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5 Andanzas y vicisitudes en la producción de un informe de investigación: un caso de estudio

Incertidumbre, gente trabajando, decisiones, competencia, controversias son lo que se encuentra cuando se realiza un flashback desde las cajas negras concretas, frías, no problemáticas, a su pasado reciente. Si se toman dos fotografías, una de las cajas negras y otra de las controversias abiertas, son completamente diferentes.

Bruno Latour, Ciencia en Acción. Cómo seguir a los científicos e ingenieros a través de la sociedad, 1992.

Presentación

Bruno Latour comienza su libro Ciencia en Acción. Cómo seguir a los científicos e ingenieros a través de la sociedad con una serie de escenas vinculadas con la investigación del ADN en laboratorios científicos. Su texto analiza la construcción de hechos científicos a partir de una mirada que se centra en los procesos de producción del conocimiento. Según el autor, los procesos de gestación y fabricación (el making of) de cualquier empresa (películas, rascacielos, reuniones políticas, etc.) ofrecen “una visión que es suficientemente diferente a la oficial” (2008: 131). Brindan la posibilidad de ubicar al investigador “detrás de escena” y permiten que conozcamos “las capacidades y los trucos de los profesionales” (131) para fabricar aquello que analizamos. A su vez, cuando se recorren los procesos de producción se experimenta una “sensación inquietante y excitante de que las cosas podrían ser diferentes, o al menos que aún pueden fracasar; sensación que nunca es tan profunda cuando uno se enfrenta al producto final” (131-132).

En esa misma línea de trabajo, este capítulo pretende estudiar la producción de conocimiento sobre Educación en torno a un caso puntual: el proceso de elaboración de un informe de investigación. Siguiendo a Latour, interesa el conocimiento orientado a la política pública delineado en el texto resultante. El propósito es dejar al descubierto todo lo que no queda asentado en tinta: aquellos aspectos del informe que forman parte de su historia y prehistoria, pero no forman parte de sus páginas. Cuando se analizan las relaciones entre la investigación y la política educativa, los productos (informes) de las investigaciones son comúnmente entendidos como cajas negras, cerradas y herméticas. En contraste, al explorar los procesos de producción de conocimiento se intenta dar cuenta de las negociaciones, las disputas, los cambios de rumbo y de sentidos en torno al informe. Y, sobre todo, las maneras en que unos y otros grupos se asocian y dispersan entre sí (Latour, 2010), negociando y definiendo el rumbo de esa producción, cuyo devenir es –en ese momento– imposible de anticipar.

A diferencia de los procesos de producción científica, el objeto de estudio está íntimamente imbricado con la práctica estatal. Se analizará una investigación demandada por el Ministerio de Educación (ME), financiada a través de una donación por la Unión Europea (de aquí en más UE) y elaborada por un centro de estudios llamado Instituto Internacional de Estudios Sociales (en adelante, IIES). Es por ello que en este análisis se combinan conceptos vinculados tanto a la antropología de las prácticas científicas (asociados a la producción de conocimiento) como elementos del análisis antropológico del Estado y del concepto de Acción Pública. Retomando algunas cuestiones planteadas en el capítulo teórico, a modo de caja de herramientas, se articulan nociones provenientes de diversas disciplinas para crear una aproximación propia, que se ajusta mejor a un espacio social híbrido y de fronteras borrosas, raramente analizado: el de la producción de conocimiento orientado a la política en Educación.

Este capítulo organiza las conexiones mediante una descripción relativamente cronológica del proceso, dividida en diferentes momentos-escenas. Más que ubicar las observaciones en una secuencia racional de etapas de la política pública donde “el desvío” o la “falla” es lo más llamativo, se optó por avanzar con una mirada exploratoria y descriptiva. Para ello se utilizó el concepto de “escena” (Delvaux, 2007; Delvaux y Mangez, 2008). En este caso particular, el producto final de las escenas expuestas es un informe de investigación demandado por el Ministerio de Educación Nacional. Así, el recorrido realizado se reconstruye en torno a ocho escenas diferentes, que una vez presentadas se desarrollan en detalle. De a momentos puede resultar demasiado detallado para el lector, pero se considera que es la única forma de aprehender la complejidad y las variadas dimensiones que intervienen en el proceso.

Escena 1

Un caluroso día de diciembre de 2005 en Buenos Aires, Jorge[1], delegado de la Comisión Europea en Argentina, se sintió satisfecho frente a la versión final del Convenio de Financiación. Se trataba de una donación de la UE por 10 millones de Euros al ME con el fin de reforzar las acciones del Programa Escuelas por la Igualdad (en adelante, PEI). Esta política, iniciada en 2003, involucraba a las 1.000 escuelas primarias más vulnerables del país. El proyecto incluía apoyo a iniciativas escolares, la provisión de recursos materiales, capacitaciones docentes y acceso a nuevas tecnologías. Del monto total de la donación, 15.000 Euros eran para el desarrollo y la publicación de un estudio titulado “Repitencia, Abandono, Ausentismo, Promoción y Egreso en las escuelas cubiertas por la intervención del PEI. Un análisis de los factores asociados”. Era algo de poca relevancia en el contexto de la donación. “Por fin”, se dijo a sí mismo. Sentado en su oficina ubicada en una antigua casona de Recoleta, recordaba más de un año de reuniones con personal del ME. Había tantas propuestas en pugna que en un momento creyó que jamás llegarían a un acuerdo.

El origen de la donación que financió el informe

La donación surgió como posibilidad en el marco de una Argentina en crisis, en marzo de 2004. El gobierno de Néstor Kirchner había asumido en 2003, en un contexto económico y social crítico. La profunda crisis de 2001 había incitado un cambio en la estrategia de cooperación de la UE. En concordancia con un pedido realizado desde el Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina, la asistencia de la UE pasó de priorizar proyectos orientados a la cooperación económica a iniciativas vinculadas con el sector social. Tal como expone el documento del organismo, los programas a financiar “deberían concentrarse en los sectores de la sociedad más débiles y vulnerables así como en las regiones que evidencian las condiciones más pobres de desarrollo humano y que fueron más afectadas por la crisis” (European Commission, 2004: 29).

Respondiendo a esta nueva estrategia, en conversaciones que incluyeron a funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y representantes de la Delegación Europea, a comienzos de 2004 se identificaron acciones susceptibles de ser financiadas. A partir del diálogo con las diferentes carteras nacionales, el Ministerio de Relaciones Exteriores propuso varios proyectos. Si bien las relaciones formales en esta primera instancia se desarrollaron a través de estas dos instituciones, a medida que se avanzó en la definición del proyecto el ME tomó un papel cada vez más relevante en las comunicaciones con la UE, principalmente a través de la Dirección de Cooperación Internacional.

En el interior del ME, fueron funcionarios políticos de alta jerarquía (ministros, secretarios y directores nacionales) los que definieron el ámbito al cual se le asignarían los fondos. En efecto, fue el propio ministro de Educación, Daniel Filmus, quien propuso el Programa de Escuelas por la Igualdad (PEI) como objeto de financiación. El PEI era un programa central de su gestión. Un director nacional del ME, que participó activamente en las negociaciones, explicó al respecto:

El PEI era un programa prioritario. El año anterior habían estado los pibes desnutridos en Tucumán en todos los noticieros del país. Corrientes venía de una situación de emergencia educativa. Lo más vulnerable de la matrícula escolar estaba allí, y había que hacer un trabajo de volver a cierta normalidad del sistema.

La distribución de fondos (préstamos y donaciones) del ME entre niveles educativos también tuvo que ver con la decisión de que la donación se dirigiera al PEI. Mientras las acciones de nivel secundario contaban con dinero proveniente de un préstamo del Banco Mundial, el PROMSE[2], los programas orientados a las escuelas primarias no disponían de recursos extras. En ese momento, las acciones del nivel primario se coordinaban desde el PEI. En relación con la jerarquía funcional del programa, una funcionaria explicaba que “organizativamente no era nada prolijo, pero desde el punto de vista de las prioridades políticas era así: primaria era el PEI y el PEI era primaria”. El PEI no tenía financiamiento propio, ya que se trataba de un programa trasversal con fondos de diferentes áreas[3]. Así, financiar al PEI era una forma de inyectar recursos complementarios a un nivel que contaba únicamente con financiamiento del gobierno nacional y que era altamente prioritario de la gestión.

Estas dos cuestiones (su relevancia política y la escasez de financiamiento) lo ubicaban, según los altos funcionarios políticos del ME, entre las mejores propuestas. Paralelamente, visto desde la UE, el PEI y su foco en las poblaciones vulnerables lo trasformaban en una excelente alternativa para cumplir con los objetivos de la nueva estrategia para Argentina. Se definió así que el dinero de la donación se dirigiría al PEI. No obstante, definir qué acciones concretas del PEI se incluirían en el convenio de financiación implicó un año más de negociaciones.

El convenio de financiación: apoyo a las acciones del PEI

El pasaje de estas definiciones generales al contrato que se firmaría entre la UE y el ME implicó un proceso largo y delicado de negociaciones y articulación de intereses entre la UN y el ME. Por un lado, debieron negociarse las acciones en el interior del ME y, por el otro, estas acciones tendrían que articularse con las posibilidades y con las limitaciones propuestas por los instrumentos del organismo de cooperación.

A la hora de definir las líneas de acción, se reagruparon los actores del ME: aparecieron asesores, coordinadores y perfiles técnicos de diferentes dependencias. Se sumaron personas que trabajaban en la DNGCyFD, funcionarios y asesores del recientemente conformado PEI, técnicos de la Unidad de Financiamiento Internacional (UFI) y empleados de la Dirección Nacional de Cooperación Internacional. La pluralidad de grupos tenía que ver con dos cuestiones. La primera era que el propio PEI estaba en un proceso de definición. En palabras de un entrevistado, “estaba imaginándose”. En ese contexto, pensar en actividades complementarias para su fortalecimiento resultaba un desafío. Por otra parte, como el PEI era un programa transversal, eran muchas las dependencias que querían beneficiarse de esos nuevos fondos. En un contexto de escaso financiamiento del Tesoro Nacional y de los organismos internacionales, la posibilidad de recibir fondos de una donación era muy apetecible para cualquier gestor.

Desde la perspectiva de la UE, la participación de tantas dependencias y la vaguedad de las acciones que efectivamente se llevarían adelante desde el PEI dificultaba la posibilidad de llegar a un acuerdo. El ME era visto como un ente fragmentado y con jerarquías ambiguas. Un representante del organismo advirtió:

Hay una cosa muy compleja en el ME. No hablabas con una sola persona, sino con 16 en simultáneo. No había una sola voz. Nadie tenía “la” voz del Ministerio. Había mucha gente que aparecía y desaparecía de las reuniones. Te cruzabas a distintas áreas, unas te decían una cosa y otras te decían otra. Todos querían formar agenda. Todos querían poner su tema, su temita, en el proyecto […] Había muchas ideas dando vueltas y nadie podía decir: “Bueno, sobre esto vamos a trabajar”. En las discusiones para definir el proyecto siempre era medio que sí, medio que no; que pienso esto pero no lo estoy haciendo, pero lo voy a hacer. Costaba mucho saber qué estaban haciendo efectivamente, qué podían prometer y qué harían por su cuenta.

En el marco de estas definiciones, se barajaron múltiples y variadas opciones. Entre otras posibilidades se pensó en utilizar los fondos para construir y refaccionar escuelas; en realizar obras de infraestructura básica, como la construcción de gimnasios o salas de música; en proveer a las escuelas de conectividad a Internet; en capacitación de docentes, directivos y supervisores en diferentes áreas pedagógicas; en la entrega de equipamiento y mobiliario escolar; y también en el financiamiento de proyectos de cooperación entre las escuelas y la comunidad.

En medio de las negociaciones, fueron tomando fuerza dos alternativas: el financiamiento de acciones ligadas a la educación artística y el apoyo a iniciativas relacionadas con la gestión escolar y las Tecnologías de la Información y la Comunicación (en adelante, TIC). La primera alternativa estaba representada por la DNGCyFD, que proponía utilizar los fondos para la provisión de equipamiento artístico y la realización de capacitaciones docentes en esa misma línea. Tal como señaló su directora:

Entendíamos que lo de las TIC ya estaba cubierto. […] Asociado con la justicia curricular quedaba afuera el tema del arte. Las escuelas pobres no tienen profesor de Plástica, ni profesor de Música, ni materiales. Nos parecía que ese era un tema a abordar.

La segunda era propulsada por el organismo de cooperación internacional. Los representantes de la UE estaban convencidos de que el organismo no financiaría “bajo ningún concepto” proyectos de educación artística. Uno de los delegados comentó:

Se había identificado que el problema era la repitencia, la sobreedad, el ausentismo y el abandono. Sobre eso había que hacer una estrategia más clara. Todos entendemos que la educación artística es válida, pero cuando el problema está en lengua, matemática y ciencias no es muy justificable trabajar en educación artística.

Finalmente, por presión de la UE, el proyecto se inclinó hacia acciones orientadas a la gestión escolar y a las TIC. Sin embargo, esto no fue percibido como un fracaso por la DNGCyFD. Por un lado, al tratarse de una donación, los funcionarios estaban dispuestos a realizar las concesiones necesarias para aprovecharla: “Para nosotros estaba claro: si ellos querían capacitar en Ikebana [arte floral japonés] y traían 40 millones de pesos, si no había otra posibilidad, iba a ser en Ikebana. El país no estaba en condiciones de desperdiciar 40 millones de pesos”, explicó la directora de la DNGCyFD. Por otro lado, según su perspectiva, la tensión generada entre las dos instituciones (el ME y la UE) abrió el margen para definir, más allá de la temática general, muchas de las acciones concretas que se incluirían en el convenio, volcando el proyecto hacia sus propios intereses. Como sostuvo la misma entrevistada:

Como hubo tanta discusión, se tensó el punto de negociación. Si no hubiese habido discusión previa, hubiese habido más injerencia de los consultores de la UE en la definición. Como la discusión se tensó, una vez que se definió que quedaba TIC y gestión escolar, hubo posibilidad de ponerle letra propia. Eso muestra que uno no está completamente preso de los organismos. Los países tienen, cuando quieren tenerlo, un nivel de discusión bastante parejo con los organismos. Los organismos no vienen a imponerte todo.[4]

Si una de las características del proceso fueron las dificultades para lograr acuerdos tanto en el interior del ME como entre el ME y la UE, la otra se relacionó con la traducción de estos acuerdos a documentos formales. El delegado del organismo europeo explicó que “el ME es el equipo de trabajo y hace las políticas. Uno está allí para tratar de darle una forma que se acepte en Europa y que sea consistente con nuestra estrategia”. Por su parte una referente del PEI, que participó de estas negociaciones, señaló:

El contenido a veces queda intervenido por la forma […]. Las formas que te exigen los contratos de los organismos internacionales son muy estructuradas. Hubo una larguísima discusión hasta que encajaron las dos cosas. La UE tenía definiciones muy tomadas y te aprobaba o no en función de esas decisiones. La intención de llenarlo con tal contenido y tal forma desde el Ministerio implicaba mucho tiempo de trabajo para que finalmente cerrara para ambas partes.

Como resultado de estas negociaciones, en diciembre de 2005 se firmó el Convenio de Financiación[5]. Era una donación de cuatro años que involucraba un total de 10 millones de Euros por parte de la UE, y casi 3 millones de Euros como contraparte del ME. Su propósito era “contribuir a las acciones que viene implementando el PEI y específicamente a mejorar y renovar las propuestas de enseñanza para la adquisición de saberes básicos de las niñas y los niños de las escuelas PEI”. Se organizó en cuatro componentes: i) fortalecimiento de la gestión educativa, que incluye capacitaciones en gestión educativa y escolar, la asistencia técnica en aspectos de gestión educativa a partir de las necesidades planteadas por las jurisdicciones y la realización de cuatro estudios; ii) fortalecimiento de las capacidades pedagógicas, que contiene acciones de capacitación en el uso pedagógico de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC); iii) apoyo a la equidad en el acceso a las TIC (a través de la provisión de equipamiento informático-multimedial y mobiliario) y, por último, iv) proyectos Escuelas en RED – Sociedad Civil, a partir del cual se financian iniciativas socioeducativas llevadas adelante por organizaciones de la sociedad civil junto a universidades y escuelas.

