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Introducción general

1. Presentación del problema

Una mañana de junio de 2015, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, un grupo de veinte reconocidos profesionales de la Educación se reunía en las oficinas del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), una ONG dedicada al estudio de las Políticas Públicas. El propósito de la reunión era discutir aspectos ligados al gobierno y a la planificación de la Educación en Argentina. Era un grupo heterogéneo: había gente del Ministerio de Educación de la Nación, de universidades estatales y privadas, de organizaciones del tercer sector y de organismos internacionales. Las elecciones políticas planificadas para octubre de ese mismo año –cuando se renovarían las autoridades ejecutivas y legislativas– se percibían entonces como un contexto privilegiado para dialogar sobre futuras acciones para el sector.

Sobre la base de un documento escrito por los organizadores, se propuso intercambiar visiones en torno a la evaluación y planificación de las políticas educativas nacionales. Un investigador mencionó la urgencia de elaborar un plan de educación, con prioridades y metas claras, y alcanzables para los próximos años. Esta reflexión fue interrumpida por otro participante que advirtió que ya existía un programa de políticas educativas (con metas y objetivos cuantificables). Se trataba del Plan Estratégico para la Educación Argentina 2010-2020, que había sido elaborado desde la Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluación de la Educación Argentina (UPEA), creada en julio de 2009, bajo la órbita de la Presidencia de la Nación y a cargo del prestigioso especialista Juan Carlos Tedesco.

La UPEA se proponía, entre otras cuestiones, “crear una Agencia Nacional de Evaluación Educativa” y diseñar los “lineamientos generales vinculados a la planificación estratégica, organización, supervisión y financiación del Sistema Educativo Nacional”[1]. En particular, el plan tenía la intención de dar continuidad a la Ley de Financiamiento Educativo de 2005, que había establecido un aumento presupuestario y acciones de política educativa hasta 2010. Así, su creación era en buena medida producto del reconocimiento de la importancia de continuar la política educativa de la gestión anterior. Tedesco fue elegido para a ocupar el cargo de director, después de haber sido, primero, viceministro de Educación junto al ministro Daniel Filmus (2006-2007) y, luego, cuando Cristina Fernández de Kirchner asumió la presidencia, ministro de Educación (2007-2009). En ese momento, Aníbal Fernández, Jefe de Gabinete de la Presidencia, resaltó en los medios que se trataba de “una distinción” y calificó a la UPEA como una “nueva concepción estratégica” para el sector[2].

Sin embargo, la noticia de la creación de la UPEA había sorprendido a la comunidad educativa. Muchos se enteraron del proyecto a través de los medios periodísticos. Los que conocen de cerca el proceso de creación explican que respondió a una necesidad política de la por entonces presidenta: había decidido reemplazar al ministro de Educación –a quien estimaba, según sostienen– y necesitaba una salida prolija para el recambio. Frente a los decepcionantes resultados de las elecciones legislativas de 2007, algunos sectores del peronismo consideraban necesario un cambio en la conducción de ciertos ministerios. En Educación, se resolvió reemplazar a Tedesco por su viceministro, Alberto Sileoni, una figura más alineada con el partido gobernante. Había que encontrar un lugar para Tedesco, y la UPEA parecía hecha a su medida.

Aunque todos los reunidos en el auditorio de CIPPEC conocían la UPEA, no muchos estaban al tanto de que la unidad había estado a cargo de la producción de un Plan Decenal y, los que habían escuchado de su existencia, nunca lo habían leído. El plan había contado entre sus insumos con la elaboración de 16 informes sobre temas clave del sector educativo[3]. Para desarrollarlos se había contratado a instituciones y especialistas de cada una de las temáticas. Estos informes fueron la base del armado del plan estratégico para la educación argentina. Este plan se entregó a la Secretaría General de la Presidencia en 2010.

En términos de relevancia formal e institucional, la importancia del plan era ineludible. Basándose en la Ley de Educación Nacional de 2006, proponía reemplazar la Ley de Financiamiento Educativo cuyas metas terminaban en 2010 y, de esta forma, aseguraría continuidad a lo que se entendía como una política educativa de Estado. En cuanto a los actores participantes, la dirección estaba a cargo de una figura prestigiosa que, además, había liderado el proceso de redacción de la Ley Nacional de Educación en 2006. A su vez, como se señaló, los insumos para el plan habían sido elaborados por reconocidas organizaciones y especialistas del sector. Por último, la UPEA, había sido creada por la máxima autoridad del Poder Ejecutivo, la Presidenta de la Nación. Más allá de estas características, el plan nunca circuló ni se debatió.

La escena relatada plantea, casi automáticamente, una serie de preguntas: ¿por qué se creó la Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluación de la Educación Argentina y por qué se disolvió en menos de un año? ¿Qué fue de la docena y media de estudios que serían la base del Plan Decenal, que fueron financiados por el Estado y elaborados por prestigiosos especialistas del campo de la educación? Se dice que los informes y el plan quedaron “cajoneados” en la oficina del secretario general de la presidenta. ¿A qué se debe que este material nunca haya circulado? ¿Por qué este producto no se compartió con funcionarios del Ministerio de Educación ni entre reconocidos especialistas del campo educativo? ¿Por qué insumos que parecieran ser relevantes para la definición futura de la política educativa, y que además estuvieron asociados a la institucionalización de nuevos espacios estatales de planeamiento, quedaron en la oscuridad? ¿Por qué no alimentaron los debates acerca del futuro de la Educación de Argentina y de las políticas necesarias para alcanzarlo?

Es habitual escuchar que las políticas educativas no se moldean en relación con el conocimiento sistemático sobre el sistema educativo. En los lugares más comunes de la reflexión al respecto –tanto académica como lega– hay una tendencia a explicar la brecha entre la producción de conocimiento y las políticas como una consecuencia de las diferencias entre el mundo político y el mundo de la investigación. Se tiende a pensar en espacios diferenciados, con lógicas distintas e incompatibles. Se percibe la producción de conocimiento como un proceso relativamente independiente de la administración y de la gestión política, como si existieran saberes relativamente neutros que son ignorados o desaprovechados por la política y, en particular, por los hacedores de políticas (policy-makers) y/o tomadores de decisión[4]. Esta interpretación se combina con otra que enfatiza los desvíos y las fallas existentes, tanto con respecto a cómo se produce conocimiento, como con respecto a la forma de hacer política en Argentina. Estas miradas ofrecen un punto de partida normativo y abstracto, asociado a cómo debería ser el funcionamiento de cada una de estas esferas y el vínculo entre ambas[5]. En buena medida, perciben al Estado y a la ciencia como principios trascendentes, desligados de los contextos concretos de producción.

