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4 Un análisis de los estudios originados en el Ministerio de Educación de la Nación (1999-2009)[1]

1. Presentación

Establecidas las coordenadas histórico-institucionales, en este capítulo se propone un análisis comparado de los procesos de producción de 112 investigaciones demandadas por el Ministerio de Educación entre 1999 y 2009. Más que centrarse en lo distintivo y singular de cada investigación, se intentará dar cuenta de aquellas cuestiones que tienen en común. La intención es delinear ciertas generalidades acerca de los procesos de producción o, en palabras de Becker, encontrar “historias típicas, historias que funcionen más o menos de la misma manera cada vez que ocurren” (2009: 88). Si bien las narrativas de los procesos nunca tienen un final predeterminado, a lo largo del recorrido permiten analizar “qué factores de fondo o conjunto de circunstancias vuelven más o menos probable que la historia se desarrolle de modo que conduzca a determinado final” (89). La intención es buscar tendencias en estos procesos que, a primera vista, parecen fragmentados y difíciles de organizar bajo un eje.

El capítulo presenta, en primer lugar, un breve recorrido por los principales cambios en las políticas educativas durante el período analizado, haciendo énfasis en los espacios creados en el Ministerio de Educación para abordar ese tipo de producción. Este recorrido pretende enmarcar espacial y temporalmente los procesos de producción explorados. En segundo lugar, se analizan las trayectorias de los proyectos de investigación relevados a partir de tres dimensiones. La primera indaga su surgimiento, prestando atención a las razones y motivaciones detrás de su origen, tal como son percibidas por los entrevistados. La segunda analiza su desarrollo, dando cuenta de las reglas y condiciones de trabajo en los espacios donde se elaboran estas investigaciones (tanto dentro del Ministerio como en instituciones externas). La tercera indaga los circuitos de circulación de esas producciones, haciendo una reconstrucción de sus recorridos y de las lógicas que los guían. Por último, en las reflexiones finales se presentan las tendencias que se observan al compararlos así como algunos aspectos generales que caracterizan esa producción.

El período abordado no se corresponde con un proyecto político único ni con una situación económico-social estable. Todo lo contrario, se trata de un eje temporal que combina distintas gestiones y partidos gobernantes, en el que se suceden momentos de transición, de crisis y de recuperación y estabilización. En relación con las políticas educativas, se observan períodos de mayor y de menor orientación.

La etapa se inicia con la asunción presidencial de Fernando de la Rúa. Su partido político, la Alianza, planteaba una reorientación de las políticas en general y de las políticas educativas en particular. Si, en el terreno educativo, la década del noventa se había caracterizado por la implementación de la reforma educativa, el cambio de gobierno planteaba dejar atrás los años del menemismo y la reforma educacional. Sin embargo, el gobierno de la Alianza llegó al poder en un contexto económico complejo, del que no logró recuperarse. A los meses de haber asumido empezó a perder popularidad y libertad de acción para gobernar. En relación con el sistema educativo, no contó con la fuerza suficiente como para dar marcha atrás en las transformaciones y las diferencias en relación con la aplicación de políticas educativas alternativas dentro de la coalición que había llegado al poder tampoco permitieron nuevas definiciones al respecto. Las acciones propuestas por la transformación educativa (cambio de estructura, financiamiento, capacitación a docentes, etc.), que había generado fuertes resistencias en el sistema educativo y en las universidades, quedaron en un impasse: no llegaron ni a modificarse ni a asumirse como propias por el nuevo gobierno.

Si bien es cierto que en las cuestiones más estructurales no se tomaron definiciones, sí se propusieron medidas –aunque parcialmente aplicadas– para transformar la organización y las funciones del Ministerio de Educación orientadas a la producción de estadísticas y de investigaciones educativas. En 2001 la producción de información y de conocimiento dentro de la cartera educativa intentó concentrarse bajo un nuevo organismo, el Instituto para el Desarrollo de la Calidad Educativa (IDECE). Se buscaba concentrar las funciones de producción de estadísticas, evaluación de la calidad e investigación en una institución autónoma que permitiera potenciar las posibilidades de producir conocimiento para evaluar el sistema educativo. En efecto, desde este organismo se avanzó sobre la utilización de la evaluación de calidad de los alumnos como mecanismo de presión selectiva sobre el sistema, aunque este no logró afianzarse y fue fuertemente resistido desde varios sectores[2]. Su corta duración (el decreto que lo conformaba fue abolido en 2002 por el tercer presidente previsional), sumado a la inestabilidad del período (reflejada en la sucesión de tres ministros de Educación en menos de dos años) no permitió, sin embargo, que se consolidara una significativa reorganización de las áreas específicas ni un funcionamiento autónomo del Ministerio de Educación.

Como se verá, las actividades ministeriales asociadas a la investigación nunca llegaron a desarrollarse desde el IDECE y tuvieron lugar, en cambio, desde la nueva Unidad de Investigaciones Educativas, organismo de baja jerarquía institucional formal, que había sido creado por el subsecretario de Educación, bajo su dependencia, con la idea de tener un equipo técnico que llevara adelante tareas de asesoramiento, de investigación y de producción de informes para acompañar la gestión. El personal que había estado en la DGIyDE en la década del noventa, sumado a algunos nuevos empleados, pasó entonces a depender de la UIE. Pero la crisis económica puso un freno a toda la actividad y recién en 2002, cuando se disolvió el IDECE y se creó la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE), el personal de la UIE pasó a integrar la nueva área junto con el área de estadística y de evaluación de la calidad del sistema.

Pasados dos años de dificultades económicas y escasa gobernabilidad, la situación del país estalló hacia finales de 2001 con la renuncia del presidente. A la retirada de la Alianza le siguió una problemática sucesión, que implicó la alternancia de tres presidentes provisionales con funciones interinas. Visto desde hoy, podría considerarse que la “crisis” extendió su duración entre 2001 y 2003, años en los cuales el conflicto económico, social y político y los índices de pobreza, desempleo y desnutrición ocuparon el centro de las iniciativas del gobierno y de la discusión política. En ese contexto, la agenda del gobierno provisional de 2001-2003 quedó definida en torno a la asistencia social y las políticas sociales y educativas pasaron a centrarse en el alivio de la grave situación de pobreza, alimentación y desempleo.

Recién en 2003, con la llegada de Néstor Kirchner al poder, empiezan a vislumbrarse las primeras señales de recuperación económica. Ese gobierno heredó una situación social y económica difícil pero que comenzaba a mostrar francos signos de recuperación y generaba las condiciones para un relanzamiento de políticas sociales y educativas. El discurso de las nuevas autoridades buscó diferenciarse de los tópicos que dieron sentido a las políticas de la década de 1990 y promovió un nuevo clima de confianza y centralidad estatal, facilitado por la desconfianza de importantes sectores de la población respecto de las políticas que habían caracterizado la década anterior.

En ese contexto, se propuso un cambio en la dirección de las políticas educativas que se manifestó, principalmente, en la febril actividad legislativa que derivó en la sanción de diversas leyes vinculadas al sector. Entre 2005 y 2006 se sancionaron la Ley de Educación Técnico Profesional (N° 26.058), la Ley de Financiamiento Educativo (Nº 26.075) y la Ley de Educación Nacional (Nº 26.206). Esta última reemplazó a la Ley Federal de Educación proponiendo reformas significativas en el gobierno del sistema educativo, en la formación docente, en la estructura de niveles y en la definición de nuevas modalidades de la Educación Básica, manteniendo muchos de los organismos que se habían creado a partir de la aplicación de la Ley Federal. La política educativa de ese período se vio caracterizada por un incremento significativo de la inversión educativa, un énfasis en la necesidad de reconstruir la infraestructura y el equipamiento del sistema, una política activa de recuperación y nivelación de los salarios docentes y una reformulación de los mecanismos de apoyo a la escolaridad de los niños y a la actividad de las escuelas, especialmente en los sectores más vulnerables de la población.

En relación con la producción de conocimiento desde organismos burocráticos estatales, a partir de 2005 se evidencia un lento proceso de recomposición de la capacidad de planificación de los ministerios, que se manifiesta, por un lado, en el incremento de las publicaciones realizadas desde los organismos técnico-burocráticos estatales y en las demandas externas de productos de investigación asociados con los procesos de toma de decisiones y, por el otro, en la creación de nuevos espacios productores. La realización o demanda externa de estudios e investigaciones ligadas a las demandas vinculadas con las funciones de gobierno y gestión del sistema educativo que se habían paralizado entre 2002 y 2003 empezó a recomponerse a la par de la definición de las nuevas normativas del sector.

En 2002, el gobierno de Duhalde había creado la DINIECE, espacio responsable del desarrollo y la sustentabilidad del Sistema Federal de Información Educativa, de las acciones de evaluación del sistema educativo nacional, y del diseño y desarrollo de investigaciones vinculadas con la formulación de las políticas educativas. Para llevar adelante esas tareas, se dividió en tres áreas: el Área de Información Estadística, responsable del desarrollo del Sistema Federal de Información Educativa; el Área de Evaluación de la Calidad Educativa, a cargo de las acciones de evaluación de los aprendizajes del sistema educativo nacional; y por último, el Área de Investigación, responsable del diseño y del desarrollo de investigaciones.

La creación de la DINIECE concentró por primera vez las funciones de investigación, estadística y evaluación de la calidad educativa en un mismo organismo con jerarquía de Dirección Nacional dentro del Ministerio. Con la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo a fines de 2005, la DINIECE pasó de depender de la Secretaría de Educación a la recientemente creada Subsecretaría de Planeamiento Educativo. Además, al calor del armado de los primeros convenios bilaterales de financiamiento entre la Nación y las provincias propuestos por la ley, se creó una pequeña área, relativamente informal y de dependencia directa del subsecretario de Planeamiento, que se interesó por la producción de informes sobre el sistema educativo orientados a la implementación de la Ley de Financiamiento Educativo, aunque su trabajo parece haber perdido impulso frente a los cambios de gestión ministerial de 2009.

La renuncia del ministro de Educación a mediados de 2009 trajo aparejado otro cambio ligado con las funciones de planeamiento educativo. El ministro saliente pasó a ser responsable de la Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluación de la Educación, organismo creado en el ámbito de la Presidencia de la Nación con el fin de brindar asesoramiento en temas educativos[3]. Algunas de sus funciones se superponían con las del Ministerio de Educación, haciendo difícil la repercusión de su trabajo y las relaciones con la cartera educativa. En el seno de esta unidad se llevaron adelante estudios sobre el sistema educativo, se contrataron trabajos a organismos externos y se elaboró un Plan Educativo para la década. Sin embargo, la corta vida del organismo, que se disolvió sorpresivamente un año más tarde, cuando renunció su director, impidió, al menos hasta el momento, la trascendencia de las actividades desarrolladas.

2. El surgimiento de las investigaciones

El origen de estudios en el interior del Ministerio de Educación responde a múltiples lógicas y motivaciones que, además, en muchos casos van transformándose a lo largo de su desarrollo. Más allá de la singularidad de cada uno de los proyectos de investigación, a partir de la comparación, pudieron delinearse distintas combinaciones de motivaciones asociadas con el lugar dentro del ME en el que se originan los pedidos.

2.1. Los pedidos de áreas ministeriales con funciones de producción de información y de investigación

Una gran parte de las investigaciones relevadas surgió desde áreas de la cartera educativa con funciones ligadas a la producción de información e investigación (62 de 112). Tal como fue advertido en el apartado anterior, durante el período estudiado estos espacios cambiaron su organización, su nivel de formalidad y su lugar en el organigrama. En cualquier caso, más allá de esas transformaciones, se trata de espacios que fueron cobrando cada vez más importancia desde el regreso a la democracia y que, tanto en su misión como en su función, están ligados a la provisión de conocimiento para la gestión[4].

Alineados con la función formal asignada al área, desde la perspectiva de sus directores y coordinadores, lo primero que se manifiesta en las entrevistas es el interés por producir y por difundir materiales relevantes para la planificación de políticas educativas. Uno de sus ex coordinadores, por ejemplo, advirtió: “El objetivo de las investigaciones era producir información de carácter macroeducativo, hacer investigaciones con un énfasis comunicacional, es decir, documentos publicables para un público diverso”. A su vez, un ex director de la DINIECE explicó:

La definición de los temas a investigar depende de las condiciones políticas y de los lineamientos en el marco de una política educativa. […] Antes de pensar una agenda de investigación, lo que se piensan son los temas prioritarios de la agenda política y, en función de eso, se van perfilando temas posibles para la producción de conocimiento.

De esta manera, los responsables del área enfatizan dos motivaciones: la primera asociada al deseo de contribuir a la toma de decisiones políticas a través de la producción de conocimiento, y la segunda ligada a la necesidad de publicar y de difundir informes.

Esas motivaciones más generales y explícitas orientadas hacia la planificación y la publicación de información se entremezclan con otro tipo de variables-razones que se hacen evidentes al indagar sobre el desarrollo de proyectos de investigación situados y concretos. Si en un primer momento parecen responder a situaciones coyunturales y relativamente aisladas, al analizar el conjunto de las razones esgrimidas por los entrevistados se aprecia que son, en la práctica, motivaciones que actúan de forma permanente pero que toman más o menos relevancia según el contexto en el que se desarrollan. Es decir, la ponderación de cada una es sólo asequible en relación con el trasfondo que enmarca a y del que forma parte cada proyecto.

Entre esas variables más asociadas a la oportunidad, se encuentra, en primer lugar, la disponibilidad de datos cuantitativos. Entre los técnicos de las áreas de investigación, los datos estadísticos son considerados un insumo clave para el origen de nuevas investigaciones. En contraste con las motivaciones señaladas en torno a la planificación de políticas, un entrevistado que participó en el desarrollo de varios estudios entre 1999 y 2002 señaló que el surgimiento de esos trabajos estaba más alineado con la información disponible que con los objetivos políticos: “la lógica era: ‘tengo la información, veo qué se puede hacer con eso, y se me ocurre el informe’. No era ‘tengo un objetivo y voy a buscar la información’”.

El hecho de que la existencia de estadísticas funcione como motor del desarrollo de estudios no puede comprenderse sin considerar los mecanismos de difusión de estadísticas del ME para el desarrollo de investigaciones[5]. Aunque este aspecto se retomará a lo largo del capítulo, adelantamos aquí que su divulgación no se encuentra normada y que los “permisos de acceso” a instituciones o a investigadores externos no se conceden con frecuencia (Jacinto, 2010). No obstante, son muchos los entrevistados que dieron pautas de las reglas que, en efecto, guían su difusión. Un alto funcionario del ME parafraseó a Perón para explicar la lógica detrás de la difusión de estadísticas: “Para los amigos todo, para los enemigos, la Ley” [Nota de campo, 20/04/2009]. Por su parte, una ex integrante del área que actualmente se desempeña como docente universitaria señaló que “sólo podés acceder a las bases de datos del Ministerio si trabajaste ahí en algún momento e hiciste tu propio back up” [Nota de campo 3/12/2009].

Más allá de que sean las lógicas de cercanía y/o de confianza (como indica el primer testimonio) o el poder-capacidad individual de acceder a la información (como sintetiza el segundo), se trata de lógicas restrictivas y discrecionales, que dependen de los actores involucrados en una situación específica. En este contexto, las personas que trabajan en el Ministerio, y en particular en la DINIECE, cuentan con un cuasi-monopolio de acceso a las bases producidas por el ME. Esto les da una ventaja importante en relación con los investigadores en Educación que se desempeñaron siempre por fuera del ME y también, aunque en menor medida, en relación con aquellos que trabajan en otras dependencias dentro del propio ME. Conscientes de esta situación, dentro de la propia DINIECE surgió en 2006 una experiencia inédita y que no volvió a repetirse: el concurso “Promoción y uso de estadísticas en la investigación”. Esta experiencia no sólo ejemplifica temas asociados a la distribución de información estadística desde el ME, sino que adelanta además algunas cuestiones referidas a las condiciones de producción y de circulación que serán retomadas en las próximas páginas.

