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Presentación de la obra

En los impersonales edificios en los que se desarrollan las actividades de la gran burocracia estatal argentina, toman forma las políticas que afectarán la vida de sus habitantes. La vertiginosa sucesión de proyectos gubernamentales de distinto signo, la generación de documentos que circulan por canales de baja difusión pública y escasa conexión con los sectores académicos externos dedicados a la producción de diagnósticos de mayor exposición mediática ocultan un denso y abigarrado mundo escasamente conocido y valorado. En los distintos Ministerios se combinan la producción generada por su personal estable que los convierte en los “dueños” de determinadas temáticas, lo que garantiza su estabilidad burocrática, con la generada por demandas específicas para dar respuesta a políticas coyunturales y la producida por la contratación de asesores externos generalmente financiados con recursos externos y acotados, y por ende con tiempos finitos.

Esa producción suele ser desconocida para las nuevas capas de investigadores o, mucho más, por los formuladores de políticas asociadas a nuevos escenarios electorales. Este libro comienza con un ejemplo relevante del despilfarro de recursos materiales y humanos generados en el ámbito del Ministerio de Educación. El Plan Estratégico para la Educación Argentina 2010-2020, que había sido elaborado desde la Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluación de la Educación Argentina, y entregado a la Secretaría General de la Presidencia en 2010, nunca circuló a pesar de su importancia y fue un ejemplo destacado, por su magnitud, de la subordinación de la producción de conocimiento dentro del Estado a las necesidades políticas de coyuntura.

La percepción directa de este desperdicio de energía social calificada impactó a Alejandra Cardini, que en el desarrollo de su tesis doctoral utilizó esa temática como base para su estudio sobre las relaciones entre la investigación y la política en Argentina a partir de estudiar los procesos de producción de investigaciones originados en el Ministerio de Educación de la Nación en la década del 2000.

Para enmarcar ese proceso, la autora partió de una reconstrucción de las relaciones entre el campo de la producción de conocimientos educativos y el gobierno de la Educación en Argentina a partir de dos bases institucionales: por un lado, los organismos centrales de gobierno del sistema educativo y, por el otro, las instituciones universitarias y de formación superior docente. Se revisan aquí las acciones del Estado Nacional que comenzó a concentrar las tareas de administración y de provisión de la Educación, y a regular de forma sistemática y exhaustiva las prácticas de los agentes burocráticos y de los docentes a fines del siglo XIX. Paralelamente se destaca que a principios del siglo XX, aparecieron los primeros grupos especializados en temas educativos en el marco de las universidades orientados a la producción de conocimiento, ligados principalmente a la formación de profesores secundarios que no gozaban de una titulación específica en ese momento. Para regular centralizadamente la Educación, se sumaron nuevos funcionarios y técnicos estatales, tanto en las tareas de docencia como en las de administración y control del sistema. El rol del cuerpo especializado de inspectores fue central en ese período y fueron confirmados en calidad de nuevo agente del campo. Por su parte, los docentes de las escuelas primarias se conformaron como un cuerpo de especialistas relativamente homogéneo.

El recorrido realizado manifiesta una tendencia hacia una mayor diferenciación en el interior del campo de la producción de conocimientos educativos entre dos tipos de saberes: los saberes académicos y los saberes orientados a la política. En Argentina, esas dos redes presentan, además, fronteras particularmente difusas. La autora señala que desde la década de 1960 se crean y reformulan dependencias estatales con el fin de sistematizar información y de generar conocimientos vinculados a la gestión política; se caracterizan por objetivos de corto plazo, personal técnico con alta inestabilidad, superposición de funciones, falta de coordinación de las diferentes agencias y dificultades para sostener contactos fluidos con universidades y otros organismos del exterior. Por otro lado, también forman parte de esa red las agencias intergubernamentales con sede local, los centros de investigación privados y algunos espacios institucionales o sujetos de las universidades públicas y privadas. Otra red se organiza en torno a la producción de saber académico desarrollado por investigadores de manera relativamente independiente del Estado principalmente, desde las universidades. La autora remarca que en Argentina, los procesos de institucionalización y de profesionalización se dieron en contextos políticos de fuerte discontinuidad política e institucional, que afectaron profundamente el desarrollo y la continuidad de las iniciativas. Esto dejó un panorama de políticas públicas discontinuas, incompletas y duplicadas, por lo que los procesos delineados se manifiestan, en la práctica, de manera confusa, contradictoria, informal e implícita.