La escena descripta anteriormente pone en evidencia la complejidad de las relaciones sociales vinculadas a los procesos en los que la investigación y la política se entremezclan. En primer lugar, muestra un espacio de producción de conocimientos educativos que está íntimamente imbricado con el accionar estatal, pero que también lo trasciende. En este caso, la frontera entre la producción de conocimiento y la política es borrosa y difícil de delimitar. Como la UPEA, se han creado en Argentina –especialmente desde la década de 1960, aunque con interrupciones y rupturas– diversos espacios institucionales de producción de conocimientos educativos que, desde su propia creación, están íntimamente ligados a la gestión política. Están atravesados por una doble implicación con el Estado y la política: son producto de acciones deliberadas de política pública y, al mismo tiempo, buscan orientarlas mediante el desarrollo de investigaciones. En este sentido, los conocimientos que producen son “saberes de Estado”[6] (Van Zanten, 2007; Plotkin y Zimmermann, 2012).

En segundo lugar, esta escena despierta curiosidad frente a la aparente paradoja de, por un lado, un discurso acompañado del desarrollo concreto de prácticas de gobierno centradas en la producción de conocimiento para la planificación educativa de largo y mediano plazo y, por el otro, la modalidad coyuntural y de corto plazo que parecieran asumir las acciones cotidianas ligadas a estos procesos de demanda y producción. Las primeras dinámicas se reflejan en la creación y en la institucionalización de agencias específicas para coordinar la producción de estos saberes: la normativa, el financiamiento, el armado de oficinas y la contratación de personal y, como resultado de todo esto, la producción de informes de investigación. Estas acciones se combinan con otras que parecieran responder antes bien a relaciones de poder coyunturales, en un espacio y tiempo particular (inmediato), que a definiciones coordinadas y de mayor institucionalización. Estos dos sentidos –el de la producción de conocimiento para la política educativa a mediano y largo plazo y el de la respuesta inmediata (también política) a una situación particular– parecieran convivir generando un entramado social contradictorio y, a simple vista, difícil de descifrar.

La cuestión es que el horizonte normativo e instrumental de muchas de las reflexiones sobre los vínculos entre la producción de saberes y la política tiene mayor poder generalizador que explicativo, y mayor poder prescriptivo que comprensivo. Sin embargo, este trabajo se interesa por comprender y por explorar cómo funciona este vínculo, antes que por interrogar su “éxito” o “fracaso”, o preocuparse por la elaboración de recomendaciones en torno a cómo podrían fortalecerse[7]. Las aproximaciones normativas hacen de la ciencia, del Estado y de la política pública principios trascendentales, independientes del tiempo y del espacio, y es por ello que las explicaciones se reducen, en su mayoría, a la comprobación permanente de carencias o de fallas en alguno de estos ámbitos. Analizan la relación entre producción y conocimiento a partir de modelos abstractos de relaciones y posibles cursos de acción, pero eluden la pregunta específicamente sociológica sobre el funcionamiento concreto de las prácticas asociadas a la producción de conocimiento especializado en políticas educativas que se demandan desde el Estado, en contextos y tradiciones específicas. Y, más importante aún, ocultan lo que las prácticas existentes efectivamente permiten y realizan.

Con el propósito de contribuir a la comprensión de la relación entre investigación y política en Educación en Argentina, esta investigación explora los procesos de producción de conocimientos educativos originados en el Ministerio de Educación Nacional[8], organismo nacional responsable por el gobierno de la Educación, entre 1999 y 2009. Se interesa por la red de relaciones asociadas a estos procesos: a manos de quiénes, dónde y cómo se desarrolla la producción concreta de estos saberes específicos. Se considera que, a diferencia de lo que propone la mayor parte de los abordajes de la temática, esta pregunta sólo puede contestarse analizando un entramado de relaciones sociales específicas y situándose en una historia y en un espacio particular. De esta forma, esta investigación procura contribuir a una mayor comprensión acerca de los vínculos entre la producción de conocimiento y la política educativa en Argentina en la década de 2000, en espacios de producción de conocimiento que se caracterizan por su hibridez. Además, los procesos de producción de estos espacios tienen una doble orientación política: surgen como respuestas a las políticas y, a la vez, pretenden moldearlas. De esta manera, presentan fronteras difusas no sólo entre las lógicas asociadas a la “ciencia” y al “Estado”, sino también entre diferentes ámbitos, instituciones y perfiles profesionales.

Los procesos de producción de conocimiento demandados por el Ministerio de Educación de la Nación entre 1999 y 2009 serán aquí la vía de acceso para explorar este entramado social. Pues esta investigación se ha interesado por las prácticas en torno al desarrollo de informes de investigación, antes que por las acciones asociadas con la elaboración de datos estadísticos[9]. Como se profundizará más adelante, se optó por un objeto de estudio que permitiera eludir la necesidad de categorizar a priori el espacio social a explorar. En vez de partir de un recorte institucional (organismos estatales, think tanks, fundaciones privadas, universidades, etc.), de una delimitación en relación con los actores que participan de estos procesos (investigadores, técnicos, burócratas, analistas simbólicos, intelectuales, etc.) o de una demarcación centrada en el tipo de producto (líneas de base, evaluaciones, diagnósticos, etc.), se escogió una entrada más abierta, flexible e indeterminada: seguir las investigaciones demandadas por el Ministerio de Educación con el fin de explorar sus procesos de producción.

El período abordado es el de la década de 2000, que se inicia con la asunción del presidente Fernando de la Rúa en diciembre de 1999 y termina con la disolución de la Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluación de la Educación Argentina (UPEA) en 2009. El comienzo, 1999, está marcado por un cambio de rumbo, al menos discursivo, en la orientación de las políticas en general y de las políticas educativas en particular. Si en el terreno educativo la década del noventa se caracterizó por la implementación de la transformación educativa (asociada principalmente a la transferencia de los servicios educativos de la Nación a las provincias y a la implementación de la Ley Federal de Educación), el cambio de gobierno en 1999 planteó un nuevo camino, que proponía dejar atrás los años del menemismo y la reforma educacional. A fines de 2001 las políticas se vieron interrumpidas por una de las peores crisis económicas, sociales y políticas de la historia del país, durante la cual se sucedieron varios cambios de gobierno. Las políticas educativas quedaron reducidas al necesario apoyo asistencial, en un contexto social dramático. Recién en 2003, con la llegada del presidente Néstor Kirchner al poder, empezaron a vislumbrarse las primeras señales de recuperación económica. En 2007, fue electa Cristina Fernández de Kirchner, lo que determinó la continuidad en el poder del Frente para la Victoria hasta el final del periodo que nos ocupa, durante el cual se reorientaron las políticas educativas. Estos cambios se expresaron, entre otras cuestiones, en el protagonismo que asumió el Estado Nacional en torno a la definición e implementación de políticas, así como en la fuerte actividad legislativa que caracterizó al sector.