La inclusión de los estudios

Dentro del componente orientado al fortalecimiento de la gestión educativa, se incluyeron cuatro estudios por un monto de 15.000 Euros cada uno. Con el objetivo de “ampliar y acrecentar los conocimientos y brindar elementos de base para el desarrollo de políticas educativas” quedaron plasmados en el Convenio de Financiación. Se definieron cuatro títulos: i) La gestión escolar: estrategias de conducción y articulación entre ciclos. Construcción de acuerdos, planificación, ejecución y seguimiento de las actividades escolares en escuelas EGB 1 y 2 / primaria; ii) Normativa, reglamentación y criterios escolares y docentes en la definición de la evaluación, promoción de EGB 1 y 2 / Primaria; iii) Repitencia, abandono, ausentismo, promoción y egreso en las escuelas PEI. Un análisis de los factores asociados; y, por último, iv) La enseñanza de TIC en EGB 1 y 2 / Primaria de las escuelas PEI[6].

Cuentan que la idea de incluir investigaciones estuvo impulsada, principalmente, por la UE, que las percibía como acciones clave para la planificación de políticas a mediano y largo plazo. En esta línea, un delegado de la UE señaló: “Nosotros habíamos identificado –cosa que el Ministerio no– que un programa de estas características podía ser también el ámbito donde se financian investigaciones aplicadas a políticas. Generación de conocimiento aplicado a las políticas”. Cuando se indagó sobre cómo se definieron los temas a investigar, el delegado explicó: “Nosotros tenemos mucho interés de hacer ese tipo de investigación pero no definimos en qué. Esa es una cuestión de ellos [el ME]. Ellos son los que necesitan la información o el conocimiento. La UE reconoce que no es especialista”.

Los estudios no eran prioritarios en el marco de la donación. En efecto, las temáticas específicas se definieron a partir de cruces relativamente casuales entre funcionarios. Por ejemplo, cuenta Gladys, responsable de temas relacionados con la capacitación docente del ME, que a fines de 2005 se dirigió a la oficina de la directora de la DNGCyFD para una reunión. En la sala de espera se encontró con la directora de la UFI, que estaba a cargo del armado del convenio de financiación con la UE. Le dijo: “Hay una platita para investigación con la que estamos viendo qué se puede hacer”. “Buenísimo”, contestó Gladys, “¿No se puede hacer un estudio sobre capacitación?”. Gladys advirtió que sabía que no tenía nada que ver con el PEI pero sí con el proyecto de capacitación. Más tarde, “viendo la platita cuánto era y para cuánto podía alcanzar, sumaron otras preocupaciones” y temáticas.

El estudio sobre “Repitencia, abandono, ausentismo, promoción y egreso en las escuelas PEI. Un análisis de los factores asociados” se incluyó a partir del interés del PEI de hacer un seguimiento de la política. Paula, la coordinadora del proyecto desde la UFI, señaló que sus responsables estaban interesados en conocer “el impacto de la política en el mejoramiento de la trayectoria de los alumnos”. La UE entendía trayectoria en términos de repitencia, abandono y deserción. Los del PEI dijeron: “Bueno, entonces queremos un informe que sea sobre eso”. Al respecto, la directora de capacitación docente señaló: “Fue eso: ver la oportunidad de meterlo ahí. Probablemente, si no estaba esa posibilidad, hubiéramos inventado otra cosa para tener algún dato”[7].

En términos presupuestarios, la producción de estos estudios representaba un 1% del total del proyecto. A fines de 2005 quedaron entonces definidos los cuatro estudios con sus respectivos títulos y financiamiento. Los estudios no fueron considerados por ningún actor como un aspecto relevante de la negociación.

Escena 2

Como sucede habitualmente con los proyectos de financiamiento externo, a comienzos de 2006 se creó en el ME un área dentro la Unidad de Financiamiento Internacional (de ahora en más, UFI[8]): Refuerzo Pedagógico del Programa Escuelas para la Igualdad (REPPEI). A mediados de 2006, el primer coordinador fue reemplazado y Paula quedó a cargo, hasta su disolución en 2009. En 2007 se mudaron de oficinas y, por primera vez, el equipo –conformado por 13 personas– empezó a trabajar en una misma oficina. “Antes parecía una tierra de ocupas”, explicaba Paula, celebrando el cambio a las oficinas del Barrio de Once. El REPPEI tenía como función la ejecución de la donación de 10 millones de Euros de la UE, que requería de procesos administrativos complejos y específicos. Realizaba este trabajo con la orientación de dependencias pedagógicas, ubicadas bajo la Subsecretaría de Calidad y Equidad. El REPPEI marcaba los tiempos, manejaba los recursos y asistía con los mecanismos burocráticos para implementar las acciones de la donación. El contenido de las acciones, explicaba Paula, estaba a cargo de las áreas pedagógicas del ME.

La creación del REPPEI y su relación con otros grupos del ME

El REPPEI, que surgió en 2006 –dependiendo de la UFI y dentro de la Subsecretaría de Coordinación Administrativa del ME– para ejecutar los fondos de la donación de la UE, operaba en un entramado de articulaciones institucionales que incluía dependencias del ministerio y organismos externos. Su articulación con otras áreas ministeriales era fuerte, ya que debían administrar la donación con la orientación de las áreas pedagógicas del Ministerio, encargadas de brindar el contenido de sus acciones. Paula, su coordinadora, explicó: “Nosotros logramos que se hagan las cosas, pero la línea de las políticas es la de las áreas pedagógicas del Ministerio. Los ejes de trabajo son los que marca cada una de las áreas sustantivas involucradas”.

Esas áreas “sustantivas” se ubicaban en otra línea organizativa del ME, que dependía de la Secretaría de Educación. Entre las áreas que trabajaban codo a codo con el REPPEI en un primer momento estaban el Programa PEI, la DNGCyFD, las áreas dedicadas a la capacitación docente dependientes también de la DNGCyFD y la Dirección de Políticas Compensatorias (ver Anexo 1). Paralelamente, el REPPEI trabajaba en permanente interlocución con la UE, organismo desde el cual se regulaban las acciones del proyecto. Los instrumentos normativos de la UE definían las características de las licitaciones[9], la organización y conservación de la información, la realización de pagos, etc. Además, la UE tenía programada una auditoría al proyecto antes de que finalizara para controlar la ejecución de esos procesos.

El REPPEI tenía una función burocrático-administrativa: gestionaba los tiempos, manejaba los recursos y asistía con los procesos administrativos. Paula explicó: “Operamos como hacedores de voluntades y articuladores de necesidades”. Desde su perspectiva, el trabajo del REPPEI era el de erogar los fondos previstos en los plazos pautados, evitando una subejecución, es decir, que quedaran fondos sin gastar. Más allá de los resultados concretos de las acciones, lo importante desde esta dependencia y, sobre todo, desde la visión de su coordinadora, era que se llevaran adelante las obligaciones pautadas en el convenio. Como se verá, en algunos momentos el interés por ejecutar los fondos parece perder de vista el sentido explícito de la acción financiada. Una ex directora nacional manifestó este rasgo cuando explicó:

La UFI tiene en general un perfil muy administrativo. Está bien que así sea porque son los que manejan la plata. Ellos tienen una programación y la cumplen. Van y piden, independientemente de qué es lo que esté pasando del otro lado.

En sus inicios, las relaciones entre el REPPEI y las demás áreas del Ministerio eran muy fluidas. La coordinadora pedagógica del REPPEI y los dos coordinadores pedagógicos del PEI eran muy amigos, tanto que se autodenominaban “los tres mosqueteros”. Había también afinidad entre los altos funcionarios que dirigían cada una de las áreas involucradas. Dando cuenta de esta cercanía, uno de ellos señaló que entre las personas que trabajaban en el proyecto:

… había un conjunto de acuerdos que no hacía falta explicitar. Era fácil recuperar la historia que teníamos juntos: en nuestra formación y en nuestra trayectoria de trabajo. No nos costaba mucho tener una agenda común porque, en general, teníamos una perspectiva similar.

Además, estos equipos respondían directamente al ministro y al viceministro de Educación, y contaban con un fuerte y permanente apoyo político.

En marzo de 2006, producto de cambios políticos fortuitos, se desequilibró esta armonía laboral. El secretario de Educación, Lic. Alberto Sileoni, pasó a ocupar el cargo de ministro de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires bajo el Gobierno de Jorge Telerman. Hasta ese momento, Telerman había sido Vicejefe de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pero, cuando destituyeron a Aníbal Ibarra por un juicio político, pasó a ocupar su lugar y optó por cambiar a los responsables de algunos de los ministerios, entre ellos, el de Educación. Para reemplazar a Sileoni en el Ministerio Nacional, Filmus escogió a Juan Carlos Tedesco, que tenía un perfil “más técnico” y no era de la misma “línea política” que Sileoni. Este dejó la gestión de algunos programas en manos de la Subsecretaría de Equidad y Calidad y de la DNGCyFD. Junto con Sileoni también partió a la Ciudad la directora de la UFI, que era de su extrema confianza. De esa forma, en la práctica, la responsabilidad de los lineamientos del PEI e (indirectamente) del REPPEI quedó bajo la órbita de la Subsecretaría de Equidad y Calidad (y no de la Secretaría de Educación) y de un nuevo director de la UFI. Si, hasta ese momento, el secretario había tenido un rol político importante con relación al PEI, ahora ese rol pasaría a la Subsecretaría de Calidad y Equidad y a la DNGCyFD[10]. Además Paula tendría que trabajar junto a un nuevo referente directo.

Estos acomodamientos, sin embargo, serían menores a la luz del cimbronazo que vendría dos años más tarde. En diciembre de 2007, con la llegada de Cristina Fernández de Kirchner a la presidencia, se dio otro conjunto de transformaciones. Las elecciones presidenciales, provinciales y legislativas de octubre de 2007 provocaron para diciembre de ese año un reacomodamiento de puestos, organigramas y relaciones tanto a nivel nacional como provincial. El ministro de Educación, Daniel Filmus, pasó a ser senador nacional y su viceministro, Juan Carlos Tedesco, fue elegido para sucederlo en el cargo de ministro. Alberto Sileoni, que había sido subsecretario de Educación entre 2003 y 2006 (pero que, como vimos, en 2006 pasó a ser ministro de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), volvió al cargo anterior. Aunque en el ME se hablaba de una continuidad entre las dos gestiones, la nueva gestión impulsó un cambio de estructura organizativa que transformó tanto su organigrama como las relaciones de fuerza entre las distintas dependencias. En el marco de la Secretaría de Educación, la nueva estructura del ME desarmó la anterior Dirección Nacional de Gestión Curricular y Formación Docente (DNGCyFD) para reemplazarla por una Dirección Nacional de Gestión Educativa (DNGE), de la cual dependían las diferentes Direcciones de Nivel. La mayor parte de los responsables también cambiaron.

Durante los meses inmediatamente posteriores al cambio de gestión, son varios los actores que acuerdan en que hubo una escisión entre el discurso de las máximas autoridades hacia el PEI y las acciones concretas que se desarrollaban para sostenerlo: “había un respeto discursivo pero muy poca acción”, explicó una de las personas que se había desempeñado allí y agregó que “la nueva gestión fue lapidaria. Dejó morir la relación que se había establecido entre el PEI y las provincias. Abandonó el programa”. Otra entrevistada señaló que fue un momento “de inacción y de parálisis” del programa. Esto tenía un impacto profundo en el REPPEI, que se había conformado para apoyar las acciones de un programa que estaba en extinción. Refiriéndose a esta etapa, Paula del REPPEI comentó que “durante todo este tiempo el PEI fuimos nosotros. Mientras se estuvo a la espera de qué se hacía con el PEI, las únicas acciones que se llevaron adelante fueron desde el REPPEI”.

Por su parte, el coordinador nacional del PEI pasó a ocupar un alto cargo político en su provincia natal. La coordinadora pedagógica del programa quedó, en palabras de una empleada del PEI, como “vocera, como coordinadora nacional, pero sin designación. Tomaba las decisiones operativas”. Durante los primeros meses de 2008 hubo entre las autoridades una discusión sobre la ubicación del PEI: si el programa y sus acciones debían depender de la nueva Dirección de Políticas Socio-Educativas (anteriormente denominada Dirección de Políticas Compensatorias) o si debía pasar a la órbita de la Dirección de Nivel Primario. Aunque la decisión no estuvo acompañada de ningún anuncio oficial, en mayo de 2008 todo indicaba que el PEI pasaría a depender de la Dirección de Nivel Primario. La mayor parte de los entrevistados cercanos al programa creían que pasar del PEI a la Dirección de Primaria significaba abandonarlo. Con esta reubicación, el programa perdía su relativa independencia y la identidad única que lo había caracterizado: “Antes, el PEI tenía una entidad propia, pero ahora depende de la Dirección de Primaria”, explicó una asesora de la directora nacional de Gestión Educativa.

Eran varios los frentes en los que se evidenciaba la pérdida de poder político del programa PEI. Por un lado, en el cambio de perfil de su coordinador, que pasó de alguien con un alto perfil político a una persona con poca influencia. El liderazgo de su primer coordinador, sumado a la estrecha relación con el ministro (y el subsecretario de Educación), había dado una prioridad al PEI dentro de las acciones del Ministerio que no se pudo recuperar. En términos más formales, el programa pasó de ocupar una relación directa con el ministro y/o el subsecretario (dependiendo el momento) a un lugar secundario e informal dentro de la nueva estructura del Ministerio. Dependía ahora de dos instancias burocráticas intermedias. Por otro lado, este cambio reflejaba también un cambio de prioridades en la gestión reflejados tanto en la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo, como en la Ley Nacional de Educación y en los cambios del organigrama del Ministerio. Por último, el programa reflejaba la fractura política que existía entre el ministro (Juan Carlos Tedesco) y el subsecretario de Educación (Alberto Sileoni) y los empleados del programa más cercanos al subsecretario se desplazaron hacia espacios del ME que respondían a las líneas políticas con las cuales se sentían más a gusto[11]. Así, el PEI quedó desarmado, y pasó de ser el “Programa estrella del ME” a ocupar un lugar relativamente relegado en la Dirección de Primaria.

En este nuevo contexto, las relaciones entre el REPPEI y las llamadas “áreas sustantivas”, ahora transformadas, dejaron de fluir. A diferencia del período anterior, cuando había un contacto directo y de mucha confianza entre los “tres mosqueteros”, en esta etapa se observaban tensiones, ambigüedades e indefiniciones entre el REPPEI y la Dirección de Nivel Primario. Con la desintegración del PEI, los responsables del REPPEI necesitaban validar sus acciones con la Dirección de Primaria, un área cuya responsable no era conocida ni de “confianza” de ninguno de ellos. En ese contexto, se ve un aumento de la actividad administrativo-burocrática del proyecto (registros de notas, pedidos, llamados, decisiones, etc.) que antes no se sentían necesarias. Por otra parte, hay que considerar que si el PEI y el REPPEI habían contado con un fuerte apoyo de altos funcionarios[12] en sus inicios, a partir de comienzos de 2008 se encontraban menos protegidos en términos políticos.

La desconfianza en la Dirección de Nivel Primario gestó cambios en las funciones de algunos empleados del REPPEI y empezaron a tener más fuerza los perfiles pedagógicos. Desde el discurso, todos los testimonios indicaban que el REPPEI tendría funciones predominantemente administrativas pero, a medida que pasaba el tiempo, y sobre todo con la pérdida anteriormente descripta del poder del PEI, dos coordinadoras pedagógicas, Marta y Claudia, asumieron cada vez más protagonismo. Esto revelaba que había una tensión y una permanente negociación entre lo formalmente pautado y lo dicho y la práctica cotidiana concreta. En efecto, como veremos en las próximas escenas, estas dos empleadas –ambas con contratos externos por tiempo definido– dan forma a muchas de las decisiones del proyecto, tanto en el armado de los Términos de Referencia como en el control del trabajo de la institución que queda a cargo del desarrollo del estudio, el IIES.

A pesar de los cimbronazos y de su efecto consiguiente en el armado y en el desarmado de grupos dentro del ME, el REPPEI marcó en gran medida el ritmo de la ejecución de la donación. Su fuerte impronta burocrático-administrativa (en combinación, como se verá, con los elementos tecnocráticos de la UE) definió los tiempos de las próximas escenas en relación con la producción de informe analizado.