Concurso “Promoción y uso de estadísticas en la investigación”

 

El concurso “Promoción y uso de estadísticas en la investigación” desarrollado por la DINIECE en 2006 trajo aparejada la producción de diez trabajos de investigación. Universidades, Institutos de Educación Superior y Organismos Provinciales de Planificación fueron invitados a competir por $10.000 para desarrollar un estudio sobre la base de las estadísticas producidas en el ME[6]. Se presentaron 87 proyectos y se eligieron diez.

Según una entrevistada que participó de cerca en el armado de la iniciativa, esta respondió a un doble propósito[7]. Por un lado, a la intención de promover mecanismos más abiertos para la difusión de los datos del ME:

La idea era difundir el uso de las estadísticas educativas. Ponerlas a disposición del público. Había un problema con la publicidad de los datos. Había que poner las bases a disposición. Había que marcar un hito externo que traccionara en esa dirección.

Por otro lado, la iniciativa respondía a la necesidad de estimular la producción de investigaciones de mayor calidad desde la DINIECE. Así lo sintetizó:

El concurso aparece como un medio solapado para una doble necesidad institucional. La primera, la falta de publicidad de la bases de datos. La segunda, yo le decía a la Directora de la DINIECE: ‘No vas a tener investigación de calidad con la gente que tenés acá. No vas a poder contratar investigadores full time para que trabajen acá. Hay que aprovechar la capacidad de la DINIECE de disponibilidad de datos. No tenés buena gente. Tenés buenos datos. Hay que empezar una estrategia progresiva para hacer alianzas con instituciones académicas que investiguen’.

De esta forma, la producción de estos diez estudios parece haber surgido en estrecha relación con tres factores del funcionamiento del ME. El primero, analizado en los párrafos anteriores, asociado a los mecanismos en torno al acceso de las bases de datos. El segundo, que se retomará más adelante, se vincula con las condiciones de trabajo dentro del Ministerio. Específicamente, con las formas de contratación y la formación de los empleados, asociadas, en este testimonio, con la calidad de la producción (ver punto 3.1. de este capítulo). En este sentido, el concurso fue una iniciativa que trasladó la elaboración de estudios hacia instituciones externas, porque se percibía que la calidad de la producción interna no era suficientemente buena. El tercero, que no se desprende del testimonio anterior pero será abordado más adelante, tiene que ver con la circulación de las producciones. El concurso funcionó como una manera controlada de circular las bases de datos del ME. Una forma de avanzar hacia una mayor publicidad de la información cuantitativa pero manteniendo, por parte de la DINIECE, un seguimiento de su utilización y, como se verá más adelante, también de su circulación (ver el punto 4.2 de este capítulo). Fue una iniciativa que ensayó una estrategia de difusión de datos más abierta, pero en un contexto delimitado en el tiempo y en el espacio, y donde la DINIECE se reservó el derecho de elegir a quién y para qué se entregaría la información así como qué se haría con los contenidos derivados de esas investigaciones.

El financiamiento disponible es la segunda variable que propicia la realización de estudios. La existencia de fondos es percibida por los que trabajan en estas áreas como un promotor de nuevas investigaciones. Ilustrando este punto, una investigadora del equipo del Ministerio explicaba:

Cuando imaginás una investigación en el Ministerio creés que primero tienen la idea y después buscan la plata. Pero es al revés. Desde el inicio, ya sabés las determinantes: tenés una cantidad de plata. No es que diseñás la investigación y decís “Necesito 50.000 dólares” y te dicen: “Bueno, tomá, 50.000”. No, te dicen: “Tenés 40.000. Hacé lo que puedas con eso”.

Según varios testimonios, los recursos extra no sólo representan la posibilidad de llevar adelante investigaciones, sino también una oportunidad para obtener prestigio y darle más visibilidad al equipo. En este sentido, los coordinadores del área están atentos tanto a las nuevas oportunidades de financiamiento como a aquellas que se heredan de gestiones anteriores. Al respecto, un ex coordinador del área explicaba:

El proyecto era una idea que le habían vendido al BID dos años antes. Al BID le había interesado. El proyecto se había demorado y, finalmente, salió con la nueva gestión. Me llamó el Viceministro y me lo comentó. Obviamente me interesó porque trataba de agrandar el área. Traer un proyecto implicaba juntar plata, cosa que nosotros no teníamos. Además, era jugar un poco más en las grandes ligas porque tenía el asesoramiento de la Universidad de Stanford y la idea era trabajar con otros ministerios [de América Latina]. También era una oportunidad de hacernos conocidos. Entonces yo dije que sí.

Tanto la disponibilidad de información estadística como de fondos son motivaciones que cobran aún más relevancia en contextos políticos en los cuales las áreas de investigación quedan relegadas. En esos casos, los investigadores aprecian aún más el financiamiento adicional y aumentan, a su vez, la cantidad de estudios basados en estadísticas educativas relevadas por el Ministerio, ya que estas no requieren un financiamiento complementario al de los salarios. La continuidad del trabajo del área depende de la existencia de investigaciones. En palabras de una investigadora:

Acá todo se construye con el trabajo. Voy a seguir teniendo un contrato porque me ocupé de generar redes, proyectos y demanda de nuestro trabajo. Trabajamos para eso. Para despertar interés, para elegir temas que interesan. Es un trabajo de hormiga.

La creación y el sostén de las tareas de investigación son percibidos como claves para permanecer.

Por último, los intereses individuales de las personas que trabajan en el Área de Investigación (asociados a su formación y su experiencia laboral) se conjugan con las condiciones más estratégicas y ocasionales mencionadas. Fueron varios los entrevistados que mencionaron este aspecto. Una investigadora explicaba que “el Área de Investigación es un área relativamente independiente. Es autónoma. Podemos darnos ciertos lujos: decidir cómo hacemos el trabajo; cuánto tiempo le dedicamos y mostrar lo que queremos”. En contraste, otros testimonios perciben estas libertades –especialmente las asociadas a la elección de temáticas de investigación– con connotación negativa debido a la distancia que perciben entre las elecciones del equipo y su articulación con las políticas del Ministerio: “el equipo decide lo que investiga de forma bastante autista”.

Al igual que la importancia de las razones asociadas con la existencia de datos y de fondos, el grado de autonomía de los integrantes del área también pareciera acentuarse en los momentos en los que la conducción política del Ministerio en general, y del área en particular, es menos direccionada y más ambigua: “Cuando no tenemos nada que hacer a alguno se le ocurre algo y lo hacemos”, explicaba un integrante del área. Por su parte, una consultora externa de la DINIECE se refería a esta cuestión al advertir con tono crítico que cuando ella empezó a trabajar en el Área de Investigación en 2003, “no había orientaciones en qué investigar. Investigaban lo que se les cantaba. Se definía en relación a las personas, por las particularidades y los perfiles profesionales y académicos de cada uno”[8].

Las variadas motivaciones para producir investigaciones dentro del Área de Investigación se combinan de distintas maneras de acuerdo con la relevancia política e institucional que se le asigna al área en cada momento. Cuando hay una direccionalidad política clara –en general manifiesta a través de leyes o normas que explicitan el rumbo de la política educativa en determinado momento–, hay más lineamientos sobre qué producir y más cantidad de trabajos publicados. Este es caso de la producción realizada entre 2006 y 2010 asociada, por ejemplo, a la sanción de la Ley de Educación Nacional. La coordinadora del Área de Investigación explicaba que, durante esa etapa:

… lo que marcó la pauta en la definición de las temáticas fue el debate de la Ley de Educación Nacional. La Ley facilitó muchísimo, era el marco en el cual se podían identificar las prioridades. […] En este caso, como estaba la pauta marcada, los temas más importantes eran los que estaban allí.

En contraste, entre 2001 y 2003, años de crisis social, política e institucional, la producción de estas áreas estuvo casi paralizada y dependió exclusivamente de las motivaciones personales de sus integrantes: “El interinato de Giannettasio [Ministra de Educación entre enero de 2002 y mayo de 2003] hay que olvidarlo. En investigación no hubo nada”[9].

Las líneas de política que enmarcan la producción, sin embargo, no siempre se ajustan a estos dos polos señalados en el párrafo anterior. Hay períodos en los cuales existen algunos lineamientos, pero que no llegan a explicitarse en documentos públicos. En estas ocasiones, se realza el papel de los responsables del área a la hora de definir los asuntos que, aunque menos manifiestos, son importantes para los funcionarios del Ministerio. Dando cuenta de esta situación, refiriéndose a un estudio realizado entre 1999 y 2001, un entrevistado explicó que “el trabajo surgió de una inquietud particular del coordinador del área. Él creía que ahí había un quilombo. Había que trabajarlo porque era un tema que se venía en la agenda y nadie lo estaba tomando”.

En suma, las razones esgrimidas por los coordinadores y directores de estas áreas se relacionan con la necesidad de producir materiales que moldeen la planificación de políticas a mediano y largo plazo. Sin embargo, al indagar sobre el origen de estudios concretos, se desprenden otras motivaciones que conviven –de forma contradictoria– con las primeras y que están más vinculadas a aspectos coyunturales que estratégicos. Serían, en palabras de Knorr Cetina (2005), aquellas lógicas “oportunistas” o de “contingencia”[10]. En este caso, las variables son: i) la disponibilidad de datos, ii) la existencia de recursos y iii) los intereses personales de los que se desempeñan en el área. Si bien estas razones se conjugan y se ponderan de manera diferente a lo largo del período, todas aparecen a través de la etapa estudiada. Como se profundizará en el capítulo, al tratarse de un área con pocos recursos, escasa relevancia y visibilidad hacia el interior del Ministerio, sus coordinadores e integrantes se esfuerzan por mantener y construir notabilidad. Aprovechan toda oportunidad –como la existencia de datos cuantitativos, el potencial financiamiento y sus propios intereses– para llevar adelante tareas de investigación que les den visibilidad, prestigio y poder o, en otros casos, tan sólo la subsistencia y la posibilidad de perpetuar sus tareas laborales[11].

2.2. Los pedidos de los altos funcionarios

Las investigaciones son también demandadas por las unidades ejecutivas centrales del ME como el ministro, los secretarios y subsecretarios de Educación (y sus asesores directos). A diferencia de las áreas de investigación que demandan y la mayor parte de las veces también producen sus estudios, los altos funcionarios sólo solicitan trabajos: algunos se dirigen hacia el interior del Ministerio (principalmente al Área de Investigación) y otros a instituciones o consultores externos.

Los pedidos a las áreas del ME con funciones de investigación son, en palabras de una entrevistada con más de diez años de experiencia en la cartera educativa, “puntuales y de corto plazo”. Se trata, en general, de peticiones de datos o información precisa sobre aspectos del sistema educativo como, por ejemplo, la cantidad de escuelas en un municipio, cifras de repitencia o abandono en una provincia o la evolución de la matrícula del nivel medio. Esta empleada explicó con cierta frustración:

Esto lo veo desde que empecé a trabajar en los noventa. Tenés que salir a darle a cada funcionario un papelito diciéndole “la repitencia en Salta o en Jujuy es tanto”. Hacemos un trabajo artesanal. Hay algo ahí que no funciona en este vínculo. Te piden cosas, hay demandas de información, pero no hay demanda de investigaciones.

En la mayor parte de los casos, los requerimientos de los altos funcionarios responden más a la necesidad de contar con datos particulares sobre el sistema educativo para el desarrollo de sus labores cotidianas (la inauguración de una escuela, la presentación de un programa en una provincia, un encuentro con un intendente, etc.), que a la demanda de estudios asociados con la gestión de mediano o largo plazo de la política educativa. En algunas entrevistas se mencionaron, además, pedidos ocasionales de funcionarios que responden a motivaciones y necesidades de índole personal[12].

A los pedidos de datos más puntuales dirigidos hacia las Áreas de Investigación se le suman las solicitudes de investigaciones a instituciones externas. Si bien no son muchos en cantidad (8 de 112 estudios), son significativos porque se trata de trabajos que se consideran más estratégicos. Salvo excepciones, estos pedidos se originan en reuniones privadas entre los funcionarios del Ministerio y los directores de las instituciones o los consultores particulares seleccionados para elaborarlo. Se financian con fondos del propio Ministerio y no se adjudican con mecanismos abiertos y/o de competencia. Son el resultado de una negociación que contempla los intereses de ambas partes y, como se verá al final del capítulo, los circuitos de circulación de las producciones son restrictivos.

Entre las motivaciones detrás de estos pedidos fue recurrentemente mencionada en los testimonios recogidos la necesidad política de atraer o cooptar a determinados profesionales o instituciones relevantes en el campo de la política educativa. Dando cuenta de este tipo de motivación, que trasciende gobiernos puntuales y se observa a lo largo de todo el período estudiado, la directora de un organismo internacional sintetizaba:

Hay una serie de proyectos que se demandan y financian desde los espacios políticos del Ministerio y que no sabés si tienen que ver con necesidades del Ministerio o con necesidades de construcción de lazos de amistad con determinados investigadores o grupos. Esto es así en Argentina. Así es la cultura política y así es como funciona. Hay algunos proyectos que no sabés si realmente van a ser utilizados en el procesamiento de decisiones políticas o si forman parte de las estrategias de construcción de consenso del Ministerio, búsqueda de apoyo de intelectuales, de académicos, etc.

La idea de que algunos estudios se encargan por razones ligadas a la construcción de poder político fue mencionada tanto por investigadores externos como por personas que trabajan dentro del ME. Al ser consultada acerca de la selección de una agencia externa para la realización de dos estudios demandados por altos funcionarios, una ex directora del Área de Investigación explicó:

Es todo un debate. Yo creo que hay una razón política. […] Las buenas lenguas dicen que esa institución hace buenos trabajos. Las malas lenguas dicen que de esa manera evitás que te llenen de críticas los diarios. Los cooptás de alguna manera. […] Esa institución se juega mucho en la cosa programática. Ellos podrían poner cosas en la primera página de un diario. No les importaría poner “hay un millón de chicos fuera del sistema educativo”.

Por su parte, otra funcionaria comentó que, al asumir como coordinadora del Área de Investigación, entre sus responsabilidades estaba el seguimiento de dos investigaciones: “Eran paquetes que venían negociados políticamente. Tenían un monto de plata, que para los dos estudios era, misteriosamente, el mismo número”. Se trataba del resultado de “una negociación entre el Secretario de Educación y los directores de las dos instituciones”. Cuando empezó a trabajar “ya estaba negociado el titular y la plata” y se había definido a grandes rasgos la temática. “No sé cómo fue el sistema de negociación entre el Viceministro y los directores de las dos instituciones”, explicó la entrevistada, “pero me imagino que forma parte de este campo oficial ampliado del cual estas instituciones, con distintos roles, con distinta intensidad, cumplen”.