El recorte temporal de diez años no se circunscribe a un gobierno específico y atraviesa contextos sociales, políticos y económicos muy disímiles. Durante los diez años estudiados hubo cuatro cambios de gobierno, además de los tres presidentes temporarios que ocuparon el cargo durante unos días en 2001. Es por ello que la exploración de la producción de conocimiento demandada por el Ministerio de Educación a lo largo de la década de 2000 permite complejizar las apreciaciones, al trazar conclusiones que no se circunscriben a un gobierno particular, sino que dan cuenta de modalidades de relación que, aunque están fuertemente marcadas por las gestiones políticas particulares, también las trascienden.

2. Los antecedentes que orientan la investigación

En los últimos treinta años, se produjo un renovado interés por la problemática de las relaciones entre la investigación y la política pública (Oakley, 2002; Coburn y Talbert, 2006; Delvaux y Mangez, 2007; Baya-Laffite y Papanagnou, 2011; Fazekas y Burns, 2012). Aunque desde las Ciencias Sociales las reflexiones sobre los vínculos entre la ciencia y la política se remontan a las conferencias de Max Weber a principios del siglo XX, en las dos últimas décadas esta discusión ha tomado nuevos giros y orientaciones. En un contexto en el que se han transformado profundamente los dos polos de la relación –tanto la ciencia (las universidades, los científicos, la producción de conocimiento académico) como la política (el Estado, los burócratas y los procesos de políticas públicas)–, las reflexiones en torno al tema se han multiplicado, proponiendo diversas aproximaciones, que se corresponden con variados intereses, enfoques y objetos de estudio.

En los próximos párrafos se hará un recorrido por los dos cuerpos de literatura que permitieron enmarcar y focalizar la problemática a lo largo de la investigación. La primera línea se vincula con los estudios que provienen de la Educación y que analizan el desarrollo del campo educativo y sus vínculos con el Estado y la política en Argentina y en la región (Palamidessi, Suasnábar y Galarza, 2007; Gorostiaga, Palamidessi y Suasnábar, 2012; Gutiérrez Serrano, 2013; Gorostiaga, Palamidessi, Suasnábar e Isola, en prensa). La segunda línea de trabajos estudia las relaciones entre la investigación y la política en diversas disciplinas (aunque escasamente en Educación), centrándose principalmente en la relación entre intelectuales y expertos, así como en la interacción con los espacios sociales en los que se desenvuelven. Lo hacen desde una perspectiva que aborda el estudio del Estado y sus zonas grises, antes que desde una mirada monolítica de la actividad estatal (Neiburg y Plotkin, 2004; Morresi y Vommaro, 2011; Plotkin y Zimmermann, 2012).

2.1. La producción de conocimientos educativos y sus relaciones con la política

Un primer grupo de trabajos está conformado por los estudios que, centrados en el ámbito educativo, analizan el campo de la producción de conocimiento en Educación y su relación con la política argentina. Se trata de trabajos que se interesan por el desarrollo del campo de la Educación en Argentina y, más específicamente, por el análisis de las relaciones entre el campo de la producción de conocimiento en Educación y el ámbito de la política. Es en esta línea[10] en la que se inscribe esta investigación.

Dentro de esta perspectiva se encuentran también las investigaciones que, desde una aproximación histórica, indagan la conformación y el desarrollo del campo educativo e intelectual en diferentes contextos socio-históricos. Estos trabajos muestran cómo la producción de conocimientos educativos y el desarrollo del Estado Nacional estuvieron, desde su origen, íntimamente relacionados y señalan la importancia de los procesos de profesionalización e institucionalización –tanto del ámbito estatal como del sector universitario– para comprender los vínculos entre estos dos espacios (Suasnábar y Palamidessi, 2006; 2007). Estos análisis revelan que la voluntad de intervención del discurso pedagógico se explicitó recién en las décadas del sesenta y setenta (Suasnábar, 2004; Isola, 2014b). Por último, estos estudios permitieron avanzar en el desarrollo de una caracterización de los variados posicionamientos y dinámicas de funcionamiento del campo educativo en los años de la dictadura y del exilio, así como profundizar en las innovaciones teóricas que se dieron durante este período desde la universidad (Suasnábar, 2004; 2014).

Otros trabajos, que comparten estas preocupaciones, reflexionan acerca del campo educativo y, en particular, sobre el rol de los intelectuales y sus modalidades de intervención en diferentes momentos históricos. Pioneros en esta línea son los artículos de Tenti Fanfani (1984; 1988) que exploran las características del campo de la investigación educativa para señalar que se trata de un espacio en vías de conformación, desestructurado y de baja autonomía relativa. Asimismo, publicaciones más recientes permitieron avanzar en una caracterización de los profesionales del campo y sus modos particulares de intervención en la política, desde el regreso de la democracia hasta la actualidad (Gorostiaga et al., 2006; de Marinis, 2009; Suasnábar, 2009; 2010; Suasnábar e Isola, en prensa; Isola, 2010; 2014b).

Por otra parte, hay publicaciones que estudian las tendencias y los cambios estructurales en el campo de la producción de conocimiento en Educación en Argentina. Estos abordajes, que fueron los primeros en mapear el campo a través de un análisis que atiende en simultáneo a las instituciones productoras y a los productos de la investigación (Palamidessi et al., 2007; Palamidessi, 2010), estudian las funciones, el desarrollo y la producción de diferentes agencias, como los organismos estatales de gobierno y gestión del sistema educativo (Galarza, 2007b), las universidades públicas (Galarza, 2007a), las universidades privadas (Encabo et al., 2007), los centros de investigación privados (Suasnábar y Merodo, 2007), los organismos internacionales e inter-gubernamentales (Galarza et al., 2007) y las fundaciones financiadas por el empresariado (Simón, 2006; Simón y Palamidessi, 2007). Al mismo tiempo, hay trabajos que se focalizan en la producción académica (Merodo et al., 2007) y en la circulación a través de revistas y libros (Palamidessi y Devetac, 2007). Estos mapeos del campo educativo también constataron tendencias en su desarrollo para el período que estudian: la expansión cuantitativa; la ampliación y la pluralización de su espacio institucional; el contradictorio avance de determinados procesos de diferenciación, la profesionalización y la especialización del campo, así como un bajo nivel de integración.

