Otras publicaciones

Book cover

9789877230932_frontcover

Otras publicaciones

9789871867905_frontcover

9789877230673-tapa

3 Notas para una historia de las relaciones
entre producción de conocimientos educativos
y el gobierno de la educación en Argentina

1. Presentación

Este capítulo propone una reconstrucción de las relaciones entre el campo de la producción de conocimientos educativos y el gobierno de la Educación en Argentina. Se parte de la idea de que esas relaciones no pueden analizarse independientemente de los cambios en el desarrollo y de las formas que van asumiendo, por un lado, el Estado y, por el otro, las instituciones que conforman el campo de la producción de conocimiento en Educación. A su vez, tanto las transformaciones estatales como los desarrollos intelectuales están atravesados por los cambios político-institucionales de las sociedades, y viceversa. La relación entre ambas esferas no puede entenderse sin dar cuenta de esos cambios más generales y de cómo, en cada momento histórico, varió la conceptualización de cada uno de los dos términos de la relación (Wagner, 2001: 296).

Desde una perspectiva que trasciende el análisis del sector educativo, Weiss y Wittrock exploran las relaciones entre la Ciencia Social y el Estado, resaltando la importancia de una mirada hacia el pasado para comprender el presente. En sus palabras:

La historia determina las relaciones entre el centro y la periferia, el grado de conflicto interno y madurez de las instituciones: si las ciencias sociales están más establecidas, si y donde están incorporadas a la universidad y el respeto que se les dé son cosas que están influidas, todas ellas, por circunstancias históricas. Asimismo, la historia afecta la naturaleza de las cuestiones de la agenda de políticas, y las tradiciones dentro de las cuales se les considera. Los legados del pasado influyen sobre el tipo de personas reclutadas en la vida política y la administración […] La riqueza natural de la Nación, su temprana o tardía llegada a la época industrial, su historia de colonización, revolución y guerra: todo ello ejerce un enorme impacto sobre la relación entre la ciencia social y la acción del Estado. (Weiss y Wittrock, 1999: 435)

No es la intención desarrollar aquí las múltiples dimensiones señaladas por los autores. Interesa más bien resaltar los aspectos del desarrollo del Estado y del campo de la producción de conocimiento en Educación en Argentina que permiten contextualizar los aportes de esta investigación. Frente a las variadas propuestas analíticas que modelizan las relaciones entre el conocimiento social y la política pública independientemente de los contextos específicos en los que tienen lugar (ver apartado 2 del Capítulo 1), se considera fundamental prestar atención a la configuración socio-histórica de nuestro contexto particular. Para dilucidar las modalidades de articulación entre estas dos esferas no se puede prescindir de una mirada que se dirija hacia la conformación, el desarrollo y la configuración actual del espacio social estudiado.

El delineado socio-histórico que se propone está basado en el análisis de los procesos de institucionalización y profesionalización del campo de la producción de conocimiento en Educación, tanto dentro de la esfera estatal como en otros espacios de producción, especialmente, en la universidad. Históricamente, el campo de la Educación se estructuró a partir de dos bases institucionales: por un lado, los organismos centrales de gobierno del sistema educativo y, por el otro, las instituciones universitarias y de formación superior docente. La exploración de estos dos procesos (institucionalización y profesionalización) en estos dos ámbitos –el del Estado y el de las universidades– permite dar cuenta del grado de diferenciación y de especialización de saberes, de agentes y de instituciones del campo educativo en cada momento histórico[1] (Weiss y Wittrock, 1999: 176).

Por institucionalización se entienden aquellos procesos por los cuales determinados grupos o prácticas se recortan como específicas, se regularizan, se sancionan y se construyen como autónomas y legítimas (Suasnábar y Palamidessi, 2007). Las instituciones funcionan en la sociedad como un conjunto de reglas que apuntan a resolver conflictos de coordinación y de distribución. Distribuyen poder y recursos y son, a la vez, producto de la lucha de actores desiguales. Operan, además, en contextos en los que existen otras instituciones y variables sociales (Acuña, 2013). La creación de una carrera universitaria, el cambio en un plan de estudios, la apertura de una cátedra, la formalización de un nueva agencia en el ámbito estatal, la sanción de una Ley de Educación serían algunos ejemplos de instituciones relevantes en nuestro análisis.

Los procesos de profesionalización están, en cambio, más ligados a los agentes y a su formación. Suponen la emergencia de ciertos puestos de trabajo o de posiciones institucionales. Para ocupar estas posiciones “se requieren saberes, calificaciones y titulaciones específicas” y, en general, los ocupantes reivindican el control y la regulación exclusiva de ese conjunto de prácticas y conocimientos” (Suasnábar y Palamidessi, 2007: 41). Son dos los requisitos fundamentales para que exista la profesionalización: el primero, la creación de una carrera o trayecto cuyo ingreso está determinado por reglas que son conocidas y aceptadas por todos, y el segundo, la existencia de recursos para proveer los medios de subsistencia a los profesionales que transitan ese recorrido (Kreimer, 1999: 20).

La consideración de estas dos dimensiones (la institucionalización y la profesionalización) a lo largo de la historia de la Educación en Argentina permite delinear tres patrones de relación diferentes, que reflejan configuraciones socio-históricas distintas en las relaciones entre el gobierno de la Educación y la producción de conocimientos educativos en nuestro país[2]. En cada una de estas etapas varían las estructuras político-estatales así como la forma y las agencias productoras de conocimientos educativos orientados a la gestión, conformando vínculos diferentes entre ambas esferas. Esta periodización permite una comparación esquemática al enfatizar las características generales de tres tipos de vínculos. Sin embargo, deja de lado, por una parte, el análisis más preciso de las rupturas, las contradicciones y las discontinuidades en el interior de cada uno de esos momentos. Al ofrecer una mirada panorámica se tiende a sobreestimar su unidad y descuidar su dinámica práctica. Por otra parte, al centrarse en los procesos de institucionalización y profesionalización asociados con la producción de conocimientos educativos, quedan en segundo plano también los debates más ligados a las ideas y contenidos que se desarrollaron en el campo de la Educación[3].

A través de una revisión de esos tres momentos históricos, se persigue un doble propósito. Por un lado, se propone contextualizar histórica y temporalmente el problema. Por otra parte, el recorrido propuesto ayudará a dar cuenta de algunas de las tendencias que se evidencian en el campo de la producción de conocimiento sobre Educación en el período estudiado.

2. Construcción del Estado Nacional: creación del sistema educativo

El análisis de la emergencia de los diferentes dominios de conocimiento social se inscribe, tanto en los países centrales como en los periféricos, como parte de un proceso más general de racionalización que caracterizó la expansión de los estados modernos y el desarrollo del capitalismo en las sociedades modernas. Los procesos de conformación de los estados nacionales y de su capacidad para gobernar estuvieron acompañados por una progresiva demanda y generación de saberes orientados a las tareas de gobierno y, a su vez, a la conformación de elites técnicas estatales. Así, el crecimiento, la diferenciación y la especialización de funciones y agentes estatales fue paralela al desarrollo de dominios de conocimiento específicos ligados a las acciones gubernamentales. Plotkin y Zimmermann resumen este proceso con las siguientes palabras:

Históricamente, las redefiniciones de los espacios de intervención del Estado no han sido sólo el resultado de cambios ideológicos (grandes narrativas, o cosmovisiones, tales como el liberalismo o el socialismo), sino que han ocurrido también a partir del desarrollo de saberes específicos y de reformulaciones que los mismos produjeron en percepciones sociales más amplias, las que a su vez han influido de manera dialéctica en la evolución de estos saberes. (Plotkin y Zimmermann, 2012: 11)[4]

En el terreno educativo, el surgimiento y la expansión de los sistemas de escolarización masivos a fines del siglo XIX generó una demanda de conocimientos, de funcionarios burocráticos y de agentes especializados en la regulación, el control y la legitimación de los nuevos sistemas escolares. Si hasta el momento la Educación había estado principalmente a cargo de la iglesia, de asociaciones y de particulares, a partir de entonces el Estado Nacional comenzó a concentrar las tareas de administración y de provisión de la Educación, y a regular de forma sistemática y exhaustiva las prácticas de los agentes burocráticos y de los docentes. Este proceso fue conducido centralizadamente por los nuevos estados nacionales.

En Argentina, el inicio de esta etapa podría ubicarse en la década de 1880, momento en el que el Estado Nacional y las provincias comienzan a desarrollar sistemas educativos como piezas fundamentales de sus estrategias de control social. Con un objetivo fundamentalmente político, que hizo hincapié en la homogeneización social y en la construcción del ciudadano argentino, en ese período se instauró un régimen de escolarización masivo. Brevemente expuesto, el sistema educativo tradicional implicó:

…la definición de una forma determinada de articulación entre una estructura del sistema por niveles (primario, secundaria, superior), su organización institucional (que incluye las formas de gobierno), el papel de los actores del proceso pedagógico (particularmente los docentes), la definición de contenidos y de la estructura curricular y las modalidades de acción pedagógica (la didáctica). (Tedesco, 2012: 25).

Al compás de estas definiciones, se sucedieron importantes cambios en la estructura del Estado y sus agentes.

2.1. Las primeras agencias y agentes estatales

Con el propósito de expandir la Educación Primaria hacia toda la población, hacia fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX se gestan, estructuran y consolidan los órganos de gobierno del sistema educativo nacional. Dos hitos marcan el comienzo de esta etapa: la sanción de Ley de Educación Común (1884), que declara a la Educación Primaria obligatoria, graduada, gratuita y laica, y la creación del Consejo Nacional de Educación (CNE), como el órgano responsable de la conducción y del gobierno del sistema educativo[5]. Este proceso de ampliación se reflejó en las cifras de crecimiento del sistema: en 35 años, entre 1880 y 1915, la cantidad de alumnos de la escuela primaria pasó de 108.319 a 909.979, y la cantidad de docentes de 3.043 a 26.874. A su vez, el número de escuelas se cuadruplicó, pasando de 1.833 instituciones educativas a 7.595 (Gandulfo, 1991). La tasa de asistencia escolar de la población de entre 6 y 14 años pasó del 30% en 1895 al 56% en 1914 (Tedesco y Cardini, 2007). Junto a esta expansión se fueron institucionalizando los organismos, los aparatos y las burocracias gubernamentales tanto nacionales como provinciales, a cargo de la conducción, la administración y el control del sistema de Educación Primaria.

Como era de esperar, la magnitud y el ritmo de expansión del sistema educativo trajo aparejado un importante crecimiento y una incipiente especialización de distintos agentes educativos. Para regular centralizadamente la Educación, se sumaron nuevos funcionarios y técnicos estatales, tanto en las tareas de docencia como en las de administración y control del sistema. Así, comenzó a instaurarse una división jerárquica entre tres funciones del Estado: la administración política y central del CNE, los inspectores y los docentes[6].

El rol del cuerpo especializado de inspectores fue central en este período y fueron confirmados en calidad de nuevo agente del campo. Si bien este cuerpo había sido fundado en 1871 a través de la Ley de Subvenciones Nacionales, recién en 1890 comenzó a funcionar en torno a un reglamento preciso y bajo la coordinación de una Jefatura General (Marengo, 1991), diferenciándose tanto de los docentes como de los funcionarios políticos. Los inspectores eran técnicos subordinados a las decisiones políticas. Funcionaban como un “control controlado” ubicado entre el poder central y los docentes, actuaban como “bisagras entre el gobierno escolar y los maestros” (Dussel, 1995: 63). Su trabajo cotidiano de administración y de control del sistema estuvo acompañado por una novedosa demanda y producción de saberes expertos específicos, tanto del gobierno del sistema (técnicas presupuestarias, arquitectura escolar, estadística educativa) como de cuestiones pedagógicas[7].

En relación con la producción de datos cuantitativos sobre el sistema educativo, el trabajo de los inspectores en esta etapa fue fundamental. En efecto, la estadística educativa de la época se sostuvo principalmente sobre los informes de los inspectores[8], que se ocupaban de fiscalizar aspectos generales de la estadística escolar (cantidad de alumnos, titulación de docentes, nacionalidad de alumnos y docentes, etc.) y de la infraestructura, la higiene y los recursos de las escuelas. Hacia 1900, sumaron a sus actividades una función más pedagógica y con poder punitorio, cuyo objeto fueron las prácticas de enseñanza y los “agentes de la Educación”, es decir, los maestros. En el marco de esos procesos, se fueron jerarquizando el rol del inspector y su saber específico, y pasaron a desarrollar la doble tarea de “vigilar/examinar y prescribir/enseñar las prácticas correctas” (Dussel, 1995: 66).

