas y funcionalistas para postular que el Estado debe entenderse como el resultado de múltiples presiones. Si bien está claro que el Estado es una configuración social donde se objetivan cuestiones asociadas a las disputas entre clases sociales, estos autores remarcan la importancia de ampliar esta mirada para poder identificar otras tensiones que se expresan en su accionar y que no se limitan a la estructura social clasista. Intervienen también otras lógicas sociales como las profesionales, las corporativas, las regionales, las internacionales, las de género, las partidarias (y sub-partidarias), las étnicas y las amistosas, entre otras. Por otro parte, en relación con los límites del Estado, los autores plantean la permanente interconexión entre el Estado y otras esferas (no estatales, privados y otros ámbitos estatales, desde niveles de gobierno municipales hasta intergubernamentales e internacionales). “Estas interacciones”, explican, “brindan a la política pública algunos elementos simbólicos y materiales que intervienen en su definición, y simultáneamente condicionan, facilitan u obstaculizan su ejecución” (26). En este sentido, es tan importante ver qué sucede dentro del Estado como fuera de él, “asumiendo incluso que lo que a priori no sería definido como propiamente estatal es un resultado históricamente dado, que a menudo adquiere formas socialmente difusas” (26)[4].

Refiriéndose al enfoque y a los métodos necesarios para alcanzar una comprensión de este tipo, los autores señalan la necesidad de valerse de estudios micro-sociológicos “de las trayectorias y experiencias de individuos y grupos, nominalizándolos, observando sus rutinas laborales, los procesos cotidianos de la toma de decisiones, las alianzas y rivalidades establecidas en torno de afinidades y conflictos personalizados, así como las pautas informales activas en los sistemas de reclutamiento y de exclusión de las instituciones estatales” (25). A su vez, enfatizan la necesidad de inscribir los estudios en cierta localización estatal como el ámbito de incumbencia (nacional, provincial o municipal); el área de política (Educación, Salud, Seguridad, etc.); posición en los escalafones de la administración pública (tipo de contratación y escala salarial, perfil y niveles de formación profesional y académica); trayectorias en la función pública; y diferentes formas y niveles de interlocución que mantienen con actores inscriptos y activos en otras esferas sociales.

3.3. El Estado en movimiento: la noción de acción pública

Alineada con la conceptualización del Estado “con rostro humano”, resultó de interés también la noción de “acción pública”, que permite distanciarse de los estudios sobre políticas públicas provenientes de la Administración Pública. Detrás de estas nociones hay una conceptualización que establece relaciones relativamente directas y lineales entre lo que entra (el input), el proceso y el resultado (el output). A su vez, se trata de una perspectiva en la que prevalece el momento en el que se toman decisiones, asignándole además un papel fundamental a los “tomadores de decisión” y a las normas burocrático-administrativas que se desprenden de esas decisiones. En este sentido, volviendo al funcionamiento del Estado, se considera que desde estos enfoques aparece sobre-representado el rol de los hacedores de políticas (policy-makers) y de las acciones deliberativas. Así, muchas de las escenas que constituyen la política pública y que no responden a acciones concretas de tomadores de decisión –sino justamente a la inacción de funcionarios políticos y otros actores– quedan ensombrecidas y apenas exploradas.

Un grupo de autores franceses y belgas acuñaron el término de “acción pública” (Delvaux y Mangez, 2007; 2008; Lascoumes y Le Galès, 2007; Comaille, 2004) para plantear algunas diferencias en la aproximación al estudio del Estado desde una mirada constructivista. El concepto de “acción pública” se aleja del modelo del ciclo de las políticas o “por etapas” que las analiza como una sucesión de momentos más o menos lineales que incluyen: i) la definición del problema, ii) la identificación de soluciones alternativas, iii) la evaluación de opciones, iv) la selección de opciones, v) la implementación y, por último, vi) su evaluación. Las críticas a este modelo fueron señaladas por varios autores. Entre otras cuestiones, se ha resaltado la dificultad de someter el modelo a pruebas empíricas; la caracterización de la formulación de las políticas como un proceso que se da de “arriba hacia abajo” sin tomar en cuenta otros actores; la imposibilidad de captar los variados niveles de gobierno y ciclos de interacción en los proceso reales de formulación de políticas y, por último –lo que interesa especialmente aquí–, no permite el análisis del conocimiento, la información e investigación que se usa en el proceso de las políticas públicas, más allá de la etapa de evaluación (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, en Parsons, 1995).