Por último, complementariamente a las preocupaciones de todos los trabajos reseñados, ciertos estudios analizan el campo educativo en América Latina de forma comparada (Gorostiaga et al., 2012; Gutiérrez Serrano, 2013). Estos trabajos señalan aspectos asociados a la configuración histórica en diferentes países de la región y avanzan sobre un análisis de cómo estas configuraciones influyen en las formas que adquiere el vínculo entre la investigación política y la investigación educativa en la actualidad. Luego de un pormenorizado análisis por país, en las conclusiones, los autores ubican el caso argentino –junto con Uruguay y Paraguay– en el modelo que denominan “baja capacidad de gobierno y demanda de conocimientos con tendencia hacia un tipo de vinculación menos formalizada” (Gorostiaga et al., 2012). Los autores resumen este modelo argumentando que:

En Argentina, el proceso errático de diferenciación y profesionalización de los organismos estatales, sumado al carácter discontinuo de las políticas públicas de promoción científica da cuenta de este rasgo de escasa capacidad de la política estatal orientada al desarrollo continuo y con autonomía de las agencias expertas. Asimismo, el proceso de pluralización de las agencias productoras puesto de manifiesto en la emergencia de centros privados, think tanks, y organismos internacionales converge en una vinculación informal con las instancias de formulación y decisión de política, asociada a un estado con poca capacidad para ordenar y sostener prioridades y estímulos hacia las agencias y agentes especializados en la producción de conocimientos. (Gorostiaga et al., 2012: 23)

2.2. El Estado: saberes, expertise y elites técnicas estatales

El segundo cuerpo bibliográfico relevante para esta investigación se inscribe en el creciente interés por el rol de la expertise[11] y de las elites técnicas estatales, en relación con la producción y con la circulación de saberes técnicos y su vinculación con el Estado y con las políticas públicas en Argentina. La preocupación por la formación de elites intelectuales (asociada con la historia de las profesiones, las instituciones universitarias y las disciplinas científicas) aportó nuevos elementos para abordar tanto la íntima relación entre los “intelectuales-profesionales” y la construcción y el desarrollo estatal, como el papel legitimador del Estado sobre las disciplinas académicas y los agentes especializados. En los últimos años, estas líneas de indagación motorizaron una serie de investigaciones que combinan enfoques provenientes de la historia, la política, la sociología y la antropología, y que abordan el estudio de las zonas grises, porosas y de fronteras difusas entre diferentes ámbitos y disciplinas[12].

Entre estos estudios, se pueden destacar aquellos trabajos que se alejan de las visiones polarizadas entre la ciencia y la política (o conocimiento y poder) proponiendo, en cambio, una aproximación analítica que enfatiza la complejidad y la hibridez de este espacio social, caracterizado por sus límites imprecisos. Abordan las “zonas grises”, donde la producción de conocimiento es indisociable tanto de los procesos político-estatales como del desarrollo de los campos científicos. Se trata de miradas que trascienden y que superan una visión dicotómica y cerrada entre “ciencia” y “política” y que, a su vez, no priorizan la modelización abstracta. Pues proponen, más bien, entradas empíricas y situadas en distintos sectores del entramado de saberes y perfiles profesionales vinculados al conocimiento experto.

En primer lugar, se distinguen los trabajos que, desde una perspectiva histórica, combinan elementos de la Sociología y de la Antropología e interrogan las relaciones entre la producción de conocimiento social y la política estatal (Neiburg y Plotkin, 2004, compilación pionera cuyos artículos despliegan un abordaje teórico-metodológico que supera las visiones dicotómicas; Bohoslavsky y Soprano, 2010; Plotkin y Zimmermann, 2012). Son estudios que se abocaron al análisis histórico de la constitución del conocimiento social en Argentina desde una mirada relacional, que se enfoca en la comprensión y en el estudio de zonas en las que las fronteras entre la producción de conocimiento y la política no son claras.

Íntimamente relacionados están los trabajos que revelan una mirada novedosa sobre el estudio del Estado, al mismo tiempo que lo redefinen como objeto de estudio. En relación con este punto, Plotkin y Zimmermann señalan:

Ya no se trata de pensar al Estado siguiendo la tradición weberiana como una agencia que monopoliza la coerción legítima, sino más bien como un organismo dinámico, polifacético y en constante evolución, evolución que estaría lejos de ser lineal y sincrónica en todas sus áreas. (Plotkin y Zimmermann, 2014: 23)

De esta forma, se inclinan hacia la imagen de un Estado fragmentado, que funciona sobre la base de lógicas múltiples –e incluso contradictorias– y que responde a los diversos actores que operan en su seno. Los estados se describen como “zonas grises”, donde las fronteras y definiciones no son tan precisas. En esta misma línea analítica, que se profundizará en el capítulo teórico, se encuentran los trabajos de Soprano (2007) y Balvi y Boivin (2008) y Bohoslavsky y Soprano (2010).

En segundo lugar, hay otros trabajos que complementan aspectos de la bibliografía mencionada poniendo el foco, desde diferentes perspectivas y sectores de actividad, en la figura del experto y en el campo de la expertise (Morresi y Vommaro, 2011). Algunos trabajos analizan las formas de expertise reconstruyendo las redes y alianzas conformadas por individuos particulares –“padres fundadores” de diversas disciplinas– así como las estrategias, recursos, capitales movilizados y espacios de circulación que sirven a la imposición de un cierto modo de intervención técnica sobre el mundo social. Otros indagan las arenas de expertise, dando cuenta de las reglas y jerarquías de cada actividad, las formas de justificación política, moral y técnica de los recursos que movilizan, así como los espacios de socialización de los ingresantes para entrar a la actividad (2011: 30). Por último, hay artículos que abordan los principios ético-políticos y discursivos que movilizan los expertos, con el objetivo de explorar el contenido de sus intervenciones, y la manera en la cual estas se opusieron a otros modos de clasificar y de ordenar el mundo social. Estos textos despliegan interesantes reflexiones y aportes en torno a la especificidad del experto (en relación con otros perfiles profesionales como los tecnócratas, los académicos o los burócratas), sus trayectorias académicas y sus recorridos profesionales, la utilización que hacen del conocimiento, y su vínculo con lo internacional y las redes más amplias de expertise[13].

3. Las preguntas de investigación

Esta investigación comparte con los estudios sobre la conformación del campo educativo en Argentina y en la región el interés por los modos en que se organizó y transformó el campo de la producción de conocimiento en Educación. Las investigaciones señaladas han hecho un significativo y sistemático aporte en el mapeo y análisis de las instituciones que producen conocimiento educativo. Tanto los trabajos histórico-institucionales, que indagan en los procesos de institucionalización y de profesionalización del campo y sus agentes, así como las investigaciones más recientes sobre la conformación y las especificidades del campo de la producción de conocimientos educativos en Argentina y en América Latina son un excelente punto de partida macro-estructural para ubicar esta investigación en términos temporales y espaciales.