La directora de otra de las instituciones que recibió encargos de un alto funcionario dio cuenta en su relato de hasta qué punto esos productos son el resultado de una negociación entre dos instituciones, antes que de una solicitud del ME a una agencia externa. Cuenta que, una vez finalizado el primer estudio, el ministro le dijo que querían seguir trabajando con la institución y que les querían solicitar un nuevo estudio. La entrevistada explicó:

Ahí me di cuenta más claramente de que trabajar con nosotros era una necesidad política. Le propuse algo distinto y no cuajó. […] Me contestó: “Mirá, yo lo que tengo ahora es lo que te dije”. Y le digo: “Bueno, si no puede ser lo que propuse, la otra cosa que me gustaría estudiar es esta porque no hay ningún estudio sobre ese tema”. Me dice: “Eso me interesa, háganlo”.

Si los testimonios ofrecidos con anterioridad describen a las consultorías como parte de una estrategia de acercamiento y de cooptación de referentes del campo educativo por parte del poder político, esa cita evidencia que se trata más bien de un proceso de intercambio (y no de mera cooptación). Si, por un lado, los altos funcionarios construyen una red de alianzas a través de las consultorías, por el otro, las instituciones o los consultores aprovechan los recursos –poco accesibles en el campo– y acceden a información del sistema educativo –poco disponible– para desarrollar investigaciones vinculadas a la gestión de las políticas.

Ahora bien, la motivación orientada a cooptar y a mantener cerca a instituciones y/o personas influyentes del campo se combina con razones ligadas a la obtención de conocimiento/información sobre políticas específicas. Esta necesidad parece exacerbarse cuando se trata de políticas que se heredan de gestiones anteriores y para las cuales hay que (re)definir un rumbo. En la mayor parte de los casos los nuevos funcionarios no cuentan con información sobre el programa que deben gestionar y las personas o instituciones externas –pero cercanas y de confianza– funcionan como asesores personales a través del financiamiento de estudios. Este es el caso, por ejemplo, de una de las solicitudes estudiadas. El proceso fue descripto por la investigadora de la siguiente manera:

Somos muy amigos, tenemos mucha cercanía. Era el comienzo de la gestión y lo ayudaba a pensar todo el tiempo. De noche me llamaba y me decía: “Che, tengo tal problema”. Un día me dijo: “no sé qué hacer con los Centros de Actividades Juveniles”. Yo le digo: “Bueno, por qué no ves dónde están. La primera cuestión es ver qué son”. Loco, ¿no?, estas formas de gestión: no saber dónde estás parado. Entonces ahí armamos el proyecto. Me dijo: “Tengo esta plata. Hagámoslo”. Entonces lo hicimos. Fue como una propuesta pero también una demanda. Había un problema y nosotros podíamos hacer una investigación que relevara dónde estaban parados desde la cuestión más general, qué fueron desde su concepción y también algunos ejemplos de la práctica y de cómo están funcionando.

En suma, los pedidos de información de los altos funcionarios parecieran seguir dos caminos diferenciados. Cuando se trata de solicitudes de datos estadísticos básicos o cuestiones educativas puntuales necesarias para abordar sus tareas cotidianas de gestión, los funcionarios tienden a dirigirlos hacia el propio ME y, en particular, al Área de Investigación. Por el contrario, cuando necesitan estudios más complejos, que den cuenta de la situación de una política educativa particular (como, por ejemplo, la extensión de la jornada, la enseñanza de una lengua extranjera o una encuesta sobre el trabajo docente) se inclinan a demandarlos a instituciones externas, mayoritariamente a organismos internacionales con fuerte presencia local o a organismos no gubernamentales (CIPPEC, IIPE, FLACSO) o a consultores individuales que pueden estar ligados a una u otra institución. En estos últimos estudios parecieran combinarse, por un lado, la necesidad de mantener buena relación con instituciones influyentes del campo de la producción de conocimiento sobre Educación y, por el otro, la de contar con información sobre una temática política específica.

2.3. Los pedidos de las áreas de gestión

Por último están los proyectos que se generan desde coordinaciones de programas y políticas (41 de 112 estudios). Son las dependencias de la cartera educativa que gestionan acciones educativas. Son sumamente heterogéneas: cuentan con diversas fuentes de financiamiento (nacional o internacional) y están ubicadas en diferentes niveles del organigrama ministerial (Direcciones Nacionales, Coordinaciones, Programas, Áreas, etc.)[13]. Si bien algunos trabajos se llevaron adelante desde las dependencias donde surgieron (ver último párrafo de este apartado), la gran mayoría fue demandada a áreas del Ministerio con funciones de investigación o a instituciones o consultores externos. Más allá de dónde se desarrollen, la mayor parte de estos trabajos responde al objetivo de monitorear o de evaluar las acciones implementadas en el marco de la política gestionada. Aunque con distintos énfasis, son trabajos que hacen mención a la idea de un seguimiento para (re)pensar el curso de acción de una política[14].

Una primera diferenciación entre los estudios demandados por las áreas de gestión se vincula con su fuente de financiamiento. Aunque hay algunas excepciones, cuando las demandas van hacia el interior del Ministerio se financian por el propio Ministerio a través de una modalidad mixta, donde el Área de Investigación provee los investigadores y la dependencia que lo solicita costea los insumos ligados con la realización del trabajo de campo (viáticos y manutención de los investigadores en el campo, impresión de cuestionarios, etc.). En contraste, cuando los estudios se encargan a instituciones externas o se desarrollan desde las mismas dependencias desde las cuales se gestionan las políticas a través de la contratación de consultores, cuentan con financiamiento internacional. El financiamiento otorgado por organismos o agencias internacionales viene acompañado –a veces producto de una sugerencia y otras de una imposición– por fondos orientados a la elaboración de estudios, que se incluyen como parte del apoyo más general a un programa o conjunto de políticas[15].

Al analizar los procesos de producción de estudios con financiamiento externo se evidencia una gran diversidad de trayectorias. Las variaciones se asocian no sólo a la modalidad en la que se instala el requisito de la elaboración de estudios –entre la negociación y la imposición– sino también con relación al tipo de producto.

Se advierte que, cuando los estudios son financiados por organismos de crédito internacional, forman parte de los requisitos para otorgar el préstamo, antes que del interés de funcionarios del Ministerio. Resaltando este punto, una de las investigadoras que participó en un estudio evaluativo comentó: “Como el organismo internacional puso fondos, esta evaluación surgió como imposición de ese organismo”. En esta misma dirección, otro testimonio manifestaba: “una gran cantidad de plata viene de organismos internacionales y uno de los puntos centrales ahí es el seguimiento de los resultados y su evaluación: la descripción en términos numéricos”. Esta lógica también se evidencia en la introducción de una evaluación del Programa de Becas Estudiantiles donde se señala:

Una de las condiciones del préstamo del BID para apoyar los programas sociales prioritarios del Gobierno Nacional argentino fue un compromiso (por parte del Gobierno argentino) de planificar un monitoreo de la eficacia de estos programas en relación con la obtención de beneficios, la provisión de servicios y el mejoramiento de la salud y la educación de los sectores más vulnerables. (Heinrich y Cabrol, 2005, traducción propia)

El seguimiento de políticas y la evaluación de resultados a partir de datos estadísticos son percibidos por los organismos internacionales como ejes clave de la implementación de las acciones que financian. En las ocasiones en que el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo desembolsan el dinero, los estudios tienden a ser diagnósticos previos al desarrollo de las acciones (Líneas de Base), evaluaciones de seguimiento y/o finalización de las políticas financiadas. Basándose en indicadores cuantitativos y focalizándose en los resultados, esos trabajos tienen como objetivo establecer la eficacia y/o el impacto de las acciones introducidas. En cambio, cuando los estudios son financiados por organismos de cooperación internacional, como condición necesaria aparece la sugerencia de incorporar investigaciones entre las acciones a realizar: “Queda muy bien y completo un proyecto que tenga acciones, un presupuesto y estudios de seguimiento”, resumía una empleada del Ministerio a cargo del armado de una solicitud de fondos para el área de cooperación internacional [Nota de campo, 16/09/09]. A diferencia de los organismos de crédito, que financian estudios a través de préstamos que deben ser devueltos, estas agencias realizan donaciones no reembolsables para la ejecución de acciones de política educativa que, entre sus componentes, cuentan con algún estudio. En esos casos, la posibilidad de proponer y de negociar por parte de los empleados del ME el tipo de estudios y las temáticas pareciera ser mayor[16]. Si bien los fondos provenientes de los organismos de cooperación internacional han sido menores que los de organismos internacionales de crédito, sus aportes hicieron posible la elaboración de por lo menos 16 estudios durante el lapso de tiempo analizado[17].

El declive de las políticas neoliberales en el nuevo siglo y el creciente cuestionamiento al accionar de los organismos internacionales, especialmente a partir de 2003, desdibujó la influencia de los organismos de crédito internacional a partir de ese momento, y sobre todo en relación con la década anterior. Perdieron su capacidad de direccionar las políticas educativas más generales, aunque siguieron financiando programas y determinando, en esos casos, las modalidades de contratación de expertos y el tipo de producción a desarrollar. Las negociaciones dejaron más espacio para las propuestas locales. Entre 2003 y 2005 se acordaron dos préstamos financiados por el BID y el Banco Mundial, para la Educación Media y la Educación Rural, respectivamente[18]. La crisis económica disparó, además, la aparición de organismos de cooperación internacional –como, por ejemplo, la Unión Europea o la Agencia de Cooperación Alemana–, que a lo largo de la última década apoyaron financieramente y asistieron con la realización de estudios, en el marco de la implementación de programas y/o proyectos específicos. A lo largo de toda la etapa estudiada, la participación y preponderancia de organismos y agencias internacionales y, después de la crisis de 2001, también de los organismos de cooperación internacional, estuvo directamente asociada con las áreas del Ministerio que gestionan políticas. La relevancia de este tipo de organizaciones no se manifestó ni en relación con los estudios que surgieron desde espacios del ME asociados al planeamiento (analizados en el aparatado 2.1) ni de aquellas que se originaron a partir de pedidos concretos de altos funcionarios (señalados en el apartado 2.2).

Por último, entre las dependencias asociadas con la gestión de políticas que generan estudios, hay que mencionar también la existencia de investigaciones que se originan desde áreas pequeñas creadas con el fin de producir información e investigaciones en el interior de otras dependencias. De alguna manera, se trata de áreas que se superponen al trabajo que realiza la DINIECE, pero que se focalizan en el ámbito de política específica donde se crean. Sus estudios se financian, en la mayor parte de los casos, con fondos del propio Ministerio. Durante el período estudiado, fueron dos los espacios ministeriales con estas características y generaron aproximadamente siete estudios. El primero existió entre 2004 y 2007 bajo la órbita de la Dirección General de Gestión Curricular y Formación Docente (en adelante DNGCyFD) y el segundo, todavía en actividad, se creó en 2005 dentro del nuevo Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD)[19].Este último se focalizó en el desarrollo de investigaciones orientadas hacia la práctica docente.

3. La ejecución de los estudios

Una vez que surge la demanda, los proyectos de investigación toman principalmente dos caminos: o se desarrollan dentro del ME o se solicitan a instituciones o consultores externos.

3.1. Los estudios realizados en el Ministerio

En el ME se desarrolló menos de la mitad de las producciones analizadas (48 de 112). La dependencia que más trabajos produjo fue el Área de Investigación[20]. Desde allí se coordinaron, planificaron y ejecutaron 43 investigaciones. En un intento por trazar tendencias, se puede constatar que se realizaron fundamentalmente dos tipos de trabajos. Los primeros, y más extendidos, son de corte descriptivo y están orientados a la publicación. En palabras de una investigadora del ME, son trabajos que:

… tienen un perfil netamente descriptivo. […] Tratan de no hacer un juicio de valor sobre la política sino, más bien, ordenar, sistematizar y mostrar los datos. En todo caso, si hay interpretaciones, estas se derivan más de la forma en que se muestran los datos que de las instrumentaciones que se hace de ellos.

Los segundos, en cambio, son evaluaciones de políticas, una modalidad mucho menos extendida que surgió a partir de 2004 y cuyos productos, como se verá, son de circulación restringida.

Las diferencias en los procesos de producción de estos dos tipos de trabajos fueron recurrentemente señaladas por los entrevistados. Una funcionaria del Área de Investigación explicó que los primeros:

… tienen un carácter diagnóstico, aunque hay análisis y puede haber recomendaciones de políticas. La evaluación, en cambio, implica emitir juicios sobre el desarrollo de un programa. En ese sentido, es políticamente mucho más complejo el campo de la evaluación que el de la investigación.

En cuanto a los procesos de producción, mientras que en el primer caso “no hay mayor problema con garantizar el producto (uno solo tiene que ser juicioso, hacer algo relevante y que esté bien escrito)”, en el segundo el “tema es más complejo”. En la práctica, si los procesos de producción de los primeros son relativamente transparentes y abiertos, los segundos son más obscuros, y presentan a lo largo de su desarrollo un abanico de negociaciones –explícitas e implícitas– que van transformando el producto y su sentido. Este capítulo no se detendrá en ese análisis, pero cabe anticipar estas diferencias que serán variables clave a la hora de comprender los variados circuitos de difusión[21].

Respecto a la conformación del área durante el período analizado, estuvo integrada por entre 15 y 20 personas. Contó siempre con sociólogos, licenciados en Ciencias de la Educación, antropólogos –que crecieron en número a mediados de la década de 2000 cuando se incorporó una coordinación de estudios cualitativos– y, en menor medida, con economistas. La gran mayoría tiene un fuerte contacto con la universidad, como estudiantes de posgrados (maestrías y doctorados) o como docentes. A lo largo de las entrevistas con funcionarios, investigadores y responsables de proyectos desarrollados desde el ME, se recogieron testimonios sobre las condiciones de trabajo cotidianas de este equipo. Esas condiciones moldean y, al mismo tiempo, permiten caracterizar los procesos de producción de conocimiento.

La primera cuestión se vincula con los procesos más generales de profesionalización estatal: las condiciones laborales/contractuales de los empleados. Tal como fue analizado en el Capítulo 3, y en línea con lo que sucede en el resto de las instituciones del Poder Ejecutivo Nacional, existe una enorme heterogeneidad en las formas de contratación del ME. Por un lado, están los empleados de planta permanente, que forman parte de la carrera burocrática del Ministerio. Representan menos de la mitad. Tienen garantizada su permanencia laboral y sus salarios se actualizan en función de acuerdos sindicales. Por otra parte, están los de planta transitoria, ubicados entre los empleados que gozan de mayor estabilidad y los contratados. Estos últimos trabajan para el Ministerio pero a través de acuerdos por tiempo definido, que pueden ser con el ME o con un organismo internacional –como el PNUD, el Banco Mundial, la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) o el IIPE. Estos empleados gozan de menos estabilidad y trabajan en constante incertidumbre, ya que sus acuerdos laborales son de corto plazo –de un mes hasta un año–, aunque sus contratos pueden renovarse por períodos que llegan a superan los diez años.

Los efectos de las contrataciones de ese tipo sobre el trabajo cotidiano son múltiples. Además de las sensaciones de incertidumbre e inestabilidad permanentes –que se acrecientan con los cambios de gestión–, en las entrevistas se hizo mención a la discontinuidad de los equipos de trabajo y al débil vínculo de pertenencia con la institución como consecuencias de esas formas de contratación. Una investigadora del ME resumió esas cuestiones al indicar:

El tema de los contratos refleja la degradación del trabajo del Ministerio. En un momento, los gremios y las organizaciones básicas empezaron a convocar a todos los contratados. Había situaciones de gente que estaba trabajando hacía diez años en el ME con un contrato. Ahí noté que estaban los contratados tercerizados (PNUD, OEI, BM, IIPE). Éramos nosotros. Algunos empezaban a pasar a planta transitoria, que es como un limbo, un espacio intermedio que no es ni la planta permanente ni contratado. En esas condiciones era muy difícil pensar en investigación. Un día la gente está y al día siguiente no. No se sabe bien quién les paga. Es todo un sinsentido y una superposición de normas.