Escena 3

En mayo de 2007, Liliana recibió un llamado de su jefa, la directora de DNGCyFD. Le pidió que armara los Términos de Referencia (en adelante, TDR) de una investigación, que se licitaría en los meses siguientes. El pedido venía de la UFI y, más específicamente, de la coordinadora del REPPEI. Liliana trabajaba en el Ministerio de Educación desde 2005 y dejaría de trabajar a comienzos de 2008. Tenía un contrato externo al Ministerio –de un año con posibilidad de renovarse– para coordinar el área de Producción de Información y Comunicación (a partir de aquí PIC). La función de esta área, que no tenía respaldo formal ni normativo, era analizar los datos cuantitativos de la dirección. Estaban definidos el título y el monto del estudio: se destinarían 15.000 Euros para desarrollar y publicar una investigación cuyo título sería: “Repitencia, Abandono, Ausentismo, Promoción y Egreso en las escuelas cubiertas por la intervención del PEI. Un análisis de los factores asociados”. Asumió la tarea con responsabilidad, dándole al estudio una impronta cuantitativa. En ese momento no sabía que, una vez que entregara los TDR, el REPPEI los enviaría al PEI para una revisión y que en el PEI harían una expeditiva modificación: agregarían un componente cualitativo basado en entrevistas a directivos y docentes, sin alterar con esto ni el costo ni el cronograma de los TDR.

El PIC y el armado de los TDR

Entre 2005 y 2008, Liliana fue la coordinadora del área de PIC que dependía de la DNGCyFD. Esta dependencia no tenía una ubicación formal dentro del organigrama del ME, ni funciones delimitadas, ni presupuesto. Su incumbencia se definía informalmente: se ocupaba de la producción de información para la dirección[13]. Era un “ente”, resumió Liliana, “formalizado en términos políticos por la directora”. Su funcionamiento dependía del director. Liliana explicó que “no estaba formalizado en un raviol, con lo cual cuando se fuera la directora, todo estaba susceptible a que no existiera más, y de hecho fue lo que pasó”. Ella tenía un contrato precario en el ME otorgado a través de un organismo internacional. Antes había trabajado más de 20 años en la Dirección de Estadística de la Provincia de Buenos Aires.

Su jefa le encomendó el armado de los TDR del proyecto. Liliana cuenta que la seleccionaron porque no había otra persona confiable que pudiera hacerlo. Además tiene la sensación de que fue algo circunstancial, más asociado a la responsabilidad con que ella y su equipo se desempeñaban, que con las funciones específicas que desarrollaban en el PIC. Explicó su asignación en los siguientes términos:

Fue un trabajo que cayó. ¿Viste como son los acontecimientos del Ministerio?: “Che, ¿quién puede escribir sobre repitencia?”. “Está el equipo de PIC que habla de repitencia”. “Bueno. Dáselo a ellos”. No había nada institucionalizado en términos de funciones de áreas. No era un trabajo específico de PIC ni estaba pensado como nuestra tarea. La directora nos pedía a nosotros todo lo que tenía que ver con datos, pero este no era un trabajo específico del área. No estaba pensado ni en su funcionamiento ni en su posibilidad […].Nosotros siempre estábamos a disposición de lo que el otro necesitaba. Eso hace que te caigan cosas. Quizá no seas el mejor. Quizás hay perfiles más altos para hacer eso, más adecuados, más pertinentes. No importa. Sos el recurso disponible. El que va, se sienta y lo hace. Aunque no sea el mejor ni el más experto. Más allá de mi experiencia, yo no creo que estuviera ahí porque era una experta. Estaba ahí porque sabían que yo estaba disponible, que yo me iba a sentar, iba a charlar, iba a ir las veces que fuera necesario.

En efecto, en línea con lo manifestado por Liliana, esta tarea no se encomendó al área del ME que, formalmente y a primera vista, podría considerarse la más adecuada: la DINIECE. Liliana había insistido en incluirlos: “Yo les dije: ‘Acá no puede faltar alguien de la DINECE’. Ante su insistencia, la respuesta que obtuvo fue: ‘No queremos a nadie de la DINIECE porque no podemos hablar con ellos. No nos entendemos”. En su opinión, y en línea con lo planteado en el Capítulo 4 en relación con la “autonomía/independencia” con la que trabajan los profesionales técnicos polivalentes de las áreas de investigación dentro del ME, su directora creía que “la gente de la DINECE no tiene disponibilidad para un área que está por fuera de la DINIECE. No van a hacer algo que no sea de interés propio para ellos”. Si bien la directora de la DNGCyFD y la directora de la DINIECE tenían una buena relación, preferían dejar el armado de los TDR por fuera de ese grupo ministerial, sobre el que no ejercían control alguno, y delegar, en cambio, la tarea a su persona de confianza: Liliana. Por otra parte, más allá de que la demanda había surgido del PEI, tampoco se los incluyó en esta etapa. Liliana consideraba que quedaron afuera porque no contaban con personal con la capacitación adecuada[14].

Liliana elaboró los TDR junto a otras dos personas del REPPEI: Marta y Julieta. Marta era la coordinadora pedagógica del REPPEI. Tenía menos de 40 años y había comenzado a trabajar en el ME en 2006. Era Licenciada en Ciencias de la Educación y se había desempeñado antes en el área de capacitación docente en el Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Había sido recomendada por la directora de la DNGCyFD. Por su parte, Julieta era una socióloga de no más de 30 años. Trabajaría sólo dos años en el REPPEI, entre 2006 y 2008.

Se reunieron varias veces en las oficinas del REPPEI. Para elaborar los TDR contaban con dos delimitaciones: el título y el costo. Esas dos cuestiones las antecedían como cajas negras, como hechos que no podían modificarse y de los cuales desconocían el origen. Marta explicaba al respecto: “Cuando nosotros aterrizamos estos estudios ya existían. Hay muchas cosas que nos preceden”. Liliana agregó:

Ya estaba el título y la plata. Acá vos ya sabías cuáles eran los determinantes que tenés desde el inicio. […] Estaba el monto, estaba el título. También había, en esto te voy a ser sincera, ciertas instituciones que pudieran hacerlo.

Para ellas el título del estudio (“Repitencia, Abandono, Ausentismo, Promoción y Egreso de las escuelas cubiertas por la intervención del PEI. Un análisis de los factores asociados”) indicaba que debía ser una investigación cuantitativa. Además, el hecho de que se lo hubieran pedido a ella –especialista en estadísticas– reforzaba esta idea. Por otro lado, el monto previsto para la realización del estudio no admitía, según Liliana, la incorporación de métodos más cualitativos. Liliana solicitó entonces una investigación basada en el análisis de datos cuantitativos. En palabras de Liliana:

Si tenés que hacer entrevistas en profundidad, esa plata no alcanza. Nosotros veníamos trabajando en el PIC en un estudio con entrevistas y teníamos en la cabeza los montos y el tiempo que te puede llevar. No era mucha plata y eso [el análisis estadístico] era lo que cerraba. Eso también fue un elemento de decisión: con esta plata lo va a poder hacer solamente gente que ya tenga algo hecho sobre el tema.

Liliana tenía la sensación de que el armado de los TDR quedó sobre sus hombros, mientras las prioridades laborales a su alrededor cambiaban aceleradamente. El nuevo contexto del Ministerio –el cambio de Sileoni por Tedesco y la sanción de la Ley Nacional de Educación– había transformado el sentido de las acciones de su jefa y dejó de respaldarla en la tarea. Como se verá en la cita siguiente, Liliana describe que finalizó la tarea por el compromiso generado con sus colegas y por la relación “personal” entablada, antes que por las funciones y responsabilidades asociadas con el espacio laboral que ocupaba en el ME:

En un momento esto pasó a ser prioridad número 148 en la agenda de la directora. Estaba absolutamente desligada, salvo cuando le llegaba el bodoque. Llamaban desde el REPPEI y me decía: “Tengo que tener una reunión sí o sí con vos, hay algo del presupuesto que tenemos que definir”. […] En un momento yo sentía que las únicas que estábamos interesadas éramos las tres que trabajábamos en eso. Las dos personas del REPPEI porque era su trabajo y yo porque ya me había comprometido con ellas. […] Estábamos metidas por una cuestión de compromiso. Construimos una buena relación personal, digamos en el sentido que nos llevamos bien, y son macanudas. Siempre comíamos juntas. Era una relación cordial y yo creo que eso se sostuvo más por nuestra relación que por otra cosa.

Liliana tendría un rol fundamental en el armado de los TDR y en el proceso de licitación pero, como veremos, ya no estaría trabajando en el ME en el momento del desarrollo de la investigación. Los cambios de 2008 en la estructura del Ministerio impactarían profundamente a Liliana y su equipo, todos con contratos laborales de corto plazo. Luego de un período de tres meses de indefiniciones en relación con su continuidad laboral, Liliana, junto a su equipo, frustrados decidirían dejar el ME:

A fines de marzo de 2008 se me terminó el contrato y me fui en abril. Teníamos una Subsecretaria de Educación nueva y débil, que no sabía dónde estaba parada. Recién el 1 de abril –yo ya no tenía contrato– me llamó su asesora para decirme:“Liliana, tienen los contratos. Ustedes cinco tienen los contratos”. Yo le digo: “Es tarde. Yo ya me fui”. Estuve desde diciembre [que cambió la gestión] hasta fines de marzo sin saber qué pasaba […]. Vos no me podés decir tres días después de que vencieron los contratos que seguimos, porque yo a la gente no le pude decir nada y decidieron irse.

La validación del PEI

Una vez que Liliana entregó los TDR al REPPEI, este los envió al PEI para su validación”. La coordinadora pedagógica del PEI pidió que se sumaran entrevistas a los directivos de las escuelas y a los referentes provinciales del Programa. En palabras de Marta del REPPEI: “Discutimos bastante. Si bien no era el objetivo del estudio, ellos querían buscar algunos indicios vinculados al impacto de las acciones del PEI con entrevistas”. Por su parte, la coordinadora del PEI explicó que en el estudio buscaban:

… ver qué se producía en términos del mejoramiento de los indicadores de inasistencia y de abandono. Pero no sólo a partir de las pruebas estándar, sino también de un instrumento que permitiera recuperar cuánto de la experiencia del PEI aportaba para que los pibes se desenvolvieran mejor como alumnos.

El agregado de entrevistas no fue acompañado por un aumento del presupuesto para el estudio. En ese momento no se sabía todavía que, a mediados de 2008, una vez adjudicado el estudio se agregarían también, a pedido del REPPEI, entrevistas a los docentes (ver Escena 5).

Con estos cambios de último momento, a comienzos de 2007 el REPPEI dio por finalizados los TDR. La investigación estaba organizaba en tres etapas. La primera involucraba una reelaboración de las bases de datos de la DINIECE para la realización de un “análisis comparativo de los resultados de escuelas bajo cobertura del PEI y escuelas que no se encuentran incorporadas en el Programa, estableciendo situaciones diferenciales y variables explicativas”. La segunda, también de orden cuantitativo, proponía la elaboración de una base de datos propia en función de las estadísticas existentes (Censo, EPH, Anuarios Estadísticos, etc.) para la “elaboración de una matriz de correlaciones para establecer relaciones entre variables pedagógicas y variables externas o contextuales, análisis factorial y de correlaciones múltiples e interpretación de los resultados”[15]. Por último, a pedido del PEI, la tercera incluía entrevistas a directores para relevar las variables y dimensiones que condicionan las trayectorias escolares de los alumnos de las escuelas del PEI.

Los TDR también describían los objetivos del contrato, las actividades a realizar por la institución contratada y los tiempos de elaboración. Los objetivos propuestos eran: i) proveer un trabajo investigativo, ii) presentar el informe final diseñado gráficamente y editado, y iii) presentar las conclusiones mediante encuentros y reuniones con equipos del Ministerio. En cuanto a las responsabilidades de la institución contratada, se incluyen las siguientes: i) diseño general y metodológico, ii) definición de la estrategia de recolección de datos y de la sistematización y el análisis de la información, iii) elaboración de un cronograma de trabajo, iv) descripción de las tareas y los plazos del proyecto, v) presentación de un informe de avance y de un informe final, y por último vi) desarrollo de encuentros y de reuniones de trabajo con equipos del Ministerio. Los TDR concluían con el calendario del proyecto, donde se contemplaba un total de cinco meses para la ejecución del contrato, con la especificación de los perfiles de los “expertos principales” que participarían.

Escena 4

El proceso de licitación estaba muy pautado, de acuerdo con la estricta normativa de contrataciones de las donaciones de la UE. El pliego tenía 83 páginas. El proceso era coordinado por el REPPEI. El comité de evaluación abrió los sobres y analizó, primero, los requisitos administrativos. Luego tuvo lugar una discusión más informal en la que los evaluadores compartieron su conocimiento sobre las distintas instituciones y sujetos que se presentaban. El IEES era una excelente opción. Tenían una fuerte relación con el Ministerio y, además, la persona a la que habían presentado para la realización de la parte estadística, Andrea, cumplía con las expectativas de los evaluadores. Trabajaba en ese momento en un área de estadística de una provincia y había trabajado antes en el ME. Sabían que cuidaría los datos. Sin embargo, al realizar las observaciones técnicas obviaron el hecho de que en la página 8 del anexo de los TDR indicaba que “los funcionarios y el personal de la administración pública del país beneficiario no podrán ser contratados como expertos”.

La licitación del estudio

Tal como se indicó en el Capítulo 4, los estudios demandados por el ME que se tercerizan a través de una licitación son una excepción y, en este caso, la participación de la UE era la razón de esa particularidad. Tal como se había definido en el Convenio de Financiación de 2005, el estudio se adjudicaría “con arreglo a los procedimientos de contrataciones establecidos en la guía práctica” de la UE[16]. En pocas palabras, ese procedimiento implicaba que el Ministerio de Educación –órgano de contratación– debía invitar al menos a tres candidatos para que presentaran sus proyectos y, a través de un pautado proceso de evaluación interna, seleccionaría la oferta “técnicamente conforme que sea económicamente más ventajosa” (Guía Práctica, 2008). La regulación de los procesos administrativos estaba detalladamente reglada por los instrumentos de la UE.

Para dar inicio al proceso, el REPPEI elaboró un pliego basado en los documentos propuestos por la UE, donde de describen los aspectos administrativos y contractuales de la relación entre el órgano de contratación y la institución contratada[17].

El proceso licitatorio requirió de dos instancias. En la primera (entre marzo de 2007 y octubre de 2007), el ME invitó a siete instituciones, de las cuales se presentaron sólo dos. El comité de evaluación se reunió dos veces y la declaró “fracasada”. Los expertos no cumplían con las “calificaciones requeridas en el documento licitatorio” (Nota del comité evaluador, 2007)[18]. La dificultad tenía que ver con el perfil del segundo experto, que debía contar con una Maestría en Estadística[19], algo que muy pocos profesionales vinculados con el campo educativo poseen. Al respecto, una investigadora que participó de la primera convocatoria señaló:

Nosotros habíamos conseguido una flaca que hizo una Maestría en Estadística y había entregado su tesis, pero como la tesis no estaba evaluada, no pudo formar parte del grupo. No había quien cumpliera ese requisito en el campo de la Educación. Si no, tenías que sumar a alguien a quien no conocieras, que es como contratar a un asesino a sueldo. Era pedir algo que casi no existe[20].

El segundo llamado tuvo lugar entre noviembre y diciembre de 2007, en el apuro por finalizarlo antes del cambio de gestión. El procedimiento era exactamente el mismo pero con una pequeña modificación en el pliego: el perfil del primer experto podría ser Licenciado/a en Sociología o carreras afines y con una Maestría en Educación o con orientación en Educación y, al segundo, se le retiró el requisito de poseer una Maestría en Estadística. Así, en la segunda vuelta se presentaron tres instituciones. Ganó la única institución que se había presentado también en la primera vuelta: el IIES.

La evaluación de los pliegos

En el comité de evaluación participaron seis personas. Se repasaron primero los requisitos administrativos. Esta parte –la “más técnica”– la asumió Liliana, del PIC. Pero además del visto técnico, en la mesa había dos personas del REPPEI que tenían una función más política, ligada a la apreciación de los sujetos y de las instituciones presentadas. Como explicó otra evaluadora:

Ellas analizaban cuestiones más ligadas a los perfiles, a los currículum, a las políticas. “¿Este de dónde viene?, ¿A quién responde?, ¿Sobre qué va a escribir?, ¿Qué versión política tiene?, ¿A quién adhiere políticamente? Por más que acá diga que va a estudiar esto, la lectura la va a hacer desde acá”, decían. Ese trabajo lo hacían ellos.