Si bien este libro se apoya en y dialoga con estas indagaciones, a su vez se distancia de las preguntas y supuestos que las orientan. En gran medida, los marcos de referencia utilizados (macro-sociales y centrados en los procesos de institucionalización y profesionalización del campo) tendieron a resaltar las fronteras institucionales entre las diferentes agencias del campo. Así, el mapa institucional que delinearon pareciera contar con límites precisos y espacios delimitados. Esta investigación propone una aproximación que admite pensar en este espacio como una compleja red de relaciones a partir de la cual se entretejen diversos circuitos de producción y de circulación de conocimiento. El recorte que sugerimos es más reducido, pues busca profundizar la comprensión del funcionamiento cotidiano y concreto (complejo y contradictorio) de la producción de conocimiento orientado a la política, con el objetivo de situarlo en las tramas relacionales y en las interacciones sociales que lo hacen inteligible.

Los hallazgos realizados en torno a la comprensión del desarrollo histórico y de la morfología actual de las agencias productoras del campo educativo en Argentina deben complementarse con la exploración de las prácticas y procesos concretos a través de los cuales estas organizaciones y los individuos que allí se desempeñan construyen conocimiento educativo cotidianamente. Si lo que interesa es, además, la interacción entre la investigación y la política en Educación, analizar cómo se producen los conocimientos de las investigaciones que se originan en el Ministerio de Educación Nacional se vuelve aún más relevante. Las prácticas asociadas a la producción de conocimientos educativos son un terreno apenas explorado por la academia local. En este sentido, y a diferencia de los enfoques citados, este trabajo parte de una noción desagregada y plural del Estado, que implica considerar la actividad cotidiana y situada de las prácticas asociadas a la producción de conocimientos educativos como el nivel privilegiado de investigación.

En cuanto a los trabajos sobre los saberes y la expertise, compartimos aquí el interés por los entramados sociales híbridos, al tiempo que abordamos la problemática desde otro lugar: en vez de centrarse en instituciones específicas, en figuras reconocidas, en un perfil profesional o en un campo disciplinar, este trabajo explora los procesos de producción de conocimientos educativos demandados por el Estado. De esta forma, procura analizar de manera empírica y contextualizada “la caja negra” de esta producción (Latour y Woolgar, 1995; Knorr Cetina, 2005). Hasta el momento, son escasas las investigaciones que han encarado el análisis de cómo se conforman y negocian las agendas de investigación que se originan, en primera instancia, desde el Estado; de qué manera las propias reglas y prácticas individuales e institucionales, sus alianzas, las asociaciones y los contextos políticos particulares que las enmarcan, moldean los procesos de producción y cómo se articulan los productos y su posterior circulación con el entramado político del que forman parte.

Esta investigación procura adentrarse en el espacio social donde se origina y se fabrica este conocimiento específico. Espacios borrosos y fluidos que trascienden las fronteras estatales y que son tan atinadamente abordados en los trabajos analizados, pero en una zona (el sector educativo[14]) y a través de un objeto de estudio (los procesos de producción de conocimiento) que hasta ahora han sido apenas explorados. Así, a partir de la lectura de estos estudios, se desprenden preguntas que interesa tener presentes en esta indagación: el conocimiento que se origina en el Ministerio de Educación, ¿está vinculado a una red o campo de expertise particular? ¿Cuáles serían los espacios institucionales en torno a los cuales se agrupan estas redes? ¿Cuál es el perfil de los profesionales que participan de estos procesos?

4. La estrategia analítica

La estrategia de investigación para reconstruir los procesos de producción de los saberes demandados por la Secretaría de Educación del Ministerio de Educación Nacional entre 1999 y 2009[15] buscó eludir los modelos teóricos que establecen a priori qué es esperable de este funcionamiento, tanto en cuanto a los modelos que analizan la producción de conocimiento como a los que se centran en el funcionamiento del Estado y de las políticas públicas. Estas decisiones se tomaron, sin embargo, una vez avanzada la investigación y en estrecha relación con las primeras observaciones de campo. En este sentido, se trata de determinaciones que fueron constitutivas tanto de las preguntas como de las respuestas de la investigación.

En una primera etapa, el tema de interés fue abordado definiendo de antemano el espacio social a estudiar y su funcionamiento: las instituciones, el perfil de los actores entrevistados y el tipo de producción. Sin embargo, como se profundiza en el capítulo metodológico, los primeros contactos con el campo evidenciaron cierta labilidad en el espacio social estudiado, difícil de comprender o de explicar en ese momento pero que actuaba con fuerza, volviendo la problemática escurridiza y difícil de aprehender. Anclar esas primeras observaciones en categorías analíticas predefinidas resultaba difícil. Frente a un panorama de fluctuación de actores y entidades participantes, de fronteras movedizas y difusas entre grupos e instituciones, se resolvió que el objeto de estudio requería de una perspectiva que no delimitara por adelantado ni la forma, ni el tamaño, ni la combinación de las posibles asociaciones (Latour, 2008). Únicamente así se podría captar la presencia y la yuxtaposición de instituciones y actores, así como las lógicas, sentidos e intereses diversos que cada uno de ellos despliega en los procesos de producción de estos conocimientos.

A partir de las características mencionadas, se impuso la necesidad de crear un enfoque más adecuado y un instrumental teórico-metodológico específico para abordar el problema. De manera simultánea e interconectada, se definió tanto el problema de investigación como la aproximación analítica y metodológica. Así, el enfoque se construyó sobre la base de tres puntos de partida: i) una concepción relacional de lo social, que pone el acento en los procesos de asociación; ii) un abordaje situacional, centrado en acontecimientos cotidianos y corrientes de la actividad de producción de conocimientos educativos vinculado a las políticas públicas y, finalmente, iii) una vía de acceso a la temática centrada en los procesos de producción de conocimiento que se inician en el Ministerio de Educación.

La clave interpretativa que permite una mayor generalidad es la relacional (Menéndez, 2010)[16]. En esa línea, nos interesamos aquí por los procesos de asociación, es decir, por el rastreo de las asociaciones/relaciones que se manifiestan en y, al mismo tiempo, construyen y conforman el conglomerado social explorado: el de la producción de conocimientos educativos vinculados al accionar estatal (Latour, 2008). En vez de resaltar la perspectiva que podría caracterizarse como “racional-normativa” en la construcción de las instituciones (estatales y científicas), es decir, aquellos aspectos legales y más formales, hacemos foco en los aspectos relacionales que operan en distintos niveles, proponiendo una escala de análisis que trasciende la diferenciación entre perspectivas macro y micro sociales (Plotkin y Zimmermann, 2012).