Con respecto a los vínculos entre los empleados y la institución, los contratos generan una situación de mucha ambigüedad, y hasta los propios empleados no están seguros de quién les paga y/o a quién responden. Esto pone en evidencia la fluidez de las fronteras ministeriales: el límite entre el adentro y el afuera del ME es, en muchos casos, difuso e inestable. Esto se expresa en el testimonio de una investigadora contratada por el BM que trabajaba en el Área de Investigación. Frente a la pregunta por el nombre de su equipo contestó:

Qué se yo. De hecho, muchas veces no sabemos cómo presentarnos. A veces decimos que somos de la DINIECE, a veces decimos que somos del Programa de Educación Rural. Otras veces decimos que somos del Área de Investigación. En una época éramos del Área de Evaluación. Cuando nos quieren poner de la vereda de enfrente dicen que somos del Banco Mundial.

Ni siquiera los altos funcionarios del Ministerio tienen un panorama claro de la cantidad de empleados y de las formas particulares de contratación del Ministerio. Los acuerdos laborales se definen en y circulan por distintos ámbitos, los contratos externos se pasan, se prestan y permutan entre funcionarios políticos de distintas áreas. El registro de estos intercambios no está concentrado en un único lugar. A excepción de los empleados que conforman la planta permanente, el resto de las contrataciones son inestables, confusas, ambiguas, y la información que a ellas se refiere es poco transparente y poco accesible. Los contratos son, en la mayor parte de los casos, producto de intercambios particulares entre el funcionario que contrata y el nuevo empleado, y sus características responden en muchos casos al poder de negociación y a la relación existente de ellos. Esto genera a su vez una gran diversidad en cuanto a qué queda asentado y explícito en cada contrato. Varía el detalle de las tareas a realizar, los productos a entregar, la explicitación de los horarios y días de trabajo, el lugar de trabajo, la remuneración, etc.[22].

Las negociaciones discrecionales, basadas en criterios situacionales y personales, así como la ambigüedad que caracteriza estas formas de contratación, permiten esquemas de trabajo de mayor flexibilidad y, desde el punto de vista de los actores, más maleables que los proporcionados por los esquemas burocráticos. Muchas veces, tanto los empleadores (funcionarios políticos) como los investigadores (empleados) prefieren esta forma de contratación por sobre los contratos estables del ME. Paradójicamente, si bien las condiciones de trabajo son más inestables y los derechos laborales no están asegurados, desde la perspectiva de los contratados este modelo laboral abre la posibilidad de negociar aspectos como el salario, el lugar y el horario de trabajo. Y los que contratan ven en este esquema la posibilidad de contratar perfiles profesionales a los que, de otra manera, no podrían tentar.

En cuanto a la remuneración, las distancias entre unas y otras formas de contratación han variado a lo largo de los últimos diez años, aunque, en términos generales, los entrevistados señalaron que los contratos externos son por montos más altos que los del Ministerio. La transcripción que sigue refleja estas cuestiones:

–¿Vos tenés un contrato de planta del ME?

–Recién desde el año pasado. Desde que empecé a trabajar acá, hace más de siete años, tuve siempre un contrato del BID. Una precarización laboral de un montón de años. El año pasado pasé a ser de planta transitoria. De todos modos, yo opté por eso en ese momento, porque el valor de los salarios de los contratos era el doble de la planta.

–¿En los últimos años también?

–En los últimos años fue un desastre. Todo quedó achatado, tanto para los contratos como para los de planta. Hay gente que está trabajando por muy poca plata y por eso el horario de trabajo es de cuatro o seis horas. Por más que sean recién egresados, los sueldos son bajísimos. Yo cobro apenas más que ellos con toda la experiencia que tengo, con todos los años de trabajo. Es patético.

La información provista en las entrevistas indica que la mayor parte de los investigadores del Ministerio está empleada a través de contratos de corto plazo y renovables que se negocian personalmente entre los empleados y los empleadores. Los términos de esta negociación –que, en la mayor parte de los casos, son muy poco explícitos– tienen efectos tanto en términos personales (sensación de incertidumbre e inestabilidad, rispidez entre diferentes tipos de empleados, dudas con respecto a la institución y persona a la que se responde) como en términos del trabajo más colectivo e institucional (dificultad para la conformación de equipos estables de trabajo, imposibilidad de negociación colectiva de mejores condiciones de trabajo, etc.).

El segundo aspecto se relaciona con las condiciones materiales en las que se desarrollan las tareas de investigación. La infraestructura, el equipamiento y los recursos son cuestiones no resueltas que, por momentos, obstaculizan el trabajo de los investigadores. Una asesora de la directora de la DINIECE explicó que hacen “esfuerzos sobrehumanos” para trabajar allí: “Mirá las condiciones de trabajo en el Área de Investigación: cajas apiladas, fotocopiadoras e impresoras rotas. Hay una cosa muy degradada”. Por su parte, una investigadora del área explicó que, cuando comenzó el proyecto, los integrantes del equipo trabajaban en sus domicilios particulares porque no contaban con lo que necesitaban. De a poco fueron consiguiendo el equipamiento necesario para trabajar desde el ME:

Nosotros conseguimos estas computadoras y muebles haciendo cirujeo. Algunas cosas las heredamos del programa que estaba al lado y que se desarmó. Nos las dieron de onda. Otras nos costó mucho tiempo conseguirlas. Insistiendo, insistiendo, insistiendo. […] Les insistimos a todos. Pese a que en nuestro programa hay un montón de plata asignada para equipamiento, nadie se hace cargo. No sé por qué. Te dicen que no hay. […] Cuando yo llegué estaba la coordinadora instalada acá. Por supuesto que no tenía todo esto. Ella me contó que cuando empezó no tenía ni siquiera silla. Le habían dado solamente una computadora pero ni muebles, ni nada. Una secretaria le preguntó: “Pero vos, ¿de dónde venís?”, asumiendo que venía de alguna otra parte del Ministerio. Porque vos tenés que traerte la silla de donde venís. Es increíble pero es así. El ventilador nos lo prestan, alguien de ahí al lado. Si salís al pasillo y alguien dejó un mueble, lo traés.

Los fondos para poder desarrollar nuevas investigaciones también son escasos. Dando cuenta de esta situación, un integrante del Área de Investigación explicó: “A veces, es imposible hacer investigación porque no hay recursos para hacer trabajos de campo”. La coordinadora de otro estudio optó por realizar el trabajo de campo de una investigación cualitativa en la Provincia de Buenos Aires cuando originalmente estaba pensado hacerlo en otra provincia, para abaratar los costos del campo: “Lo tuvimos que ir negociando, siempre hay un momento en el que te dicen que no hay plata”. En otra entrevista, una investigadora señalaba que, en algunas ocasiones, frente a la dificultad –a veces también administrativa– de obtener los fondos para realizar el trabajo de campo, algunos financian los costos con sus propios recursos:

Los llamaban un día antes para que se vinieran hasta Buenos Aires. Sin viáticos. Sin nada. La gente vino, se hizo el trabajo. No sabían bien cuándo les iban a pagar. Están tan acostumbrados a ese maltrato en términos de condiciones del sistema que lo toman como algo que funciona así. Yo también estoy acostumbrada a los maltratos de los contratos y demás. Pero si me decís de un día para otro que vaya a hacer un trabajo de campo sin viáticos […] probablemente lo haga porque en Educación uno siempre termina haciendo esas cosas.

La presencia de partidas presupuestarias orientadas al desarrollo de investigaciones no está formalizada. El financiamiento se basa en las condiciones de gasto generales del ministerio y en las negociaciones particulares entre el coordinador del Área de Investigación y el director de la DINIECE. Como señalamos en el apartado 2.2. de este capítulo, muchas investigaciones del Área de Investigación surgen a partir de la existencia de datos estadísticos o de la posibilidad de acceder a fondos internacionales pues el área además carece de recursos financieros propios para llevar adelante ese tipo de producciones.

En tercer lugar, en varias entrevistas se hizo mención a aspectos burocrático-administrativos y a su impacto sobre las condiciones de investigación dentro del ME. Una ex directora de la DINIECE explicaba:

Los responsables de la DINIECE tenemos mucho trabajo burocrático. Por ejemplo, para mandar a un equipo a hacer un relevamiento de campo en una provincia tenés miles de mecanismos administrativos (hacer que salgan los pasajes, los viajes, etc.). Eso no hace a la parte sustantiva del trabajo de investigación pero, si no lo resolvés, los equipos no pueden salir.

En muchos casos, estos procesos llevan mucho tiempo y hacen que las investigaciones se demoren más de lo previsto: “Todo es burocrático e insume mucho tiempo. Los meses van pasando por la propia lentitud del Estado”, explicaba otra investigadora. Un testimonio hizo referencia, además, a las transformaciones permanentes de los procesos administrativo-burocráticos:

Yo creía que en el Estado había ciertos procedimientos estandarizados. En otros lugares, a nadie se le ocurre hacer un camino administrativo nuevo. Todos tienen en claro de quién depende cada cosa. […] Acá nada es así. No hay procedimientos, no hay caminos determinados para nada. Todo se hace sobre la marcha. Las cosas administrativas se hacen un montón de veces. Te dicen “esto no está bien. Antes era así pero ahora no es así”. No hay manuales de procedimientos. Ni para la cosa más nimia como puede ser, por ejemplo, un viático ni para nada.

3.2. Los estudios demandados a consultores o a instituciones externas

La segunda porción y la más importante (64 de 112) de los trabajos analizados fue demandada a instituciones o a consultores externos al Ministerio, a través de la contratación de consultores individuales o de agencias específicas. Cuando fueron demandados hacia instituciones externas, la mayoría se dirigió a organismos internacionales, en particular al Instituto Internacional de Planeamiento Educativo (IIPE, 16 de ellos) y, en menor medida, a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO, tres estudios). CIPPEC, un organismo no gubernamental, participó en el desarrollo de tres trabajos.

En términos numéricos, la participación de las universidades públicas es significativa, ya que 11 trabajos fueron realizados por ese sector. Sin embargo, la mayoría de los estudios solicitados a instituciones universitarias (nueve de ellos) se realizaron en el marco del Concurso de promoción y uso de estadísticas y fueron trabajos que, en la práctica, tuvieron una trascendencia limitada, tanto en cuanto a la cantidad de recursos asignados, al tipo de estudios y, como se verá, a la calidad de los informes finales.

Los mecanismos de tercerización de estudios del ME no cuentan con una regulación explícita que goce de continuidad[23]. Entre los mecanismos de contratación de individuos o de instituciones externas se observan múltiples modelos, que responden principalmente a las circunstancias y a las posibilidades concretas de las áreas o de los funcionarios que los demandaron en ese momento. Refiriéndose a la lógica de estas contrataciones externas y a su articulación con la investigación desarrollada en el interior del ME, un integrante de la DINIECE señaló:

El ME nunca tuvo una política clara y sostenida en el tiempo para la contratación externa. Son cosas que surgen de manera ocasional. Se hacen, se cortan y después no se vuelven a hacer. Más adelante se contrata a otra institución para hacer otro trabajo. Además, la investigación que se contrata externamente es paralela a la investigación que hacemos nosotros. Nunca hubo una agenda de investigación que articulara ambas cosas.

De acuerdo con las condiciones de cada negociación, el ME asume distintos grados de responsabilidad y de participación. Hay trabajos en los que el Ministerio arma los términos de referencia, lo encarga y espera el producto. Hay otros en el que el Ministerio es responsable, además, de brindar las bases de datos (y/o de su procesamiento) para la elaboración del informe. También hay estudios en los que el ME tiene un fuerte rol a lo largo de todo el proceso de producción, incluyendo la edición final del trabajo y su publicación. Además, en muchos casos, la participación del ME y su relación con las otras instituciones participantes varía a lo largo del desarrollo del trabajo.

En concreto, podría decirse que cada estudio que se demanda externamente es diferente y, en contraste con los trabajos desarrollados dentro del ME, dada la cantidad de agencias y de consultores participantes, es mucho más difícil delinear tendencias sobre sus condiciones de producción. En esos casos, la definición del trabajo, la modalidad de contratación, el desarrollo, su evolución y su posterior circulación varían enormemente de acuerdo con las características de cada investigador o institución así como en relación con los acuerdos particulares con el ME. Es por ello que en los próximos párrafos se describirán las razones señaladas por los entrevistados para explicar la tercerización de esos estudios. Estas motivaciones dan cuenta de la percepción que se tiene acerca de las condiciones de trabajo de los investigadores, tanto dentro como fuera de la cartera educativa.

La primera razón esgrimida por los entrevistados se vincula con el margen de maniobra que habilita en los procesos de tercerización. Visto desde los funcionarios del Ministerio que demandan estudios, solicitar una investigación a una institución o persona ajena al ME admite mayor injerencia en la definición y en el desarrollo de la investigación. Esto es percibido como una gran ventaja en relación con las percepciones que tienen muchos funcionarios de, por ejemplo, el trabajo solicitado a la DINIECE.

La contratación externa permite, por un lado, convocar a expertos con larga trayectoria en temas específicos. Pues estas instituciones o personas renombradas y prestigiosas del campo no están, en general, interesadas en trabajos de mediano o largo plazo en el ME donde los sueldos, la jornada laboral y la autonomía a la hora de producir conocimiento son menos atractivas que en otros espacios en los que trabajan (ya sean universidades, organismos internacionales u ONG, o varios de esos espacios de forma simultánea). Y una solicitud por un tiempo limitado y con tareas específicas es una de las formas de sumarlos. Por otro lado, admite una definición más precisa de las condiciones de trabajo y de los tiempos de producción. Al respecto, un investigador de la DINIECE explicó que “el contrato externo supone términos de referencia asociados al producto, y estrictos en relación con las actividades y los tiempos que hay que cumplir. Esa es su ventaja: se predeterminan tiempos y productos”. “Cuando hay poco tiempo para hacer un estudio no se puede resolver internamente”, indicó otro entrevistado. Haciendo una comparación entre las formas de trabajo en el ME y en instituciones externas, un ex director de la DINIECE resumió: “desde afuera del ME, la administración es más sencilla y es mucho menor. No es tan pesada. Los pasos a seguir y los mecanismos son más sencillos”. En ese sentido, la contratación externa pereciera admitir una celeridad a la cual es difícil acceder en el contexto administrativo-burocrático del ME, donde las tareas muchas veces se interrumpen por pedidos concretos de funcionarios (ver punto 2.2 de este capítulo) o se complican con procesos administrativos imprevistos (ver 3.1 de este capítulo).

La segunda razón que explica la tercerización de estudios tiene que ver con el origen de los fondos. Cuando el financiamiento es externo y proviene de un organismo internacional, muchas veces es requisito del financiador que las investigaciones se desarrollen por fuera del ME. En muchos de estos casos, además, las condiciones de contratación de la agencia externa están regulados y definidos por el organismo financiador (este es el caso, por ejemplo, de todos los estudios realizados en el marco de proyectos financiado por la Unión Europea). Como se señaló en el apartado 2.3, este tipo de investigaciones se demanda generalmente desde áreas del Ministerio con funciones de gestión, y se orienta al monitoreo y a la evaluación cuantitativa de resultados de políticas educativas específicas.