Fueron múltiples las dimensiones que se contemplaron en la mesa de evaluación. Y la mayoría no formaba parte de las formalidades explícitas propuestas por la UE[21]. La primera estaba relacionada con la familiaridad y con los lazos de confianza existentes entre ellos, la institución y los expertos presentados. La segunda dimensión (también asociada a la primera) se vinculaba con la percepción de los evaluadores de la capacidad de las instituciones para llevar adelante el trabajo demandado con el monto de dinero asignado. Uno de los evaluadores explicaba: “Se insistía en que el tiempo para hacerlo era muy corto y que la plata no era mucha. La institución que aceptara tenía que tener trabajo previo relevado, hecho y escrito”.

El IIES cumplía con las expectativas de los evaluadores. En primer lugar, existía un alto nivel de familiaridad y de confianza entre algunos de los miembros del ME y el Instituto. Las dos personas que ocuparon el cargo de directoras de la DNGCyFD durante el período 2004-2008 tenían fuertes lazos con el IIES. Además, también había relaciones en niveles más bajos del organigrama del ME. Eran varios los funcionarios del ME –especialmente, del REPPEI y el PEI– que habían trabajado o que se habían capacitado en el IIES. En efecto, la segunda experta presentada por el IIES había trabajado hasta el año 2005 en el ME, muy cerca de una de las directoras de la DNGCyFD. También Marta, coordinadora pedagógica del REPPEI, tenía un vínculo previo con el Instituto, al que ya le habían encargado antes, también en el contexto de la donación, la producción de materiales curriculares. Esta confianza no se manifestaba únicamente en relación con la institución, sino que se expandía también hacia las personas concretas que asumirían los roles principales en el desarrollo del estudio. Una de las evaluadoras explicó:

La coordinadora pedagógica del REPPEI, Marta, sabía que la primera y la tercera experta –que ella conocía mucho y a quien yo no conocía–, podían hacerlo. Y yo imaginaba que por estar en Planeamiento de la Provincia a la segunda experta no le iba a ser tan difícil hacer ese trabajo.

Más allá de lo presentado formalmente (las credenciales de la institución y los expertos), los evaluadores basaban sus juicios principalmente en su conocimiento previo de las personas que intervendrían. Como el trabajo tenía un fuerte componente cuantitativo, consideraban fundamental el rol del segundo experto. Solo conocían a uno de los expertos de los tres pliegos que se presentaban. En ese sentido, Andrea se adecuaba bien a las expectativas:

En ese momento, Andrea trabajaba en la Ciudad y había trabajado antes en la DINIECE. Hoy está en Planeamiento Educativo en la Provincia de Buenos Aires. Conoce a toda la gente de DINIECE. Yo no la conocía personalmente pero la conocía por referencias. Sabiendo que estaba ese pliego pregunté: “¿Vos sabés cómo labura?, ¿Qué pensás de la Dirección de Estadística de Ciudad?”. Hablando con gente me pareció que era una persona que técnicamente lo iba a poder hacer. El pliego es una versión de lo que hace siempre la DINIECE y las direcciones de planeamiento. No era muy difícil. Nosotros sabíamos que iba a poder hacerlo con facilidad. La presentación del otro pliego no cerraba mucho. Era muy ambiciosa y dudábamos de que por esa plata y en ese tiempo lo pudieran hacer bien. Imaginábamos que podía ser más palabrerío que algo serio.[22]

Había otra razón que beneficiaba a Andrea en la selección: los evaluadores consideraban fundamental asegurar que la persona que recibiera las bases de datos por escuela del ME fuera confiable. Eso requería, según los evaluadores, de un nivel de confianza superior al de otros expertos. La entrega de esa información era, desde su perspectiva, delicada ya que se corría el riesgo de que los investigadores no respetaran el secreto estadístico. En sus palabras:

[Entre los evaluadores] se generó también otra charla referida al tema de la entrega de los códigos para identificar a las escuelas donde se realizarían las entrevistas. Siempre con la idea de guardar el secreto de la información. Andrea eso lo sabía muy bien. Así que no había ningún inconveniente. Yo creo que el IIES y, en este caso, Andrea en particular, conocen, valoran, garantizan y defienden el derecho del secreto estadístico. A veces, se le hace firmar a las instituciones la guarda de la información. En este caso, no hubo necesidad. Se le dijo y se habló. No hubo ninguna clase de duda.

No cabía duda de que Andrea y el IIES eran los mejores candidatos. No obstante, según los requisitos de la UE, los expertos no debían ser funcionarios de la administración pública del país beneficiario. Paradójicamente, para los evaluadores era justamente esa característica –la de trabajar en la función pública y en, particular, en la Dirección de Planeamiento de la Provincia de Buenos Aires– lo que volvía a Andrea la persona más adecuada para llevar adelante la investigación. A su vez, si desde la UE se suponía que la evaluación tendría que basarse en los antecedentes presentados por los expertos (sus CV), desde el ME se privilegiaron más bien las relaciones informales y la pertenencia a círculos de confianza a la hora de seleccionar a la institución contratada.

En suma, el proceso de evaluación estuvo fuertemente atravesado por la regulación de la UE, que definió los tiempos e instrumentos a través de los cuales se llevaron adelante las licitaciones. Este proceso más formal quedó documentado en el expediente del estudio. Sin embargo, esta prescripción externa se articuló, en la práctica, con los códigos más característicos del funcionamiento informal del ME. En la selección de sujetos y de instituciones, las relaciones de confianza (construidas sobre la base de trayectorias socio-profesionales) prevalecieron sobre la formalización normativa inicialmente dictaminada.

Escena 5

La licitación fue adjudicada al IIES en junio de 2008. Sol, la directora del IIES, miró atentamente el listado de documentos que debía presentar para la adjudicación del estudio. La institución había realizado muchos estudios para el ME, pero nunca habían implicado semejante papelerío y burocracia. El proyecto había sido licitado dos veces, y el IIES se había presentado en ambas. La primera licitación había fallado porque ninguna institución cumplía con los perfiles solicitados en los TDR. La segunda vez fueron seleccionados. Habían logrado conformar el equipo requerido, que incluía investigadores asociados a la institución para realizar las entrevistas y la subcontratación de especialistas en estadísticas para la parte cuantitativa. Sol sospechaba que el armado del contrato llevaría más tiempo que el desarrollo del estudio. Finalmente, en julio, el IIES y el ME firmaron el contrato de trabajo. El estudio debía entregarse seis meses después.

La asignación de la licitación al IIES

Una vez finalizados los dos llamados licitatorios, en diciembre de 2007, el ME envió una nota al IIES informando la decisión. Requirieron, tal como demandaba la UE, la documentación necesaria para firmar el contrato. El proceso de entrega de toda esa información insumió casi seis meses. Fue descripto como “un infierno” por parte de una de las investigadoras del IIES:

Nos piden de todo, […] tenemos que probar que la institución nunca ha quebrado, que no tiene juicios, que no tiene deudas. Que los integrantes del equipo no son delincuentes, que no tienen entradas en la policía. Es una cosa infernal, […] es paradójico, porque los requerimientos organizativos y burocráticos eran impresionantes y, al mismo tiempo, el proyecto en sí era muy sencillo. El esfuerzo estaba más puesto en poder cumplir con todos los requisitos burocráticos que en diseñar el proyecto de investigación.

El 22 de julio de 2008 se firmó el contrato entre el IIES y el ME. En ese mismo momento comenzaba también la cuenta regresiva para que el IIES entregara el documento final del estudio. Se habían comprometido a hacerlo en cinco meses: para diciembre de 2008.

El inicio de la investigación en el IIES

La primera reunión de equipo del IIES tuvo lugar en septiembre de 2008. El primer encuentro de trabajo se realizaba en el mismo momento en el que el PEI estaba desintegrándose como programa. Se reunieron los coordinadores del proyecto y el equipo que trabajaría en la sección cualitativa. No estaban los dos consultores que estarían a cargo de la parte cuantitativa.

Según comentaron en la reunión, Sol, la directora del IIES, era “la persona con más experiencia en el equipo” y la responsable principal del estudio. Andrea era socióloga y “responsable del armado de las bases” y Romina era Licenciada en Ciencias de la Educación y estaba a cargo de coordinar el trabajo de campo y el análisis de las entrevistas. Además de las tres responsables del proyecto había siete investigadoras jóvenes, de entre 25 y 35 años. Todas tenían carreras de grado vinculadas a las Ciencias Sociales (Ciencias Políticas, Antropología, Ciencias de la Educación, Sociología, etc.), la mayoría contaba con maestrías y varias cursaban estudios doctorales. Todas formaban parte “del aula 8”, un equipo de investigadores que se reunían quincenalmente en torno a la figura de Sol para compartir lecturas y avances de sus tesis[23]. La mayoría tenía contactos académicos con el IIES: habían realizado o estaban desarrollando en ese momento sus posgrados allí. Sol era la directora o codirectora de tesis de muchas de ellas. Tres contaban con becas de la Secretaría de Ciencia y Técnica, asociadas a proyectos de investigación que se realizaban desde el IIES, y dos eran becarias del CONICET. Habían sido convocadas para desarrollar el trabajo de campo del estudio en las provincias y su participación se retribuía con $1.000 pesos, contra factura. A esta suma, se le agregaban los viáticos y gastos.

Ninguna de las investigadoras tenía una relación laboral estable con el IIES, con excepción de Sol, que explicó que el IIES “no paga sueldos. La gente está comprometida con los proyectos, recibe una remuneración en relación con los proyectos en los cuales participa”. Andrea agregó que el equipo “factura con relación a tareas acotadas y acuerdos de trabajo”. En efecto, de los coordinadores del estudio, solamente Sol –también directora de la institución– contaba con un vínculo laboral estable (en relación de dependencia) en el IIES. Por su parte, Romina tenía una relación laboral relativamente estable, aunque sin un contrato permanente. Compartía su oficina con tres personas y trabajaba en el IIES cuatro días a la semana, combinando tareas de investigación con otras de gestión. Andrea, en cambio, no contaba con un contrato permanente ni con oficina. Como las investigadoras más jóvenes, su remuneración se asociaba a los proyectos en los que participaba. Trabajaba medio tiempo para el IIES, aproximadamente un día y medio por semana e iba a la institución de acuerdo con las reuniones previstas. Cuando estaba allí, trabajaba en una sala destinada a asistentes de investigación y estudiantes de doctorado en el octavo piso. Allí había ocho escritorios y ocho computadoras disponibles.

La reunión fue liderada por Romina y por Andrea. Andrea explicó que se trataba de un proyecto para el REPPEI sobre el PEI y acompañó su exposición con una carpeta que entregó a cada una con una impresión de los objetivos del PEI y de las funciones del REPPEI. En la carpeta estaban también los TDR del proyecto y el cronograma (que había armado Liliana). En voz alta leyeron sus objetivos y las etapas que contemplaba el trabajo.

En cuanto al propósito de la investigación, Andrea comenzó resaltando que no se trataba de una evaluación: “Este laburo no es para evaluar al PEI. El ME aclara permanentemente que no se trata de una evaluación”[24]. Se notaba un cambio de dirección en el propósito del estudio. Tan solo cuatro meses antes, Sol había señalado justamente lo contrario: había explicado que se trataba de una “una evaluación de un programa que se aplica en escuelas que atienden a sectores desfavorecidos en distintos lugares de país”. La distancia entre estas dos percepciones en torno a los propósitos del estudio refleja, una vez más, cómo tanto su sentido como su finalidad fueron transformándose sobre la marcha.

Andrea explicó que la investigación estaba dividida en dos etapas. La parte cuantitativa –que coordinaría ella con la asistencia de dos ex colegas del Área de Estadística Educativa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires– consistía en el análisis estadístico de indicadores educativos y socio-educativos. Aclaró que el ME ya había entregado las bases de datos y que habían comenzado el análisis. Enumeró los indicadores con los que estaban trabajando. La mención a la parte cuantitativa fue muy breve, a pesar de que en los objetivos de la investigación tenía un peso importante. Más adelante, Andrea explicaría que las tareas estadísticas las llevaban adelante “desde su casa y los fines de semana”.

En relación con la etapa cualitativa, Andrea y Romina señalaron que se habían reunido con la gente del REPPEI en el bar del IIES. En esa reunión habían acordado algunos cambios en la investigación. Si bien los TDR consignaban solamente la realización de entrevistas con directores de escuela y referentes provinciales del PEI, el personal del REPPEI solicitó que agregaran además entrevistas con los docentes, lo que significaba un nuevo cambio en el alcance del trabajo. Las investigadoras accedieron, con la condición de reducir la cantidad de escuelas del estudio. También acordaron las seis provincias en las que desarrollarían el trabajo de campo. Frente a la sugerencia del IIES de incluir a Corrientes entre las jurisdicciones estudiadas, los referentes del REPPEI propusieron reemplazarla por Chaco ya que, en palabras de Andrea, “había dificultades políticas entre Corrientes y la Nación”.

Se pasó a la lectura de la guía de entrevistas a directivos. La guía había sido elaborada por Romina, y los referentes del REPPEI la habían revisado: “no cambiaron ni una coma”, señaló Andrea. Andrea pidió a los presentes que hicieran aportes y plantearan dudas, en función de las dimensiones del análisis propuestas en el contrato firmado con el ME. A tal punto se hizo hincapié en las dimensiones propuestas en los TDR que una de las investigadoras bromeó: “en esto sí que estamos trabajando a reglamento”.

Andrea compartió con el equipo el cronograma de trabajo. Era exigente. Entre fines de julio y principios de septiembre estaba previsto avanzar con el análisis de los indicadores de la DINIECE (primera etapa). En septiembre se desarrollarían las tareas cuantitativas relacionadas con otras fuentes de información (Censo Nacional de Población y Vivienda y Encuesta Permanente de Hogares) en las que ella ya estaba trabajando. La tercera parte había comenzado en agosto con la negociación de los instrumentos de recolección de datos. La idea era realizar el trabajo de campo las dos últimas semanas de octubre, desgrabar las entrevistas durante las dos primeras semanas de noviembre y procesarlas las dos últimas. El informe final se redactaría en diciembre y estaba previsto entregarlo al ME el día 22 de ese mes.

A diferencia del trabajo en los laboratorios científicos, las tareas de investigación del IIES se dispersaban en múltiples locaciones. La mayor parte de los participantes no trabajaba cotidianamente en la institución. Habían sido contratados para desarrollar tareas puntuales con relación al estudio. En otra oportunidad Andrea explicó esto con claridad: “el equipo viene en días y horarios diferentes. La idea es repartir el trabajo y organizar reuniones cada tanto”. A su vez, Andrea aclaró en la reunión que podían trabajar tanto desde la sala 8 del IIES como desde sus casas, de acuerdo con sus preferencias. Se notaba que, para todos los investigadores, la contribución con el estudio era una tarea intercalada entre varias otras responsabilidades, tanto en el interior del IIES o en relación con los otros empleos simultáneos que cada uno de ellos tenía con otras instituciones.

El sentido de la investigación para el equipo IIES

Desde la perspectiva del equipo de investigadores del IIES, el estudio nunca se planteó como una prioridad. Por un lado, se trataba de un proyecto cuyo foco estaba determinado desde el ME, dejando poco margen para los intereses de investigación del equipo. Una de las investigadoras puso esta idea en palabras: “es un estudio casi calcado del pliego que mandaron del ME. Muy pautado. Un enlatado. Esto no tiene que ver con nuestros intereses”. Otra indicó que “venía todo muy especificado. No había espacio para la creatividad”. En otra oportunidad explicó que no estaban “poniendo demasiadas neuronas, salvo para cumplir con lo que nos comprometimos”. Por otro lado, señalaban como otra restricción el hecho de que el IIES no pudiera capitalizar los resultados surgidos del proyecto a través de presentaciones y publicaciones posteriores[25]. Andrea explicó:

Uno no puede hacer nada con la base de datos: ni quedársela, ni publicar, ni presentar artículos. Es como olvidarse de que uno participó en este procesamiento y en este trabajo. Es un requerimiento puntual que sirve para decisiones internas del Ministerio, para decidir sobre políticas. Obligan a la no publicación de los resultados. El contrato es claro.