En contraste con esta mirada, Delvaux y Mangez señalan que:

La acción pública es formulada desde escenas múltiples interrelacionadas (aunque sólo parcialmente dependientes). Esta característica dificulta el control de su curso de acción, incluso cuando este es iniciado por los actores más poderosos. En este sentido, estamos frente a asuntos públicos (sucesivos y/o simultáneos) que manifiestan contenidos en escenas deliberativas y no deliberativas. (Delvaux y Mangez, 2008: 4, traducción propia)

El concepto de escena es clave en esta perspectiva. Al igual que nociones como arena, nivel o foros, este concepto se utiliza para designar las esferas interdependientes e interconectadas en las cuales se desarrolla la acción pública. Empero, en contraposición con la noción de nivel (que se asocia con escalas y controles jerárquicos y con una implementación de arriba hacia abajo); de arenas (que evoca la lucha y la competencia); y de foro (que se vincula con la discusión argumentativa verbal), la noción de escena es maleable y admite diferentes acciones en su interior. Asimismo, trasciende la noción de foro en el sentido de que conduce a pensar en acciones tanto deliberativas como no deliberativas, con un grupo de actores o con uno solo. Como señalan los autores, al pensar en una escena lo primero que se imagina son las escenas teatrales, con su público y el tras bambalinas. Sin embargo, la palabra también sirve para designar espacios que están menos limitados (escena urbana) o menos públicos (escena doméstica) o que acontecen en espacios menos definidos y no deliberativos (2008: 12-13). En una escena se pueden representar tragedias, comedias, óperas o conciertos. Por último, una escena siempre tiene un público, que no debe ser entendido como simple y pasivo, sino como un conjunto de espectadores que pueden interactuar con los actores.

La imagen de la acción pública como superposición –más o menos sucesiva– de escenas es potente, ya que considera los vínculos entre esferas cuando la acción está ocurriendo. En efecto, con frecuencia los espectadores de una escena pueden ser actores en otra. En esta línea los autores afirman:

Un asunto público no deja una escena para pasar a otra. Más bien, avanza simultáneamente en varios frentes, es decir, hacia múltiples escenas que responden unas a otras pero sin interrumpir su particular curso de acción y en un sentido en que la acción de uno no puede ser nunca interpretada como el simple resultado de la acción de otro. (Delvaux y Mangez, 2008: 17, traducción propia)

La analogía entre la interrelación de escenas y un concierto de una banda de jazz, que Delvaux y Mangez toman de Steve Sturdy (2008), es muy elocuente y se retomará aquí. Como en una banda libre de jazz, en la acción pública no hay un líder. Ninguno de los músicos sabe cómo los demás van a tocar ni a reaccionar frente a la música de los otros. Necesitan adaptarse tanto a cada uno de los músicos como a lo que se produce colectivamente. Por momentos, hay un músico que domina, dando las directivas generales a la improvisación. Pero su continuidad como líder no está asegurada. A su vez, nadie puede estar seguro de cómo va a terminar la pieza. En palabras de los autores:

Al igual que sucede en una pieza musical de jazz, las escenas se adaptan unas a otras sin interrumpir su propia acción, y sin que una acción pueda verse como simple resultado de otra iniciativa. En este sentido, la acción pública es fragmentada, flexible y su curso de acción imprevisible. (Delvaux y Mangez, 2008: 4, traducción propia)

La noción de “acción pública” hace énfasis en ciertos rasgos de la política púbica. En primer lugar, realza la multiplicidad de actores que pueden conducirla, resistiéndose a la idea de liderazgo de un poder gubernamental unificado, tan común en otras perspectivas. A través de esa premisa, tiene en cuenta los efectos de los procesos de globalización y de descentralización, contemplando la participación de actores locales, regionales e internacionales. Admite también la participación de actores que no son públicos así como de diversos actores dentro del Estado. Por ende, el Estado es entendido como un participante más en la co-construcción de la acción pública, pero no el único. Al igual que los enfoques que se describieron en el apartado anterior, desde esta perspectiva, el Estado se deja de percibir como un ente monolítico, homogéneo o actor todopoderoso para pasar a pensarse, en cambio, como un espacio influenciado por un conjunto de variadas y complejas organizaciones, diversas instituciones y mecanismos con lógicas contradictorias.

El segundo punto se refiere al reemplazo de la idea de relación jerárquica por la de interdependencia. Se abandonan las conceptualizaciones que dan especial importancia a la organización formal del poder burocrático estatal para proponer un enfoque multipolar y poliárquico, que no se da necesariamente de arriba hacia abajo. Si bien se acepta que hay espacios y actores con más influencia que otros, se acentúan las interdependencias entre actores y escenas antes que sus relaciones jerárquicas y de subordinación[5].