La tercera razón se vincula con el armado de una red de construcción y de apoyo político a la gestión del ME. Esta cuestión, abordada en mayor detalle en el apartado 2.2, atañe principalmente a los altos funcionarios. Retomando lo enunciado en páginas anteriores, una de las razones detrás de la externalización es la de generar y/o mantener buenos términos con organizaciones o con individuos externos e influyentes en el campo de la Educación (apartado 2.2 de este capítulo). La demanda de estudios a instituciones o consultores externos funciona, en estos casos, como parte de una estrategia más general de los funcionarios políticos de turno para mantener una buena relación con instituciones que podrían mostrarse críticas al gobierno. Si bien muchos de los testimonios ya fueron incluidos en el capítulo, interesa sumar las palabras de un ex director del Área de Investigación que vuelven a ilustrar con claridad este punto: “Los muchachos tienen que estar más o menos adentro siempre, porque se los necesita. Es la manera de tenerlos adentro y tenerlos cerca. No voy a decir comprados, pero sí tenerlos cerca”.

El cuarto y último aspecto a destacar tiene que ver con el control del contenido. Al igual que la razón vinculada con el armado de redes institucionales de cooperación, estos mecanismos también parecen estar impulsados principalmente por altos funcionarios políticos. El siguiente ejemplo resulta ilustrativo: a Sonia la contrataron desde el ME como consultora para rehacer un trabajo que, en primera instancia, se le había solicitado a otra institución. El funcionario que la contrató no estaba conforme con el producto final que se había entregado y le pidió a Sonia, a quien conocía hacía muchos años y le tenía plena confianza, que lo re-escribiera. Refiriéndose al proceso de edición del informe, Sonia explicó:

Fue agotador y muy largo. Cuestionaban todo: “¿Por qué ponés esto o lo otro?” “¿Por qué el promedio?” “¿Por qué mayoritariamente?”. Era imposible. Le dije a mi amiga Lucía [la funcionaria que la había contratado]: “Nunca más te hago esto. Me tienen harta. Este trabajo me sacó canas verdes. No manejan el tema y revisaron el trabajo 250 veces. Lo tacharon. Ya ni siquiera sé qué es mío de todo eso. Tengo en la computadora cinco versiones finales”.

Cuando se le preguntó si su interlocutor era Lucía contestó:

No, todos: Francisco, Lorena, Tatiana, a veces Lucía. A Lucía le daba inseguridad entonces se lo daba a cuanto pánfilo pasaba por ahí, pero ninguno de ellos sabe de investigación. Cada vez se le iban limando más aristas al documento y cada vez quedaba más lavado.

La contracara del afán por controlar qué dice un informe final, que se manifiesta en el ejemplo expuesto, es el interés de algunos funcionarios por obtener miradas de mayor autonomía sobre el funcionamiento de políticas educativas específicas. Es fundamental aclarar que el nivel de autonomía de las instituciones y consultores varía y que, mientras algunos funcionarios perciben la posibilidad de controlar el producto final como una ventaja, otros optan por tercerizar un trabajo justamente por la razón opuesta: para tener una mirada autónoma e independiente sobre un tema específico. El control y la autonomía funcionan como los dos polos de un continuo. El punto en el que se ubica cada investigación pareciera definirse en función de múltiples factores como, por ejemplo, la agenda del funcionario en relación con el estudio, las expectativas en cuanto a su publicación y su relevancia. Si bien esas cuestiones serán retomadas, cabe adelantar aquí que de acuerdo con la “función” esperada del estudio, los funcionarios definen a quién le asignarán su desarrollo. No todos los contratados son iguales. Se sabe que su trayectoria y profesionalismo influyen sobre el nivel de autonomía de sus producciones. Este último punto fue ejemplificado por una investigadora con vasta trayectoria y experiencia en el desarrollo de consultorías para el Estado:

A mí me llama poca gente desconocida. Pero no todos mis amigos que ocupan lugares importantes [en el Estado] me dan trabajo. Yo necesito tener cierta afinidad con las personas que me contratan, quiero que les vaya bien y los cuido pero, al mismo tiempo, mantengo una distancia y tengo cierto nombre que cuidar. Yo no voy a escribir que está todo bien si las cosas no están bien.

4. La circulación del conocimiento

Una vez finalizados, los informes se convierten en lo que Delvaux y Mangez (2008: 39) denominan “conocimiento externalizado y puesto en palabras” y empiezan a circular por variadas localizaciones y entre diversas instituciones y agentes. Sin embargo, como se verá, este conocimiento no se moviliza de la misma manera por todos los ámbitos. Se traslada con criterios diferenciados de acuerdo con el tipo de estudio y con su contenido. La noción de “circuitos del conocimiento” acuñada por estos autores permite analizar, justamente, la estructura de la circulación de los saberes[24]. Pues permite, en sus propias palabras:

… discutir el movimiento del conocimiento entre actores y esferas (escenas, sectores, países), y describir estos movimientos no sólo en lo concerniente al volumen y la dirección sino también al tipo de información transmitida y a los actores que la hacen circulan. (Delvaux y Mangez, 2008: 39)

En el caso de la producción de conocimiento orientado a la política en Argentina se distinguen dos circuitos diferenciados: el de los estudios que se publican y mueven abiertamente y el de los que tienen una circulación restringida. Los primeros son de índole más bien descriptiva. Los segundos plantean, en general, juicios de valor relacionados con acciones políticas del Ministerio y tienden a ser considerados más relevantes. Algunos de esos trabajos son confidenciales y no tuvieron nunca intención de publicarse. En otros casos, en cambio, su circulación se define sobre la marcha, en relación con decisiones explícitas de algunos funcionarios o de mecanismos no deliberativos y descentralizados, producto de las decisiones individuales de los actores que los tienen en su poder.

4.1. El circuito abierto

De un total de 112 estudios analizados, 32 circulan abiertamente. La mayoría (22 trabajos) está disponible en la página web de la DINIECE[25]. Otros pueden encontrarse en el Centro de Documentación o en la biblioteca del ME. La mayor parte de estas producciones se organizó en series de trabajos e incluye a los autores en las publicaciones. Este formato de publicación se había inaugurado durante la década del ochenta con la serie “Demandas de Información Educativa”, pero se detuvo durante la década del noventa, momento en el que la producción estuvo más descentralizada dentro del Ministerio (Galarza, 2007b; Cardini, 2018). Volvió a utilizarse durante la breve gestión radical (1999-2001); se interrumpió durante el impasse de la crisis y los primeros años de recuperación (2002-2005), y se retomó nuevamente durante las gestiones de Filmus y de Tedesco como ministros (2003-2007 y 2007-2009, respectivamente).

Entre los 112 estudios analizados y publicados, se encuentran 13 informes de investigación realizados durante la gestión radical del Ministerio de Educación, entre 1999 y 2001, por la Unidad de Investigaciones Educativas. En ese momento, se diseñaron tres series de publicaciones. Las dos primeras, “Educación General Básica” y “Tercer Ciclo de la Educación General Básica”, fueron producciones basadas en datos relevados durante la gestión anterior, pero que no habían llegado a analizarse. En el marco de la tercera serie, “Las tecnologías de la información y la comunicación”, se publicaron cinco estudios orientados a los intereses de algunos funcionarios del ME.

Después del estancamiento en la producción durante los años de crisis y de transición, a partir del año 2006 aparecieron nuevas series de trabajos: “Boletines Temas de Educación”, “Educación en Debate” y “Resultados de Evaluaciones”. Desde su origen, estos documentos estuvieron orientados a difundir a la comunidad educativa los resultados de investigaciones desarrolladas desde el ME. En palabras de la ex coordinadora del Área de Investigación: “decidimos producir documentos e investigaciones que tuvieran soporte en la información estadística, pero orientadas a la finalidad comunicativa de difusión a distintos actores del sistema educativo. Así se armaron estas tres líneas de publicación”.

Durante el período estudiado, el formato de producciones cortas y diferenciadas en series respondió, fundamentalmente, al objetivo de aumentar y de agilizar la producción en el Área de Investigación, así como mejorar su calidad. Esta preocupación se refleja en las declaraciones de una entrevistada que, al asumir como coordinadora del área hacia el final de los noventa, señaló:

Yo veía que al ritmo que se trabajaba y la cantidad de datos que había: el armado del informe iba a tardar un año. Dije “muéstrenme todos los datos”. Y mi visión fue: vamos a cortar estos datos, que eran continuos, en temas relacionados a una serie de documentos. Los documentos tienen que empezar a salir en un mes, en dos meses, en tres meses. Punto. La idea era pasar de hacer un gran informe para producir documentos breves […] para ir haciendo salidas y no esperar un año hasta tener un bodoque que después nadie va a leer.

Por otra parte, un consultor contratado por la DINIECE entre 2005 y 2008 comentó que esa organización en series pudo darle “ritmo y exposición” y más legitimidad a los estudios realizados. En este sentido, indicó:

Las series reemplazaron a los anillados con tipografía distinta que había, algunos eran muy buenos y otros pésimos. Y el pésimo te tiraba abajo el bueno. El pésimo no tiene que tener el sello del ministerio y el logo de la DINIECE […] no puede tener la legitimación de la DINIECE.

Los objetivos ligados a los tiempos de producción y a la calidad de las producciones se articulaban, además, con el propósito de mejorar las condiciones laborales de los integrantes de esas áreas. Como se vio, aunque con variaciones durante el período estudiado, las condiciones de trabajo del ME se caracterizaron por una fuerte precariedad laboral, bajos salarios y escasos recursos para desarrollar investigaciones (ver apartado 3.1 de este capítulo). En ese contexto, la posibilidad de los investigadores de publicar trabajos breves de su autoría funcionó como un estímulo y como un beneficio laboral, una suerte de “recompensa simbólica” en el marco de condiciones laborales no muy favorables. Un entrevistado dio cuenta de esta relación con claridad:

Era un momento de mucha tensión, había reclamos por el tema salarial. El director no podía responder porque no maneja salarios. Le decían: “poné la plata”, pero él no podía hacer eso. Después de un par de días muy tensos le digo: “yo creo que para romper este clima de inercia y de parálisis, si no se puede hacer nada con la recompensa material, hay que operar con la recompensa simbólica. Si vos a todo el mundo le decís que el informe sale con su nombre la cosa va a andar”. Lo propuso y salió ese cambio. No desaparecieron las tensiones, pero una cosa es trabajar para hacer un informe descriptivo de 12 páginas y que vaya con el nombre del Ministerio y otra cosa es que salga con tu nombre, porque ahí hay algo de recompensa simbólica. Vos lo ponés en tu currículum y pesa.

4.2. El circuito restringido

La mayor parte de los informes desarrollados desde el Ministerio de Educación no tiene, sin embargo, una circulación abierta. No se encuentran a disposición del público general. No se entregan cuando se piden, no están en Internet, no se publican ni se imprimen copias con el fin de difundirlos. De un total de 112 estudios analizados, más de la mitad (73) son de circulación restringida. La forma de acceder a ellos es a través del contacto personal directo con quienes los tienen en su poder: los demandantes, los que ejecutan la investigación y –a veces aunque no siempre– los funcionarios que gestionan las políticas estudiadas.

Muchos de ellos se producen sin la intención de publicarse y son confidenciales. Fueron pensados con el objetivo de aportar información a los funcionarios que los demandaron, a los gestores de políticas y/o a los organismos internacionales que los financian. Son “documentos de circulación interna”, describió una ex coordinadora del Área de Investigación del ME. Otra investigadora señaló que son productos “que sirven para decisiones internas del Ministerio, para la decisión de políticas. Obligan a la no publicación de sus resultados”. Entre esas producciones se encuentran, fundamentalmente, las evaluaciones de políticas y, en menor medida, algunas consultorías o asistencias técnicas sobre alguna política educativa específica. Su confidencialidad se explicita, en general, en contratos. Cuando estos estudios son demandados a instituciones externas los convenios de trabajo entre ambas instituciones explicitan el hecho de que cualquier información asociada al desarrollo del trabajo es propiedad del Ministerio: “Propiedad significa que yo no tengo derecho a publicar nada de estos informes, ni a utilizar los datos, salvo que pida autorización”, sintetizó un entrevistado.

Ahora bien, si existe un número de informes que no son para difundir abiertamente, hay otro conjunto de producciones cuyo destino, por lo que respecta a su circulación, es definido sobre la marcha. Hay trabajos que, en su origen, se demandaron con el propósito de ser publicados pero a lo largo del proceso de producción se decidió limitar su circulación. Este es el caso, por ejemplo, de los diez informes producidos en el marco del Concurso promoción del uso de estadísticas educativas en la investigación (descripto en 2.1). Varios entrevistados explicaron que estaba previsto publicar los trabajos finales. Sin embargo, como los documentos entregados por las instituciones seleccionadas para llevar adelante los estudios no alcanzaron la calidad que se esperaba, la directora del organismo optó por publicar únicamente unas breves reseñas y no los trabajos finales completos. Refiriéndose a uno de los trabajos, una investigadora declaró indignada: “No puede ser. Juntan cuatro indicadores y hacen una variable, ignorando todo lo escrito sobre el tema”. Otra explicó que “la calidad de los trabajos era bajísima y muy desigual. Algunos eran unos bodoques de 350 páginas, donde se hacían descripciones metodológicas larguísimas e ilegibles: no se pueden publicar así” [Notas de campo, 3/09/08]. Esta modalidad también caracterizó al caso de estudio que se analizará en el capítulo siguiente.

La relación entre la circulación de los informes y la calidad de los trabajos demandados fue señalada también por otros entrevistados. En algunas circunstancias, además, un informe de “mala calidad” viene acompañado de la demanda de un nuevo estudio, que supere al anterior y pueda difundirse. En el año 2008, un Programa del Ministerio de Educación contactó a un consultor para (re)escribir un trabajo que, en primera instancia, había sido solicitado a otra institución. Le pidieron que produjera un informe sobre la base de:

… una encuesta que ya estaba hecha, aplicada y además para la cual se había armado un informe […]. No sé quién lo armó. No sé cómo fue. A mí me pidieron que con esos datos hiciera algo y armé una cosa que va a salir publicada ahora.

La persona que había estado a cargo del primer informe “les había entregado algo horrible […] dijeron que era una cosa espantosa, muy mala. No lo quisieron usar”, explicó. En este contexto, el área del Ministerio optó por dejar el primer informe “encajonado” y encargar uno nuevo para publicar.

En los dos ejemplos expuestos son funcionarios del ME los que, a través de escenas deliberativas, ejercen su poder para limitar su circulación. Frente al compromiso inicial de publicarlos y frente a la entrega de productos que no satisfacen sus expectativas, utilizan recursos alternativos que habilitan cierto grado “controlado” de circulación del conocimiento: como la publicación de reseñas o la elaboración de un nuevo informe.

En contraste, existe otro conjunto de investigaciones cuya circulación se define en función de coyunturas que influyen –y también trascienden– a los sujetos que regulan los procesos de producción de conocimiento. Se trata de trabajos que, en palabras de un entrevistado, quedan “en el limbo”, producto de cambios político-organizacionales del ME antes que de decisiones concretas de funcionarios políticos específicos. Esto se evidenció, por ejemplo, cuando renunció la directora de un área desde la cual se había desarrollado un estudio importante. En palabras de una investigadora, el área quedó “acéfala” y, a los pocos meses, se disolvió. En cuanto al informe realizado, explicó que estaba lista “la última versión y estaba toda la idea de que se publicara” pero que no sabía en qué había quedado. En otro testimonio, de un área que se cerró, la investigadora a cargo de los informes explicó que “cada uno se llevó lo que tenía en su computadora, la oficina quedó vacía. No sé qué pasó con eso [las investigaciones]. Quedaron en la nada”.