Por lo que concierne a los fondos destinados a la investigación, los coordinadores del proyecto coincidían en que eran ajustados. Para ilustrar ese punto, Sol relató una anécdota: “Cuando le pedí al administrador [del IIES] todos los documentos para presentar al ME antes de la firma del contrato y supo el monto que nos pagarían me dice: ‘Bueno, hagamos las cuentas a ver si conviene”. Sol le contestó: ‘Pero nosotros ya nos presentamos. Ya lo ganamos. No podemos decir que no. […] La plata es justita, justita, justita”[26].

¿Por qué a pesar de la dificultad de orientar el tema del estudio hacia las temáticas prioritarias del equipo de investigación, de la imposibilidad de aprovechar los resultados para trabajos propios y del escaso financiamiento, el IIES se había presentado a la convocatoria? Porque a pesar de las restricciones señaladas, el estudio tenía sentido para la institución. En primer lugar, la participación en proyectos de este tipo es, en gran medida, lo que permite sostener a los equipos del “aula 8” como grupo. La ausencia de financiamiento propio del IESS para asegurar su continuidad laboral hace que la posibilidad de adquirir fondos externos sea altamente valorada por los coordinadores de proyectos. En la primera reunión de equipo, Andrea había anunciado que más allá de las limitaciones del pliego les interesaba participar “porque habilita a otras cosas. Parte del trabajo queda para otras cuestiones del equipo. El trabajo de campo es un insumo que dispara ideas para el futuro. El pensar no queda limitado a los Términos de Referencia”. En segundo lugar, aunque reconocían que los recursos eran escasos, se valoraba la posibilidad de viajar a las provincias: “no tenemos muchas otras posibilidades de hacer campo en el interior del país”, explicó Romina en otra oportunidad.

Escena 6

El 23 de diciembre de 2008, un día antes de Navidad, Andrea leyó por última vez el informe de investigación. Hizo las últimas correcciones en el ensamblado de los apartados cualitativo y cuantitativo del informe. El equipo del IIES había trabajado la parte cualitativa: la realización de entrevistas, su desgrabación y análisis. Por otra parte, dos personas de su confianza, que trabajaban en el área de Estadística de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, habían desarrollado el análisis cuantitativo. Estos dos equipos habían trabajado por separado y nunca llegaron a conocerse. Andrea fue el vínculo, debido a que su formación estadística –infrecuente en el ámbito de la investigación educativa– le proporcionaba capacidades valiosas para articular ambas dimensiones. Los equipos habían corrido contra reloj para realizar las entregas correspondientes y ella, como todos en diciembre, estaba cansada. Hizo un último cambio y cerró el documento. Estaba listo para ser enviado a su contraparte en el Ministerio: el REPPEI.

El desarrollo de la parte cualitativa

El trabajo cualitativo de la investigación requirió de la coordinación de 59 entrevistas a directivos, docentes y referentes del programa, en cinco provincias. Jorgelina, una de las investigadoras, llevó adelante la tarea: acordó con sus compañeras las fechas y sacó los pasajes, reservó los hoteles, administró los viáticos y entregó el equipamiento para la realización de entrevistas (guías y grabadores). Esto implicó, en sus palabras, “un trabajo full time, porque las chicas tenían que salir urgente al campo”. En efecto, realizó estas tareas en tan sólo dos semanas, respetando los tiempos del cronograma inicial.

Marta, del REPPEI, había pedido que las investigadoras se presentaran en las provincias como “el equipo contratado por el ME a partir de una licitación ganada por el IIES”. En línea con el propósito formal del estudio, desde el REPPEI habían enviado una nota a los referentes del programa en las provincias comunicando que los contactarían en el marco de un estudio cuyos “resultados serán un insumo relevante para la tarea de los Ministerios Nacional y Provinciales. En este sentido, una vez finalizado el mismo se publicará y difundirá el informe final”. De nuevo, se enfatizaba el propósito de publicar y difundir los hallazgos de la investigación.

Las transformaciones que se estaban dando en la organización del PEI a nivel nacional –donde este perdía su lugar frente al director de Nivel Primario– tuvieron eco en las provincias y complicaron la coordinación de las entrevistas. A comienzos de 2008 hubo cambios gubernamentales en todas las jurisdicciones y, en muchos casos, los equipos provinciales de los Ministerios de Educación fueron reemplazados. Los referentes del PEI estaban siendo reemplazados por directores de Nivel Primario. En efecto, la coordinadora pedagógica del REPPEI aclaró que, en vez de contactarse con los referentes del PEI como estaba previsto, las investigadoras debían coordinar las entrevistas con los directores de Nivel Primario. En la mayor parte de las provincias no habían recibido la nota del REPPEI. En otras, le pidieron a Jorgelina que enviara una nota formal del IIES para que quedara registro del pedido. Parece que algunos referentes provinciales del PEI, que todavía estaban en sus cargos, se enojaron porque supieron del contacto a través de la Dirección de Primaria.

Una vez acordadas las reuniones, las demás investigadoras comenzaron a movilizarse. La anteúltima semana de octubre tres de las investigadoras viajaron a Neuquén, Santiago del Estero y Santa Fe. Por su parte, las entrevistas en la Ciudad y en la Provincia de Buenos Aires se realizaron en la última semana del mes de octubre al igual que el viaje a la provincia de Chaco. Para llegar con los tiempos del cronograma, la desgrabación de las 59 entrevistas estuvo a cargo de un profesional externo. Eran tantas las entrevistas y el apuro por comenzar su análisis que, para no perder tiempo, se pidió a las investigadoras que enviaran los archivos digitales a medida que los tuvieran. A mediados de noviembre, dos semanas después del campo, Jorgelina comenzó el análisis. Por su parte, las investigadoras-entrevistadoras dieron por terminado su trabajo el 7 de noviembre, en una reunión para “intercambiar impresiones una vez finalizado el trabajo de campo”.

La lectura, la codificación y el análisis de las entrevistas fueron, en palabras de Jorgelina, “en tiempo comprimido”. Luego resaltó: “Yo revisé todas las entrevistas en tres semanas. No hubo tiempo para una discusión entre el equipo”. Refiriéndose al desarrollo de estas tareas Romina agregó: “faltó tiempo. Estuvimos muy apretados”. En efecto, en sólo tres semanas Jorgelina había leído y codificado casi 60 entrevistas. Entregó un informe de 65 páginas con cuadros que organizaban las entrevistas sobre la base de los indicadores de los TDR. Paralelamente, entregó un “punteo de ideas como base para la elaboración del informe”, 28 páginas señalando las tendencias generales de las entrevistas y sus referencias.

El desarrollo de la parte cuantitativa

En paralelo, se avanzó con el trabajo cuantitativo bajo la coordinación de Andrea, con la asistencia de Sonia y de Jessica. Andrea y Sonia se habían conocido en la década del noventa, trabajando en el área de estadística del ME Nacional. Se habían cruzado más tarde en el Ministerio de Educación de la Ciudad y, en ese momento, trabajaban juntas en el Ministerio de la Provincia de Buenos Aires. En enero de ese año, Andrea, que tenía un cargo en la Provincia de Buenos Aires, la había contratado. Además, Sonia seguía desempeñándose en un área del Ministerio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (de la cual Andrea había formado parte), donde coordinaba el trabajo que realizaba Jessica. Jessica, a su vez, trabajaba junto con Sonia para Andrea en la Provincia de Buenos Aires. Era un equipo que se conocía hacía tiempo y tenía experiencia de trabajo conjunto en espacios técnicos del ME con función de producir y de analizar información. Las tres eran sociólogas, especializadas en temas estadísticos, principalmente con trayectorias laborales en agencias estatales, tanto en Nación, como en la Ciudad y en la Provincia de Buenos Aires.

Andrea tenía aproximadamente 45 años y su trayectoria laboral estaba asociada, en sus propias palabras, “a aspectos cuantitativos, estadísticos, cuestiones demográficas e indicadores”. En su carrera profesional combinó la gestión de políticas asociadas a la información desde organismos públicos estatales con tareas más puntuales de investigación: “Siempre tuve patas en dos lugares. Trabajé en Ministerio de Educación de Nación y en Ciudad de Buenos Aires. Ahora estoy trabajando en Provincia. Para mí la gestión y la investigación transitaron siempre un mismo camino”.

Sonia tenía alrededor de 55 años. Había realizado una especialización en Ciencias Sociales y, al igual que Andrea, se desempeñó en organismos estatales orientados a la producción de estadísticas educativas. Cuando fue contactada para entrevistarla, adelantó que le inquietaba no poder ayudar. No creía que pudiera aportar “cosas específicas acerca de aquella consultoría”. “La hice hace tanto e hice tantas otras cosas en el medio y todas con temas más o menos similares [estadísticas educativas], que no recuerdo ni por asomo cómo fue que encaré aquella, creo que ni el tema”, agregó. Además de su trabajo de medio tiempo en la Ciudad y en la Provincia de Buenos Aires, donde “la llevó” Andrea, Sonia había desarrollado múltiples consultorías en 2008. Una de ellas era la del IIES. Durante ese año, había asistido en temas estadísticos en cuatro investigaciones vinculadas con el ME. En dos de ellas la contrataron directamente dependencias del ME y, en las dos restantes, había sido subcontratada por agencias internacionales para desarrollar tareas puntuales.

Jessica tenía 35 años. También era socióloga y estaba cursando una maestría en Estadística. Cuando fue contactada telefónicamente también se inquietó. Su trabajo, explicó, “había sido muy limitado y rutinario. Fue un trabajo cortito y muy técnico de procesamiento y análisis de datos”. Trabajaba medio tiempo en el área de estadísticas del ME de la Ciudad, desde hacía dos años, bajo la dirección de Sonia. Desde enero de ese año había agregado algunas horas de trabajo en el área de Estadística de la Provincia de Buenos Aires, junto a Sonia, bajo la coordinación de Andrea. Señaló que en sus dos trabajos sentía condiciones laborales precarias: “ahí se va el Ministro y nunca se sabe quién queda”, es por eso que acepta “trabajos extras y temporarios, que me den un ingreso adicional”. Para esta “consultoría” en particular, la había convocado Andrea. “Ella necesitaba dos tareas puntuales. Una de acondicionamiento de las bases y otra de análisis. […] Ella después iba a usar esa información en la medida que le sirviera”, explicó Jessica. En cuanto a las razones más personales por las que aceptó el trabajo, dijo:

El primer motivo es que era un trabajo para Andrea, que es una persona a la que yo admiro y que, a nivel personal, me cae bien. Es gente con la cual me gusta trabajar. Cualquier cosa para la que me llame Andrea, sea paga o gratuita –aunque siempre me paga– le voy a decir que sí. El segundo motivo porque tenía que usar esas técnicas estadísticas. […] Lo elegí porque tenía cosas que me interesaba hacer.

El análisis de los datos duros comenzó en agosto cuando el IIES obtuvo las bases de datos del ME. A diferencia de otros proyectos de investigación donde la entrega de datos resulta controversial, aquí se dio sin inconvenientes, en parte debido a la importancia que se le dio a este aspecto en la selección de instituciones durante el proceso de licitación. El REPPEI se las pidió primero a la DINIECE, la DINIECE las entregó al REPPEI, y luego ellos hicieron la entrega formal a Andrea en un CD. Sin duda, el hecho de que Andrea fuera parte de una red de confianza vinculada con los organismos educativos estatales que se dedican al trabajo con datos duros simplificó las interacciones. Andrea les pasó las bases a Sonia y a Jessica y les pidió tareas puntuales de consolidación y análisis. Sonia y Jessica hicieron el trabajo en dos meses y medio, respondiendo a demandas puntuales de Andrea. Jessica asistía a Sonia con el armado de las bases de datos y con el diseño de clusters (modelos estadísticos que comparten variables) de escuelas, que dieran cuenta de las diferencias entre los establecimientos que habían participado del programa PEI y los que no. Trabajaron desde sus casas y, en algunas ocasiones, se encontraban en la casa de Sonia. A veces comentaban temas puntuales asociados con estas tareas los martes, cuando se encontraban las tres en la Ciudad de La Plata por el trabajo que compartían en la Provincia de Buenos Aires.

Las tareas cuantitativas se desarrollaron de forma paralela al trabajo cualitativo realizado desde el IIES. En efecto, Sonia y Jessica nunca trabajaron junto al equipo del IIES. No conocían ni formaban parte del equipo “aula 8”. Tal como señaló Jessica, su único contacto con el IIES fue la búsqueda del cheque correspondiente a sus honorarios. Por su parte, con excepción de Andrea, el equipo de investigación del IIES tampoco las conocía a ellas. Eran parte de una red de relaciones diferente, una red que se había construido sobre la base de la experiencia de trabajo en organismos oficiales orientados al análisis estadístico. Andrea parecía ser la única persona que tenía una visión completa de la porción cuantitativa del informe. Sonia y Jessica a duras penas lo veían como algo propio: “En todos estos trabajos donde me subcontratan yo no miro cómo sale. El trabajo para el IIES ni siquiera lo reconozco como propio. Yo hice un cachito dentro de una investigación que desconozco a dónde va y cómo es. Desconozco el todo”, explicó Sonia. Sonia y Jessica habían realizado tareas de ordenamiento, análisis y escritura, pero había sido Andrea la que articuló las distintas partes elaboradas para conformar esa sección del informe y la que estuvo en contacto permanente con el equipo del IIES.

El ensamblado del informe final

Las distintas y desconectadas escenas del desarrollo de la investigación fueron ensambladas vertiginosamente durante de diciembre de 2008. El informe debía articular tres insumos: i) el trabajo cuantitativo coordinado por Andrea; ii) el análisis preliminar de las alrededor de 50 entrevistas a directivos y docentes realizado por Jorgelina, y iii) el análisis de seis entrevistas realizadas a los referentes del PEI por Victoria, entregado también la primera semana de diciembre.

Andrea y Romina estuvieron a cargo del proceso. La mayor parte de estas tareas tuvieron lugar en espacios privados: las casas de las investigadoras y no incluyeron al resto del equipo. Refiriéndose al desarrollo del ensamblado Andrea había explicado: “estamos en el momento de escritura individual y en breve habrá que armar el compilado. No nos estamos reuniendo en esta etapa. Cada una está leyendo y escribiendo”. Como imaginaban, cumplir con los plazos pautados en el contrato era un desafío: “estamos corriendo contra reloj”, dijo Andrea. Además de la complejidad propia de la tarea, el informe final se desarrollaba en un mes que en Argentina es de por sí intenso. En las instituciones académicas como el IIES se cierra el año lectivo: terminan las materias, los profesores corrigen exámenes pendientes y entregan correcciones finales. Al ser el final del calendario académico, impacta directamente también en las tareas del Ministerio, que debe hacer los balances anuales de los programas antes de enero, mes en el que la mayor parte del personal se va de vacaciones. A estos balances se le suman dos de las fiestas anuales más importantes (Navidad y Año Nuevo) y varios eventos laborales y amistosos. El tráfico de la ciudad aumenta y el calor agobia.

El informe se entregó al REPPEI el 23 de diciembre de 2008, en la víspera de la Nochebuena.

Escena 7

Mediados de enero de 2009: vacaciones escolares en Argentina y en el Ministerio. Como en cualquier otro enero, había poco personal. Susana estaba sola en su oficina de la recientemente creada Dirección de Nivel Primario del ME. La estructura del Ministerio había cambiado unos meses antes. Atendió el teléfono y le pidieron que revisara y aprobara una investigación, cuya existencia no conocía. No había nadie más en la oficina que pudiera hacerlo. No conocía el estudio, ni su origen, ni los términos de referencia, ni sus objetivos. Lo leyó, hizo algunos comentarios menores y lo aprobó, para que pudiera efectuarse el pago al IIES. En febrero de ese año, se organizó una reunión para discutir los comentarios con los investigadores del IIES. Unos días antes de esa reunión, renunció su jefa, y también la jefa de su jefa. Ante ese panorama, Susana decidió no asistir, ya que no sabía en nombre de quién presentarse.