Es por todo ello que esta investigación se centra en los conceptos que designan relaciones, y no en aquellos que denominan cosas. Como señala Rockwell (2009: 72), las relaciones no son observables en la realidad estudiada: son, justamente, lo que se tiene que construir –desde la perspectiva del actor– y lo que permite articular de manera inteligible los elementos observados. En esta línea, se optó por rastrear las conexiones sociales a través de las marcas materiales y empíricamente observables que dejan los actores durante el desarrollo de sus actividades de asociación. Se siguió a los actores observando sus rastros, para que ellos mismos muestren cómo fabrican esta existencia colectiva, qué métodos elaboran para mantenerla y qué relatos son los más adecuados para dar cuenta de las nuevas asociaciones que establecen para que los agrupamientos se sostengan de maneras más o menos perdurables a lo largo del tiempo (Latour, 2008: 47-67).

Al privilegiar el estudio de los procesos de asociación se sortea el falso dilema actor/sistema o el debate micro/macro, que discute si el mundo social deriva de las acciones individuales o si la acción individual es, en cambio, producto de las lógicas estructurales del sistema. La recurrente tensión entre las explicaciones que se centran en la “agencia” (lo micro) o en la “estructura” (lo macro) quedan superadas al examinar las relaciones de interdependencia que dan existencia a lo social, focalizándose en cómo se forman y desarman los agrupamientos sociales (los grupos) y qué lazos y relaciones se crean y sostienen a partir de las asociaciones existentes. A partir de esta concepción, se asume la imposibilidad de mantenerse en un nivel macro-estructural o, por el contrario, en un nivel micro centrado en la agencia, para aceptar que las explicaciones sociales deben, justamente, mostrar de qué forma concreta se vinculan en cada caso estas dimensiones (Latour, 2008).

Pensar en términos de asociaciones lleva a la segunda dimensión de la aproximación: el abordaje situacional, que resalta la importancia de las interacciones sociales concretas y corrientes de la actividad social (Pons y Van Zanten, 2007; Perelmiter, 2007; 2011a). Esto implica focalizar la atención en el conjunto de situaciones en las que se fabrica cotidianamente la vida social, atendiendo a los múltiples niveles que conectan y desconectan las relaciones entre los actores (Knorr Cetina, 1981)[17]. En estas situaciones concretas se encuentran tanto conexiones duraderas, objetivadas y definibles (como una institución, una normativa específica, una clase social, un cuerpo profesional) como relaciones más endebles, menos perdurables y pasajeras, pero sin las cuales se desarticularía gran parte de los sistemas que dan forma a lo social. La Sociología clásica propone múltiples conceptos para dar cuenta de las conexiones duraderas (institución, profesión, burocracia, Estado, etc.), pero parece menos provista de nociones que permitan comprender relaciones sociales que se sostienen sobre asociaciones más fugaces. Es en gran parte por eso que, cuando se intenta explicar el funcionamiento de espacios dinámicos y que se ubican en zonas grises, se tiende a hacerlo a través de conceptos que, en general, se asocian a falencias, ausencias o desvíos.

Para avanzar en esta dirección, se abraza una mirada teórico-metodológica particular del Estado y de su funcionamiento cotidiano. Aunque no estaba previsto en un comienzo, al adentrarse en el análisis de los procesos de producción de conocimiento demandados por el Ministerio de Educación, se entró de lleno en el accionar estatal. Como se adelantó en el apartado dedicado a los antecedentes y se profundizará en el capítulo teórico, se reemplazó una noción del Estado “singular” por otra del Estado “plural” y con “rostro humano” (Bohoslavsky y Soprano, 2010; Soprano, 2007). Como explica Perelmiter (2011), esto consiste:

… no sólo en situar los estudios en organismos estatales específicos, transfiriendo los atributos que se le asignan al aparato estatal a un espacio de dimensiones más pequeñas, pero concebido de igual modo agregado. Más bien, implica una reconstrucción de la combinación singular entre los atributos relacionales que caracterizan a su funcionariado, el tipo de tarea que realizan, la escala sobre la que operan y la trama histórica en la que están situados. (Perelmiter, 2011: 29)

Todas estas dimensiones, además, deben tratarse como preguntas empíricas, contrastables mediante la investigación.

Avanzar con un abordaje relacional y centrado en las situaciones sociales concretas podría extender la investigación al infinito, sobre todo si se pretende además suspender las categorías comúnmente utilizadas para indagar la temática. Así, la tercera dimensión de la aproximación teórico-metodológica es un recorte analítico: la selección de los procesos de producción de conocimiento como objetos de estudio (Latour y Woolgar, 1995; Knorr Cetina, 2005) y los proyectos de investigación como unidades de análisis. Fueron estos proyectos los que guiaron la entrada al espacio social estudiado, marcando las interacciones de interés, y permitiendo un primer recorte. Como se retomará con mayor detalle en el capítulo metodológico, la elección de los procesos de producción de conocimiento como objetos de estudio y de los proyectos como unidades de análisis privilegia la exploración de las asociaciones en las situaciones cotidianas y corrientes mediante las cuales los individuos establecen vínculos específicos.

Ahora bien, para investigar el nivel efectivo de las prácticas asociadas a la producción de conocimiento orientado a la política, así como las relaciones en las cuales estas se entretejen, se construyó un diseño metodológico exploratorio y cualitativo. El abordaje fue fluido y flexible, experimentó acomodamientos y modificaciones acordes a los hallazgos que se obtenían a medida que se avanzaba, para habilitar, de esta manera, el descubrimiento de cuestiones que no habían sido anticipadas en un primer momento (Abélès, 2002). Si bien se incluye un capítulo con una detallada justificación de la estrategia metodológica, se adelantan aquí dos aspectos considerados clave de esta aproximación.

El primero es el interés por comprender la realidad social desde el punto de vista de los actores. Se intentó dar sentido e interpretar los fenómenos de acuerdo con el significado que los propios actores les otorgan. Siguiendo a Mason (citado en Vasilachis de Gialdino, 1992), este enfoque se preocupa por las formas en las que el mundo social es interpretado, comprendido, experimentado y producido; por el contexto y los procesos; “por la perspectiva de los participantes, por sus sentidos, sus significados, por sus conocimientos, experiencias y relatos” (29). Así, se habilita el pasaje de un punto de vista externo a uno interno. Es decir, nuestra tarea como investigadores es comprender la realidad de cada contexto a través de nuestra función participativa como intérpretes, que no dan significado a lo observado sino que hacen explícita la significación dada por los participantes (Vasilachis de Gialdino, 1992).