La cantidad de informes que quedan en “el limbo” o “en la nebulosa” se acrecientan tanto durante los cambios político-institucionales del Ministerio (cambios de gestión y de funcionarios, así como modificaciones en la estructura del ME) como en relación a eventos fortuitos pero igualmente influyentes sobre el ambiente ministerial. El siguiente extracto del testimonio de una investigadora ejemplifica ese punto. La entrevistada había sido contratada por la Dirección de Gestión Curricular y Formación Docente (DNGCyFD), con un contrato externo del PNUD, para realizar un trabajo de investigación. El informe final de su trabajo se concluyó a mediados de 2007 y hacia fines del mismo año se había terminado de definir la versión para publicar. Ante la pregunta por la circulación del informe señaló:

–Sí, estaba la idea de publicar el informe final. Tenía financiamiento para eso. Se suponía que iba a circular. Nosotros hicimos y mandamos las últimas correcciones. Vimos la última versión, totalmente editada para publicar. Pero nunca pudimos saber si se publicó o no. Justo cambió la gestión. Al día de hoy no sabemos si finalmente se publicó o no, y yo necesito saberlo porque lo tengo que poner en mi currículum.

–¿Llamaste a alguien para preguntarle?

–Sí, me comuniqué el año pasado. Pensé que si en la nueva dirección nadie sabía nada, en el área de edición tendrían que saber algo. Me comuniqué pero parece que la que lo editaba también se había ido del Ministerio. No hay ni una persona como para preguntarle. Eso fue lo que pasó y esto era algo bien concreto: era una investigación pedida por una Directora Nacional que tenía financiamiento, del que llegamos a hacer las correcciones. También puede ser que yo me fui del Ministerio. Si estuviese ahí adentro lo hubiese rastreado antes. Lo hubiese encontrado. Hubiese sabido qué pasó.

En cuanto a la circulación de estos trabajos, en un primer momento, los investigadores que participaron en estos estudios –tanto dentro como fuera del ME– sostienen que los informes finales no les pertenecen y que, por ello, no pueden tomar decisiones ligadas a su diseminación. En contraste con los informes confidenciales cuya definición en torno a la propiedad de los trabajos queda manifiesta en convenios legales, en estos trabajos la regulación acerca de su difusión no es explícita. Sin embargo, es captada por los actores: “si sos contratado por el Estado para ayudar en la toma de decisiones, sabés y te avenís a estas reglas”, expresaba un entrevistado. Evidenciando esta lógica y las tensiones que genera, otra entrevistada comentó:

¿Sabés lo que pasa? Me ponés en un lugar muy difícil pidiéndome esos trabajos. Es cierto que yo los tengo en un CD, pero no son míos. Son de un área que ya no existe. Cuando nos fuimos hice una copia de la información de mi computadora. Pero yo no tengo autoridad para dártelos, porque ya no trabajo más ahí, las oficinas cerraron y el área no existe más. Es una pena, ese lugar ya no está, pero yo no puedo pasarlos porque no me corresponde a mí, no soy la dueña. Es una pena, pero eso es así.

No obstante existen algunas excepciones para su circulación. Cuando estos mismos informes son solicitados por alguien del círculo de “confianza” del que los tiene en su poder, la situación es diferente: los informes se ponen en movimiento. En algunos casos, además, el que los hace circular añade un comentario acerca de su posterior utilización: “Ojo, que no creo que puedas citarlo. Es un documento interno de consultoría”, advertía por ejemplo un investigador al enviar por mail el informe final de un trabajo.

La utilización de dos criterios diferentes a la hora de definir el ámbito de circulación de los trabajos finales fue señalada por varios entrevistados. El primer criterio se aplica a cualquier persona que pregunte por el informe, y consiste en derivarla al funcionario o al área del Ministerio que demandó o produjo el trabajo. En caso de que ese funcionario o área ya no estén, como en la situación a la cual se refiere la investigadora en el fragmento de la entrevista citado, se la deriva “al Ministerio”, que funciona como un paraguas institucional amplio pero al que, en la práctica, es imposible acceder. Esto se debe a que aquellas personas y áreas que lo constituían en el lapso de tiempo en el que se produjo el trabajo ya no están en el momento en que el informe se externaliza y empieza a circular. El segundo criterio se emplea con los amigos o colegas de confianza a quienes se les hace llegar el trabajo. Esos criterios aparecieron reflejados en varias entrevistas:

El informe no es mío en el sentido de mi propiedad. […] Si me lo pide alguien de afuera, yo creo que tiene que preguntarle al Ministerio. A ver, si me lo pide Mora, que es mi amiga y que trabaja en un organismo internacional, se lo doy porque confío en que si me dice “lo voy a usar porque quiero saber…”, sé que lo va a hacer. Si es una persona que no conozco o qué sé yo, alguna autoridad que te puede llegar a preguntar “¿Esto de dónde salió?”, ahí lo que le diría es “yo no tengo problema en dártelo, pero consultá primero con tal área”. Finalmente yo no soy la propietaria, el propietario es el Ministerio, entonces el que impone la circulación me parece que es el Ministerio. Yo creo que es así. Esa información es producida desde el Ministerio, para el Ministerio, pagada por el Ministerio. El que decide cómo circula finalmente es el Ministerio.

Si me piden el informe yo les digo que se lo pidan al Ministerio. Yo no puedo hacerlo circular, menos cuando se trata de un informe reciente. Yo, por lo general, no entrego los informes que hago. Puedo llegar a facilitárselo a algún investigador de mucha confianza cuando ya pasó un tiempo. De hecho, se lo di a un investigador pero porque yo sé que va a tener cuidado, que lo va a usar de forma inteligente, que no va a salir a jugar al Verbitsky[26] con el informe, a hacer denuncias o a sacarlo en los medios. Es decir, lo va a usar seriamente. Pero en general no los difundo porque, aunque creo que tienen que ser difundidos, esa es una función de la institución, no mía. No creo que yo sea Robin Hood de un proceso del cual se tiene que hacer cargo el Estado. El Estado tiene que difundir esos informes.

Los criterios aplicados para definir la circulación de los informes no están exentos de ambigüedades. La falta de claridad acerca de las reglas que deberían regular su circulación es aún mayor cuando se trata de informes finales que quedaron “en suspenso”, o para los cuales no existieron contratos escritos. “Pozo negro” o “economía informal” son algunas de las expresiones utilizadas por los actores para dar cuenta de las lógicas que guían el movimiento de estos informes. A continuación se presentan dos testimonios donde se manifiestan estas zonas imprecisas de circulación. El primero de un investigador contratado y el segundo de un ex coordinador del Área de Investigación:

A veces circulo los trabajos, depende. Tiene que ser alguien de mucha confianza, en realidad. Es difícil, porque para mí es un material de circulación interno. […] Si quiero que lo lea algún integrante del equipo de investigación de la universidad o algún alumno mío, se lo paso, pero para que lo tome como lectura. Nunca queda claro si se puede circular para que alguien lo cite. Una vez que se hace la devolución, los trabajos entran en un pozo, después que lo devolvemos entra en un pozo ciego.

Había gente que se enteraba y pedía el informe. Entonces empezaba una especie de economía informal donde se decía que todavía estaba con algunos ajustes. El informe no estaba ni autorizado a circular ni a ser publicado explícitamente ni tampoco estaba prohibido que circulara. Entonces empezó la circulación: me lo pedían, “Tomalo”, “Pasalo”, “Copialo”, “Yo no te lo di”. Ese tipo de cosa.

Frente a la ausencia de reglas explícitas y generales, las redes de circulación se tejen en torno a relaciones informales, personales y de confianza. Muchas veces, además, las relaciones de tipo personal pesan más que las institucionales. En un testimonio, un investigador del ME remarcaba que, en algunos casos, un estudio podría circular informalmente entre dos personas cercanas de dos instituciones diferentes pero que, frente a una solicitud interna del propio Ministerio, podría no entregarse [Notas de Campo, 15/10/2011]. En pocas palabras, las lógicas de circulación restringida se definen a partir de las decisiones individuales de las personas que alguna vez tuvieron acceso a ellos (demandantes o investigadores), que son los únicos que disponen de la capacidad para hacerlos circular aunque, como fue expuesto, no siempre cuentan con la autoridad. Es decir, son actores que poseen la capacidad para movilizarlos pero que, en muchos casos, no cuentan con el permiso legítimo o con la facultad para hacerlo. Esta doble acepción de la práctica del poder –poder como capacidad de hacer algo y poder como autoridad para hacer algo– varía de forma permanente y genera, como se verá, múltiples tensiones en los procesos de producción y de circulación del conocimiento.

El control del desplazamiento de los informes finales en estas redes de circulación podría estar en manos tanto de los que demandan los estudios como de los que lo elaboraron, que son los actores que necesariamente tienen acceso. Sin embargo, cuando se trata de investigaciones que quedaron suspendidas entre dos gestiones, son fundamentalmente los redactores los que pueden habilitar su movimiento. Más allá de que hayan trabajado en el Ministerio o por fuera, son ellos los que en general actúan como “porteros” del acceso a esta información, admitiendo o impidiendo su circulación. A diferencia de los funcionarios que solicitan estos trabajos –entre muchas otras tareas asociadas a la gestión–, quienes los elaboraron son investigadores que se dedican principalmente a tareas de producción. Es por ello que, mientras los funcionarios pierden las pistas de esos informes, los investigadores suelen conservarlos y, por ende, los pueden seguir movilizando. Aunque los investigadores perciban que no son los “propietarios” de los informes y que no les corresponde hacerlos circular porque no tienen la autoridad para hacerlo, los movilizan en función, como fue señalado, de criterios organizados en torno a los grados de confianza con la persona que los solicita.

En la mayor parte de las investigaciones demandadas por el Ministerio Nacional quedan al margen del círculo de confianza tanto los responsables provinciales de gestionar las políticas analizadas como las instituciones y los actores estudiados. Hay una anécdota del trabajo de campo que ilustra la relación:

Estaba sentada esperando para hacer una entrevista en un área del Ministerio Nacional donde se había desarrollado una investigación sobre una política específica. Sabía que, desde el inicio, la idea era publicarlo y difundirlo. Mientras esperaba sonó el teléfono. Después de una breve conversación, la secretaria preguntó en voz alta: “¿Alguno sabe si la investigación se puede enviar a las provincias? Es Jorge, del Ministerio del Chaco, que estuvo ayer con Lorena [la directora del área] en un seminario y le comentó de la investigación, y le interesa. ¿Qué le digo?”. La persona que coordinaba el informe contestó: “Decile que no está publicado, que todavía quedan temas de edición, que no está para mandar”. En ese momento reveló que, si bien estaba terminado, todavía no se había decidido si se publicaría o no. La secretaria colgó y comentó: “¡Qué pesado este Jorge, manguea todo lo que puede!”. Jorge era el funcionario que trabajaba en la Provincia de Chaco, con un sueldo financiado por el Ministerio Nacional, asistiendo en la implementación de la política educativa investigada. Había participado también como entrevistado en la investigación. [Notas de campo, 18/02/2009]

Para muchos de los investigadores que participan de estos procesos, esta exclusión es inadmisible. Muchos de ellos contactaron a funcionarios provinciales para realizar el trabajo de campo y señalaron explícitamente el interés –muy claro en ese momento– de difundir los resultados. Sin embargo, una vez que el estudio se terminó se topan con frenos desde la gestión del Ministerio que los incomodan. Una investigadora del ME ejemplificaba este punto con el siguiente testimonio:

Se requiere de toda una serie de aprobaciones y de un camino burocrático para que los estudios puedan circular. Es impracticable. De hecho, nosotros hicimos dos informes, que no circulan. Nos costó bastante esfuerzo que los recibiera la gente de los ministerios provinciales que nos acompañó a recorrer las escuelas. Lo tuvimos que discutir y seguir acá adentro. Nos decían que no era el mejor momento, que había cambiado la gestión. Y eso que hace muchos años que trabajamos en estos ámbitos y somos muy cuidadosas con lo que decimos. Sabemos que lo que uno escribe en el contexto de la gestión es un tono y un contenido muy diferente al de la investigación académica. Siempre algo se te puede escapar pero no es que estamos haciendo una cosa totalmente delirada. Te dicen que no, que no es el momento, que mejor no. Es difícil de explicar.

Los actores (docentes, directivos, referentes provinciales) o instituciones (escuelas, institutos terciarios, etc.) que participaron en la investigación y que están interesados en sus resultados también quedan, en general, por fuera del circuito de circulación. La ausencia de mecanismos de devolución a las escuelas, a los directivos, docentes y alumnos fue también señalada como una preocupación por muchos investigadores. Al respecto, una investigadora del ME explicó:

Una cosa que nos preocupa mucho es la devolución a las escuelas. […] Para nosotros es importante exponer [los resultados] al programa, pero también que el Ministerio invite a los maestros y directivos. Yo quiero que esa gente que me abrió su escuelita rural lo tenga. Además nos lo pidieron por favor. […] Ahí sí que tenemos una traba. Cuando yo digo: “Bueno, yo se lo mando a la directora”, me dicen: “Esperá porque si se llega a enterar la gente del programa…”. Los directores del programa tienen que saber, hay que seguir una estructura jerárquica que, en general, termina haciendo que las escuelas tengan desconfianza, que se abone la desconfianza. […] Esto se debe, por un lado, a esta cosa que es lenta, hasta que van resolviendo: si lo lee primero este, si lo lee después aquel, si lo lee el otro, quién lo lee. Pasaron cinco meses y la gente ya se olvidó. Por el otro, a lo mejor puede ser que no tengan tanto interés en que se enteren en las escuelas de una investigación de estas características.

La respuesta a la pregunta “¿por qué no están publicadas?” es clave para comprender las razones detrás de la existencia de los circuitos de circulación restringida, donde la confianza actúa como el principal impulsor del movimiento. Las dos cuestiones esgrimidas en la citada entrevistada –la “estructura jerárquica” y el hecho de que “no tengan tanto interés de que se enteren”– fueron señaladas recurrentemente en muchos de los testimonios recogidos durante el trabajo de campo.

La primera cuestión se vincula con los procesos que regulan la difusión del conocimiento y, más específicamente, con la ausencia de políticas públicas y explícitas de edición y de publicación. En las situaciones referidas, la inexistencia de circuitos de diseminación más inclusivos no pareciera responder al contenido del informe –que a veces provoca que un funcionario opte por limitar su circulación– sino más bien a la falta de definiciones en torno a los procesos que reglan su circulación. En relación con este aspecto, una ex coordinadora del Área de Investigación manifestó que el ME: “No tiene una política de edición sistemática, unificada. Lo que sale con el sello del Ministerio varía en cada caso. A veces el responsable político lo mira… a veces no lo mira”. Una investigadora reforzó este punto señalando que:

La circulación es arbitraria. La decisión de quién lo puede tener y quién no es arbitraria. No hay una política de publicaciones que diga: “En algún momento esto se va a publicar. Más acotado. Más corto. Por tema o lo que sea”.

Para muchos, además, esta situación no responde a una decisión explícita:

No creo que [el Estado] se proponga no difundir. Creo que es inútil para difundir, que sus personas no tienen idea de que su servicio es un servicio público. Porque me parece que es muy fácil: vos se lo mandás a tal y a cual, se lo mandás al Ministro, generás una rutina, un proceso. Lo que puede ser conflictivo no lo ponés y lo colgás en Internet. Desde afuera uno le confiere una intencionalidad pero yo creo que no se hace por inutilidad de la institución. Eso me indigna.