Por su parte, los docentes de las escuelas primarias se conformaron como un cuerpo de especialistas relativamente homogéneo, dotados de tecnologías y saberes específicos, vinculados principalmente a los discursos normalistas (Dussel, 1997). Con la intención de formar maestros preparados para reemplazar a las personas que cumplían este rol sin capacitación específica, entre 1871 (momento en el que se creó la primera Escuela Normal en la Ciudad de Paraná) y finales del siglo XIX, se creó un total de 38 escuelas normales en el territorio nacional (Tedesco, 2003). Como en el caso de los inspectores, la formación docente trajo aparejada la institucionalización de ciertas organizaciones –las escuelas normales– así como de saberes específicos, que fueron consolidando a su vez a los docentes como profesionales portadores de esta formación y conocimientos particulares. Como señala Pineau:

La tenencia monopólica de saberes específicos para comprender, controlar y disciplinar a los alumnos –método correcto, tablas de calificación y clasificación, baterías de tests, aparatos psicométricos, etcétera- otorgó identidad a los maestros y les permitió diferenciarse de otras figuras sociales con las que se fundía en épocas anteriores, como las del anciano, clérigo o sabio. (Pineau, 2001: 34)

Comienza a darse, así, una incipiente diferenciación entre dos saberes técnico-pedagógicos: por un lado, un saber cotidiano asociado a los docentes y las tareas de enseñanza y, por el otro, un saber experto vinculado con las actividades de inspección, que encontró su legitimidad en la pedagogía (Dussel, 1995; Suasnábar y Palamidessi, 2007).

En el interior del cuerpo docente, sin embargo, comenzó a delinearse otra diferenciación. Si, por un lado, se iba consolidando un cuerpo de maestros primarios formados en las recientemente creadas escuelas normales, por el otro, la formación de los docentes secundarios se daba en el marco de otras instituciones, principalmente la universidad[9]. Se fueron construyendo y articulando dos circuitos vinculados con la enseñanza. El primero asociado a la enseñanza primaria y a las escuelas normales (primaria-normal) y el segundo vinculado con la enseñanza secundaria y la formación universitaria (secundaria-superior) (Dussel, 1995; Pinkasz, 1992). Esta diferencia tenía sus raíces en la estructura social sobre la que se construía el sistema educativo. Como señala Tedesco (2003), las escuelas normales tendían a reclutar a sectores sociales de menos recursos que la universidad, y principalmente a las mujeres. La formación de magisterio no era concebida como una etapa previa a los estudios superiores y esta característica la hacía menos prestigiosa, limitando el interés de los sectores medio-altos. Así, el campo profesional de los maestros quedó restringido a la enseñanza en escuelas primarias y normales, mientras que los profesores formados en la universidad estaban habilitados a dar clases en las prestigiosas Escuelas Secundarias Nacionales[10].

Las funciones de supervisión, seguimiento y control cotidiano del sistema educativo ejercidas por los inspectores no solo se diferenciaban de las tareas de docencia, a cargo de los maestros y profesores, sino también de las funciones de conducción general del sistema, responsabilidad de los funcionarios políticos. Las diferencias entre inspectores y funcionarios se manifestaban en dos sentidos. En primer lugar, el proceso de profesionalización de los cargos de inspectores (su selección por concurso público) trajo aparejada una mayor permanencia y estabilidad en sus cargos, dotándolos de una mayor cuota de autonomía. En segundo lugar, el saber pedagógico del que disponían los ubicaba en funciones de asesoramiento técnico de las figuras políticas. De hecho, durante ese lapso (1900-1915), entre los inspectores escolares se encontraban destacados pedagogos que tuvieron una participación decisiva en la confección de reglamentos escolares y normas, así como también en la definición de rituales pedagógicos y planes de estudio. La base de la autonomía de este cuerpo era la posesión de un saber técnico-pedagógico del que eran los representantes legítimos.

2.2. El espacio universitario: desarrollo de la producción de conocimientos educativos

En los párrafos anteriores se enfatiza la importancia del aparato estatal en la producción de saberes educativos y de conocimientos técnico-pedagógicos en esta etapa, tanto a partir de la creación de organismos gubernamentales con el objetivo de administrar y controlar el sistema (el cuerpo de inspectores), como en las instituciones responsables de la formación de docentes primarios (escuelas normales). Sumado a esto, a principios del siglo XX, aparecieron los primeros grupos especializados en temas educativos en el marco de las universidades. Tanto en la Universidad de Buenos Aires como en la Universidad de la Plata se gestaron núcleos orientados a la producción de conocimiento, ligados principalmente a la formación de profesores secundarios que, como se indicó, no gozaban de una titulación específica en ese momento.

Los procesos de institucionalización de saberes educativos en las universidades se dieron, primero, a través de la creación de cátedras (asignaturas) asociadas a saberes educativos y, más tarde, con la inauguración de las carreras específicas de Educación. En 1896 se crea la cátedra de Ciencias de la Educación, en la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires, y, en 1905, la Sección Pedagógica en la Universidad de La Plata. La inauguración de la Facultad de Ciencias de la Educación en 1914 completó este proceso de incipiente institucionalización universitaria. Si bien existieron algunos intentos por delinear una universidad centrada en la investigación (y la Sección Pedagógica de la Universidad de La Plata podría inscribirse en esta línea), estos avances:

… no dejaron de inscribirse en el modelo tradicional de universidades, donde los criterios de reconocimiento se fundaban en el prestigio derivado de la actividad profesional o de la pertenencia a una elite dirigente y no en el de una comunidad académica. (Suasnábar y Palamidessi, 2007: 46)

Fueron las características elitistas y oligárquicas de la sociedad las que, en este período, pusieron muchos de los límites a los intentos de cientifización del campo de la Educación en la universidad. Las universidades en Argentina surgieron y se afirmaron sobre un doble juego de, por un lado, sostener y consolidar una clase política y, por el otro, formar profesionales orientados a responder a las demandas de desarrollo del Estado y del nuevo sistema educativo. Poco espacio quedó, así, para las actividades sistémicas de investigación (Krotsch, 2003).

2.3. La profesionalización de los agentes educativos

En términos de profesionalización, durante esta etapa se inicia un proceso de diferenciación entre los diversos agentes que conformaban el nuevo y creciente sistema educativo. Como se señaló, cada uno de los roles necesarios para concretar y expandir la escolaridad estuvieron asociados, por un lado, con la creación de nuevas instituciones y, por el otro, con la adopción y producción de saberes específicos. De esta forma, durante estos años se fueron conformando, simultáneamente, los docentes de nivel primario (escuelas normales-normalismo); los docentes de nivel de secundario (universidad-humanismo); la burocracia controladora (agencias estatales – cuerpo de inspectores-saber pedagógico) y los funcionarios políticos.

Esta diferenciación no fue tan evidente, como sería más adelante, entre los inspectores y los docentes universitarios. En efecto, muchos de los personajes más ilustres del campo educativo y los hombres de letras, durante este período, ocuparon cargos de inspección. Otros, además, tuvieron una doble inserción como funcionarios burocráticos (inspectores y miembros del Consejo Nacional de Educación) y docentes universitarios en materias pedagógicas[11]. Caracterizados como “pedagogos humanistas”, por el tipo de intervención político intelectual que representaban, estos hombres pertenecían a grupos de elite, tenían una formación clásica, centrada en la reflexión filosófica, y no tuvieron inconveniente en insertarse en la gestión política construyendo su legitimidad desde el lugar universal que representaba la pedagogía (Suasnábar, 2004; 2009).

3. Impacto del desarrollismo en las relaciones entre conocimiento, políticas y planificación

En los países centrales, la consolidación de los Estados de Bienestar en los años de postguerra propuso una nueva configuración en las relaciones entre el Estado y los saberes sociales. El modelo intervencionista de elaboración de políticas, que había comenzado en el campo de la Economía con el keynesianismo, se extendió a todos los sectores de gobierno. La expansión del intervencionismo político estuvo acompañada, a su vez, por un fuerte crecimiento de la administración pública, que modificó los principios operantes de la gestión y generó una nueva demanda de conocimientos sociales, incluyendo el de nuevas disciplinas como la Educación. Wittrock, Wagner y Wollman dan cuenta de esta nueva relación entre Estado y saber social señalando: “En esta época de crecientes programas públicos e intentos de planeamiento racionalista, se estaban forjando nexos directos entre la ciencia social de orientación hacia las políticas y la intervención en las políticas” (1999: 87).

La idea de que el saber experto puede vincularse directamente con los procesos de administración estatal para alcanzar una reforma social determinada se expande con fuerza. Se crea una suerte de coalición entre la política pública y el desarrollo de las Ciencias Sociales, con el doble resultado de renovar las instituciones políticas y la ciencia social. La planificación empieza a resonar como una nueva tecnología de intervención social y la investigación es percibida como un insumo clave del proceso. En el cuanto a la investigación educativa, que a diferencia de otras disciplinas –como la sociología y la economía, por ejemplo–, había tenido una relación más bien lejana con las preocupaciones políticas inmediatas, comienza lo que de Landsheere denomina la etapa “dorada”, caracterizada por el aumento de la inversión estatal destinada a la producción de conocimiento[12] (de Landsheere, 1996; Husén, 1988).

La fuerte confianza depositada en la racionalidad científica, como un instrumento clave para planificar la organización futura de la sociedad, trajo aparejada la creación de nuevas instituciones, formas organizativas e instrumentos de política en materia de producción científica. A medida que se aumentaban los fondos públicos destinados a la producción de conocimiento académico, se realimentaba el lazo entre estos conocimientos y las decisiones políticas. Tanto en los países centrales como en los periféricos, hubo un movimiento de ampliación de la base institucional dedicada a la investigación especializada y orientada hacia las políticas. Se inauguraron instituciones de investigación especializada, muchas de las cuales se enfocaron en campos o problemas específicos de política. En algunos países se introdujeron mecanismos especiales para regular los vínculos entre la investigación y la política[13] y se crearon cuerpos especialmente coordinados para vincular la “demanda” de investigaciones con la “oferta” (Wittrock et al., 1999).

En América Latina, la coalición entre instituciones dedicadas a la investigación y los espacios de decisiones políticas se articuló con los discursos desarrollistas, que se presentaron a fines de los años cincuenta como una alternativa reformista y progresista a la revolución, frente a los problemas que aquejaban a la región. Entre el núcleo básico de estas ideas, estaban la industrialización acelerada, la tecnificación del agro y la reforma agraria moderada, todos elementos que permitirían un crecimiento económico sostenido y una distribución más equitativa de los ingresos (Neiburg y Plotkin, 2004). En este programa, se le asignaba un papel esencial al Estado como promotor central del desarrollo y se lo postulaba como el responsable de llevar adelante la modernización institucional y social. A su vez, el Estado debía apoyar el desarrollo de las Ciencias Sociales, que producirían los saberes y herramientas para diagnosticar y planificar las transformaciones sociales necesarias.

Los nuevos saberes sociales requeridos para estimular el desarrollo social y económico tendrían dos características. En primer lugar, al igual que otros saberes aplicados a distintos campos de la política pública, eran esencialmente interdisciplinarios. Como señalan Neiburg y Plotkin, “en la consecución del desarrollo tendrían que actuar una constelación de nuevas formas de conocimiento científico sobre la sociedad, en la que habría lugar no sólo para economistas, sino también para sociólogos, antropólogos, psicólogos sociales” (2004: 238). A la lista de profesionales que enumeran estos autores, se podrían agregar los licenciados de Ciencias de la Educación. Por otro lado, para alcanzar el desarrollo se requería que esos saberes fueran específicos y especializados. Apareció entonces “toda una gama de tecnologías aplicadas a las Ciencias Sociales y en especial a la Economía que permitirían producir instrumentos adecuados para el diagnóstico de la situación y la programación y planificación” (238). A su vez, en cuanto a los nuevos perfiles profesionales, “el manejo de estas tecnologías requería un conocimiento que sólo una formación específica con reglas propias podía otorgar” (238).

En la mayor parte de los países de la región, el proceso de modernización institucional y social postulada por el desarrollismo se canalizó institucionalmente mediante dos procesos simultáneos: la modernización burocrática estatal –que incluyó la creación de nuevos organismos gubernamentales a cargo de la producción y difusión de conocimiento para la gestión–, y la institucionalización de nuevas carreras universitarias y de sistemas estatales para promover la ciencia y la tecnología. Sin embargo, como se desarrollará más adelante, estos proyectos concretos de modernización quedaron truncos como consecuencia de la inestabilidad política de la región, reflejada en los sucesivos golpes militares que instauraron gobiernos autoritarios.

3.1. La modernización del Estado: complejización y diferenciación de las funciones gubernamentales

En Argentina, y en especial en el terreno de la Educación, las transformaciones en torno a la modernización del Estado –que formaban parte de un proceso de mayor complejización, ampliación y diferenciación de funciones gubernamentales– se enmarcaron en un contexto de crecimiento exponencial del sistema educativo. Esta expansión se expresó, entre otras cosas, en el aumento de la matrícula de todos los niveles escolares. Entre 1952 y 1970, la matrícula de la Educación pre-primaria llegó a triplicarse, pasando de 63.314 alumnos a 229.025; el nivel primario amplió la cantidad de alumnos en un 43%, que pasó de 2.394.538 a 3.425.288; y, por último, el nivel medio estuvo cerca de triplicarlos, pasando de 353.973 a 974.167 alumnos (Paviglianiti y Tiramonti, 1988). Este crecimiento del servicio educativo trajo aparejada la contratación de nuevos docentes y la construcción de numerosos edificios escolares.