La validación del informe

Unas semanas después de la entrega, el REPPEI, junto a la Dirección de Nivel Primario, envió tres páginas con comentarios y sugerencias de cambios al IIES. A diferencia de otros estudios demandados desde el Ministerio, en este trabajo se proponía una estrecha relación entre el organismo contratado y dependencias del ME. Los TDR advertían que “en todas las etapas previstas […], es necesaria la articulación y contacto permanentes con el Programa PEI y el Área de Producción de Información y Comunicación (PIC) de la DNGCyFD y con el REPPEI” (MECyT, 2007). Pero, como se advirtió en la Escena 2, la mayor parte de esas dependencias –que habían participado activamente en el origen del estudio– en 2008 ya no existían.

Los cambios obligaron a Paula, del REPPEI, a articular, a partir de ese momento, con la Dirección de Nivel Primario, que era la responsable de “validar” las decisiones. A partir de varios testimonios, se pudo percibir por parte del personal del REPPEI cierta desconfianza hacia el trabajo y el profesionalismo de la Dirección de Nivel Primario. Por lo pronto, se trataba de un equipo que no conocían, y esto contrastaba con la confianza que tenían con los equipos anteriores[27]. Más allá de estas cuestiones, una vez entregado el informe, su lectura y aprobación debía hacerse desde la Dirección de Nivel Primario. El REPPEI les pasó el documento.

Susana, de la Dirección de Nivel Primario, estuvo a cargo de la validación del informe. Era una mujer de unos sesenta años, trabajaba hacía más de veinte en el ME y tenía un contrato de planta permanente, algo novedoso entre los sujetos entrevistados. A pesar de la insistencia de los llamados se resistía a ser consultada: “Yo tuve muy poco que ver con eso. La verdad es que no tengo mucho para decir. Además, tendría que pedir autorización para recibir a alguien”, explicaba. Sus palabras y la forma en la que las decía no parecían indicar reticencia a encontrarse sino, más bien, a que fuera una reunión formal.

En su opinión, ella había estado apenas involucrada en el proceso: “esta gestión no participó de esto. No conocemos nada del pliego, ni de cómo se hizo. Se manejó desde otro lado”, explicaba. Otra empleada de la Dirección de Nivel Primario agregó que “venía de la gestión anterior y nuestro nivel de incidencia fue casi nulo. De hecho, no tengo idea quién lo diseñó. A nosotras nos cayó”. Susana había escuchado de un estudio sobre el PEI, pero tomó contacto con el tema recién en enero de 2009 cuando la directora de Nivel Primario le pidió que hiciera un informe y que, además, fuera el lazo con el REPPEI:

Había que hacer el informe en tres días. Así lo había pedido el REPPEI. Como hablaba de escuelas primarias lo teníamos que ver nosotros. […] Esto me llegó porque eran las vacaciones de verano y acá no había nadie. Yo fui la que atendió el teléfono y por eso me lo dieron a mí.

Desde su percepción, no tenía mucho sentido que les pidieran un informe a ellos: “¿Qué posibilidad de incidencia tenemos si está todo hecho y nos dan tres días para aprobarlo?”.

Así, a pedido de la Dirección de Nivel Primario, durante el mes de enero, Susana elaboró los comentarios. Como desconocía los TDR previamente acordados, la directora nacional de Gestión Educativa (que era la jefa de su jefa) solicitó que el informe se aprobara. Es por ello que Susana elaboró un informe general y sin demasiadas críticas. Lo enviaron al REPPEI con una nota formal, tal como había sido solicitado. Era un documento de tres páginas centrado en la descripción del informe, antes que en sugerencias de cambios[28]. En el último párrafo concluía: “Por todo lo antedicho, sugerimos la aprobación final de este estudio con las consideraciones mencionadas, de modo que se prosigan los trámites contractuales correspondientes” (Informe presentado al REPPEI desde la Dirección de Nivel Primario, febrero de 2009). Susana, sin embargo, tenía una opinión más crítica sobre el informe final que no se reflejó en sus comentarios: “Era un estudio muy general, muy vago, poco consistente. Lo leías pero terminabas no entendiendo nada. No entendíamos las categorías que habían armado. Las conclusiones eran muy vagas”.

El 6 de febrero de 2009 Susana había agendado una reunión entre los referentes del REPPEI y los investigadores del IIES para hacer una devolución del informe final. Un día antes, la sorprendió un nuevo cimbronazo: cambios en las autoridades del ME. Habían renunciado la Subsecretaria de Equidad y Calidad Educativa y la directora nacional de Gestión Educativa. La primera volvió a su jurisdicción para hacer campaña como diputada provincial y la segunda renunció con su jefa política. Con esa transformación partieron también algunos de los directores de nivel, incluyendo a Inés, la directora de Nivel Primario y jefa directa de Susana. “Fue de un día para el otro. Totalmente inesperado. Tuvimos que ordenar nuestras cosas e irnos”, describió Inés al referirse a este episodio. Frente a estos acontecimientos Susana optó por no participar de la reunión.

Para la reunión, Marta y Claudia, del REPPEI, habían preparado un documento con sugerencias de cambios, sobre la base de los comentarios de la Dirección de Nivel Primario y sumando los propios. Era un archivo donde se explicitaba, una vez más, su propósito formal: “contribuir a que el estudio se constituya en una valiosa fuente de información para aquellos actores involucrados en la generación de políticas”[29]. En relación con el formato del informe, solicitaban trasladar algunas aclaraciones metodológicas hacia un anexo, para facilitar la lectura de “diferentes tipos de lectores, no necesariamente con altos conocimientos en cuestiones metodológicas y estadísticas”. Sugerían también incluir un resumen ejecutivo. En cuanto al contenido del informe, pedían “ahondar en la relación entre aspectos cualitativos y cuantitativos”. Asimismo, solicitaban que las afirmaciones del informe reflejaran las fuentes utilizadas y que se explicitaran los criterios de selección de las escuelas PEI. Retomaban las sugerencias realizadas por la Dirección de Nivel Primario y agregaban dos más: i) la inclusión de observaciones de los materiales pedagógicos relevados en las escuelas y ii) la revisión de la conclusión, problematizando “los resultados de modo que faciliten la comprensión aún mayor de la complejidad implícita en una intervención de esta envergadura” (Nota administrativa Nro. 6; 2-3).

Andrea recibió el informe. Estaba convencida de que los cambios propuestos apuntaban a que el informe pudiera publicarse:

El ME lo va a publicar. Tienen intención de publicarlo y por eso pidieron que fuera menos técnico, para que lo pudiera leer un funcionario. Pidieron cambios con la idea de enviar el informe a los directores de nivel y supervisores.

En relación con los cambios propuestos por la Dirección de Nivel Primario, Andrea consideraba que estos “daban la pauta de que no sabían bien qué esperaban del informe”. Según Andrea, ellos habían hecho “un informe sujeto a los Términos de Referencia que ellos mismos armaron” y, sin embargo, solicitaban, en esta última instancia, transformaciones que no estaban contempladas en el pedido inicial.

La tarea de revisar el informe en función de los cambios pedidos estuvo a cargo de una de las investigadoras del IIES y se llevó adelante durante las primeras dos semanas de febrero, con la supervisión final de Andrea y de Romina. El informe se entregó nuevamente al REPPEI el 22 de marzo de 2009. Una vez recibido, el REPPEI lo envío a la Dirección de Nivel Primario para que lo validara. En mayo de 2009 el informe ya había sido aprobado por la nueva directora de Nivel. El REPPEI decidió darlo por aprobado y se realizó el pago pendiente al IIES. Quedaba ahora por definir qué se haría con relación a su circulación.

Sin embargo, ninguno de los integrantes del REPPEI parecía conforme ni con la calidad del informe final ni con su aprobación. Paula señaló que le daba “bronca porque el informe era de muy mala calidad”. Creía que, desde la Dirección de Nivel Primario, habían aprobado el trabajo porque “acá en el Ministerio nadie se quiere meter con el IIES”. Si bien le habían realizado observaciones al informe, Paula sentía que no había cambiado de forma sustancial y, dado el nivel del informe, dudaba que se publicara. Claudia, por su parte, tenía la sensación de que el informe se había realizado “a los apurones” y que “no decía nada nuevo”. Marta, que en un primer momento había estado muy vinculada al informe, estaba de vacaciones y no había tenido oportunidad de seguir el tema. Estuvieron a cargo de esta tarea de seguimiento Claudia y Paula, y también lo leyó Sofía, que había empezado a trabajar en el REPPEI cinco meses antes.

Sofía sintetizó las tres opciones que tenían desde el REPPEI en relación con la aprobación del informe. Una posibilidad era dar la aprobación final, con lo cual se evitaría cualquier costo político-institucional. La segunda opción era enviar un nuevo informe al IIES sugiriendo nuevos cambios (ya se había entregado uno en enero de ese mismo año). Esta opción tenía un inconveniente: desde el IIES estaban demandando el pago y, según el contrato firmado, una vez entregado el informe el ME tenía sólo 30 días para hacer una devolución y, si no la hacía, el contrato se daba por finalizado. Los tiempos corrían. Ya habían pasado más de 30 días y los investigadores del IIES lo sabían. La tercera posibilidad era, en palabras de Sofía, “meterle mano”, es decir, realizar ellos los cambios que consideraban pertinentes para poder publicarlo.

El informe está listo y validado. Ahora quedaba definir su circulación.

Escena 8

A mediados de 2009, la coordinadora del REPPEI leyó el informe y algo no la convenció, de modo que le pidió a su asistente que lo guardara en una caja de cartón junto a los demás expedientes del proyecto. Allí se hallaban el Convenio de Financiación, los TDR, la licitación y todas las comunicaciones y acuerdos entre las instituciones participantes; en definitiva, todos los documentos resultantes del trabajo descripto en las escenas anteriores.

En ese mismo momento, Victoria, investigadora del proyecto del IIES, lamentaba no poder utilizar los resultados de esa investigación para una ponencia en un congreso de Educación. Recordaba con claridad la primera reunión de equipo en septiembre de 2008, en la cual las investigadoras principales indicaron que nadie podría dar a conocer ninguno de los resultados del proyecto en el futuro.

La circulación del informe

Como se ha señalado a los largo de las diferentes escenas, desde un primer momento la producción del informe estuvo asociada a la idea de circularlo entre la comunidad educativa a través de su publicación y difusión. En el convenio de financiación los estudios se enmarcaban entre las “acciones de promoción y sensibilización de actores centrales de la comunidad educativa” desarrolladas “a través de estudios, diseminación y publicaciones”. Se proponía financiar “estudios específicos cuyos focos temáticos permitan ampliar y acrecentar los conocimientos y brindar elementos de base para el desarrollo de políticas educativas” así como “actividades de publicación y difusión de los resultados”.

Los TDR del estudio, elaborados en 2007, retomaban el compromiso de publicar y difundir los resultados. En efecto, entre las responsabilidades de la institución contratada, el documento enumeraba la tarea de “editar y diseñar gráficamente el informe final para su posterior impresión” y la de “presentar las conclusiones del informe mediante encuentros y reuniones con distintas áreas del ME. A su vez, se enumeraban los grupos destinatarios del informe: i) el Equipo de Coordinación Nacional del PEI; ii) los responsables de coordinación de direcciones, programas, áreas, y proyectos y equipos técnicos del ME; iii) los equipos técnicos de los ME provinciales y equipos jurisdiccionales del PEI; iv) los equipos de supervisión, dirección y docentes de las escuelas que integran el programa PEI y, por último, v) la comunidad académica profesional (MECyT, 2007).

La intención de diseminarlo se expresó también en testimonios. En 2008, la coordinadora del REPPEI señaló: “está previsto difundir los estudios, diseminarlos a todos los actores que puedan estar interesados […]. Parte de la licitación supone la realización del estudio y su publicación, edición y diseño gráfico. También hay dinero para hacer jornadas de difusión”. Asimismo, en una carta enviada en octubre de 2008 desde el REPPEI a los referentes de los equipos PEI de las provincias con el objetivo de informar acerca del trabajo de campo, se refuerza la intención de diseminar los resultados: “Cabe señalar”, dice la carta, “que los resultados de este estudio serán un insumo relevante para la tarea de los Ministerios Nacionales y Jurisdiccionales, en este sentido una vez finalizado el mismo se publicará y difundirá el informe final”.

Sin embargo, la explícita y reiterada convicción en torno a su publicación se puso en duda una vez finalizado y entregado el informe. En mayo de 2009, con el informe final aprobado, Paula, la coordinadora del REPPEI, señaló que no estaba segura de su publicación. Según explicó en ese momento, la decisión dependía de las “áreas sustantivas” –en ese momento la Dirección de Nivel Primario–. Para ese entonces la dirección había cambiado varias veces de autoridades. “Que se publique o no”, agregó Paula, “va a depender del esquema de toma de decisiones políticas en ese momento”, y añadió que si esa misma discusión se hubiera dado a comienzos de 2007, habrían acordado con las diferentes áreas qué hacer: “Hoy es más complicado, con los cambios de gestión, no se sabe quiénes van a tomar esa decisión”.

Más allá de sus dudas en torno a la circulación, en el REPPEI dejaron todo listo para su publicación: la coordinadora pedagógica solicitó al IIES cambios de edición y de formato, en pos de una futura publicación. Visto desde el IIES, una vez entregado el informe, creían que se publicaría. En efecto, casi un año después, a fines de diciembre de 2009, Andrea explicó que había contactado nuevamente al ME para indagar sobre el estado del informe. Había llamado al REPPEI y, frente a su pregunta sobre qué pasaría con el informe y para su sorpresa, Marta le contestó que “por ahora no piensan publicar el informe. En el medio de la inercia o vorágine (como prefieras) ha quedado entre las cosas pendientes. […] Un ladrillo más a recursos no muy aprovechados. Es una pena”.

En cuanto a su circulación, a pesar de los pedidos concretos del informe final realizados por diferentes actores de la comunidad educativa (tanto al ME como al IIES), ninguna de las dos instituciones lo circuló. En línea con lo señalado en el Capítulo 4 en torno a los circuitos de circulación restrictiva, Andrea comentó que cuando un supervisor de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se lo pidió, lo derivó al ME. En su opinión, ella no estaba autorizada para tomar la decisión de difundirlo. Al REPPEI se lo pidió la directora de Nivel Primario de Santa Fe y un ex referente provincial del PEI de la Provincia del Chaco. A ambos se les contestó que el informe todavía estaba en proceso de edición. Desde el REPPEI tampoco lo diseminaron porque esgrimían que la decisión debía tomarse en la Dirección de Nivel Primario.

En suma, más allá de los acuerdos previos entre instituciones (entre la UE y el REPPEI, entre los ME y el IIES, entre los investigadores y los actores entrevistados) y de los procesos organizativos y burocráticos construidos para llevar adelante esos acuerdos (la normativa, el financiamiento, la división de tareas y de responsabilidades), esta decisión quedó librada al contexto político particular y coyuntural. Ya no dependía de una persona en particular, sino de las relaciones posibles de ese tablero político. Es difícil saber dónde está el informe final en la actualidad. En el ME, que fue la institución que solicitó el estudio, lo pusieron en cajas junto a los otros expedientes asociados a la investigación. Pero en 2011 ya no existía ninguna de las dependencias de las que participaron activamente del proceso, ni siquiera el REPPEI. El informe final no está tampoco en el Centro de Documentación del Ministerio. Quizá lo tiene alguna de las personas que en ese momento trabajaron en el REPPEI o en la Dirección de Nivel Primario que posiblemente estén ahora en otra institución o dependencia del ME. Además, aunque lo tuvieran, ninguna de esas personas se siente autorizada para circularlo. Tienen la capacidad pero no la autoridad. Por su parte, las investigadoras del IIES que tuvieron acceso al informe final y quizás lo conservan, tampoco se creen facultadas para difundirlo. Ellas firmaron un acuerdo comprometiéndose a no divulgar ningún dato asociado a ese estudio sin autorización del REPPEI.