La segunda cuestión –íntimamente relacionada con la anterior– implica reconocer la fuerte cercanía del investigador con los sujetos de investigación, que conlleva la necesidad de reflexionar permanentemente sobre el rol del investigador. Este punto es especialmente relevante en esta investigación, donde los sujetos estudiados y el investigador no tienen únicamente una proximidad profesional sino también una cercanía social: la pertenencia en muchos casos a los mismos círculos sociales. En este sentido, como señalan Morresi y Vommaro, el estudio de fenómenos asociados a la actividad experta es un ejercicio de permanente reflexividad sociológica, así como una “forma de desnaturalización de una actividad que preferiría mantenerse al abrigo del estudio de sus pares” (2011: 12). En este sentido, este trabajo necesariamente crítico no debe confundirse con una crítica ideológica o un cuestionamiento moral[18]. En contraste, mostrar los mecanismos de la producción de este tipo de saberes debe contribuir al conocimiento de la forma en la que se produce y reproduce el mundo social, en un espacio específico de articulaciones entre diferentes ámbitos sociales.

Partiendo de estos lineamientos generales, esta investigación propone dos dimensiones analíticas complementarias. La primera plantea una indagación más general del período en cuestión. A través del análisis comparado de las trayectorias de 112 investigaciones originadas en o solicitadas por el Ministerio de Educación entre 1999 y 2009, delinea tendencias generales entre distintas modalidades de producción. La segunda se acerca a la temática a través del análisis de caso. Explora en profundidad un proyecto de investigación en desarrollo, desde su origen hasta la finalización del informe de investigación. El propósito es realizar una reconstrucción detallada de las vicisitudes y controversias del proceso de producción, haciendo énfasis en los rasgos de los actores que participan del proceso y en las relaciones que se establecen entre ellos.

Aunque con diferentes énfasis de acuerdo con la lente utilizada, la investigación se apoyó en una estrategia multi-método, que combinó el recorrido por varios escenarios, el encuentro con variados actores y la utilización de distintas técnicas y fuentes de recolección de datos. Si bien estos aspectos serán retomados en detalle en el capítulo metodológico, se adelanta aquí que a lo largo del trabajo de campo se realizaron 78 entrevistas en profundidad; se relevó el material documental vinculado a los proyectos de investigación demandados por el Ministerio de Educación entre 1999 y 2009; se reunió material ligado a las trayectorias de los sujetos que participaron de las investigaciones y la escritura de los informes finales así como documentos más precisos asociados con el caso de estudio (expedientes, informes, etc.). Finalmente, se realizaron registros etnográficos de situaciones asociadas tanto a los proyectos de investigación en general como al proyecto que se siguió en detalle.