La administración de un sistema educativo cada vez mayor requirió de la creación de nuevos organismos especializados en el interior de la cartera educativa. Así, se inició un proceso de reconfiguración y diferenciación entre tres tipos de funciones gubernamentales que se mantuvieron hasta nuestros días. En primer lugar, se crearon agencias dedicadas a la prestación de servicios educativos cada vez más especializados. Se fueron conformando direcciones de inspección, responsables de impartir y supervisar la enseñanza. Más allá de las dependencias y denominaciones específicas de cada área –que fueron variando a lo largo de estos años–, durante esta etapa se institucionalizaron en direcciones nacionales o consejos especiales distintos niveles y modalidades educativas que, hasta ese momento, no contaban con funciones y objetivos propios[14]. En segundo lugar, se consolidaron áreas a cargo de la gestión administrativa, de la organización presupuestaria y contable, del desarrollo de la infraestructura y de la gestión del personal docente y no docente del sistema. Por último –y especialmente relevante para el tema que interesa–, se inauguraron dentro de la cartera educativa organismos técnico-pedagógicos y oficinas de planeamiento, responsables de la producción y de la difusión de nuevos tipos de conocimiento[15].

Si, hacia el año 1950, dentro del Ministerio existía únicamente la Dirección de Biblioteca e Información Educativa, responsable principalmente del desarrollo de las estadísticas del sector, en la década del sesenta se inauguraron dos nuevos organismos bajo la dependencia de la Subsecretaría de Educación: i) el Departamento de Documentación e Información Educativa y ii) el Departamento de Estadística Educativa[16]. Además, unos años más tarde, se puso en marcha el Servicio Nacional de Planeamiento Integral de la Educación, que tenía como objetivo “el estudio, sobre bases científicas, de los servicios educativos para adecuarlos a las necesidades de la cultura y del desarrollo económico y social de la Nación” (Paviglianiti, 1988)[17].

Siguiendo la tendencia internacional hacia la ampliación de las instituciones dedicadas a la investigación especializada y orientadas hacia las políticas, cabe señalar que en Argentina ese proceso se dio, principalmente, a través de la creación de agencias estatales, tanto dentro de la cartera educativa como fuera de ella. Además de las dependencias mencionadas que se crearon en el Ministerio de Educación, se inauguraron otras agencias que se ubicaron por fuera. En 1961, se creó el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), dependiente de la Presidencia de la Nación, que llevó adelante el primer diagnóstico socioeducativo del país (CONADE, 1966). En 1959 se había creado el Consejo Federal de Inversiones (CFI), pensado como un organismo de investigación, coordinación y asesoramiento, responsable de recomendar medidas para una mejor utilización de los recursos económicos en las provincias. A partir de 1966, en el marco de la reorganización del Sistema Nacional de Planeamiento y Seguridad Nacional, se descentralizó la planificación del ámbito nacional en ocho oficinas regionales de planeamiento y catorce oficinas sectoriales de desarrollo. En este contexto, se creó la Oficina Sectorial de Desarrollo “Educación” (OSDE), que entró en funcionamiento en 1970 y que luego pasó al Ministerio de Educación (Paviglianiti, 1988).

Las ideas que delineaban la actividad de estas instituciones estaban fuertemente ligadas al desarrollismo que, en el plano educativo, articulaba una relación estrecha entre la planificación, los recursos humanos y el crecimiento económico y social, basándose en las teorías del capital humano y de la formación de recursos humanos (Tedesco, 2012). Esquemáticamente expuestas, estas ideas sostenían que el nivel educativo de la población estaba directamente asociado a su productividad y al desarrollo. En este sentido, los recursos asignados a la Educación dejaron de considerarse un gasto para pasar a analizarse como una inversión, tanto a escala individual como social. Estas inversiones debían organizarse en función de la demanda de mano de obra sugerida por los planes de desarrollo económico y social (Carciofi, 1987). Basándose en conocimientos de Economía, algunas de las herramientas conceptuales y políticas más comunes durante este período fueron los estudios de las tasas de retorno, que permitían identificar los sectores más rentables para las inversiones educativas[18].

3.2. El planeamiento y la fuerte influencia de los organismos internacionales

El papel de los organismos internacionales creados en el marco de los procesos de paz y desarrollo fue clave para la difusión de estas ideas. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y, más adelante, el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), que dependía de la CEPAL, influyeron decisivamente en la formulación de políticas y en la planificación en la región. En el terreno educativo, tuvieron un rol fundamental la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Organización de Estados Americanos (OEA). Más entrada la década del sesenta, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), aunque se trataba de un organismo intergubernamental ajeno a la región, tuvo una influencia significativa en el enfoque ligado a los recursos humanos (Aguerrondo, 1990). La orientación conceptual y metodológica de la planificación, así como la formación de cuadros técnicos, fueron aspectos centrales de las acciones que desarrollaron los organismos internacionales durante estos años.

El rol de estos organismos fue fundamental tanto en términos técnicos como políticos. Tedesco advierte la importancia de su papel con las siguientes palabras:

En términos técnicos, introdujeron metodologías de diagnóstico basadas en datos e informaciones estadísticas que obligaron a mejorar los sistemas nacionales de información. Asimismo, incorporaron al análisis educativo todo el soporte técnico de las Ciencias Sociales y de la Economía, lo que permitió superar el enfoque filosófico pedagógico dominante hasta entonces. Desde el punto de vista político, crearon un espacio de discusión supranacional, en el que era posible arribar a ciertos consensos que no necesariamente se traducían en decisiones nacionales. El prestigio político y técnico de los organismos internacionales brindaba legitimidad a los postulados modernizadores sostenidos por los actores locales. (Tedesco, 2012: 53)

Sin menospreciar la importancia de la propagación de estas ideas y de las acciones de estos organismos, nos gustaría señalar algunas de sus limitaciones. La más importante tiene que ver con la crisis del Estado planificador y el modelo desarrollista, y será retomada en el último aparatado de esta sección. Hay otra de menor envergadura relacionada con los propios agentes “planificadores”. Lamarra y Aguerrondo (1978) señalan que si bien en un primer momento la “ideología” planificadora –es decir, la concepción de la planificación como solución para el cambio social– ayudó a instalar mayor racionalidad técnica a los diagnósticos y definición de políticas, al mismo tiempo los llevó al aislamiento de los niveles de decisión política y administrativa. Según los autores, ellos mismos parte de este grupo, los planes y productos de la planificación respondían, en algunos casos, más a las concepciones políticas de los planificadores que a concepciones vigentes en ese momento en el país. Estas teorías no encontraron la posibilidad de anclarse ni de direccionar las prácticas políticas concretas.

3.3. La universidad, el impulso a las políticas de Ciencia y Técnica y la creación de los centros de investigación

Las transformaciones y los cambios que tuvieron lugar en los órganos de gobierno de la Educación, y las ideas centrales que los impulsaban, se empezaron a dar en un período en el que las disciplinas sociales todavía no estaban ampliamente reconocidas, establecidas y consolidadas en términos académicos. Las condiciones políticas iniciadas con la caída del peronismo en 1955, sumadas a las nuevas demandas de conocimiento orientado a la gestión que se desprendían del proyecto desarrollista, fueron clave en el proceso de extensión y de modernización de las capacidades universitarias y científicas que caracterizó a esta etapa. Tal como se explicó al comienzo de este aparatado –aunque con características diferentes a las presentadas en los países centrales–, en nuestro país también se dio una suerte de coalición entre la política pública y el desarrollo de las Ciencias Sociales, lo que derivó en la renovación de las instituciones políticas y en la producción de conocimiento social.

En el ámbito de la universidad, la reformulación de los planes de estudio y el pasaje de campos disciplinarios a carreras universitarias implicó un proceso de institucionalización que incluyó la creación de nuevas identidades disciplinares. En la Universidad de Buenos Aires, por ejemplo, entre 1956 y 1958, se convirtieron en carreras universitarias campos disciplinares como la Geografía, la Sociología y la Psicología, y se reformularon los planes de estudio de las carreras de Historia y Filosofía. En 1957, se aprobó el plan de estudios de la carrera de Ciencias de la Educación, que reemplazó los estudios de Pedagogía (Buchbinder, 1997). En el marco de disputas, negociaciones y acuerdos acerca del núcleo central de conocimientos que se transmitiría a los alumnos en cada carrera (definición curricular y de los programas específicos de las materias), se definían las aproximaciones de cada una de las disciplinas. En el caso de las Ciencias de la Educación, en su programa convivieron conflictivamente los nuevos temas que introducían las disciplinas especializadas con aquellos saberes y tradiciones propias de la formación general anterior (Suasnábar y Palamidessi, 2007)[19].

La creación de nuevas carreras universitarias, relacionadas con la Educación, se asocia con la aparición de un tipo de profesional moderno, cuyos saberes especializados fundamentan científicamente las nuevas tecnologías de intervención estatal. En este sentido, la mencionada fundación de la carrera de Ciencias de la Educación permitió avanzar un paso más en el proceso de profesionalización del campo a través de la creación de un nuevo agente: el licenciado en Ciencias de la Educación, lo que derivó en una mayor diferenciación entre una formación más tradicional orientada a la docencia secundaria (muy fuerte en el período anterior) y otra más técnica. El licenciado en Ciencias de la Educación se constituye como un especialista que se diferencia de los maestros, de los profesores universitarios y de los funcionarios políticos.

La emergencia de este nuevo agente es clave para el tema que nos interesa. Tal como señalan Suasnábar y Palamidessi (2007), el “especialista en Educación” basa su legitimidad en el conocimiento empírico y sistemático, en la expertise técnica, en la racionalidad instrumental y en la neutralidad científica. Así, se distancia cada vez más del “pedagogo humanista”, aquel intelectual de la Educación que se había consolidado a comienzos de siglo y que expresaba una matriz generalista del saber (Suasnábar, 2004; 2009). En palabras de Suasnábar:

Es en la ductilidad y funcionalidad del especialista en Educación donde “se encuentran las razones de la declinación de aquel modelo intelectual residual que caracterizamos como el “pedagogo humanista”, el cual no necesariamente estuvo asociado a determinada corriente político-pedagógica sino que encarnaba un tipo de intervención que no rehuyó a insertarse en la gestión práctica pero que a diferencia de los especialistas buscó construir su legitimidad desde el lugar de lo universal que representaba la pedagogía. (Suasnábar, 2009: 5)

De forma paralela al desarrollo de nuevas disciplinas universitarias, en esta etapa nace un fuerte interés por fomentar la investigación y por orientar las políticas de Ciencia y Técnica, ahora percibidas como una estrategia clave para el desarrollo económico y social. Al afianzarse la confianza en la Ciencia y en la racionalidad técnico-instrumental como medios de transformación social, el desarrollo de la investigación y la creación y regulación de una carrera científica se volvió una necesidad. En las universidades, el impulso a la investigación se expresó: i) en el aumento de la cantidad de profesores e investigadores de dedicación exclusiva a la docencia; ii) en el número de becas para investigación y perfeccionamiento de estudiantes y graduados; y iii) en el apoyo sistemático a la labor de los institutos y centros de investigación (Buchbinder, 1997). A escala nacional, en 1958 se creó el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), una agencia estatal responsable de la instauración y regulación de un sistema nacional de Ciencia y Tecnología. La creación del CONICET, basado en el modelo francés de una carrera científica independiente y autónoma de los gobiernos de turno, fue uno de los hitos más importantes del proceso de constitución de una profesión académica de Argentina.

Ahora bien, la producción de conocimiento social en nuestro país encontró lugar también en un pequeño núcleo de instituciones privadas e independientes de los fondos estatales. A diferencia de otros países, donde el surgimiento de los centros especializados estuvo principalmente ligado a las universidades, las características particulares del proceso de modernización universitaria en Argentina estimularon la creación de espacios de producción que no dependieron de la universidad. La fragilidad institucional sumada a la dominación de la formación de profesionales liberales en las universidades impidió que se consolidaran las tendencias modernizadoras de la época, generando un espacio de acción para los centros independientes. La inauguración del Instituto Di Tella en 1958 y del IDES (Instituto de Desarrollo Económico y Social) en 1960 refleja esta tendencia.

La expansión de los centros independientes se aceleró a partir del golpe militar de 1966 y hasta los años ochenta, en el marco de un fuerte conflicto político y de inestabilidad institucional. En ese momento comenzaron a funcionar como un refugio y como un ámbito de supervivencia para muchos docentes-investigadores universitarios y como un espacio alternativo para la formación de nuevos profesionales (Suasnábar y Merodo, 2007). En 1971, se creó el Centro de Estudio e Investigaciones Laborales (CEIL); en 1974 empezó sus actividades el Centro de Estudios e Investigaciones Laborales (CENEP); y en 1975 el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES). En el ámbito regional, en 1966 se creó el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y, en 1974, se funda la sede argentina de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). En el ámbito más específico de la Educación, en 1966 se inauguró el Centro de Investigaciones en Ciencias de la Educación (CICE) como centro asociado del Instituto Di Tella y, en el ámbito católico, a comienzos de los setenta se funda en Centro de Investigaciones Educativas (CIE).