En efecto, tal como se esboza en los fragmentos de estas entrevistas, cuando un informe se termina son varios los actores que estuvieron implicados en su proceso de producción y sólo en algunas circunstancias excepcionales queda claro cuál de ellos es el responsable de autorizar su circulación. Al no estar pautados los procedimientos de autorización y de legitimación interna –en general– se busca el consenso de todos los implicados, entre los cuales podrían estar incluidos el programa al que hace referencia el estudio, el área que lo coordinó y la institución que lo elaboró. A este proceso lento e indefinido de autorizaciones cruzadas, se le suma la problemática de que, en muchos casos, alguno de los actores implicados “desaparezca”, complicando aún más el –de por sí– sinuoso camino hacia la legitimación y publicación de un informe final.

La segunda razón hace referencia a los potenciales perjuicios relacionados con la difusión de estos trabajos, tal como son percibidos por las autoridades políticas. En varias entrevistas se destaca el “miedo” a la crítica o al “escándalo” entre las motivaciones para limitar la distribución de un informe:

Hay temor, todo el mundo tiene miedo. Hay una cultura del miedo a la información, de qué pierdo si pongo pero no pierdo si no pongo. ¿Qué se pierde? Yo creo que Argentina tiene una baja cultura del dato. La prensa, los gremios, los legisladores están esperando un error del otro para hacerlo mierda. Hay una cosa absolutamente visceral en todos los actores. Ahora, eso no sé cómo se destraba. Me parece que hay una responsabilidad principal del Estado en destrabarlo. Y no consiste en poner indiscriminadamente información que sabés que el otro la va a amarillear, pero poné algo. ¡Poné algo!

No fue publicado porque temían que dijeran cosas. Que se hicieran inferencias erróneas a partir de los datos y que se terminaran haciendo públicas esas aseveraciones que no eran reales. O sea, temían malas lecturas de los datos estadísticos.

En el ME hay una tendencia a no publicar nada, a no sacar nada, a no mostrar datos. Cuando presentás un dato tenés que cuidar todos los detalles. ¿Para qué? Para que nadie chille. Es muy difícil escribir algo porque tenés que presentar todos los logros, y hay logros pero también hay… No te piden que modifiques la información o la trampees, pero sí que muestres lo que va bien. Yo, por mi experiencia, ya tengo incorporado cómo presentar la información, sin mentir, para que no genere escándalo. El escándalo existe como fantasma. […] En el ME no sacan nada, no quieren sacar nada, no quieren mostrar datos.

El miedo al escándalo no es señalado, únicamente, con relación a la prensa, a los gremios y al Poder Legislativo. La importancia de que “nadie chille” involucra también a los altos funcionarios provinciales: ministros de Educación y gobernadores. Para algunos de los funcionarios que trabajan en el ME esta preocupación forma parte de la función pública:

Si estás ocupando un espacio público en el que hay muchos actores, hay que cuidar la relación entre los actores y cómo va a impactar la información. Hay algo que siempre le decimos a un director de una ONG: ellos pueden sacar informes y análisis que nosotros no, porque están en una organización social. Un gobernador enojado no lo van a llamar a él, sino a nosotros que somos los que tenemos la información. Entonces nosotros cuidamos de qué manera damos esa información. Y, si vemos que hay información que puede ser sensible para los gobernadores o para los ministros, no la damos. Es información que se la damos al gobernador o al ministro pero que no la hacemos pública. Porque eso genera otro tipo de conflictos posteriores. […] Cuando ocupamos roles públicos tenemos que tener cuidado de que la información que damos no impacte negativamente en los distintos actores con los que nosotros trabajamos cotidianamente.

Dentro de los contenidos que se definen como “sensibles” –o aquellos que pueden “impactar negativamente”– se encuentran todas las evaluaciones de políticas educativas. Cualquier estudio de tipo evaluativo donde se examina la implementación o los resultados de una política educativa particular es percibido por los entrevistados como “delicada” a la hora de difundirse. Los trabajos que contienen secciones prescriptivas –con recomendaciones precisas sobre la dirección que deberían tomar ciertas políticas– también quedan en un ámbito privado de circulación. Los estudios que señalan los costos de una acción ya realizada o que se va a desarrollar tampoco son de circulación abierta. Por último, también se evita la diseminación de trabajos donde se comparan datos entre las jurisdicciones que pudieran provocar conflictos entre políticos provinciales, ya se trate de salarios docentes, de la inversión en Educación (el gasto total del presupuesto destinado a Educación, el gasto por alumno, etc.) o indicadores más vinculados con el sistema educativo como, por ejemplo, la evolución de la matrícula, la repitencia, o la sobreedad.

En suma, los circuitos restrictivos de circulación se limitan, en general, al desplazamiento de los trabajos entre las personas de confianza de los investigadores (más allá de la institución a la que pertenezcan). En este sentido, los “transportadores” o vehículos por los que se trasmite ese conocimiento están principalmente en manos de individuos (antes que de instituciones) y en lógicas discrecionales (antes que formales y normadas). Estas lógicas contextuales hacen que el flujo de la información sea intermitente, irregular e imprevisible. Por último, cabe señalar que quedan al margen tanto los responsables provinciales (ministros, directores, coordinadores) de las políticas o programas analizados, como los sujetos (referentes provinciales, directivos, docentes y alumnos) que participaron de las investigaciones.

5. Reflexiones finales

A lo largo de este capítulo y a partir de la exploración de las trayectorias de los 112 proyectos de investigación demandados por el ME entre 1999 y 2009, se buscó delinear algunas regularidades que, aunque con disonancias, permitan una primera caracterización de este entramado social. El análisis propuesto mostró tendencias generales que conviven con la singularidad y con la particularidad de cada proyecto de investigación. A partir de las tendencias observadas, se delinearon tres tramas de relacionales o “historias típicas” (Becker, 2009): acciones que se originan en determinados lugares del ME producto de combinaciones de razones particulares, con condiciones y ritmos de producción determinados, y productos y modalidades de circulación específicos. Asimismo, cada una de estas tramas anuda con mayor o menor fuerza a determinados grupos de actores. De esta manera, describiendo estas tramas se caracterizan sistemas de relaciones que permiten integrar, clasificar y hacer más inteligibles los procesos observados.

El primer entramado de relaciones se conforma a partir de las trayectorias de investigaciones que surgen y se llevan adelante desde espacios del ME con funciones de producir investigación, denominadas aquí “áreas de investigación”. Se trata de dependencias formales en el interior del ME, tanto respecto a su jerarquía en el organigrama como en relación con su función, explícitamente orientada a la producción de conocimiento. Desde estas áreas se originan y desarrollan estudios que, en muchos casos, se apoyan sobre los datos estadísticos producidos por el ME o se motorizan a partir de oportunidades de obtener financiamiento. Se combinan demandas de los coordinadores con la auto-gestión de proyectos por parte del personal del área, en busca de su subsistencia burocrática, en un contexto laboral precario. Los ritmos de esta producción se articulan en torno a los tiempos dispuestos por estos recursos (datos y financiamiento), detectados por los “profesionales técnicos polivalentes”[27] que se desempeñan en esas dependencias, así como por los tiempos burocrático-administrativos del ME. La posibilidad de autogestionarse tareas de investigación (definiendo temáticas, tiempos, calidad, etc.) los vuelve una suerte de “trabajadores autónomos” que autoinician proyectos. Si algunos funcionarios del ME perciben esta independencia como un problema, en la medida en que el personal trabajaría ignorando las necesidades de otras áreas del ME (en relación, por ejemplo, con los tiempos y la calidad de las producciones), pareciera que para los propios técnicos es justamente esa autonomía lo que más valoran de su trabajo.

Los espacios ministeriales con funciones técnicas asociadas a la producción de conocimiento fueron cobrando fuerza a partir de la década de 1980. La existencia de publicaciones organizadas en series de estudios con más de diez años de continuidad dentro de la cartera educativa da cuenta de ese recorrido. No obstante, las motivaciones que motorizan estos productos, sumadas a las condiciones de trabajo en el interior del ME (contrataciones, escasos recursos e insumos para desarrollar investigaciones, formación y capacidad del personal, etc.) suelen generar estudios que según los entrevistados son “descriptivos, basados en análisis generales de datos y, en la mayor parte de los casos, desarticulados del análisis de prácticas políticas concretas. El interés puesto en la publicación de los productos por parte de los coordinadores de estas áreas pareciera atentar contra la posibilidad de pasar de estudios descriptivos a trabajos analíticos aplicados. En efecto, es sugestivo el hecho de que los funcionarios políticos de mayor jerarquía deriven a estas áreas pedidos de datos mientras que demandan la realización de estudios más estratégicos a instituciones externas.

Así, aunque los directores y los coordinadores de las áreas de investigación hagan explícita su motivación para producir conocimiento que oriente las políticas a mediano y largo plazo, un análisis de la trayectoria de los procesos concretos de producción deja entrever un conjunto de razones heterogéneo y contradictorio. Esta producción pareciera responder más a cuestiones coyunturales, asociadas a la supervivencia del área y de las personas que allí se desempeñan (oportunidades de financiamiento, existencia de bases de datos e intereses del personal) que a la planificación de políticas futuras. En cuanto a su circulación y en línea con los objetivos del área, la mayor parte de esa producción se pone a disposición de un público amplio, a partir de su publicación institucional. Eso implica, como se pudo ver, que el producto final pasó los filtros necesarios para que sus enunciados no corran riesgo de volverse problemáticos o controversiales. En este sentido, el proceso de edición final termina de limpiar los rasgos analíticos para resaltar los descriptivos (y políticamente inofensivos) de las publicaciones finales.

El segundo entramado de relaciones se conforma alrededor de proyectos solicitados por altos funcionarios del Ministerio, los hacedores de políticas (policy-makers): ministros, secretarios, subsecretarios y directores nacionales. En la mayor parte de los casos, estas demandas responden a las necesidades de la gestión y su ritmo está fuertemente marcado por el flujo de la vida política (el calendario político-electoral, los medios de comunicación, la articulación con el poder legislativo, etc.). Las demandas suelen combinar tres elementos. Por un lado, la necesidad de contar con información de calidad, “relevante” y políticamente sensible, que se ajuste a la lógica de los tiempos políticos. Por el otro, la demanda de productos se asocia con la construcción de legitimidad y de redes de apoyo y de cooperación política, es decir, el acercamiento, la cooptación y la neutralización de instituciones e individuos influyentes en el campo. Por último, al encargar estudios a consultores o a agencias externas, se abre un abanico de posibilidades de negociación entre demandantes y productores que parecen satisfacer mejor las variadas y fluidas razones detrás de estas demandas.

La mayor parte de estas demandas se encauza a partir de la tercerización de las investigaciones. La necesidad de controlar la calidad, los tiempos y la circulación de sus enunciados canaliza el desarrollo de los estudios hacia prestigiosos actores o instituciones externas, percibidas como capaces de abordar temas sensibles con discreción y en los plazos solicitados. Estos “ejecutores”, sean individuos o instituciones, se acercan a la categoría (descriptiva, no valorativa) de “expertos”, tanto por el estilo técnico que caracteriza su producción como por su particular poder simbólico y de legitimación (Morresi y Vommaro, 2011)[28]. Entre las instituciones del campo educativo aparecen tres agencias que podrían considerarse “centros de expertise” en cuanto al papel que asumen en esta trama de producción (Heredia, 2011). Se trata del IIPE, FLACSO y, a partir de 2005, CIPPEC[29]. En línea con lo señalado por Palamidessi et al. (2007) estas agencias siguieron consolidándose como actores influyentes en la producción de conocimiento vinculado con la construcción de problemas, la generación de diagnósticos y la proposición de políticas[30].

En contraste con la modalidad de difusión abierta de los trabajos del primer entramado, estas producciones son de circulación restringida. La ambigua regulación en torno a su circulación (en la mayor parte de los casos informal e implícita) hace que estos trabajos queden en “limbos” en cuanto a las reglas de su difusión. De esta manera, y como se demostró, circulan sobre la base de lógicas discrecionales, basadas en la confianza y la cercanía entre los que los piden y los que los tienen en su poder. Aunque habría que profundizar el análisis para ser más concluyentes, la circulación de estas producciones pareciera proponer otro rasgo particular que no se desarrolló en el capítulo. Se sugiere que la posición (experta) de los ejecutores que participan de este entramado les permite hacer uso de esta ambigüedad para reconvertir, en algunos casos y de acuerdo con el contexto específico, los productos desarrollados para el ME en renovadas (¿o nuevas?) producciones publicables[31]. Es decir, la posición privilegiada que detentan en el campo les da un espacio de negociación particular que admite la construcción de un sentido diferente al proceso, con su consiguiente “nueva” publicación y circulación.

El tercer entramado está compuesto por proyectos que surgen de áreas del ME que gestionan políticas educativas. Desde allí, se demandan estudios orientados al monitoreo, seguimiento o evaluación de políticas específicas y que, en la mayor parte de los casos, tienen abordajes cuantitativos. En este espacio hay un fuerte protagonismo de los organismos internacionales (especialmente los de crédito pero también –a partir de 2003– de cooperación). Son estas instituciones las que, en general, marcan las características, los plazos y la modalidad de producción y de circulación. Aunque con distintas modalidades, la participación de estos organismos propone una serie de instrumentos tecnocráticos que guían muchos aspectos de esa producción[32]. Esta narrativa se entremezcla con el accionar de la burocracia del ME, en este caso asociada a la gestión de las políticas. Si bien la mayor parte del desarrollo de esas producciones se terceriza, la heterogeneidad de ejecutores es mayor que en el entramado anterior y nuclea, en muchos casos, a especialistas en temas cuantitativos que no forman necesariamente parte del círculo de expertos.

En cuando a su circulación, estos productos también son de circulación restrictiva pero, a diferencia de los productos analizados en el entramado anterior, son confidenciales. En otras palabras, los estudios que surgen de las áreas de gestión son acompañados, en la mayor parte de los casos, de contratos específicos que regulan la propiedad de la información producida y que definen al ME como el único autorizado para difundir la información. Así, las reglas que guían la circulación también son individuales y discrecionales, pero los individuos que los circulan saben que son confidenciales, y sus advertencias y recaudos al circularlos son mucho mayores. Además, las posiciones de estos “ejecutores” en relación con el entramado y con el campo educativo en general sumado al tipo de producción realizada no deja demasiado espacio para la reutilización de esas producciones.

En suma, la existencia de cada trama se consagra a partir de diferentes elementos: i) la función que cumplen los actores en los procesos de producción de conocimiento demandado por distintos espacios del Ministerio de Educación. En este sentido, si bien todos los grupos (en sentido latouriano) forman parte del proceso de producción (como productores), se diferenció entre los actores típicos que demandan, desarrollan o financian la producción[33], ii) el actor típico que participa en cada una de estas funciones y es, en gran medida, su portavoz, iii) las narrativas o explicaciones a través de las que los sujetos que participan de esos grupos se diferencian de los otros grupos o, como diría Latour, contra-grupos, iv) el tipo de productos, y vi) el tipo de circulación de esos productos.

La siguiente tabla tipifica y sintetiza los rasgos característicos de cada uno de los tres entramados delineados a partir del análisis de los procesos de producción.