Estos dos puntos se vinculan directamente con otras dos ideas: la relativización de los procesos de implementación de políticas y la ausencia de linealidad de los procesos (non-linearity). Respecto del primer punto, se entiende la política desde una visión más amplia que la derivada del análisis de la aplicación de leyes/regulaciones por parte de una autoridad. Aunque las autoridades gubernamentales asumen en general un rol central, no puede soslayarse la intervención de otros actores –con principios y prioridades propios– que se comportan con cierta autonomía y cuya intervención podría modificar el curso de la acción. En relación con el segundo punto, las complejas interdependencias entre escenas y actores promueven un proceso de co-construcción de la acción pública que pierde linealidad. Ya no puede pensarse a la política pública como una secuencia lineal donde un actor poderoso define la agenda y crea la normativa que otros actores aplican.

Siguiendo estos principios, en palabras de Comaille (2004), tal como lo citan Delvaux y Mangez, la acción pública es:

El resultado del entrelazamiento de las estrategias de los actores y de sistemas de acción guiados por un esquema de regulaciones negociadas, y tiende a obedecer al principio de horizontalidad o circularidad antes que a la linealidad y jerarquía. (2010: 417, traducción propia)

En suma, la acción pública es de naturaleza flexible, fragmentada e incierta. Dada la multiplicidad y variedad de actores que participan en su desarrollo, la circularidad de los procesos (que no son lineales) y la organización de la horizontalidad (no jerárquica), esta noción desafía la verticalidad de la acción para proponer una mirada que admite contradicciones y ambigüedades. Propone así un análisis multifacético y complejo de los procesos de política pública en el interior del Estado.

4. Conclusiones

Las aproximaciones teóricas presentadas en la primera parte abrieron la posibilidad de analizar los vínculos entre la investigación social y la política trascendiendo la mirada lineal y racional propia de las Ciencias Duras que caracterizó estas discusiones hasta los años setenta. Desde diferentes enfoques, estas aproximaciones dieron un paso hacia un análisis de mayor complejidad de las relaciones entre las Ciencias Sociales y las prácticas políticas.

Las primeras tres perspectivas analizadas (utilización del conocimiento, tesis de las dos culturas y actores intermedios) se ubican entre los abordajes que se denominaron normativos y prescriptivos. Todas parten del supuesto de que los vínculos entre la investigación y la política son débiles, y de que su fortalecimiento es deseable para mejorar la efectividad de las políticas públicas. Sobre la base de esta apreciación, exponen un análisis que de forma simultánea describe, explica y –en mayor o menor medida– prescribe futuras líneas de acción. Intentan dar cuenta de cómo se plantean las relaciones entre las dos esferas para luego sugerir y recomendar direcciones para que estos vínculos sean más fuertes y fluidos. Detrás de los conceptos utilizados, está siempre presente la idea de que con la atención y los recursos necesarios, los vínculos entre estas dos esferas pueden intensificarse. De esta forma, se mejorarían las decisiones políticas, teniendo efectos directos sobre la eficiencia y la eficacia de los procesos de políticas públicas.

Asimismo, estas aproximaciones tienden a diferenciar de forma tajante el ámbito de la política y el de la investigación. Conciben el mundo de la política y el de la investigación como dos espacios específicos, independientes, relativamente autónomos y de fronteras precisas. La diferenciación entre estos dos espacios se sostiene sobre concepciones relativamente abstractas y esquemáticas de la “política” y de la “investigación”. Son entendidos como principios trascendentales, independientes del tiempo y del espacio, como nociones que carecen de marcos histórico-temporales, geográficos o políticos que los contextualicen. Esto se revela con suma claridad en los estudios sobre la utilización de conocimiento y la tesis de las dos culturas. Aunque el análisis de los actores intermedios propone una mirada más centrada en los actores híbridos y en los espacios de yuxtaposición, lo cierto es que esta concepción también mantiene la distancia entre los dos ámbitos. Al ubicar a estos individuos como mediadores entre dos esferas, antes que como partícipes y productores de un espacio social complejo, se fortalece esa diferenciación.

En líneas generales, esos trabajos no incorporan el estudio de las diferentes formas que puede asumir la práctica política, ni cómo las estructuras y prácticas político-estatales funcionan en contextos particulares, moldeando las relaciones entre la investigación y la política. En cuanto al conocimiento, en esas visiones, los procesos de producción de conocimiento quedan invisibilizados, y los saberes se presentan como cajas negras ya cerradas. En relación con la política, como ya fue señalado, priorizan la linealidad de los procesos y las decisiones deliberativas de los altos funcionarios.