La participación e importancia de los centros independientes de investigación –que muchas veces desarrollan investigación orientada a la política– es una característica que, con variaciones a lo largo del tiempo, se instaura en ese período y continúa hasta nuestros días.

3.4. La crisis del Estado planificador

En los países centrales, la coalición entre la intervención política y la producción de conocimiento social comenzó a desmoronarse hacia fines de los setenta y comienzos de los ochenta, cuando el intervencionismo estatista fue sometido a un creciente escrutinio y cesaron las grandes expectativas con relación a la utilidad del conocimiento social (Wittrock et al., 1999). En Argentina, en cambio, esta alianza apenas empezaba a esbozarse cuando en 1966 comenzó un período que se caracterizó por una fuerte crisis política, un alto grado de inestabilidad y profundos conflictos ideológicos.

El golpe militar de 1966 marcó un primer momento de ruptura de los impulsos modernizadores. El proceso de profesionalización académica que se había iniciado la década anterior se vio interrumpido por la intervención de las universidades, las renuncias masivas de profesores, la migración de científicos –llamada “fuga de cerebros”– y las represiones a profesores, entre otros conflictos (Suasnábar y Palamidessi, 2007). Así, quedaron definidos “los límites políticos, sociales y culturales que existían en nuestro país para el despliegue de este proceso de modernización institucional y para el desarrollo autónomo de la investigación social” (52).

La dictadura militar de 1976 fue más allá. Instauró un modelo de gobierno represivo y violento, que tuvo un fuerte impacto sobre la vida universitaria. Hubo una intervención directa de las autoridades militares sobre la conducción de las universidades; se instauraron mecanismos de severo control ideológico que desmantelaron el pensamiento científico autónomo; existieron persecuciones y cesantías del cuerpo docente, así como también expulsiones de estudiantes. Durante este período existió una total impunidad para la imposición de mecanismos, procedimientos y prácticas represivas en las universidades (Kaufmann, 2001; 2003)[20]. Además, en el ámbito de la Educación, las severas limitaciones impuestas por los gobiernos militares para la discusión política hicieron que los investigadores que continuaron su carrera en el país viraran hacia estudios de cuestiones psicopedagógicas, didácticas o psicológicas. Así, los temas vinculados con el ámbito más privado de la enseñanza y el aprendizaje cobraron fuerza en desmedro de temáticas orientadas a la política educativa.

Estos rasgos terminaron por destruir las debilitadas relaciones que se habían forjado entre el conocimiento educativo y la política. Así, la posibilidad de crear una cultura de cooperación entre las universidades y el Estado quedó obturada por el conflictivo lugar en que quedaron las universidades y los centros de investigación. La necesidad de salvaguardar las condiciones básicas de supervivencia y la defensa de espacios mínimos de autonomía por parte de las universidades limitó, por mucho tiempo, el armado de una nueva coalición de intereses entre ambos espacios (Palamidessi, 2010). Este punto es clave en nuestro tema de estudio ya que sienta las bases para una tensa y paradójica relación entre el Estado y las universidades en lo referido a la producción de conocimiento orientado a la política.

Los procesos de diferenciación, modernización y profesionalización de las funciones estatales también fueron severamente afectados por los conflictos y la discontinuidad que caracterizó estos años. Los órganos de gobierno y la burocracia estatal sufrieron cambios permanentes y se fueron debilitando. A partir de 1976, la situación empeoró notablemente con la instauración del terrorismo de Estado, el congelamiento del debate público y la desestructuración de los proyectos modernizadores. En el marco de las agencias estatales, los organismos técnicos se desmantelaron a través de procesos de fusión y de la reubicación del personal[21]. Aunque existieron algunos intentos modernizadores posteriores[22], cuando se recupera la democracia, en 1983, la universidad y la investigación social estaban muy endebles.

4. Estado y políticas educativas desde el retorno a la democracia

En Argentina, la finalización de la dictadura militar y de sus mecanismos de censura y persecución posibilitaron el retorno del debate político. En ese nuevo contexto, se dio un movimiento de reactivación cultural acompañado de un fuerte interés por la discusión educativa, acallada durante la década anterior. Comenzó una tendencia –que se fue profundizando a lo largo de las últimas tres décadas– hacia la reconfiguración, expansión y diferenciación del campo educativo.

Los años del gobierno radical (1983-1989) significaron un importantísimo avance en pos de la democratización de la sociedad y del Estado que, en el ámbito educativo, se manifestó tanto en cambios en los organismos estatales como en las universidades. Sin embargo, esas transformaciones quedaron contenidas por la crisis económica, por la presión de las fuerzas armadas, por la oposición creciente en el parlamento y por el activismo sindical. En ese sentido, recién durante el gobierno de Carlos Menem, en 1989, en el marco de nuevas condiciones económicas y políticas, comenzó a entablarse un nuevo rumbo en relación con los vínculos entre la producción de conocimiento en Educación y la política.

Durante la década del noventa se intensificaron los procesos de globalización, reconfigurando las relaciones entre el Estado, la sociedad civil y el mercado. Se observó entonces un giro neoliberal que se expresó en acciones políticas y económicas orientadas hacia el mercado, la privatización, la apertura económica y la desregulación. En este contexto, se inauguraron fuertes transformaciones en el sistema educativo así como en el papel que comenzó a tener la producción de conocimiento orientado a la política. Si bien a mediados de la década del 2000 se modificaron algunas tendencias de política educativa, la nueva estructura de regulación del sistema educativo inaugurada en los años noventa se mantuvo.

4.1. La reforma de los años noventa: hacia una reconfiguración de las funciones asociadas a la producción del conocimiento educativo

El tipo de vínculos entre la investigación y la política encontró un punto de inflexión en la década del noventa. Fue un momento signado por un cambio profundo en los discursos y en las orientaciones estatales en el ámbito educativo, alrededor de los conceptos de reforma, equidad-calidad, eficiencia y rendición de cuentas. La primera transformación se dio en 1992, con la descentralización del sistema. Con la Ley de Transferencia Educativa, las instituciones secundarias y terciarias que estaban todavía en manos del Estado Nacional pasaron a las provincias. Producto de estos cambios, el Estado Nacional dejó de tener entre sus responsabilidades la provisión y el financiamiento del servicio educativo de nivel básico y terciario. Pasó, en cambio, a tener un papel vinculado con la regulación del sistema nacional, a través de dos dispositivos centrales: la evaluación del sistema y la compensación de las diferencias. Este nuevo rol quedó en evidencia también con la sanción de la Ley Federal de Educación en 1993, en la que se plasmaron los ejes centrales del cambio, que se detallarán en el capítulo siguiente.

En este nuevo contexto de transformaciones en las relaciones entre el Estado y la Educación cambió la función de la producción de conocimiento orientada a la política y se instaló una mirada que continúa hasta la actualidad. Esta producción empezó a moldearse a la medida de políticas particulares antes que universales. En vez de centrarse en la provisión del servicio educativo y en su efecto sobre el desarrollo económico y social en términos más generales (característica que compartían los trabajos desarrollados desde los primeros órganos de planificación en la década del sesenta), se empezó a trabajar de forma más diferenciada y dispersa sobre los variados temas que involucran a las políticas educativas específicas (por ejemplo, la formación docente, la Educación Secundaria, los costos de una acción política particular, etc.). Mientras que, como señalan Wittrock et al. (1999), en el marco de un Estado intervencionista y de bienestar la mayor parte del conocimiento intentaba “optimizar el producto” (es decir, mejorar las prestaciones de las políticas públicas educacionales para favorecer su crecimiento y expansión), con su decaimiento se vislumbra la aparición de una segunda generación de estudios, centrados más bien en la implantación y en la evaluación de políticas, con la intención de mejorar su eficiencia (96). En esta misma línea, Tiramonti señala:

Ya no se trata de profundizar y ampliar la propuesta de la modernidad para que alcance a toda la población, sino de revertir algunas de sus tendencias, juzgadas como perniciosas para el cambio desde un Estado que asume una posición de evaluador y emancipador. (Tiramonti, 2007: 92)

El cambio en el rol que se le asigna al Estado en Educación provocó que las actividades de producción de información estadística, la elaboración de investigaciones educativas y el desarrollo de evaluaciones centralizadas y estandarizadas de los aprendizajes se desarrollaran con más fuerza. Estas tres tareas (estadística, investigación y evaluación) se complementaron para asumir una función clave de gobierno: brindar el conocimiento necesario para diagnosticar las condiciones del sistema educativo y orientar su coordinación (Galarza, 2007b). La importancia asignada a cada una se vio reflejada en los cambios en la organización del Ministerio de Educación y en la asignación de nuevas funciones en el organigrama. Asociados a cada una de estas funciones, se reconfiguraron o crearon nuevos espacios institucionales en el interior de la cartera educativa (Landau, Pini y Serra, 2006; Galarza, 2007b).

La producción estadística comenzó un proceso de reformulación y de reorganización. Entre 1990 y 1992, la cartera educativa encaró un trabajo de (re)diseño del sistema estadístico educativo nacional. En 1993 se aprobó el documento sobre el cual se construyó la Red Federal de Información Educativa (ReDFIE), organismo que concentró estas actividades hasta 1999. En 1994 se reinició la producción de bases estadísticas con la realización de un Censo Nacional de Docentes y Establecimientos Educativos. Dos años más tarde, se pusieron en marcha los Relevamiento Anuales (RA) de datos estadísticos del sistema educativo, que relevaron y proveyeron datos sobre los establecimientos, los alumnos y los docentes del sistema educativo durante ese período y hasta el año 2002. En 1998 se realizó un Censo Nacional de Infraestructura Educativa. Además, durante esos años, Argentina participó de experiencias de producción de información transnacionales.

La elaboración de investigaciones educativas también cobró fuerzas y la mayor parte del trabajo se concentró en tres espacios (Galarza, 2007). El primero fue la Dirección General de Investigación y Desarrollo Educativo (DGIyDE), creada en 1993 como un organismo dependiente de la Subsecretaría de Programación y Evaluación Educativa. Su trabajo estuvo ligado, principalmente, a la necesidad de orientar y fundamentar las decisiones vinculadas con la implementación de la Ley Federal de Educación. El segundo fue el Programa de Costos del Sistema Educativo (PECSE) inaugurado a mediados de la década para responder a los desafíos presupuestarios que implicaba la reforma. Además del desarrollo de investigaciones desde ámbitos con funciones orientadas hacia esta tarea, durante la década del noventa fueron varios los programas del Ministerio que hicieron estudios sobre el sistema educativo, de forma más bien dispersa. Dando cuenta de esta tendencia, Aguerrondo, Núñez Prieto y Weinstein Cayuela (2010) señalan que “se abrió una línea de producción de documentos previos a la toma de decisiones relativos a cada aspecto de la reforma” (34), elaborados por los equipos profesionales contratados por el Ministerio, para discutir entre los grupos de decisores nacional y provinciales, y sus asesores[23].

La última actividad relacionada con la producción de conocimientos educativos fue la elaboración de mecanismos para evaluar la calidad del sistema, a través de la aplicación y del seguimiento de pruebas de los aprendizajes de los alumnos. Respondiendo a las tendencias internacionales y regionales de evaluación de la calidad, en 1993 se creó el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa (SINEC), dependiente de la Dirección Nacional de Evaluación de la Calidad. La aplicación de los Operativos Nacionales de Evaluación (ONE) comprendió tanto pruebas estandarizadas de conocimiento maestrales y censales para los alumnos como cuestionarios complementarios dirigidos a alumnos, docentes y directivos, que reunieron datos para contextualizar los resultados de las pruebas (Gvirtz, Larripa y Oelsner, 2006).

4.2. Los cambios en la organización del sistema universitario

En el ámbito universitario también se instalaron nuevos mecanismos de control y de evaluación de las instituciones, en el contexto de una redefinición más amplia de las relaciones entre el Estado y la universidad. En los años ochenta se había iniciado un proceso de reconstrucción de la producción y de la difusión académica, en un contexto más general de normalización de la vida universitaria, destruida durante la dictadura. En los años noventa, en cambio, desde el Estado se viró hacia la descentralización del sistema universitario, y se implementaron incentivos a la productividad. Estos procesos profundizaron la autonomía y la “regulación a distancia”, a través de políticas de evaluación de la calidad (Palamidessi, 2007).

La sanción de Ley de Educación Superior (1995) impulsó esas acciones, asociadas a su vez con la creación de nuevos organismos de coordinación en el nivel superior del sistema –como la CONEAU (Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria)–, centrados en la acreditación de carreras de grado y de posgrado. Se amplió la burocracia gubernamental asociada al ámbito universitario, se sancionaron instrumentos regulatorios y nuevos mecanismos de asignación de recursos. En relación con la investigación y con el desarrollo técnico, cabe destacar la creación y puesta en marcha de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT) en 1996. Desde ese espacio, se establecieron áreas prioritarias para las actividades científicas y tecnológicas, a través de la asignación de fondos para el desarrollo de investigaciones, por los que compitieron las distintas universidades.