Su estudio propone dos dimensiones analíticas complementarias. La primera plantea una indagación más general del período en cuestión. A través del análisis comparado de las trayectorias de 112 investigaciones originadas o solicitadas por el Ministerio de Educación entre 1999 y 2009, delinea tendencias generales entre distintas modalidades de producción. La segunda se acerca a la temática a través del análisis de caso. Explora en profundidad un proyecto de investigación en desarrollo, desde su origen hasta la finalización del informe de investigación. El propósito fue realizar una reconstrucción detallada de las vicisitudes y controversias del proceso de producción, haciendo énfasis en los rasgos de los actores que participan del proceso y en las relaciones que se establecen entre ellos.

A lo largo del trabajo de campo se realizaron 78 entrevistas en profundidad; se relevó el material documental vinculado a los proyectos de investigación demandados por el Ministerio de Educación entre 1999 y 2009; se reunió material ligado a las trayectorias de los sujetos que participaron de las investigaciones y la escritura de los informes finales así como documentos más precisos asociados con el caso de estudio. Finalmente, se realizaron registros etnográficos de situaciones asociadas tanto a los proyectos de investigación en general como al proyecto que se siguió en detalle.

Su análisis demuestra que las investigaciones que nacen en las áreas del Ministerio que tienen como función formal y explícita la de producir conocimiento son iniciadas y gestionadas por los investigadores que allí se desempeñan. En busca de su subsistencia burocrática, en un contexto laboral precario, el desarrollo de proyectos de investigación es fundamental para su supervivencia. Trabajan de manera independiente y sus proyectos avanzan al ritmo tanto de los recursos disponibles como de los tiempos burocrático-administrativos del organismo. Son trabajos de corte descriptivo, basados en el análisis de los datos pero desarticulados del análisis más preciso de las políticas educativas implementadas. El interés del personal de estas áreas por publicar y difundir sus producciones pareciera ser, justamente, lo que atenta contra la posibilidad de pasar de estudios descriptivos a trabajos analíticos aplicados. Su circulación es favorecida institucionalmente. No obstante, para formar parte del circuito abierto de circulación, estos informes transitan procesos de edición final donde se lima cualquier aspecto analítico y plausible de generar controversias, y se refuerzan los rasgos descriptivos y políticamente inofensivos. Estos procesos de edición, descentralizados pero efectivos, son una característica que se observa en la mayor parte de los trabajos publicados por el Ministerio de Educación. El carácter institucionalizado de las Áreas de Investigación del Ministerio garantiza la estabilidad y la continuidad de la producción, por lo que resulta la trama más prolífica en relación con la cantidad de estudios producidos y publicados. Sin embargo, sus productos resultan los menos relevantes en cuanto a su aplicación política.

Un segundo tipo de proyectos corresponde a los solicitados por los altos funcionarios del Ministerio de Educación. Su ejecución se delega a agentes o a instituciones expertas. Las demandas de los funcionarios suelen combinar dos elementos: la necesidad de contar con información de calidad, relevante y políticamente sensible, que se ajuste a los intereses del juego político y, simultáneamente, a través de la tercerización de esos estudios, los altos funcionarios logran construir relaciones de apoyo y de cooperación política con instituciones e individuos influyentes en el campo. Los productos son heterogéneos pero siempre considerados valiosos para la gestión. El ritmo de esta producción está marcado por el flujo de la vida política. Es la trama que produce menos estudios. No obstante, se trata de las producciones consideradas más relevantes. Es también la trama menos transparente y de acceso más difícil.

Un tercer tipo de proyectos surge de las áreas del ministerio que gestionan políticas. Estos estudios se orientan al monitoreo, al seguimiento o a la evaluación de políticas específicas y, en la mayor parte de los casos, desde abordajes cuantitativos. En este espacio hay un fuerte protagonismo de los organismos internacionales que, a través de documentos formales, moldean los plazos y la modalidad de producción y de circulación. Esas pautas se entremezclan con el accionar de la burocracia y con los mecanismos informales del Ministerio. En cuanto a su circulación, esos productos también tienen una circulación restrictiva pero, a diferencia de los productos anteriormente analizados, son confidenciales, reservados de antemano a los actores que los solicitan.

En síntesis, la compleja trama de la burocracia permanente con sus lógicas de continuidad y resistencia y el cruce con los actores temporales que generan propuestas disruptivas o que alteran procesos de continuidad de políticas es el escenario que tiñe al Estado Nacional de escenarios fragmentados y complejos, de los que emanan propuestas a la sociedad cuya calidad y profundidad varía fuertemente de acuerdo con los actores involucrados y las condiciones de contexto que pueden alentar o aletargar las acciones públicas. Este libro es un aporte singular para una temática escasamente tratada en el país a partir de situarla espacial y temporalmente en un ámbito estatal acotado, aunque relevante.

 

Osvaldo Barsky

Director del Centro de Altos Estudios
en Educación (CAAE) de la Universidad
Abierta Interamericana (UAI)



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