  1. Decreto 957/2009, Presidencia de la Nación, Créase la Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluación de la Educación Argentina. Buenos Aires, 23 de julio de 2009.
  2. Diario La Nación, “Nueva baja en el Gabinete: renunció Tedesco, el ministro de Educación”, lunes 20 de julio de 2009.
  3. Los trabajos demandados desde la UPEA fueron: i) Estado del arte sobre educación inicial en Argentina: diagnóstico, metas, y estrategias; ii) Proyecciones sobre cobertura de la educación obligatoria al 2021 (a cargo del Ministerio de Educación Nacional); ii) Bases para el mejoramiento de la calidad de la educación en Matemáticas, Lengua y Ciencias en los próximos diez años en Argentina (OEI Argentina); iii) Bases para el plan decenal de educación de Argentina en educación especial (UNICEF Argentina); iv) Bases para el plan decenal de educación de Argentina en educación intercultural y bilingüe (UNICEF Argentina); v) Encuesta nacional a docentes de la educación obligatoria (IIPE UNESCO Buenos Aires); vi) Situación actual y propuesta de carrera docente en Argentina (IIPE UNESCO Buenos Aires); vii) Estado del arte sobre experiencias de incorporación de TICS en educación en Argentina – UNSAM; viii) Estudio sobre conectividad en el sistema educativo Argentino (UNSAM); ix) Desigualdades territoriales educativas y socioeconómicas en Argentina (UPEA/CEPAL); x) Planes nacionales de educación de mediano y largo plazo: una mirada internacional con énfasis en América Latina (PNUD Argentina); xi) Estudio para la implementación de una política nacional de extensión de la Jornada escolar a diez años (CIPPEC); xii) Estudio para la universalización de lenguas extranjeras a diez años (CIPPEC); xiii) Mapa de la oferta de educación superior universitaria y técnico profesional. Hipótesis y escenarios de expansión de la cobertura (N. Montes y D. Pereyra); xiv) Líneas para un plan decenal sobre formación profesional en Argentina (OEI Argentina); xv) Relevamiento sobre formación profesional en Argentina y experiencias internacionales (OEI Argentina); xvi) La asignación de recursos en sistemas educativos descentralizados de América Latina (IIPE-UNESCO Buenos Aires).
  4. Aunque estas aproximaciones serán analizadas en detalle en el Capítulo 1 se adelanta aquí que refieren a los estudios sobre utilización del conocimiento (Weiss 1979b, Weiss 1977, y Husén 1984), la tesis de las dos culturas (Caplan, 1979; Levin, 1991; Husén 1988) y el análisis de los actores intermedios (Kogan, 1980; Trow, 1984; Huberman, 1994; Reimers y Mc Ginn, 1997; Anderson y Biddle, 1991 y, a nivel regional, Brunner 1993; Brunner y Sunkel, 1993; Brunner 1996; Cariola et al.., 1997; y Braslavsky y Cosse, 1996).
  5. Estas miradas se inscriben, en general, en disciplinas como la Política Pública y la Administración Pública (ver, entro otros, Weiss, 1977; 1979a; 1979b; 1991; Nutley, Walter et al.., 2002; 2007). También hay trabajos del área del desarrollo y la cooperación internacional (Development Studies) especialmente preocupados por las estrategias para transferir conocimiento “exitoso” entre países (ver Neilson 2001; Stone, Maxwell et al., 2001; Jones, 2009). Estas aproximaciones comparten un interés primordial por brindar explicaciones de lo que perciben como una débil relación entre el ámbito de la investigación y el de la política, así como sugerencias acerca de cómo fortalecerla. Detrás está siempre el supuesto de que si el vínculo entre ambas esferas se intensificara, la política pública sería más racional, más eficiente y eficaz (Temple, 2003).
  6. Para hacer referencia al tipo de saberes que se indaga en esta investigación, se intercalarán los términos “saberes del Estado”, “saberes para el Estado”, “producción de conocimiento orientado por la política” y “saberes expertos”. Aunque estas definiciones ponen el énfasis en distintos aspectos de esta producción, lo que interesa resaltar aquí es la mutua implicación de estos conocimientos con la política y el Estado. En palabras de Plotkin y Zimmernann, se trata de “saberes expertos y operativos demandados por, y a la vez constitutivos del Estado” (2012: 10). Son demandados y a la vez constitutivos de la política pública educativa y del accionar estatal. Al hablar de “saberes expertos” de Marinis (2009) clarifica su definición señalando, además, que son conocimientos que ingresan de diversas maneras en los procesos a través de los cuales se definen, se implementan y se racionalizan las políticas (2009: 3-4).
  7. La prescripción es un aspecto muy fuerte de esta línea de trabajos. Algunos de ellos se formatean como recetarios de cocina o listas de sugerencias (“check lists”) sobre cómo vincular la investigación con las prácticas políticas –ver, por ejemplo, Porter y Prysor-Jones (1997) o Garret e Islam (1998)– mientras otros presentan las recomendaciones de una forma menos estructurada pero no por eso menos prescriptiva (ver Reimers y Mc. Ginn, 1997; Walter, Nutley et al., 2003).
  8. Para evitar enredos y confusiones en la introducción, se conceptualiza al Ministerio de Educación como si se tratara de una institución relativamente homogénea, con límites precisos y cierta continuidad a lo largo del tiempo. Aunque lo cierto es que, en la práctica, el ME está conformado por múltiples espacios con características y lógicas diferentes (subsecretarías, direcciones, coordinaciones, etc.) y que, además, variaron en su estructura interna, tanto formal como informal a lo largo del período analizado.
  9. Desde el regreso a la democracia y al menos hasta la publicación de este libro ha habido un incremento en las demandas de conocimientos educativos por parte del Estado, y específicamente, del Ministerio de Educación. Esta demanda se organizó especialmente a partir de la década del noventa, por un lado, en torno a la producción de información estadística (censos educativos, evaluaciones de aprendizaje de los alumnos, censos docentes y de infraestructura, etc.) y, por el otro, en relación con la producción de informes de investigación (ver capítulo 3 y Cardini, 2018). Como se verá, en el interior del Ministerio, la producción de cada uno de estos tipos de productos se organizó en espacios diferentes, aunque en permanente relación. Esta obra analiza la producción de informes de investigación (muchas veces realizados sobre la base de datos estadísticos que produce el propio Ministerio), antes que por los procesos de producción de datos estadísticos en sí.
  10. Muchos de los investigadores que han realizado trabajos en esta línea se agruparon en el año 2007 en el Núcleo de Investigaciones sobre Conocimiento y Política Educativa (NICPE): una red académica conformada por equipos de investigación de Argentina con diversas inserciones institucionales –la Universidad de San Andrés, la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) y la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF)–. NICPE tiene por finalidad promover estudios sobre la producción de conocimiento en educación y su vinculación con la definición e implementación de políticas educativas. Entre 2007 y la fecha de publicación de este libro, organizó encuentros, actividades de intercambio con especialistas locales e internacionales y publicaciones con el objetivo de avanzar en el desarrollo de programas de investigación.
  11. Siguiendo a Morresi y Vommaro (2011), con el término expertise se hace referencia a las formas de intervención en el campo del poder y de la producción de bienes materiales y simbólicos que remiten a un saber técnicamente fundado, ligado a una disciplina científica o a un campo profesional.
  12. Dentro de los estudios interesados por las elites estatales están también las producciones que, desde la Sociología Política, analizan los vínculos entre investigación y política a partir del estudio de la “tecnocracia” en el último cuarto de siglo en la región (Domínguez, 1997; Centeno y Silva 1998). Estos trabajos se focalizan en el análisis del ascenso de los economistas, prestando especial atención a las transformaciones más estructurales del Estado y de las formas de gobernabilidad. A su vez, a partir del estudio de esta disciplina particular (la Economía), de sus contenidos, sus formas de circulación y difusión así como de los actores (individuos e instituciones) que la despliegan, varios autores analizaron los efectos sobre las modalidades de gobierno y las características que han asumido las políticas estatales en nuestro país (Markoff y Montesinos, 1994; Camou, 1997; Corrales, 1997; Huneeus, 1998; Camou, 2007; Heredia, 2007).
  13. Ligados a los estudios sobre los intelectuales y expertos están los trabajos recientes que analizan el accionar estatal a través del estudio del funcionamiento cotidiano de las instituciones estatales y las burocráticas. Ver, por ejemplo, Pantaleón (2005), Frederic, Graciano y Soprano (2010), Perelmiter (2011a), Soprano (2012), Becerra (2012), la compilación de Boholasvsky y Soprano (2011) y la compilación de Acuña (2013).
  14. La Educación ha sido uno de los sectores de las políticas sociales que recibió mayor atención en los últimos 25 años en Argentina. Esta atención se expresa en las transformaciones que se plantearon a partir de la sanción de dos leyes de Educación nacionales –Ley Federal de Educación, 1993 y Ley Nacional de Educación, 2006– y en el importante aumento de la inversión pública destinada al sector. Sin embargo, pese a estas transformaciones, el papel que asumió y asume actualmente el conocimiento orientado a la política en los procesos de política educativa ha sido apenas estudiado.
  15. Entre 1999 y 2009, la estructura del ME estuvo dividida en dos ámbitos muy diferenciados entre sí. Por un lado, la Secretaría de Educación, responsable de las acciones orientadas a la Educación básica y, por el otro, Subsecretaría de Políticas Universitarias. Este trabajo se centra en las producciones demandadas por la Secretaría de Educación. Deja marginada toda la producción realizada y demandada desde la Subsecretaría de Políticas Universitarias.
  16. Este enfoque se interesa por las relaciones existentes entre los diferentes actores que operan en los procesos sociales. En este sentido, el estudio de los procesos relacionales constituye una realidad diferente de la obtenida de la descripción y del análisis de cada uno de los actores en términos particulares y aislados (Menéndez, 2010: 294-295).
  17. Knor Cetina (1981) propone la noción de situacionalismo metodológico (methodological situationalism) para dar cuenta de una aproximación que responde a dos movimientos teórico-metodológicos paralelos en las Ciencias Sociales: por un lado, el pasaje de una visión del orden social más bien normativa a una de orden cognitivo y, por el otro, la oposición tanto al colectivismo metodológico como al individualismo.
  18. Como se desarrollará en el capítulo metodológico, para evitar este tipo de cuestionamientos, se tuvo especial cuidado en preservar el anonimato de las personas entrevistadas.


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