En cuanto a la formación universitaria ligada a la investigación, esta etapa se caracterizó por una fuerte a expansión de los posgrados. Según los datos de la CONEAU, aproximadamente el 50% de los posgrados fueron creados a partir de 1995, 25% entre 1989 y 1994, con una tasa promedio de crecimiento anual del 17% en el período 1989-94, y del 18% en el período 1995-2000 (de la Fare, 2008). Los posgrados en Educación representaban un pequeño porcentaje del total. Más allá de este crecimiento, estos espacios no lograron articularse entre sí, ni recibieron apoyo del sistema científico-técnico. Esto, sumado a las características de la profesión académica ligada a la Educación (su organización, grados de discusión y escasas regulaciones), limitó la posibilidad de fortalecer el nivel de posgrados como un eje de profesionalización del campo educativo (Isola, 2014b: 239).

4.3. La ampliación y las nuevas sinergias en el campo de la investigación: protagonismo de organismos internacionales y de centros independientes
de investigación

La tendencia hacia una ampliación del campo de la producción de conocimiento en Educación (evidenciada en el aumento de espacios institucionalizados en el Estado y en la universidad, en la cantidad de profesionales involucrados –docentes e investigadores– y en la cantidad de egresados en áreas afines, entre otras cosas) fue acompañada por un proceso de pluralización y de diversificación. Hacia finales de los años ochenta, pero principalmente en los noventa, nuevas organizaciones empezaron a tener incidencia en el campo de la producción de conocimientos educativos: los organismos internacionales y los centros de investigación independientes o privados, es decir, aquellos centros que no dependen (directamente) del financiamiento estatal.

Los organismos internacionales –especialmente los nacidos de acuerdos económico financieros como el BM y BID– fueron muy influyentes, no sólo como ideólogos de algunos aspectos de la reforma educativa, sino también en su papel de financiadores, consultores y asesores técnicos de proyectos nacionales y provinciales, que involucraban la contratación de especialistas y el desarrollo de tareas de producción de conocimientos educativos (Coraggio y Torres, 1999; Gvirtz y Beech, 2007; Beech, 2010). En cuanto a otros organismos, cabe mencionar el rol de la UNESCO a través de la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe (OREALC) y, hacia finales de la década, el del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE) que instauró una sede en Buenos Aires en 1997[24] (Galarza, Suasnábar y Merodo, 2007). De todas estas agencias, las que fueron adquiriendo más importancia en la configuración de agendas de debate, en la producción y difusión de conocimiento, y en la definición de escenarios y políticas educativas, fueron FLACSO e IIPE, “en su doble y complejo carácter de organismos con redes y legitimidad internacional pero con un fuerte arraigo y compromiso local” (Palamidessi et al., 2007: 235).

Por su parte, la presencia de las organizaciones de la sociedad civil se ha ido incrementando desde el regreso a la democracia. Los liderazgos, orientaciones y estilos de cada una varían fundando un espacio heterogéneo de instituciones. Durante la década del ochenta el Área de Educación de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) fue la primera de un pequeño grupo de organizaciones financiadas por el empresariado que se caracterizaban por su intención de intervenir en la definición de las políticas educativas. En la década de 1990 ese lugar lo ocuparon la Fundación Gobierno y Sociedad, el IERAL (Fundación Mediterránea) y el Grupo Sophia. Hacia fines de los noventa, el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) fue construyendo un lugar protagónico entre las organizaciones de la sociedad civil, que se consolidó en los 2000, proponiendo una diversificación en los temas, orientaciones y estrategias y procurando legitimar sus producciones también en ámbitos académicos (Simón y Palamidessi, 2007).

La influencia privilegiada que fueron adquiriendo estos nuevos espacios se asocia, según varios analistas, a la flexibilidad que presentan para acomodar sus agendas de investigación a las demandas del mercado. En esta línea, Gorostiaga et al. (2006) señalan que se da un movimiento desde una forma de hacer investigación autónoma e interdisciplinaria hacia una modalidad que responde a los criterios de solución de problemas y de aplicabilidad. Los autores afirman que la “libertad académica y la autonomía que los investigadores solían tener en la elección de los temas a investigar parecen haber sido reemplazadas por lo que el mercado (incluyendo los fondos gubernamentales) demandan” (129, traducción propia). Por su parte, Tiramonti explica:

Ya no se trata de una esfera autónoma que produce un saber determinado sobre la realidad que puede ser o no ser utilizado en la tarea de gobernar, sino del reclamo de un saber cuya producción se justifica por su utilidad en la esfera del gobierno, por su capacidad de ser instrumental a las capacidades de gobernar. (Tiramonti, 2007: 15)

Estas dos afirmaciones resaltan el hecho de que en la década del noventa se enfatizaron los aspectos relacionados con la utilidad del conocimiento y, en este sentido, se revalorizaron las investigaciones que pudieran brindar conocimiento sobre aspectos específicos de la gestión del sistema. La revalorización de los trabajos orientados hacia la política trajo aparejada la activación de una nueva red de productores de conocimiento, conformada por agencias estatales, organismos internacionales y centros privados de investigación, que hasta el momento no habían tenido tanto protagonismo[25]. Por su parte, la universidad sufrió trasformaciones en dirección hacia una regulación centrada en los incentivos y la competencia y, al menos en el discurso, hacia una mayor valoración del conocimiento útil y aplicable, perdiendo la posibilidad de producir conocimiento de forma autónoma.

En la práctica, sin embargo, cabría preguntarse si más que un avance de estas nuevas instituciones en detrimento del tipo de trabajo y de la influencia ejercida por las universidades, no se profundizó en Argentina un proceso –que se había iniciado en la década del setenta– de diferenciación entre dos tipos de saberes, uno “académico” y otro “estatal”, basados en redes de producción y de circulación relativamente diferentes. El hecho de que esta diversificación no haya llegado a institucionalizarse o a consolidarse, sobre todo en lo concerniente a las demandas de conocimiento realizadas desde el Estado, pareciera generar un espacio social complejo y conflictivo, de fronteras sumamente difusas entre dos tipos de conocimientos relacionados con la Educación. Este punto se retomará en las conclusiones.

4.4. Conformación de nuevos perfiles profesionales

El aumento de la producción de conocimiento sobre Educación y su incipiente diferenciación no fue acompañada por el desarrollo de comunidades profesionales especializadas, ligadas con las dos formas diferenciadas de saber que se mencionaron en el apartado anterior. Más allá de los sucesivos intentos, no llegaron a consolidarse cuerpos profesionales diferenciados dedicados a la producción de datos e investigación sistemática en temas educativos, ya sea como docentes-investigadores en las universidades o como burócratas y/o técnicos en el Estado.

Desde los años sesenta, la formación de investigadores y de profesionales especializados así como la construcción de espacios institucionales ligados con la investigación educativa atravesaron un proceso interrumpido y discontinuo. Como resumen, Palamidessi et al.:

Las alteraciones políticas e institucionales afectaron fuertemente la trasmisión de capacidades profesionales y el ethos de la producción sistemática de conocimientos iniciada en algunas pocas universidades nacionales y en un núcleo de organismos estatales de planificación. (Palamidessi et al., 2007: 239)

El ámbito estatal fue escenario de sucesivos intentos por profesionalizar la burocracia pública. En los ochenta, la reforma administrativa del radicalismo estuvo centrada en la calificación del personal y en el mejoramiento de la carrera administrativa. En este contexto, se crearon el INAP (Instituto Nacional de Administración Pública) y el Cuerpo de Administradores Gubernamentales (Oszlak, 1994). Sin embargo, los esfuerzos por conformar una carrera administrativa a través de la instauración de concursos y promociones más transparentes encontraron serias limitaciones (Iacoviello y Tommasi, 2002). Durante los noventa se desarrollaron nuevas políticas de empleo estatal ligadas, al menos en el discurso, a la profesionalización de los agentes estatales y a la “modernización” estatal. Aunque se destacan algunos efectos positivos, en la práctica, las políticas de empleo público derivaron, entre otras cosas, en un aumento de la heterogeneidad contractual, en una reducción constante del empleo permanente (a través de retiros voluntarios, de jubilaciones anticipadas y del congelamiento de las plantas funcionales), en el aumento de la brecha en la pirámide salarial y en una tendencia progresiva a la utilización del tiempo parcial en los contratos de trabajo[26].

Las acciones pensadas y realizadas para profesionalizar la burocracia se vieron limitadas principalmente por la crisis fiscal, que derivó en la imposibilidad de contratar nuevos empleados para cargos públicos (vigente desde 1993) y en la rigidez salarial del personal de carrera. Pero, además, estas medidas entraron en contradicción con la introducción, en 1995, de la posibilidad de incluir personal en organismos estatales nacionales por un tiempo determinado, a través de contratos que no garantizan ni estabilidad ni beneficios sociales. A estos contratos llamados “basura” se sumó una suerte de “burocracia paralela”, ligada a los organismos internacionales, que empezó a superponerse con los agentes tradicionales preexistentes en la década del noventa. Como advierten Zeller y Rivkin:

La administración se fue poblando con un numeroso contingente de personal contratado[27], cuyos salarios –financiados con créditos de organismos internacionales– son mucho más elevados que los del personal de planta permanente, y no necesariamente transparentados a través de los rubros presupuestarios que computan el gasto en personal. (Zeller y Rivkin, 2005: 199)

Este fenómeno también se evidenció en el sector educativo. En un estudio sobre la institucionalidad en los Ministerios de Educación, Aguerrondo et al. (2010) señalan que en los noventa:

La novedad consistió en que se dio un lugar dentro del ME nacional (y luego en los Ministerios provinciales) a perfiles técnico-profesionales puestos al servicio de la elaboración e implementación de las políticas educativas […] La incorporación de este personal no seguía los procedimientos tradicionales de la administración pública. Los programas recibían de manera directa fondos para contratación de personal, lo que generó un doble circuito de cuadros, evidente por ejemplo en la diferencia en la estabilidad del puesto, pero también en las funciones, en los salarios y en los perfiles. (Aguerrondo et al., 2010: 39)

Así, en términos de profesionalización en el interior de Estado, hacia fines de los noventa ya estaba instaurada una pérdida de estabilidad en el empleo público, dejando cada vez más espacio para contratos variados, que introdujeron condiciones de trabajo flexibles y discontinuas, y que limitaron la consolidación de una burocracia estable y jerarquizada. Está claro que estos modelos de contratación flexible van acompañados de problemas tanto en lo que respecta a los empleados, que no cuentan con estabilidad ni con los beneficios regulares asociados al empleo (vacaciones, aportes jubilatorios, obra social, etc.), como en cuanto a las políticas, que no logran consolidar equipos sustentables a lo largo del tiempo[28]. Además, este mecanismo de contratación se torna más problemático cuanto mayor es la inestabilidad política, tanto en relación con los cambios anticipados de gobiernos como en relación con los cambios de los funcionarios políticos de los ministerios.

Esta tendencia no se revirtió con el gobierno que llega al poder en 1999. La persistencia de la crisis fiscal fue enfrentada por las autoridades con nuevos ajustes en el gasto público, que redujeron una vez más la planta de funcionarios de la Administración Pública Nacional mediante un nuevo programa de retiros voluntarios en el año 2000, y la reducción de los salarios a partir de mediados de 2001. La crisis hacia finales de 2001, con la correlativa sucesión de tres presidentes provisorios entre 2001 y 2003, se caracterizó por una virtual inmovilidad de los organismos públicos, característica de los gobiernos transitorios, en los que los proyectos de reformas quedan sujetos a los resultados de las próximas elecciones (Iacoviello y Tommasi, 2002: 8).

En cuanto a la universidad, si bien hacia mediados de los noventa se establecieron políticas para promover las actividades de investigación académica como una dimensión inseparable de la docencia, estos esfuerzos no llegaron a constituirse como una base sólida para la profesionalización académica. La figura de docente-investigador es muy limitada en términos numéricos y las condiciones institucionales para el desarrollo de investigaciones son muy precarias. Como señalan Palamidessi et al. (2007), según un cálculo optimista (considerando docentes universitarios con dedicaciones exclusivas y altamente categorizados y profesionales que se desempeñan en otras agencias), a mediados del año 2000 el número de investigadores en Educación no superaría los 150-250 profesionales. Así, el desempeño profesional de buena parte de los profesionales de las universidades públicas y de casi todos los de las universidades privadas está basado en el pluriempleo (universitario y/o profesional; diversas posiciones en la misma y en diferentes instituciones, etc.), dificultando las tareas de investigación y obstaculizando la reproducción de cuadros académicos (240).