Reflexiones finales

A lo largo de este capítulo se reconstruyeron los procesos de producción de un informe de investigación. Se evidenció una multiplicidad de actores (grupos) y de acciones, así como fronteras y límites difusos entre el adentro y el afuera del Estado. Esta heterogeneidad quedó organizada en escenas, que anudan las diferentes situaciones y actores que participaron de la construcción del informe de investigación. Estas escenas no responden directamente a acciones políticas explícitas y deliberativas (financiamiento, normativa, contratación de personal, administración de los procesos, etc.) y están principalmente regidas por necesidades inmediatas, de corto y mediano plazo, asociadas a preocupaciones próximas. Las acciones se juntan y se orientan de acuerdo con las circunstancias particulares de cada situación, en relación con plazos temporales delimitados, principalmente, por la coyuntura. Así, a lo largo de la producción de este informe se manifiesta una heterogeneidad de sentidos, temporalidades y funciones, que cambian permanentemente. El informe transita por una serie de acontecimientos, adversos y favorables, que aceleran, disminuyen o cambian el ritmo de la producción. Estas especificidades no son fáciles de registrar cuando se analizan las tendencias generales de la producción, pero se iluminan cuando se observan los procesos de producción en relación con la evolución de un proyecto de investigación particular.

Las escenas analizadas agrupan sentidos, tomando la multiplicidad de acepciones que dispara el término “sentido”: desde el propósito explícito con el que son llevadas a cabo hasta el significado que tienen para quienes están involucrados en ellas. En cuanto al sentido explícito, el informe se encontraba entre las “acciones de promoción y sensibilización de actores centrales de la comunidad educativa” y, según muchos testimonios, buscaba orientar las políticas educativas del PEI. Esta finalidad queda cristalizada en todos los documentos y es la que la mayor parte de los entrevistados señala a lo largo del proceso (aunque con algunas diferencias en cuanto a qué orientar específicamente). Este es el propósito manifiesto. Sin embargo, al observar las escenas cotidianas, los sentidos se diversifican y aparecen propósitos implícitos. Las escenas tienen sentidos menos manifiestos, más específicos y personales, y de plazos más limitados. Estos sentidos se articulan de diferentes formas entre sí, modificando el sentido formal y su dirección, si bien nunca desaparecen por completo. De esta manera, a lo largo del proceso de producción, se observa una multiplicidad de sentidos que se transforman, superponen, diversifican y multiplican, generando nuevas escenas y reorganizando la importancia de las existentes. Algunos de estos propósitos toman el peso necesario para habilitar el curso de la acción y funcionan como hilo conductor entre escenas, situaciones y grupos, dándoles unidad.

En el caso analizado, hay dos sentidos conductores que interesa resaltar. El primero está asociado a las escenas de origen. En ese momento, el financiamiento disponible de la UE funcionó como movilizador y organizador entre situaciones. En un contexto de crisis económica y social, la donación era especialmente apetecible para los gestores de políticas. La UE, sus delegados y asesores, fueron los protagonistas: marcaron el ritmo de las diferentes escenas. Retomando la metáfora de la banda de free jazz de Delvaux y Mangez (2008), en esta etapa Jorge sería el “arreglista”, el que adapta o recombina elementos sobre la base de una composición escrita por la UE. Jorge lideró la escena, con los instrumentos de la UE. En paralelo, en el ME se desplegaban múltiples intérpretes, agrupados provisoriamente, compitiendo por el financiamiento. Tocaron sus instrumentos en simultáneo, de forma descoordinada y fragmentaria, intentando jerarquizar sus propios ritmos y acordes. Más allá de que en las escenas del origen la investigación fuera casi irrelevante para la mayor parte de los actores (en relación con el monto de la donación y con su importancia), a pedido de la UE, quedó entre las acciones a financiar.

En segundo lugar, fueron los propósitos burocrático-administrativos, materializados en los mecanismos del REPPEI, los que guiaron las escenas asociadas al desarrollo, validación y circulación del informe, dándoles cierta (precaria) coordinación y unidad. El REPPEI –cuya creación implicó la contratación de una coordinadora y de un equipo de trabajo, el armado de una oficina, el movimiento de recursos y la normativa– marcó el ritmo (la intensidad y la duración) de las escenas subsiguientes. El propósito burocrático-administrativo asociado a la ejecución de los fondos de la UE permitió aglutinar grupos y escenas, breves y frágiles, pero no por ello menos importantes en relación con el producto final. En esta segunda etapa fue Paula quien marcó el ritmo y la participación de los demás. Lo hizo junto a su equipo de músicos, con instrumentos administrativo-burocráticos estatales y reinterpretando la partitura de la UE. La burocracia administrativa del ME funcionó como guía –apenas estructurada– de un espectáculo, de una coproducción entre el ME y la UE.

Los arreglos realizados por la UE y el REPPEI (como instituciones) y por Jorge y Paula como portavoces de esos grupos se entremezclaron con la aparición simultánea de otros grupos/actores, con papeles más fugaces pero también significativos. En línea con la metáfora de la banda de free jazz, serían músicos o conjuntos de músicos a los que otro (de confianza) les transmitió oralmente parte de la partitura a interpretar. Con esa información, suben al escenario por un lapso breve pero con protagonismo. En ocasiones conocen al resto de la banda y en otras no; a veces cuentan con instrumentos adecuados y otras suben al escenario con lo que tienen, inseguros, como respuesta al pedido de una persona cercana y de confianza.

Para ejemplificar este tipo de “irrupciones” fugaces y específicas, se acude a dos escenas. La primera asociada al armado de los TDR. Liliana del PIC tuvo un papel protagónico en ese proceso: sus decisiones marcaron el contenido del informe. Sin embargo, cuando estaba terminando su número, se sumó la coordinadora del PEI que, con imprevistos acordes, cambió la dirección de la melodía. Agregó un fuerte contenido cualitativo (entrevistas en profundidad) a una investigación que se había definido, desde su inicio, como cuantitativa y basada en información estadística. Durante el desarrollo del informe, Liliana ya no estaba en el escenario, ni detrás de bambalinas, ni entre el público. Su contrato en el Ministerio se había terminado. Por su parte, Susana, de la Dirección de Nivel Primario, no imaginaba que estaría a cargo de la validación del informe. Susana no conocía el escenario ni a la banda, ni tan siquiera el jazz. Atendió el teléfono en enero de 2009 e inesperadamente se encontró participando del espectáculo. Era la editora de una pieza musical que jamás había escuchado antes.

Las asociaciones entre Liliana y Susana con el teatro eran, además, precarias e inestables. Se sostenían sobre vínculos de confianza con sus jefes directos, que solicitaron que participaran del espectáculo. Como se verá más adelante, esto explica –aunque sólo en parte– que sus escenas fueran tan fugaces. El propósito de Liliana fue construir los TDR, tal como había solicitado su jefa. Ella asumió ese compromiso y, aunque en un momento notó que su actuación dejaba de tener protagonismo, cumplió con el pedido para respetar los acuerdos con su directora así como para complacer el propósito del grupo de tres personas creado al calor del armado de los TDR (ella y dos personas del REPPEI). Por su parte, Susana debía validar el informe, sabía que cualquier objeción podía complicarla tanto a ella como a su jefa. A tal punto este es el caso que cuando su jefa renunció días antes de la reunión entre los equipos del ME y del IEES, Susana decidió no participar del encuentro porque no sabía en nombre de quién iría. No se percibía a ella misma como parte de la Dirección de Nivel Primario, sino más bien como una prolongación de la breve actuación de –hasta ese momento– su jefa. En este contexto de sentidos entremezclados y heterogéneos, es difícil predecir qué escenas cambiarán la dirección de la pieza musical. El rumbo podría virar tanto debido a la actuación de los músicos del elenco más estable como a la de improvisaciones inesperadas.

La articulación entre diversos sentidos y las formas de coordinación que le imprimen a cada escena producen desplazamientos en el ritmo (duración y/o intensidad). La duración e intensidad de algunas escenas en relación con otras muestran contradicciones entre los sentidos explícitos y manifiestos (en general asociados a temporalidades de mediano largo plazo) y los sentidos que movilizan la acción, más coyunturales y de corto plazo. Si bien existe un objetivo explícito y formal que podría funcionar como la estructura melódica de la pieza musical (orientar la política a través de la producción de conocimiento), las escenas concretas no se acomodan a esa melodía. El ejemplo más sugestivo es que el proceso de investigación comenzara en el mismísimo momento en el que el programa que se analizaba, el PEI, se disolvía. Otra manifestación de esas dislocaciones (más relacionado con los ritmos y con la articulación entre escenas) es la prolongada duración de las escenas en torno a la negociación de la donación, el armado de los TDR y su licitación (dos años), en comparación con el apresurado ritmo que tomaron las escenas ligadas a la ejecución y a la escritura del informe (6 meses). A su vez, las escenas y acciones enfocadas en cumplir el objetivo formal de publicar la investigación chocan con las escenas asociadas a su circulación. Por último, en la escena a la que ya se hizo referencia, la del armado de los TDR, el trabajo de Liliana lleva varios meses, pero el resultado se redirecciona en unos pocos días con una intervención puntual e inesperada del PEI.

Las escenas, sus sentidos y su temporalidad se dan además en un contexto general en el que existen permanentes controversias funcionales. Son el resultado de los límites imprecisos y en permanente movimiento de la distribución de funciones y de autoridad entre áreas y técnicos del Estado. Están ligadas al papel que cumplen los actores participantes y son producto, en general, de la vaguedad, de la superposición y de la duplicación de roles y de tareas. Si se echa mano nuevamente a la imagen del jazz, esta idea podría visualizarse como el espectáculo de una banda donde, por momentos, se eligen músicos de confianza antes que a los del elenco estable, o los utensilios disponibles antes que instrumentos musicales. Vale como ejemplo la exclusión de la DINIECE en el desarrollo de este proyecto. Más allá de que su función formal estaba alineada con el armado de los TDR de esta investigación, el hecho de que se perciba como un grupo que trabaja de forma autónoma y para sí mismo provoca que la tarea derive en el PIC, un área informal y sin ninguna garantía de continuidad[30]. Visto desde la directora que toma la decisión, sus necesidades (entregar al RREPEI los términos de referencia) tienen más posibilidad de llegar a destino si son encomendadas a alguien cercano y de confianza, que a un área sobre la que tiene poca autoridad y control.

La escena de la licitación también es oportuna para ilustrar este tipo de tensiones. Los ejemplos anteriores aluden a las negociaciones entre aspectos asociados a las funciones de las dependencias y a la asignación de tareas entre los diferentes empleados del ME. Hay otras situaciones que ponen de manifiesto la articulación y la tensión permanente entre las normativas formales y su actuación práctica, lo “no documentado”. Como se indicó en el Capítulo 4, son muy pocos los proyectos del ME que se tercerizan a través de mecanismos de concursos abiertos. En efecto, la existencia de marcos regulatorios detallados para la contratación de estudios (la licitación) es una rareza, producto de la participación de la UE en esos procesos. En este caso, las prescripciones tecnocráticas de la UE fueron respetadas: se cumplieron los plazos y las condiciones, tal como indicaba su partitura. Sin embargo, en el proceso de adjudicación prevalecieron las relaciones informales y no documentadas antes que procesos explícitos normados. Los criterios objetivos que se definieron para la selección (la presentación de curriculum vitae de los participantes, la trayectoria académica de la institución, la presentación del proyecto) quedaron supeditados, en la práctica, a las relaciones de confianza, al conocimiento previo (directo o mediado) por parte de algunos evaluadores de las instituciones y de los investigadores propuestos.

En cuanto a las características de las asociaciones entre las personas y las instituciones, el caso de Liliana vuelve a ser elocuente en este punto. Ella tenía una inserción ocupacional precaria en un “ente” informal del ME. Asume un rol protagónico circunstancial pero después desaparece del escenario. Por su parte, Susana –cuya participación se da en el marco de fuertes transformaciones institucionales– responde más a su referente personal directo (su jefa) que al lugar profesional que ocupa en la Dirección de Nivel Primario. En este contexto, pareciera que las acciones se definen más por los compromisos temporales asumidos entre los sujetos participantes, que en relación con roles institucionalizados o con acuerdos más generales de mediano o largo plazo. Este tipo de asociaciones se vuelven frágiles en un escenario en el que las relaciones de poder, de confianza y de autoridad varían constantemente[31].

La debilidad de las asociaciones entre personas e instituciones no parece ser una característica que incluye solamente al sector estatal. En el interior del IEES, dos de las investigadoras que asumen un rol fundamental, Adriana y Romina, no tienen un contrato estable con la institución. A su vez, Adriana coordina la parte cualitativa del estudio con personas que son subcontratadas por el IIES, que no tienen relación alguna con la institución ni con el proceso más general del que participan. En efecto, apenas conocen la investigación en la que están inmersas. Ellas participan a pedido de Adriana, por la confianza y por la cercanía que sienten hacia ella. Llegan a mencionar que no lo hacen ni por el salario ni por el proyecto, sino porque ella las convoca. Por último, las investigadoras que participan de la parte cualitativa están vinculadas a la institución como becarias, estudiantes, profesoras, pero no a través de contratos permanentes. De hecho, visto desde los directivos de la institución, estos proyectos son justamente los que les permiten –entre otras cosas– seguir manteniendo a estas personas asociadas con la institución.

Todas estas cuestiones están atravesadas, además, por cambios permanentes que redefinen los sentidos y los ritmos de las escenas. Las escenas se movilizan a partir de las transformaciones asociadas tanto a ciclos institucionales de la política democrática y cuestiones político-partidarias como a situaciones fortuitas. Las escenas toman forma al compás de una incierta dinámica de creación, recreación y disolución de grupos que está fuertemente regulada por estos movimientos, muchos de ellos impredecibles. En el capítulo anterior se mostró que esos cambios actúan como potencial punto de inflexión en la trayectoria del estudio. Las salidas y entradas de altos funcionarios políticos –con estrategias y compromisos políticos y partidarios diferentes– es una de las cuestiones que actúan con fuerza sobre el “espectáculo”. Cada uno de estos cambios suscita diferentes movimientos en las escenas y en el curso de la acción, imposibles de prever. En este contexto, las relaciones personales y de confianza reorganizan el entramado social. Antes que en función de asignaciones de responsabilidades originadas en una estructura normativa racionalmente organizada, los cambios y los reacomodamientos frente a los cambios se basan en los vínculos personales y de confianza.

La mayor parte de los protagonistas de estos procesos fue contratada por “recomendación” de algún funcionario y los cargos se otorgan a personas que se perciben como confiables. Esta confianza la confiere el contacto previo directo o la recomendación de un tercero. En este sentido, la confianza funciona como una propiedad transitiva. También el IIES fue seleccionado por los evaluadores durante el proceso licitatorio sobre la base de las relaciones de confianza, tanto con la institución como con los investigadores propuestos para llevar adelante el estudio. Y, más allá de lo formalizado y pautado que estaba el mecanismo de selección a través de la normativa de la UE, prevalecieron en el proceso criterios asociados a las redes de confianza entre personas e instituciones por sobre las normas objetivas propuestas desde afuera. Tal como se mencionó en el capítulo metodológico, en efecto, el análisis de este caso fue posible también gracias a las relaciones de confianza.

Retomando la metáfora del free jazz, en este espectáculo no hay una sola partitura: son varios los documentos que indican cómo debe interpretarse la composición musical. Algunas son muy formales, están impresas y fueron producto de muchas negociaciones previas, como las partituras utilizadas por la UE o las asociadas a la administración burocrática del ministerio. Otras están manuscritas o fueron transmitidas oralmente a un intérprete justo antes de subir al escenario o en medio de la performance. Esta combinación de partituras no pareciera suficiente para generar lazos de coordinación duraderos y previsibles entre los diferentes grupos de intérpretes e instrumentos. Todo lo contrario, los grupos se muestran provisorios y en movimiento: toman relevancia o la pierden, se intercambian, se reemplazan, desaparecen.

En un contexto de estas características, los actores renegocian el sentido del estudio basándose en las relaciones de cercanía y de confianza, que varían con las transformaciones permanentes del contexto. Así, el adhesivo entre las escenas pareciera combinar elementos administrativo-burocráticos de corto y mediano plazo en un contexto donde la mayor parte de las asociaciones se basa en compromisos de tipo personal, que cambian de forma incierta y permanente. Hay micro-acomodamientos –temporalmente localizados– de la acción en un panorama[32] que se caracteriza por la ambigüedad de los principios de jerarquización y de coordinación, por la heterogeneidad de los mecanismos institucionales y profesionales y por la fluidez con la que se transforman los espacios. Son producto de la forma incierta e imprevisible (aunque a la vez permanente) en la que se vinculan las diversas escenas en torno a la producción de este informe. El resultado práctico es un funcionamiento fragmentado, intermitente e imprevisible. Frágil pero sostenible.