Algunas de estas cuestiones fueron superadas en los trabajos que avanzan sobre el estudio de las relaciones entre la investigación educativa y la política basándose en la noción bourdiana de campo social y los trabajos realizados desde esta perspectiva permiten un acercamiento histórico y crítico al problema. Son estudios que brindan un excelente marco para contextualizar esta investigación en términos temporales y espaciales, superando la mirada abstracta y prototípica de los otros tres enfoques analizados. En efecto, el recorrido por los antecedentes de la investigación presentado en la introducción general muestra el avance hacia una mayor comprensión del desarrollo histórico y de la morfología de las agencias productoras de conocimiento del campo educativo que propusieron estos trabajos. Sin embargo, poco han indagado sobre las prácticas y los procesos concretos a través de los cuales estas organizaciones y los individuos construyen el conocimiento educativo y cómo, en el propio proceso de construcción, delinean las relaciones con el ámbito de la política.

Proponemos aquí un giro en el modo de indagar las relaciones entre la investigación y la política. En lugar de partir de modelos y categorías abstractas para analizar la situación en nuestro país, decidimos ubicarnos en situaciones concretas y cotidianas. Explorando las prácticas de los actores en escenarios donde se despliegan diversas lógicas y determinaciones, se propuso una perspectiva comprensiva y atenta a dilucidar qué tipo de asociaciones aparecen en este espacio social particular. Interpretadas desde aproximaciones prescriptivas, resulta difícil comprender el sentido de esta producción. En contraste, se considera que para empezar a entender quién, dónde y cómo se desarrollan esos conocimientos es fundamental contar con otras herramientas teóricas que eviten, como señala Soprano, “establecer a priori fronteras y compartimentos estancos entre universos de relaciones e identidades” (2010: 19).

Los procesos de producción de conocimiento, entendidos como las prácticas y las negociaciones sociales que se despliegan en el desarrollo de nuevos saberes, funcionan como una excelente vía de acceso para el análisis de las relaciones entre investigación y política desde situaciones cotidianas y concretas. Gracias al hecho de que partimos de la exploración de estos procesos hemos podido identificar a los actores que participan, sus roles y sus mecanismos particulares. El análisis de las cajas negras consolidadas se reemplaza por el de las prácticas cuando aún están en marcha.

El interés por el conocimiento educativo demandado desde el Estado, en particular desde el Ministerio de Educación, hizo necesaria también la introducción de conceptos teóricos para analizar el rol del Estado y de las políticas públicas. Los conceptos que surgen del estudio del estado como plural y con rostro humano y la noción de acción pública cubren esta necesidad. Pues brindan herramientas que permiten hacer el recorrido por los procesos de producción de conocimiento sin resaltar permanentemente las distancias entre lo observable y lo deseable, y sin enfatizar las desviaciones y las anormalidades del proceso por sobre su productividad, es decir, lo que efectivamente permite. La articulación de estas aproximaciones teóricas y los conceptos que se desprenden de ellas permite analizar entramados sociales para dar cuenta de sus sentidos, más allá de que muchas veces, en una primera instancia, no parezcan lógicos ni racionales.


  1. Una primera versión de este capítulo fue publicada en Cardini (2013).
  2. La investigación realizada por Husén a comienzos de los años 80 se describe en Husén y Kogan (1984). Aquí se presentan los resultados del estudio comparado de las relaciones entre investigadores y políticos que llevaron adelante en cuatro países: Suecia, Alemania, Gran Bretaña y Estados Unidos. Los resultados de los trabajos de Weiss se presentan en Weiss (1977b) y en Weiss y Bucuvalas (1980).
  3. Para mayor detalle, se puede consultar a Trow (1984) que presenta el término de “analistas políticos”; a Wilson (1981) por el de “intelectuales políticos”; Biddle y Anderson (1991), el de “brokers del conocimiento”; Sunquist (1978) que los denomina “traductores”; Huberman (1994), “intermediarios”; Kogan (1980), “hombres del medio” (middle-man); y Reimers y Mc.Ginn (1997), “agentes de conocimiento”. En el ámbito regional, se utilizaron los términos “analistas simbólicos” (Brunner, 1996), “analistas de políticas”, “brokers del conocimiento” (Cariola et al., 1997) e “intelectuales reformadores” (Braslavsky y Cosse, 1996). En el terreno de los análisis económicos, se ha utilizado también el término de “technopolíticos” (Domínguez, 1997).
  4. La importancia de la definición de los márgenes del Estado fue analizada también desde las miradas antropológicas del Estado. Los textos de Veena Das y Deborah Poole (2008) así como el de Talad Asad (2008) abordan esta problemática.
  5. Esta perspectiva aparece en los estudios de Ball sobre el funcionamiento de las políticas educativas y la organización de las ideas que las moldean. Ver, por ejemplo, Ball (2002, 2008) y Ball y Exley (2010).


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