En relación con los perfiles profesionales, son varios los autores que analizan la paulatina aparición de un nuevo profesional ligado a la expertise académica pero con una fuerte conexión con las funciones estatales. Se lo denominó “analista simbólico”, “intelectual reformador”, “tecnopolítico” (ver, por ejemplo, Brunner, 1996; Braslavsky y Cosse, 1996; de Marinis, 2009; Isola, 2010, 2014). Las características que se le adjudican a este agente han sido abordadas en el apartado 2.3. del Capítulo 1, ya que su categorización funciona simultáneamente como una perspectiva teórica para comprender las transformaciones recientes de los vínculos entre investigación y política en la actualidad (los actores intermedios) y como una explicación/justificación de un nuevo rol profesional de nuestros tiempos.

Aunque principalmente señalada para las figuras de alto rango, la contratación de especialistas por parte del Estado, sin embargo, no se limitó al pasaje de reconocidos investigadores a altos cargos como funcionarios públicos (ministros; secretarios de Educación o subsecretarios), como señala la mayor parte de la bibliografía sobre la temática[29]. Además de este movimiento, se evidenciaron otras trayectorias, más extendidas y con consecuencias menos estudiadas. En este período aparecen nuevos perfiles profesionales menos llamativos, desde especialistas que desarrollaron de forma simultánea (o en saltos) una carrera académica menos reconocida y cargos intermedios de la gestión pública (directores o coordinadores de áreas) hasta jóvenes profesionales que saltaron de un lugar a otro buscando mejores oportunidades laborales en roles más ligados a ayudantías en docencia o a la investigación en ámbitos académicos y a cargos de menor jerarquía en las oficinas estatales (coordinadores de tareas menores, asistentes de programas, asesores, etc.).

En un contexto de ampliación del mercado laboral, especialistas en Educación de distintas edades y con diversas formaciones empezaron a circular cada vez más entre el Estado y los organismos internacionales y regionales, inauguraron sus propios centros de trabajo o consultoras estableciendo lazos con varias y diversas instituciones y sectores, comenzaron a trabajar simultáneamente en diversas instituciones (organismos internacionales o regionales, el sector estatal, agencias del tercer sector, etc.). El movimiento o la simultaneidad entre actividades relacionadas con la consultoría, la asesoría o la gestión, así como tareas académicas y de producción de conocimiento en ámbitos públicos y privados, académicos o estatales, ligados a organismos internacionales o al tercer sector, aparece como una tendencia que se instaura con fuerza en la década del noventa y que se profundiza en los años siguientes.

Estos movimientos dificultan la creación de una identidad profesional propia de los especialistas en Educación, identidad que no encuentra su base de consolidación en la carrera de Ciencias de la Educación ni en la trayectoria profesional dentro de una institución. En un trabajo dedicado al análisis de los procesos de profesionalización en Educación entre 1955 y 2013, Isola (2014) concluye en que, dentro del espacio académico de la Educación, se profundizó:

Una conformación identitaria más regida por el autodesarrollo y las redes de relaciones (incluidos los contactos con la política) que por una noción de profesionalización tendiente a un enfoque moderno de la disciplina en un mundo científico internacional altamente codificado. De este modo, la divergencia del campo se mantuvo al calor del fomento de prácticas más personales que institucionales asentadas en la lealtad y dependencia personal o grupal, que dejaban como resabio un cierto escepticismo y desconfianza, fruto de un reconocimiento no alcanzable por el sólo camino de la producción científica de calidad. (Isola, 2014: 316)

La existencia de procesos “inacabados” de profesionalización en el ámbito universitario y estatal, sumada a la ampliación del mercado laboral relacionado con la producción de conocimientos educativos, profundizó la cantidad de estos movimientos en esta etapa. Su expansión durante la reforma educativa y los años 2000 debe leerse también en el marco de los efectos de la crisis de la política y de los partidos políticos sobre el campo profesional de la Educación. Esta crisis provocó la aparición de intelectuales y especialistas en un estado de “disponibilidad política”. Tal como señala Suasnábar (2004), durante estos años surge una “masa de graduados en Educación y de Ciencias Sociales que sin filiaciones ideológicas fuertes ni compromisos político partidarios se encuentran en disponibilidad para insertarse en el ámbito público-estatal o privado”. Este fenómeno, sumado a la ampliación de la base institucional y a la nueva demanda de conocimientos ligados a la reforma educativa, provocó la aparición de un nuevo “mercado profesional de venta de servicios de consultoría, asistencia técnica y producción de investigación orientada hacia la generación de políticas” (38-39).

La precaria –aunque sostenida– profesionalización del campo incitó el desarrollo de carreras laborales que combinaron tareas diversas (académicas, gestión, consultorías) en el mismo o en distintos ámbitos profesionales (universidades, el Estado, otros centros de producción). El crecimiento de la profesionalización académica en las universidades se manifestó en la aparición de más cargos de tiempo completo y en incentivos para la investigación. Sin embargo, las bajas remuneraciones y las limitadas condiciones institucionales para el desarrollo de la investigación en esos ámbitos, acentuaron el estado de disponibilidad de estos intelectuales y especialistas. En el sector estatal, aunque se crearon y desarrollaron áreas con funciones ligadas a la generación de datos y conocimientos sistemáticos sobre Educación, en líneas generales y salvo algunas excepciones, no se destacaron por proveer condiciones profesionales que aseguraran cierta continuidad, posibilidad de ascenso profesional y buenas remuneraciones. En este contexto, se expandió el fenómeno de tránsito y/o de coexistencia de profesionales de la Educación entre dos o más actividades vinculadas a diferentes funciones y/o ámbitos institucionales.

4.5. La apertura de un mercado de investigaciones educativas

Las tendencias señaladas en los apartados anteriores abrieron un nuevo y amplio mercado de producción de conocimientos educativos. Pero este mercado no se dio en un contexto de reglas claras, diferenciadas e institucionalizadas que permitieran regular la producción. En contraste, los intercambios se dieron de manera heterogénea, informal y ambigua. Varios autores definen esta forma de coordinación aludiendo a la integración frágil y a la baja estructuración del campo. Palamidessi et al. (2007) utilizan estos conceptos para referirse a las dificultades que presenta la extensa y compleja trama de agencias y agentes que conforman el campo educativo para estructurar un mercado de producción, de circulación y de consumo de datos y conocimiento diferenciado e institucionalizado, nacionalmente integrado y con redes de intercambios fluidos con el exterior.

Con respecto al conocimiento que demanda el Estado, no hay ninguna normativa que defina los términos generales de la contratación externa, ni procedimientos que delineen las condiciones de producción, de publicación y/o de circulación dentro del Ministerio. Este tema será retomado con más detalle en el capítulo referido al análisis de proyectos de investigación demandados por el ME, pero cabe mencionarlo aquí como una de las cuestiones que refleja y a la vez explica la baja estructuración del campo. En cuanto al espacio universitario, siguiendo a Palamidessi et al. (2007), cabe mencionar sucintamente algunas cuestiones que dan cuenta de la débil integración a la que los autores hacen referencia: i) las fuertes diferencias entre los grados de consolidación de las distintas áreas disciplinares, ii) la discontinuidad de los espacios de comunicación, de intercambio y de validación de productos (interrupción de la publicación de las revistas académicas del sector y mínima institucionalización de congresos y encuentros), iii) la insuficiente atención al desarrollo de estándares mínimos de calidad aceptados como legítimos y, por último, iv) la escasa existencia de asociaciones permanentes y reconocidas con un funcionamiento regular en disciplinas especializadas (238). Estas cuestiones toman especial relevancia cuando se compara el desarrollo del campo de la producción de conocimiento en Argentina con el de otros países de la región (Gorostiaga et al., 2012).

La débil integración que por momentos dificulta incluso la posibilidad de referirse a un campo unificado está aún más debilitada por su baja estructuración, fenómeno que ya había sido señalado a fines de la década del ochenta y principio de los noventa por Tenti Fanfani (1988). Retomando lo expuesto en el capítulo teórico, el autor advierte que “no existe un conjunto de reglas de juego que regulen la competencia de los profesionales o productores de conocimiento respecto a la Educación” (126). Afirma que se trata más bien de un campo que está aún en vías de conformación, muy desestructurado y con baja autonomía relativa, donde los requisitos de entrada son laxos y las puertas de ingreso son múltiples y dependen más de la voluntad de los propios actores que de requerimientos definidos desde adentro. Estas ideas escritas hace más de 25 años (Wainerman, 2010) conservan su actualidad.

Para Tenti Fanfani, la débil estructuración del campo dificulta, en gran medida, la posibilidad de consolidar una producción de conocimiento autónoma de los poderes políticos. “La autonomía”, explica, “quiere decir que el investigador tiene tanto la capacidad de elegir sus estrategias de trabajo como el derecho a ser evaluado por sus pares y según los criterios que se imponen como legítimos en el interior del propio campo” (1993a: 153). En este sentido, señala que “la lógica de la investigación contratada significa, entre otras cosas, una limitación severa a la necesaria autonomía del trabajo intelectual” (1993b: 24). Explica también:

La desestructuración y baja autonomía relativa hacen que los criterios de la producción (qué se investiga y cómo) y de evaluación de los productos vengan impuestos desde afuera del propio campo. En general, se produce para el cliente (instancias de gobierno, entes financieros de investigación, etc.). (Tenti Fanfani, 1993a: 149)

En este sentido, consideraba necesario insistir en el reconocimiento de códigos propios con espacios de validación precisos para el poder político, por un lado, y para la autoridad científica, por otro. Con el objeto de lograr el respeto por “la especificidad funcional y la autonomía (siempre relativa) de ambos tipos de prácticas” (Tenti Fanfani, 2007: 259).

Siguiendo esta línea de pensamiento, pareciera que es justamente la falta de reglas y de espacios de validación específicos y diferenciados para la producción de cada uno de estos tipos de conocimiento (el académico y el orientado a la política) lo que dificulta la conformación de un campo intelectual autónomo del poder político. La débil integración y la escasa estructuración del campo, íntimamente ligada con el deficiente proceso de profesionalización académica y burocrática señalado en el parágrafo anterior, reflejan los límites que enfrenta la consolidación de un campo especializado en la producción de saberes educativos con mayores grados de autonomía y con continuidad en su funcionamiento.

5. Reflexiones finales: la conformación de una red de producción de conocimiento orientado hacia la política

En las páginas anteriores se recorrieron tres modelos vinculares entre la producción de conocimientos educativos y el gobierno de la Educación, asociados con tres contextos históricos particulares. Podríamos concluir que durante el primer período se delineó un proceso que combinó la creación de, por un lado, un sistema masivo de escolarización y, por el otro, de los saberes necesarios para llevar adelante las tareas profesionales asociadas al nuevo sistema. Ambas cuestiones en el marco más general de la creación del Estado Nacional y de las nuevas demandas de calificación profesional. Así, como señalan, Suasnábar e Isola, en esta etapa, “la producción teórica no sólo expresaba la demanda por legitimar la ideología educativa y de regulación que suponía el gobierno de la Educación sino también respondía a la necesidad de formación y certificación” (en prensa: 4). Se dio un proceso simultáneo e imbricado de creación de saberes, perfiles profesionales e instituciones educativas.

La producción y el uso de conocimientos moldearon la creación de los primeros espacios y de las instituciones ligadas a la profesionalización del campo educativo. Esto trajo aparejada, a su vez, una incipiente diferenciación profesional entre los maestros primarios (asociados a las escuelas normales), los profesores secundarios (vinculados con las universidades), los burócratas ministeriales con funciones de supervisión y los funcionarios políticos (en esta primera etapa también asociados a la universidad). En este contexto, la diferenciación entre perfiles profesionales y saberes estuvo íntimamente ligada a la conformación del sistema educativo y al sostenimiento de determinado orden social, antes que a una diferenciación más moderna entre distintos tipos de saberes. En efecto, no había en esta etapa un discurso explícito en torno a la voluntad de intervención de los conocimientos en la esfera político-estatal.

En el segundo período, se empezó a esbozar una nueva forma de articulación entre el conocimiento y la política que marca, en muchos sentidos, el problema que nos interesa. En el contexto del desarrollismo y de las ideas ligadas al planeamiento, se da un giro en la forma de concebir las relaciones entre la investigación y la política: se propone un lazo de influencia más directa entre ambas esferas a través de estudios orientados a diagnosticar o a planificar el rumbo de las decisiones de política pública. Se establece una suerte de coalición entre las dos esferas, que se basa en un proceso de legitimación simultánea entre las prácticas de gobierno y los saberes sobre el Estado:

Por un lado, los especialistas ofrecen un cierto número de instrumentos obtenidos en ámbitos académicos que ordenan el mundo social y que pueden sustentar las acciones del Estado, legitimando el diagnóstico de problemas sociales y la formulación de soluciones a estos que sólo ellos estarían en condiciones de ofrecer. Por otro lado, el reconocimiento de esos saberes por parte de las instituciones estatales contribuye a legitimar socialmente (e incluso a dotar de autoridad científica) a esos especialistas. (Neiburg y Plotkin, 2004: 20)

Esta coalición de intereses entre el saber sobre el Estado y las prácticas gubernamentales se expresó en incipientes cambios en el desarrollo de las instituciones estatales y de las universidades. En el ámbito estatal se crearon organismos técnicos y de investigación bajo el paradigma de la planificación. También se ampliaron y diferenciaron las funciones de gobierno, promoviendo cambios en la conformación de la burocracia estatal. Por su parte, el sistema universitario se expandió, se diversificó y empezó a formar nuevos profesionales. Además, emergieron los primeros centros privados de investigación. Estos tres procesos simultáneos produjeron importantes cambios en el campo de la Educación argentina, que comenzó a ampliarse profesional e institucionalmente. Aunque fuertemente relacionados, en esta etapa empezó a vislumbrarse una mayor diferenciación entre los saberes de tinte más académico y los saberes de Estado[30] y se estableció una rudimentaria demarcación entre dos formas de conocimientos, con perfiles profesionales y circuitos institucionales de producción y difusión conectados, pero diferentes.