  1. Para asegurar el anonimato de las personas entrevistadas se decidió reemplazar los nombres de las instituciones y de las personas que participaron en el desarrollo de este estudio por denominaciones de fantasía. Como ya se señaló en el capítulo metodológico, estos cambios no transforman el sentido de lo que se busca argumentar en estas páginas. El objetivo aquí es dar cuenta de las lógicas que guían los procesos de producción de conocimiento experto pero, de ninguna manera, responsabilizar a sujetos particulares por estas reglas del juego.
  2. El Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo implicaba un monto total de 1.000 millones de dólares para el nivel secundario. Ver: https://goo.gl/bAcxJb (Último acceso: 10 de septiembre, 2011).
  3. La parte vinculada a las capacitaciones y cuestiones curriculares se financiaba con presupuesto de la Dirección Nacional de Desarrollo Curricular y Formación Docente (DNGCyFD). La entrega de libros, útiles escolares y guardapolvos se financiaba desde la Dirección Nacional de Políticas Compensatorias (DNPC). Su evaluación requería fondos de la Dirección Nacional de Evaluación y Calidad Educativa (DINIECE) y las obras de infraestructura (construcciones y reparaciones) dependían de la Dirección de Infraestructura (DI).
  4. Desde el organismo de cooperación también se enfatizaba la idea de que el Ministerio de Educación sería el responsable de definir los contenidos del proyecto, aludiendo a una nueva forma de hacer cooperación internacional. Esta idea quedó plasmada en el discurso de un oficial del organismo en la apertura de una de las actividades del REPPEI: “Este proyecto […] no se ve como un proyecto que llega y, como se hizo muchas veces en la cooperación internacional, ‘se dice lo que se tiene que hacer’. En este caso fue formulado por las autoridades nacionales y nosotros simplemente apoyamos” (Discurso del representante del organismo de cooperación en la apertura del Seminario Regional de gestión Educativa, “Diseño y Desarrollo de Políticas Inclusivas”, San Salvador de Jujuy, 11 de abril de 2007).
  5. El convenio fue firmado por una directora de la Secretaría de Coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, por el Ministro de Educación y por un representante de la Comisión Europea.
  6. De los cuatro estudios propuestos en esta etapa inicial, sólo dos se llevaron adelante: el ii) y el iii). El i) fue reemplazado por un estudio sobre las áreas de planeamiento en las provincias titulado “Análisis de los órganos de gobierno y administración de la educación del sistema educativo: estructuras organizativas de las distintas jurisdicciones y funcionamiento de las áreas de planeamiento educativo” y el iv) fue reemplazado por otro trabajo sobre el mapa de la capacitación docente que, aunque se intentó, nunca llegó a elaborarse.
  7. Este interés se observó también cuando se analizaron los proyectos de investigación demandados por el ME entre 1999 y 2009 en el Capítulo 4, donde se hallaron otros tres estudios de seguimiento de esa política.
  8. La Dirección General Unidad de Financiamiento Internacional (UFI) es el área del Ministerio de Educación que interviene en la formulación de proyectos con financiamiento internacional y en la tramitación de su aprobación ante los organismos involucrados. En algunos casos es responsable también de su ejecución. Asimismo, impulsa en su ámbito la concentración de las funciones de apoyo comunes a los diversos proyectos del MECyT con financiamiento internacional, a efectos de alcanzar grados adecuados de integración y la homogeneidad de los procesos administrativos, lograr mayor eficiencia en la utilización de los recursos que se destinan a la gestión de los proyectos y mejorar las posibilidades de control interno. https://goo.gl/if8WTJ (Último ingreso: 11/06/09).
  9. Los procedimientos administrativos de contratación de terceros para la realización de cada una de las acciones planificadas en el Convenio de Financiación (2005) están pautadas en detalle en un documento titulado Guía práctica de los procedimientos contractuales para las acciones exteriores de la Comunidad Europea (2008).
  10. Cabe resaltar que menos de un año después (en febrero de 2007), Sileoni renunció a su cargo en la Ciudad y regresó al Ministerio como asesor del ministro. En ese momento, el kirchnerismo anunció que Daniel Filmus sería su candidato a Jefe de Gobierno en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en los comicios de ese año. Esa decisión lo enfrentaba con Telerman, que también era candidato. En medio de esa tensión, Sileoni –que apoyaba el proyecto político de Filmus– dejó su cargo y volvió al Ministerio Nacional como asesor, en una posición de menos exposición. En ese momento Sileoni explicó: “Yo asumí en abril en el marco de un consenso con el gobierno nacional y siempre sostuve que acompañaría las decisiones del presidente. Bueno, en diciembre, Kirchner tomó la decisión de proponer a Filmus como su candidato en la Ciudad. Y a mí me une con Filmus una relación personal, política y profesional de afecto. Por eso presenté la renuncia” (Diario La Nación, 31 de enero de 2007. “La Campaña Porteña se cobró un ministro. Sileoni deja Educación de la Ciudad para acompañar a Filmus”).
  11. En ese momento, estas áreas eran las que estaban por debajo de la UFI y de la Dirección de Políticas Socio Educativas, dos dependencias que respondían a la “línea política” del Viceministro de Educación que, en diciembre de 2007, volvió a ser Alberto Sileoni. En cambio, la Dirección de Primaria respondía, más bien, a la “línea política” del Ministro de Educación, Juan Carlos Tedesco [Notas de Campo, 12/03/09].
  12. Hasta 2006 el PEI había contado con el apoyo directo del Ministro y del Viceministro y, a partir de los cambios de 2006, contó con el apoyo directo del Ministro y de la directora de DNFDyGC.
  13. El PIC se subdividía en dos áreas: la de información y la de comunicación. Entre 2005 y 2008 se optó por darle fuerza al área de información contratando perfiles de profesionales especialistas en estadísticas educativas y socio-demográficas para que procesaran la información cuantitativa del Ministerio en relación con las necesidades de la Dirección.
  14. Ejemplificó su punto de vista con una anécdota: “Un día el PEI quiso hacer una encuesta: ‘Queremos saber cómo resultó el material que estamos enviando a las escuelas. Hagamos una encuesta’, dijeron. Era un martes, 8 de la noche. El encuentro se hacía al día siguiente. ‘¿Qué podemos preguntar? Preguntemos: ¿Cómo te resultó la llegada del material?, ¿Te gustó?, ¿Sí o no?’. La segunda pregunta: ‘Lo que te llegó, ¿lo usás para las escuelas? ¿Sí o no?’”. Liliana continuó el relato: “Esa era la encuesta. Dos carillas. Fueron al encuentro en Misiones. Sacaron la hojita. Se la dieron y les dijeron a todos que tenían que responder la encuesta. Todos respondieron. La entregaron. Un día me llaman y me dicen: ‘Liliana, necesitamos sistematizar la encuesta del PEI’. ‘¿Qué encuesta?’, le digo yo. ‘Esta es la encuesta’. ‘Esto no es una encuesta, es una lista de preguntas’, contesto yo. ‘Bueno. No importa’. Además del PEI explican que no tenían la región NEA porque habían ido antes de que se les ocurriera la idea de la encuesta. Les faltaba una región entera del país. ‘¿Qué quieren que haga con esto?’, pregunto yo. ‘Algo. Yo necesito un número de esto’. ‘¿Un número? Eran preguntas de si te gusta, si no te gusta, te sirvió. ¿Cómo querés que te haga un número con esto?’. ‘No sé, arreglate’, me dijeron. Me pusieron dos personas del PEI a ayudarme. Ellas lo hicieron así: ‘Contá cuántas escuelas hay acá. Son 10, 5 es la mitad’. Pero eso no es una encuesta. No es información. No es sistematización. No es análisis. Eso era el PEI. O sea, en el PEI no había nadie que pudiera hacer esto”.
  15. Términos de Referencia del estudio, p. 7.
  16. La Guía Práctica es un documento elaborado por la UE donde se definen los procedimientos para la asignación de fondos de proyectos financiados por el organismo. En el lenguaje del organismo de cooperación, el proceso licitatorio se denomina “Procedimiento negociado en régimen competitivo”.
  17. Se trata de un documento de 83 páginas titulado “Procedimiento negociado en régimen competitivo. Contratación de servicios para la elaboración y diseño del estudio: “Repitencia, abandono, ausentismo, promoción y egreso en las escuelas cubiertas por la intervención del PIIE. Un análisis de los factores asociados” (MECyT, 2007).
  18. El hecho de que sólo dos instituciones se hubieran presentado al pliego también se relacionaba con el perfil de los expertos demandados. En efecto, en el expediente del proyecto hay tres cartas enviadas por instituciones que no se presentaron porque no podían cumplir con ese requerimiento. Pero no fue esta la única razón por la cual algunas instituciones invitadas desistieron de presentarse. Una entrevistada que trabaja en una universidad del conurbano señaló que ellos no se presentaron porque el ME les avisó de la existencia de la convocatoria con sólo dos semanas de anticipación.
  19. En el primer pliego se requería que el primer experto fuera Licenciado/a en Sociología especialista en Educación (preferentemente) o Licenciado/a en Ciencias de la Educación (no excluyente) y que tuviera una Maestría en Educación (excluyente). El segundo tendría que ser Licenciado/a en Sociología (preferentemente) o Licenciado/a en Ciencias de la Educación (no excluyente) y con una Maestría en Estadística (excluyente). Los requisitos para el tercero eran que fuera Licenciado/a en Ciencias de la Educación (excluyente) o Licenciado/a en Sociología especializado en Educación y que tuviera estudios de posgrado en Educación (excluyente) (MECyT, 2007).
  20. Otra entrevistada que participó de la convocatoria señaló al respecto: “Eran perfiles cerrados y bastante difíciles de hallar en el mercado académico. Había condiciones muy expresas que requerían ciertos saberes y competencias que no son tan frecuentes, tan comunes, en relación con los años de experiencia en investigación, en relación con los usos de las bases de datos o los cursos de perfeccionamiento”.
  21. Entre algunas de las formalidades especificadas por la UE se incluía que “Todos los expertos deben ser independientes y carecer de cualquier tipo de conflicto de intereses respecto a las actividades que deben realizar. Los procedimientos de selección […] serán transparentes, y se basarán en criterios previamente definidos, incluidas las calificaciones profesionales, los conocimientos lingüísticos y la experiencia laboral. Los resultados del jurado de selección quedarán registrados. […] Obsérvese que los funcionarios y el personal de la administración pública del país beneficiario no podrán ser contratados como expertos, salvo que la Comisión Europea haya dado previamente su aprobación por escrito (MECyT, 2007, p. 8 del anexo de los TDR).
  22. Es interesante resaltar que habían contactado a Andrea de otras dos instituciones para incluirla como la segunda experta del pliego. Esto evidencia que su perfil para este proyecto no era únicamente reconocido desde el ME sino también desde otras instituciones del campo educativo que se presentaron como oferentes.
  23. El equipo “del aula 8” se había constituido en el año 2000 en torno a un proyecto de investigación con financiamiento de la Agencia de Ciencia y Técnica. “Ese proyecto nos constituyó como equipo y a partir de ese momento trabajamos ininterrumpidamente en diferentes proyectos de investigación, buscando nuevas problemáticas, buscando financiamiento. Desde el año 2000 en adelante empezamos a trabajar como equipo […]. ‘Aula 8’ es el nombre que encontramos para institucionalizarlo”, señaló una de las investigadoras en la entrevista.
  24. En efecto, en una comunicación escrita dirigida al IIES, la coordinadora pedagógica del REPPEI señaló que “una preocupación a tener especialmente en cuenta en el espacio de entrevistas es que quede claro que el estudio no tiene por objeto evaluar al PEI, sino conocer su mirada de la cuestión de la repitencia, sobreedad, etc.” [Comunicación escrita, 26/09/08].
  25. El artículo 14 del Convenio de Financiación denominado “Derechos de propiedad intelectual e industrial” trataba este punto. Allí se señalaba que “salvo especificación en contrario, todos los informes y datos, tales como mapas, diagramas, dibujos, especificaciones técnicas, planos, estadísticas, cálculos, bases de datos, programas informáticos, así como todos los documentos o materiales de apoyo adquiridos, compilados o elaborados por el Titular a lo largo de la ejecución del contrato serán de propiedad exclusiva del Órgano de Contratación. Una vez finalizado el contrato, el Titular entregará todos estos documentos y datos al Órgano de Contratación. El Titular no podrá conservar copias de dichos documentos y datos, ni podrá utilizarlos para fines ajenos al contrato sin previa autorización por escrito del Órgano de Contratación. El Titular no publicará artículos relacionados con los servicios ni hará referencia a los mismos cuando esté prestando servicios a otros, ni divulgará la información obtenida del Órgano de Contratación sin el consentimiento por escrito del mismo. Todos los resultados o derechos que se deriven de los mismos, incluidos los derechos de autor y otros derechos de propiedad intelectual o industrial, obtenidos en la ejecución del contrato, serán de propiedad exclusiva del Órgano de Contratación, que podrá utilizarlos, publicarlos, cederlos o transferirlos como crea conveniente, sin limitación geográfica ni de otro tipo, excepto cuando ya existan derechos de propiedad intelectual o industrial” (MECyT, 2007: 29).
  26. Hay otra anécdota que refleja las limitaciones presupuestarias que tuvo el trabajo. En una de las reuniones de equipo, Andrea comentó que, en general, desde el IIES compran libros para entregar a los entrevistados en agradecimiento por su disposición. Sin embargo, durante el desarrollo de ese estudio no pudieron hacerlo porque tuvieron que estar “muy duros con los gastos” porque el proyecto “se paga medio mal” [Notas de campo, 08/10/08].
  27. Por ejemplo, para la validación de la guía de entrevistas los empleados del REPPEI invitaron a un referente de la Dirección de Nivel Primario a la reunión entre el IIES y el REPPEI. Los presentes acordaban que la persona –de la que ninguno recordaba el nombre– no había realizado sugerencias importantes. Marta del REPPEI comentó más adelante que habían sentido cierta “vergüenza ajena” con la participación del referente de la Dirección de Nivel Primario en esa reunión, porque había señalado cuestiones sumamente superficiales.
  28. En efecto, en las tres páginas del informe hay sólo dos sugerencias, referidas ambas a la parte cuantitativa del estudio. La primera se refiere a la necesidad de definir el criterio utilizado para seleccionar las escuelas involucradas en una de las provincias. La segunda sugiere una diferenciación mayor entre los criterios utilizados por los investigadores para definir dos de los agrupamientos de escuelas (clusters).
  29. Orden Administrativa Nro. 6, enviada el 26 de enero desde el REPPEI al IIES con los comentarios al informe final del estudio.
  30. Para comprender este ejemplo, es importante contextualizarlo en relación con los argumentos propuestos en el Capítulo 4 asociados a la escasa relevancia de las áreas burocra señalar la paradoja entre las personas participantes. En este punto nos gustar cortnes, muchas de ellas totalmente imprevis ntáticas del Ministerio con funciones vinculadas a la producción de información.
  31. En línea con estas conclusiones, Perelmiter (2012) analiza algunas de estas cuestiones en relación con las burocracias intermedias del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación en la década del 2000. Allí muestra cómo el carácter incierto de la movilidad intraburocrática, la informalidad de reconocimientos por parte de las autoridades políticas, la fluctuación espasmódica de las confianzas componen un juego político que estructura la cultura burocrática de ese organismo.
  32. Latour (2008) utiliza el término “panorama” para contraponerlo al de “oligóptico”. Entiende ambos conceptos como conectores entre distintas escalas analíticas: entre lo local y lo global o, en términos de la Sociología más clásica, entre lo micro y lo macro, la agencia y la estructura. Los oligópticos permiten ver con mucho detalle, dan visiones sólidas pero extremadamente restringidas del todo (como las presentadas en este caso de estudio). En contraste, los panoramas dan la ilusión de totalidad al organizar, ordenar y clasificar. En palabras de Latour, “Mientras los oligópticos revelan permanentemente la fragilidad de las conexiones y su falta de control de lo que queda en medio de sus redes, los panoramas dan la impresión de control pleno sobre lo que se estudia. Aunque sean parcialmente ciegos y a pesar de que nada entre ni salga de sus muros, excepto espectadores interesados o confundidos” (2008: 270). Las características señaladas funcionan como el panorama que conecta lo social.


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