Estos avances se vieron amenazados por la inestabilidad política e institucional que caracterizó la vida política desde 1966, y que volvió “discontinuo e incompleto” el proceso modernizador (Suasnábar, Palamidessi y Gorostiaga, 2012). La discontinuidad de los gobiernos y las dificultades para definir marcos de referencia claros y permanentes impidieron que se consolidaran pautas profesionales e institucionales estables, tanto en el ámbito del Estado como en el de la universidad. En el campo estatal, emergieron organismos técnicos y de investigación que –con mucha dificultad– lograron sobrevivir al conflicto político, a la inercia burocrática o a la oposición de diversos sectores e intereses. Sin embargo, estos intentos no llegaron a reemplazar a las tradiciones y prácticas de las burocracias precedentes y su institucionalización fue menospreciada frente a los imperativos y urgencias de la lucha política.

Estas cuestiones socavaron la consolidación de una interacción y de un diálogo fluido entre universidades, centros independientes y organismos estatales. Al mismo tiempo, limitaron las posibilidades de que la producción de información y de conocimiento sistemático pudiera utilizarse para diagnosticar, formular y planificar políticas educativas (Palamidessi, 2010; Palamidessi et al., 2012). Las particulares características de institucionalización de muchos de los dispositivos definidos en este período parecen haber sido decisivos –a mediano y largo plazo– en el particular desarrollo de la burocracia estatal, en la comunidad científica así como en la capacidad de dialogar y de interactuar entre estos espacios en Argentina (Gorostiaga et al., 2012).

El regreso a la democracia representó una reconstrucción de varios de los procesos que habían quedado truncos, pero recién en la década del noventa aparece una nueva forma de vinculación entre el conocimiento y la política. Las nuevas relaciones propuestas entre el Estado, el mercado y la sociedad marcan el inicio de una etapa en la que el Gobierno Nacional deja su rol de proveedor del servicio educativo para centrarse en su papel de regulador del sistema. En este nuevo contexto, se da un proceso de expansión, de pluralización y de profesionalización del campo educativo, en el marco de la apertura de un “mercado” de producción de conocimiento en Educación. Más allá de las diferencias de las orientaciones políticas de cada gobierno y de las limitaciones que encontraron, a partir de ese momento se empiezan a dar transformaciones, tanto dentro del Estado como en las universidades, hacia una mayor institucionalización y profesionalización del campo.

A su vez, durante esta etapa se consolida y profundiza una tendencia que había comenzado en los sesenta: la expansión de un “tercer sector” muy heterogéneo en su composición. Organizaciones internacionales e intergubernamentales, organismos de crédito, think tanks, centros de investigación y desarrollo vinculados a sindicatos, empresas, consultoras, ONG se expanden y cobran cada vez más fuerza en el campo educativo. Se trata de un grupo de instituciones –que no pertenecen ni al ámbito institucional estatal ni al universitario– que, a través de la movilización de distintos tipos de recursos (políticos, financieros, intelectuales) tienen una fuerte influencia en la producción de conocimiento y en la formación de profesionales (Palamidessi et al., en prensa).


El recorrido realizado manifiesta una tendencia –especialmente visible a partir de la década del sesenta– hacia una mayor diferenciación en el interior del campo de la producción de conocimientos educativos entre dos tipos de saberes: los saberes académicos y los saberes orientados a la política. Se argumenta aquí que la diferenciación entre estos dos tipos de conocimientos demarca, a su vez, dos redes institucionales y profesionales fuertemente conectadas pero distintas. En Argentina estas dos redes presentan, además, fronteras particularmente difusas.

La primera red está conformada por los saberes “del Estado” y “para el Estado”, es decir, por los conocimientos directamente ligados a la gestión y a la administración del sistema educativo. Los productores de este tipo de saber trabajan de forma más directa con la política pública, ya sea porque se encuentran dentro del Estado –tanto en organismos de planificación como de ejecución–, o porque, aunque ubicados fuera del aparato estatal, sus productos responden a demandas más o menos explícitas del Estado. Una porción de esta producción se realiza en agencias estatales o a través de la tercerización de trabajos de investigación desde el Estado. Otra parte es producida por grupos interesados en el gobierno de la Educación –como, por ejemplo, partidos políticos, candidatos políticos, organismos internacionales, etc.–. Este tipo de saber es el que se denomina, en general, “experto” u “orientado hacia la política”.

En cuanto a las instituciones que conforman la red de producción de este tipo de conocimiento están, por un lado, las agencias estatales. Como se mostró, desde la década del sesenta, se crean y reformulan dependencias estatales con el fin de sistematizar información y de generar conocimientos vinculados a la gestión política. Si bien no se puede negar su crecimiento, profesionalización y continuidad durante los últimos años, Palamidessi et al. señalan que, en líneas generales, se caracterizan por:

… lógicas recurrentes de corto plazo, inestabilidad de los cuadros técnicos, superposición de funciones, falta de coordinación de las diferentes agencias, imposibilidad de sostener en el tiempo agendas de trabajo y dificultades para sostener contactos fluidos con universidades y otros organismos del exterior. (Palamidessi et al., 2007: 237)

Por otro lado, íntimamente conectadas con el Estado –aunque, como se desarrollará en el Capítulo 4, no siempre con las áreas con funciones de producción de conocimiento– también forman parte de esta red las agencias intergubernamentales con sede local, los centros de investigación privados y algunos espacios institucionales o sujetos de las universidades públicas y, en menor medida, privadas. Estas agencias “se consolidaron como actores influyentes en la producción de conocimientos vinculados con la construcción de problemas, la generación de diagnósticos y la proposición de políticas” (Palamidessi, 2007: 325; Palamidessi et al., en prensa)[31]. Según estos autores, comparten un conjunto de rasgos comunes, entre los que se encuentran su flexibilidad para contratar profesionales y para adaptarse a los nuevos mecanismos y estímulos de financiamiento; su capacidad para producir un tipo de conocimiento que se aleja de las agendas disciplinarias para enfocarse, en cambio, en la resolución de problemas; el desarrollo de fluidos intercambios con universidades, centros de investigación y organizaciones internacionales así como con agencias estatales; y el despliegue de estrategias para difundir y “poner en valor” la producción de sus agentes (2007: 236).

La segunda red se organiza en torno a la producción de saber de tipo “científico” o “académico” desarrollado por investigadores de manera relativamente independiente del Estado (aunque fuertemente influenciado por el financiamiento estatal universitario y por las políticas de Ciencia y Técnica que se definen desde el Estado), principalmente, desde las universidades. A lo largo de la historia de nuestro país ha sido el sector universitario el que ha desarrollado la mayor parte de la producción de conocimientos educativos, desde una lógica académica. Actualmente, el conocimiento académico se produce en el marco de una red que incluye fundamentalmente a las universidades estatales pero también privadas, a los docentes e investigadores que se desempeñan allí, y a los organismos gubernamentales ligados a las universidades y a la promoción de la Ciencia y la Técnica.

Entre los organismos gubernamentales de promoción de la Ciencia y la Técnica nos gustaría resaltar el rol del CONICET que, desde fines de la década del cincuenta, creció como espacio destinado a financiar investigadores, becarios y proyectos de investigación; la Secretaría de Políticas Universitarias que regula el financiamiento de las universidades estatales y ofrece programas de fortalecimiento universitario y becas e incentivos a la investigación; y el Ministerio de Ciencia, Técnica e Innovación Productiva que, desde 2007, es responsable de orientar el desarrollo de la Ciencia y la Técnica a través de programas destinados a fortalecer la investigación y a equipar a las instituciones. Estos organismos son los que sostienen financieramente la mayor parte de la producción académica ligada a la Educación. Sus acciones gozan de altos grados de institucionalidad, que se manifiestan en las leyes y en las resoluciones que las respaldan, en los organismos que las implementan y en las partidas presupuestarias que las sostienen, asegurándoles cierta continuidad.


Ahora bien, esta tendencia hacia una demarcación entre dos redes de saberes que se ha esquematizado en las páginas anteriores está inmersa en un contexto particular que hace por momentos muy difícil delimitar las fronteras entre una y otra. En Argentina, los procesos de institucionalización y de profesionalización se dieron en contextos políticos de fuerte discontinuidad política e institucional, que afectaron profundamente el desarrollo y la continuidad de las iniciativas. Esto dejó un panorama de políticas públicas discontinuas, incompletas y duplicadas. Por lo que los procesos delineados se manifiestan, en la práctica, de manera confusa, contradictoria, informal e implícita.

El primer aspecto que merece atención, en este sentido, son las peculiares características de los procesos de institucionalización. Ha habido una fuerte tendencia hacia la expansión, la ampliación y la diferenciación institucional en el campo de la Educación. Sin embargo, las condiciones institucionales de estos espacios son muy inestables y difusas. Esta cuestión queda menos de manifiesto en un análisis socio-histórico como el que se realizó, pero sale a la luz en cualquier estudio más minucioso de procesos específicos. En cuanto al funcionamiento institucional dentro de las organizaciones, parecieran ser muy pocas las que cuentan con condiciones adecuadas para el desarrollo de actividades de investigación (formación académica, salarios razonables, continuidad en la inserción institucional, oficinas, bibliotecas, intercambios con el exterior).

El segundo aspecto tiene que ver con las consecuencias de los particulares procesos de profesionalización estatal y universitaria. Más allá de los sucesivos intentos por crear carreras para los funcionarios públicos o los docentes-investigadores, y de algunas excepciones, los investigadores del campo educativo no encontraron una formación y puestos de trabajo de cierta autonomía, identidad y sustentabilidad en esos espacios. En cambio, esta etapa se ha caracterizado por la aparición de profesionales pluriempleo que presentan saltos o yuxtaposiciones laborales entre las distintas oportunidades que ofrece un mercado educativo, en el que las reglas cambian permanentemente.

Los procesos de institucionalización y de profesionalización del campo de la producción de conocimiento en Educación aquí analizados son parte del contexto sociohistórico y, tal como señalan Acuña y Chudnovsky (2013), la relevancia –si importan, por qué importan y las implicancias de esa importancia– de las instituciones señaladas solo cobrará sentido a la luz de los procesos sociales espacio-temporalmente acotados: en este caso, los procesos de producción de conocimiento orientado a la política y demandado por el Ministerio de Educación entre 1999 y 2009. Sólo en un espacio empírico-temporal delimitado se podrá ponderar qué instituciones y de qué manera específica permiten explicar los procesos sociales que interesa dilucidar.


  1. En esta línea, Camou señala que la historia de los saberes y actores expertos debe trazarse teniendo en cuenta, por un lado, el fortalecimiento del Estado como entidad central de regulación estatal y, por el otro, el desarrollo, la especialización y la profesionalización de las disciplinas científicas, en especial las Ciencias Sociales. Mientras el Estado se convierte en un “creciente demandante de expertos y técnicos para cumplir las cada vez más diferenciadas tareas propias de la condición de Welfare State” (2007: 141), son las nuevas disciplinas científicas las que proveerán esos técnicos así como los analistas en ese proceso de articulación entre saber y poder.
  2. La periodización planteada se basa en el trabajo realizado por Suasnábar y Palamidessi (2007). Se retoma también en los trabajos de Palamidessi (2010) y de Tedesco (2012).
  3. Hay todavía un reducido cuerpo bibliográfico que aborda los debates intelectuales de la Educación a lo largo de la historia argentina. Sobre la primera etapa, se pueden consultar los trabajos de Puiggrós (1990), donde se analizan en detalle las corrientes pedagógicas dominantes y alternativas del período; el de Diker (2006), que desarrolla un análisis de la producción pedagógica de los docentes entre 1880 y 1940; y el de Dussel (1997), donde se exploran los variados discursos pedagógicos presentes entre 1863 y 1920 en torno a la enseñanza media. Para la segunda etapa, puede consultarse Suasnábar (2004), que analiza la relación entre las universidades, los intelectuales y la política entre 1955 y 1976; y, por último, para la tercera, se encuentra el libro de Palamidessi et al. (2007), en el que, más que los discursos educativos, se describen las instituciones y la producción educativa entre 1883 y 2003.
  4. Sobre las imbricadas relaciones entre conocimiento social y el proceso de construcción del estado moderno así como la conceptualización de las elites técnico estatales en esta etapa en Argentina, cabe señalar la importancia de los libros compilados por Neiburg y Plotkin (2004) y por Plotkin y Zimmermann (2012). Cada uno de los artículos expuestos analiza esta articulación desde una perspectiva relacional y situada para diferentes áreas de conocimiento.
  5. Si bien es cierto que la Ley de Educación Común regía el funcionamiento de la Educación básica para la Capital Federal y los Territorios Nacionales, logró establecer también una intervención indirecta sobre las provincias. Al determinar que los inspectores provinciales pasarían a depender del Consejo Nacional de Educación quedó consagrada la centralización del control y la supervisión del sistema educativo nacional (Marengo, 1991).
  6. En este proceso de especialización entre los diferentes agentes del campo, fueron centrales las normativas sancionadas hacia fines de siglo XIX. La propia Ley de Educación Común separa las funciones de conducción e inspección del sistema al quitarles a los vocales del Consejo Nacional de Educación las tareas de inspección y transferirlas a los inspectores, que pasan a ser los responsables de la vigilancia de las escuelas en relación con la enseñanza, el edificio y las rutinas administrativas. Por su parte, la separación de tareas de supervisión y de control de las escuelas de las tareas docentes y directivas se fueron cristalizando en otras normativas de menor rango. En 1899, por ejemplo, se prohíbe el ejercicio docente por parte de los inspectores y, cuatro años más tarde, se impide también su desempeño como directores de escuela (Marengo, 1991).
  7. Se sabe que durante esta etapa se consolidó un cuerpo de saberes específicos relacionados con la práctica educativa concreta, difundidos principalmente a través de las publicaciones de la época (El Monitor de la Educación Común, Memorias del Consejo Nacional de Educación, Informes de los inspectores, generales y de inspección). Sin embargo, con excepción del trabajo de Dussel (1995) que se centra en las tareas de inspección en la Provincia de Buenos Aires, hay muy pocos estudios sistemáticos que aborden el análisis de la producción de saberes expertos relacionados con el gobierno del sistema educativo en este momento histórico.
  8. Durante esta etapa, la producción de saberes sobre la población escolar estaba más ligada a los relevamientos realizados por los inspectores que a los censos estadísticos. En efecto, el primer censo educativo se llevó adelante en la Provincia de Buenos Aires en 1870 y el primer censo nacional en1909.
  9. En 1902 y 1907 se crearon los profesorados de enseñanza secundaria, normal y especial en la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad de La Plata, respectivamente. Como consecuencia, se definió un nuevo agente, el “profesor secundario diplomado”. Hasta el momento esta tarea era cumplida por profesionales con título universitario (Dussel, 1997 y Pinkasz, 1992).
  10. Las batallas en torno a la definición de los títulos necesarios para dar clase en los distintos niveles e instituciones educativas dan cuenta de las luchas por la diferenciación profesional (y social) de cada uno de los circuitos de enseñanza (ver Dussel, 1997 y Pinkasz, 1992).
  11. Entre 1900 y 1915 destacados pedagogos ocupan cargos de inspección: por ejemplo, Víctor Mercante, Pablo Pizzurno, Andrés Ferreira, y literatos, como Leopoldo Lugones y Horacio Quiroga (Dussel, 1995). Por su parte, las biografías de personajes como Francisco Berra, Carlos Octavio Bunge y Horacio Rivarola dan cuenta de una doble inserción profesional. Todos ellos desempeñaron cargos en el Consejo General de Educación, como miembros o inspectores, y ocuparon además la primera cátedra de Ciencias de la Educación de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires (Suasnábar, 2004; 2009).
  12. En efecto, en el contexto europeo y norteamericano, muchos países promovieron y financiaron ambiciosos programas de investigación y evaluación orientados a la formulación y a la implementación de políticas educativas (Husén, 1988; Karabel, 1977)
  13. En los Estados Unidos se estableció la política de “solicitud de propuestas” en conexión con los programas de la Guerra contra la Pobreza y de la Gran Sociedad. En Inglaterra se regularon las relaciones entre clientes y contratistas a través de los principios Rothschild, que otorgaron a los ministerios de gobierno herramientas y procesos detallados para encargar investigaciones que consideraran pertinentes a sus preocupaciones. En Francia las “políticas de contrato” se definieron durante los años setenta. Por último, en Suecia se generaron las llamadas “políticas de ciencia sectorial” (Véase Wagner et al. (1999) para un detallado relato de estas transformaciones en países de Europa y en los Estados Unidos).
  14. Durante esta etapa, se estructuraron, entre otras, las áreas responsables por la educación primaria, educación de adultos; educación especial; educación media y superior; educación técnica; educación privada; educación agrícola, educación artística y educación técnica.
  15. Para una cronología detallada de la evolución interna de los organismos responsables de la Educación entre 1950 y 1983 ver Paviglianiti (1988: 171). Para el análisis más específico de los órganos responsables del planeamiento educativo Pavigliniti se basa en Aguerrondo (1987).
  16. Según el Decreto Nro. 7.568/60 que crea estas nuevas dependencias, el Departamento de Documentación e Información Educativa tendría como funciones la de centralizar la documentación docente y normativa nacional y extranjera; preparar y difundir informes y respuestas a los interesados en la actuación educativa; y establecer intercambio de datos, informes y publicaciones con organismos educativos nacionales e internacionales. Por su parte, las tareas del Departamento de Estadística fueron las de registrar el movimiento estadístico de las actividades educativas, realizar estudios estadísticos destinados al planeamiento integral y difundir los resultados en el área nacional e internacional (Paviglianiti, 1988: 153). Es interesante señalar que ninguno de los organismos encargados de la prestación y supervisión de servicios educativos contaba con un organismo técnico. La única excepción fue el Servicio Nacional de Enseñanza Privada que en 1961 creó dentro del servicio pedagógico un “gabinete de expertos” integrado por seis especialistas de la Educación para las tareas de estudio e investigación técnico científicas que sirvieran de base a las decisiones que adoptare el Servicio Nacional en materia pedagógica (154).
  17. Esta tendencia a la creación de nuevos organismos técnico-pedagógicos en el ámbito de la Educación siguió profundizándose a lo largo de la década del sesenta. En 1970, a través de una reforma ministerial se creó la Subsecretaría Técnica que comprendía a la Oficina Sectorial de Desarrollo “Educación”, a la Dirección general de Servicios Educativos, al centro Nacional de Investigaciones Educativas y al Departamento de Cooperación Internacional para la Educación, Ciencia y Cultura. La tendencia hacia su jerarquización y centralización comenzó a revertirse a partir de 1972 (Paviglianiti, 1988).
  18. Aguerrondo (1990) señala las múltiples limitaciones que presentaron los enfoques economicistas para una concepción más amplia del planeamiento educativo. Por un lado, estas visiones se caracterizaron por una “escasa comprehensividad de la definición del objeto a planificar, del cual se desconocieron […] los aspectos que no fueran aprehensibles con los esquemas economicistas” (29). Por otra parte, explica que la utilización de enfoques y metodologías originadas en el campo económico –como las de recursos humanos o la de tasas de retorno– brindaron aproximaciones muy parciales a la planificación educativa.
  19. Ver, por ejemplo, Blanco (2004) para un análisis de las disputas entre los dos grupos que reclamaban la identidad de los sociólogos en el momento en que la disciplina se moderniza e institucionaliza en la universidad, a partir de la creación del departamento y la carrera de Sociología en la Universidad de Buenos Aires en 1957.
  20. Para un relato minucioso de los distintos efectos de la dictadura militar sobre el ámbito universitario se pueden consultar las compilaciones de Carolina Kaufmann (2001, 2003).
  21. Paviglianiti (1989), citando a Aguerrondo (1986), da cuenta de los procesos de desmantelamiento de las áreas técnicas en el Ministerio de Educación cuando señala que “con el derrocamiento del gobierno constitucional en 1976 […] se lleva a cabo una política de desmantelamiento de los organismos técnicos oficiales, particularmente los de planificación. La oficina de planeamiento de la Educación a nivel nacional (OSDE) sufrió del mismo modo una serie de avatares. En 1976 se la desintegró utilizando el cargo de su Director para un asesor del Subsecretario de Educación, y adscribiendo al equipo técnico a la Dirección Nacional de Políticas y Programación Presupuestaria y al resto del personal al Área de Seguridad Nacional del Ministerio de Educación. Posteriormente, en 1979, se dio pase a todo el grupo técnico que estaba en presupuesto adscribiéndolo nuevamente, esta vez a la Dirección Nacional de Investigación, Experimentación y Perfeccionamiento Educativo (DIEPE) donde se conformó el Sector Planeamiento, pero donde nunca se le asignaron funciones específicas” (158).
  22. De la mano de un gobierno militar, en 1970, existió un intento por seguir modernizando la universidad enmarcado en lo que se llamó el Proyecto Taquini. Esta política universitaria incluyó la expansión del sistema de Educación Superior y la regionalización de la oferta. En el marco de este proyecto, se crearon universidades en muchas capitales provinciales sobre la base de un modelo más orientado a la investigación y al desarrollo de vínculos con actividades productivas. En el plano de la formación docente, este gobierno también avanzó en la transformación de las Escuelas Normales en Institutos Superiores de Formación Docente, creando una división entre los estudios superiores universitarios y los estudios superiores no universitarios.
  23. Según Aguerrondo et al. (2010) estas producciones evidencian tres novedades en relación con la utilización de fuentes en las producciones de la cartera educativa: las experiencias previas nacionales y de las provincias, las tendencias internacionales y los avances académicos.
  24. Aunque con menos fuerza, también se podría incluir el trabajo desarrollado desde el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina (PREAL) y desde el Instituto internacional de la UNESCO para Educación Superior de América y el Caribe (IESALC).
  25. A diferencia de otros sectores de políticas donde se desarrollaron análisis pormenorizados de los sujetos y de las instituciones vinculadas con esta nueva forma de intervención, en Educación son muy pocos los trabajos que abordaron estas cuestiones. Ver, por ejemplo, Heredia (2011) y Beltrán y Strauss (2011) para el análisis de los economistas, Pereyra (2011) en el sector anticorrupción y Vecchioli (2011) para abogados de derechos humanos.
  26. La mayor parte de estos cambios quedaron plasmados en la Ley de Reforma del Estado (Ley 23.696) y se implementaron a través de la creación a comienzos de la década del Sistema Nacional de la Profesionalización Administrativa (SINAPA), que reemplaza el Decreto 1428 del año 1973, que estaba vigente en ese momento para la mayor parte del personal civil de la Administración Pública Nacional.
  27. Los autores señalan además que esta modalidad expresa un sesgo muy fuerte de la reforma: “la presencia de planteles tecnocráticos que conforman una suerte de ‘enclaves’ en la administración con condiciones y controles muy diferentes a las del resto del personal y que responden exclusivamente a las más altas autoridades políticas de turno, contrarrestándose así toda posibilidad de configurar un verdadero cuerpo burocrático de carrera que transfiera su experiencia y habilidades al conjunto del sector público y de manera duradera” (Zeller y Rivkin, 2005: 199-200).
  28. No encontramos datos sobre las características del empleo estatal en el sector educativo, pero un estudio sobre el empleo de la Administración Pública Nacional señala que pese a los esfuerzos por consolidar la normativa del empleo público, sigue habiendo una gran dispersión en los regímenes de empleo. En el año 2000, de los casi 115.000 cargos civiles presupuestados, cerca del 40% del total estaban comprendidos dentro de la Ley Marco y de la Ley de Negociaciones Colectivas del Sector Público, que representan las dos normas básicas que buscan dar consistencia al sistema. Pero quedan más de 24.000 empleados que si bien se rigen por la Ley Marco, no están convencionados bajo ninguna de las dos leyes de negociación colectiva y algo más de 36.000 empleados están sujetos a la Ley de Contrato de Trabajo, y de ese total la gran mayoría están sujetos a convención colectiva bajo la Ley del Sector Privado (Iacoviello y Tommasi, 2002: 6).
  29. A modo de ejemplo del traspaso de académicos al ámbito del Estado en general se proponen altas figuras, reconocidos académicos que llegaron a ocupar altos cargos en la gestión. Suasnábar (2010) analiza las trayectorias de Daniel Filmus, Juan Carlos Tedesco, Mariano Narodowski, y Adriana Puiggrós; Gorostiga et al. (2006) proponen a Daniel Filmus como ejemplo. De Isola (2014) analiza, para el período que comienza en los años 2000, las figuras de Daniel Filmus, Juan Carlos Tedesco, Silvina Gvirtz y Adriana Puiggrós.
  30. La compilación de artículos realizada por Neiburg y Plotkin (2004) muestra la íntima y constante articulación entre estas dos esferas en diversas disciplinas sociales.
  31. En un artículo todavía en prensa, Palamidessi et al. ubican entre las agencias productoras de conocimiento orientado a la política en la primera década de 2000 a tres organismos internacionales (UNICEF, IIPE y OEI), tres centros políticos (CEPP, CIPPEC y Educación para Todos) y un centro académico (FLACSO).


Deja un comentario