Tabla 1. Procesos de producción de conocimiento:
tres tramas relacionales
Tramas relacio­nales Origen – Actor típico Ejecutor – Actor típico Financia­miento Narrati­vas Tipo de produ­cto Circula­ción
Trama 1 Área de produc­ción de investi­gacio­nes Área de produc­ción de investi­­gacio­nes Profesio­nales técnicos poliva­lentes ME Auto-iniciada por los profe­sionales técnicos poliva­lentes/  buro­crática “Infor­mes descrip­tivos” Abierta/  institu­cional
Trama 2 Altos funcio­narios
(Policy-makers)
Expertos y agencias ME Juego político “Infor­mes relevan­tes” Restrin­gida/  discre­cional
Trama 3 Áreas de gestión Consul­tores internos y exter­nos (institu­ciones y sujetos) Investi­gadores (énfasis cuanti­tativo) Orga­nismos interna­cionales Lógicas tecno­cráticas de los Orga­nismos interna­cionales Monito­reo/ Evalua­ciones de políticas Confi­dencial/  restrin­gida/  discre­cional

Fuente: Elaboración propia.

Ahora bien, más allá de las generalizaciones propuestas, la materialización de cada una de estas características así como las negociaciones en torno al armado y desarmado de los grupos particulares (Latour, 2008) sólo puede aprehenderse con relación a situaciones y proyectos específicos, tal como se propone en el próximo capítulo. Las tramas relacionales propuestas pierden fuerza y nitidez, y se vuelven más contradictorias al profundizar el análisis alrededor de un proyecto de investigación en desarrollo. Como se verá en el capítulo siguiente, sólo a partir de un caso de estudio exhaustivo puede darse cuenta del carácter negociado y situacional de los sentidos, los ritmos y las razones que movilizan a los actores en las diferentes escenas que conllevan a un resultado, siempre imprevisible e incierto.


  1. Una primera versión de este capítulo fue publicada en Cardini (2018).
  2. A fines de diciembre de 2001 se publicaron listados de escuelas organizados de acuerdo a su desempeño en las pruebas de calidad realizadas a los alumnos en el año 2000. La publicación de un “ranking” de escuelas fue una novedad muy resistida.
  3. Entre sus objetivos figuraban asesorar en temas estratégicos de la política educativa, formular propuestas educativas, diseñar políticas de evaluación de la calidad educativa y crear la Agencia Nacional de Evaluación Educativa, diseñar los lineamientos generales vinculados a la planificación estratégica, organización, supervisión y financiación del Sistema Educativo Nacional, la organización de convocatorias de participación de expertos nacionales e internaciones para el análisis de estrategias de políticas educativas y la presentación de informes prospectivos y propuestas para la introducción de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en los distintos niveles del sistema educativo (Decreto 957/2009, Buenos Aires, 23 de junio, 2009).
  4. Como se vio, durante el gobierno de la Alianza (1999-2001) la mayor parte de las investigaciones surgieron de la Unidad de Investigaciones Educativas (UIE). A partir de 2002, con la creación de la Dirección Nacional de Evaluación y Calidad Educativa (DINIECE), los estudios se concentraron en el Área de Investigación de esa dirección.
  5. Si bien hay trabajos que han abordado el estudio de la (sub)utilización de los datos estadísticos del ME, se han centrado en el análisis de su difusión al público en general (ver, por ejemplo, Gvirtz, Larripa y Oelsner, 2006; Isola 2014). En contraste, no se encontraron trabajos que hayan explorado los mecanismos de difusión de las bases estadísticas del Ministerio para la producción de investigaciones.
  6. Resolución Nº 142/2007, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Buenos Aires, 19/2/2007, pp. 1 y 2.
  7. Oficialmente, el concurso tenía tres objetivos: “i) contribuir al desarrollo y fortalecimiento del intercambio y cooperación entre las instituciones académicas y de gestión educativa, ii) fomentar el uso de los datos producidos regularmente por la gestión educativa y fortalecer la capacidad de análisis de esta información y iii) desarrollar conocimiento significativo en áreas relevantes del quehacer educativo actual. Resolución Nº 142/2007, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Buenos Aires, 19/2/2007, pp. 1 y 2.
  8. El extremo de esta situación se dio después de la crisis, entre 2002 y 2003, y durante los cambios de gestión del ME donde integrantes del área, según uno de ellos, “se dedicaron a terminar sus tesis de maestría y doctorado porque no había nada que hacer en el área”. Otro entrevistado señaló que, en momentos de pocas tareas, utilizan el tiempo para tareas personales de escritura. Describió esta situación como “tráfico de tiempos”, haciendo alusión a la cuestionada ética detrás de la utilización del tiempo de trabajo del Área de Investigación para el desarrollo de tareas personales. Sin embargo, visto desde los investigadores, es la forma de darle sentido a los tiempos “muertos” que parecen caracterizar algunos períodos de trabajo dentro del ME.
  9. En este período, además, algunos integrantes del área dejaron de trabajar en el Ministerio: “veía que iba a hacer trabajo de mula en un período de sequía”, explicaba un entrevistado que se fue a trabajar a un organismo internacional.
  10. En su trabajo sobre el análisis de los procesos de producción en laboratorios científicos, la autora explica algunos de los diferentes aspectos de esta lógica: la variabilidad de las reglas, la oscilación de los criterios de decisión, las idiosincrasias de investigación locales, el oportunismo del proceso y el juego de los científicos con las limitaciones contextuales (138).
  11. Algunos entrevistados asocian, por ejemplo, el surgimiento de investigaciones de tipo evaluativo en el Área de Investigación hacia mediados de la década de 2000 con esta función de permanencia: “Empezar a hacer investigación evaluativa fue una forma de sobrevivir. Durante la crisis y después, no hubo mucho espacio para hacer. Había menos margen de maniobra. Una de las formas de sobrevivir fue meterse a interactuar con otras oficinas del Ministerio para hacer evaluación de programas: investigación aplicada a evaluar programas. […] Tenía que ver con posicionarnos y tener cierta visibilidad en el Ministerio y, al mismo tiempo, que pudiéramos empezar a vender nuestros servicios y generar clientes internos dentro del Ministerio”.
  12. Una entrevistada renunció al Área de Investigación porque “la directora empezó a pedirme cosas que eran para trabajos personales y yo no quería hacerlos”. En una charla informal, otro investigador señaló que durante una época había dedicado la mayor parte de su tiempo semanal a armar cuadros con la evolución histórica de la matrícula de Educación Media para una publicación personal del subsecretario de Educación [Notas de campo, 1/11/2010]. Por último, una asesora de un alto funcionario señaló que trabajó en la edición de un artículo de su jefe para una publicación personal, externa al trabajo del ME.
  13. Estos espacios varían en su organización institucional, algunos son relativamente independientes –como el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET) y el Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD)–; otros se conforman como Direcciones Nacionales, como es el caso de las Direcciones de Nivel Inicial, Primario o Secundario; y, por último, están los que se organizan en torno a programas o proyectos más delimitados –como, por ejemplo, el Programa Nacional de Becas Educativas, el Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMSE) o el Observatorio Argentino de Violencia Escolar, entre otros–.
  14. A modo de ejemplo, uno de estos estudios señala que su objetivo es “producir, sistematizar y relacionar información que pueda contribuir al análisis de la política implementada por el Ministerio de Educación” (Finnegan, 2007). Otro enuncia que “pretende contribuir a la producción de insumos que puedan ayudar a mejorar la gestión del programa durante su implementación y a generar conocimientos que permitan comprender mejor las formas en que se implementan las políticas públicas en edición” (DINIECE, 2005).
  15. Además del financiamiento de estudios como parte de un crédito, hay instituciones internacionales que administran recursos del ME para el desarrollo de proyectos específicos, que en algunos casos incluyen investigaciones. Entre los estudios analizados, hay tres instituciones que cumplieron esa función: la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Instituto Internacional de Planeamiento Educativo (IIPE).Según varios entrevistados, esta modalidad se utiliza para sortear los obstáculos burocráticos presentes en el Ministerio a la hora de efectuar pagos. En palabras de un entrevistado: “Los fondos de esa investigación los administró la OEI para evitar complicaciones y tiempos largos. Es dinero del Ministerio pero que lo administra un organismo internacional”.
  16. Este punto se analizará en profundidad en el capítulo siguiente, donde se abordan en detalle las negociaciones entre un organismo de cooperación internacional y el ME en torno al desarrollo de un proyecto de investigación.
  17. Entre estas agencias, se destaca la Unión Europea que financió dos iniciativas entre 2004 y 2009: el Proyecto de Fortalecimiento del Programa Integral para la Igualdad Educativa (FOPPIE) en el marco del cual se desarrollaron cuatro estudios y el Programa “Educación Media y Formación para el Trabajo para Jóvenes” desde donde se realizaron siete estudios. Además de la Unión Europea están los organismos de cooperación nacionales como, por ejemplo, la Agencia de Cooperación del Gobierno Alemán (GTZ) y del Gobierno Japonés (JICA).
  18. Aprovechando negociaciones que habían quedado inconclusas en 2001 con el Banco Interamericano de Desarrollo, en 2003 el nuevo gobierno terminó de negociar un préstamo por 600 millones de dólares (con una contraparte nacional por 400) para la Educación Media llamado “Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo” (PROMSE). En 2006 se inició el “Proyecto de Mejoramiento de la Educación Rural” (PROMER) con una duración de cinco años y que implicaba un préstamo del Banco Mundial por 150.000 millones de dólares (y una contraparte nacional por 16.6 millones).
  19. En su análisis sobre las producciones desarrolladas por el ME entre 1993 y 2003, Galarza (2007) señala el Programa de Estudios de Costos del Sistema Educativo (PECSE) como un espacio fundamental de producción de investigación dentro del ME. Según el autor, entre 1995 y 1999 se desarrollaron desde esa área más de 14 estudios relacionados con el financiamiento del sistema, los salarios docentes, el tamaño y los costos de las instituciones educativas y los modelos de organización y de gestión de los sistemas educativos. Sería interesante indagar cómo se transformó esta área a partir de 1999 y por qué parece haber perdido protagonismo en la etapa aquí analizada.
  20. Además de los trabajos desarrollados en el Área de Investigación de la Secretaría de Educación, hay estudios que fueron realizados desde otras dependencias con funciones de investigación, con más o menos grados de formalización, asociados a organismos del Ministerio con funciones de gestión de políticas. Son dependencias que se superponen al trabajo que realiza la DINIECE, pero que se focalizan en un ámbito de política específico en el que se enmarcan. Sus estudios se financian, en la mayor parte de los casos, con fondos del propio Ministerio. Durante el período estudiado, fueron tres los espacios ministeriales con estas características y generaron aproximadamente siete estudios. El primero existió entre 2004 y 2007 bajo la órbita de la Dirección General de Gestión Curricular y Formación Docente (DNGCyFD). El segundo, todavía en actividad en el momento de la publicación de esta investigación, se creó en 2005 dentro del nuevo Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD). Este último se focalizó principalmente en el desarrollo de investigaciones orientadas hacia la práctica docente. Por último, hay un equipo de trabajo que se denominó “Equipo de seguimiento de egresados”, en el interior de la Unidad de Información dentro del Instituto Nacional de Educación Técnica (INET).
  21. El análisis de los procesos de producción de las evaluaciones dentro del Ministerio de Educación ameritaría un capítulo aparte. Aquí, nos interesa señalar que, al igual que con las investigaciones encargadas por altos funcionarios, las evaluaciones de políticas se encargan internamente o externamente de acuerdo con la relevancia que se les asigna. Cuando se perciben como relevantes quedan, en general, bajo la responsabilidad de la directora de la DINIECE y se llevan adelante a través de la contratación de investigadores de su confianza, que le responden directamente. En cambio, cuando se consideran menos importantes tienden a ubicarse en el Área de Investigación y son desarrollados por sus integrantes. Así, los encuadres institucionales y la responsabilidad sobre la producción de las evaluaciones de programas varían y se transforman, en gran parte, a la luz de la importancia política que se le adjudica al estudio así como de las negociaciones y disputas entre diferentes funcionarios en torno a cuestiones que pueden estar ligadas a su desarrollo, al contenido y, sobre todo, a su circulación y utilización posterior.
  22. Dependiendo del caso, la letra del contrato refleja de manera más o menos fidedigna las condiciones y tareas asociadas a la contratación. Ejemplificando este punto, una investigadora contratada por el ME a través del BM explicó que “la diversidad temática y de demandas es infinita, y cada persona se encarga de 70 cosas que no figuran en ningún término de referencia. La situación es difícil”. En contraste, otra entrevistada, también contratada por el ME pero a través de un contrato de la OEI, señaló: “Mis términos de referencia se ajustaban a la tarea. En general yo soy bastante insistente en eso porque tengo un marido auditor. Si no, después terminás vos engrampada: te dicen ‘¡Ay! no hiciste lo que decía’. Alguien después mira los papeles y resulta que vos sos la corrupta. Vos laburaste y tenés que salir a explicar. Entonces soy bastante hincha con eso porque me parece que hay que poner más o menos lo que va. Y la directora que me contrató es bastante rigurosa en eso también”.
  23. A diferencia de otros países, en Argentina no hay mecanismos institucionales con cierta continuidad para fomentar la investigación aplicada en Educación. Sin embargo, existieron dos acciones aisladas llevadas adelante durante el período en cuestión que, aunque no gozaron de continuidad, se orientaron a este fin. La primera fue el ya señalado Concurso de promoción y uso de estadísticas educativas en investigación coordinado por la DINIECE en 2007. La segunda fue una iniciativa entre la Secretaría de Educación y la Secretaría de Ciencia y Técnica del ME en el marco de la cual se plantearon tres Áreas de Vacancia, a través de las cuales se financiaron proyectos de investigación (PICT) en 2006. Los proyectos realizados en el marco de esa iniciativa fueron: “La enseñanza y aprendizaje de saberes socialmente productivos. Los saberes del trabajo”, a cargo de Adriana Puiggrós, en la Universidad de Buenos Aires; “Intersecciones entre desigualdad y educación media: un análisis de las dinámicas de producción y reproducción de la desigualdad escolar y social en cuatro jurisdicciones”, a cargo de Inés Dussel en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales; y “TIC y educación en la Argentina. Caminos recorridos y desafíos pendientes”, a cargo de María Rosa Albornoz, en la Universidad Nacional de la Patagonia Austral y otros. Esta última experiencia ameritaría más estudios, ya que inaugura un vínculo entre la investigación académica y la investigación orientada a la política que no se había dado antes en nuestro país.
  24. Según estos actores, para avanzar sobre una descripción de los circuitos de conocimiento, existe una serie de elementos a tener en cuenta: i) la cantidad de conocimiento que circula; ii) el foco del conocimiento, y aquí proponen una clasificación que diferencia entre inputs, outputs, procesos y opiniones y reglas formales; iii) el tipo de conocimiento (general o específico), iv) la frecuencia del flujo de información (intermitentes e irregulares o constantes y regulares) y v) los transportadores, es decir, los vehículos en los que se traslada (Delvaux y Mangez, 2008: 43-45).
  25. https://goo.gl/3L4YSJ (Último acceso: 29 de junio, 2016).
  26. Se refiere al periodista y escritor argentino Horacio Verbitsky, reconocido por sus artículos de denuncia.
  27. Dados los perfiles profesionales y las condiciones de trabajo de estos espacios, se optó por agruparlos bajo el término de “técnicos-profesionales polivalentes” antes que, por ejemplo, burocracia técnica especializada. Todos poseen títulos profesionales y sus tareas se asocian más a sus profesiones (en el marco de las técnicas que demanda el área para la cual trabajan) que a las actividades administrativas usualmente vinculadas con la burocracia. A su vez, las variadas formas de contratación así como una inserción laboral (que combina el trabajo técnico en el Estado con la participación como profesores e investigadores en la universidad) los vuelve polivalentes.
  28. En el análisis de esta trama productiva particular, se revelaron ciertos aspectos de la expertise educativa en general. Si bien este tema trasciende el recorte propuesto por esta investigación, se aprovecha el punto para hacer algunas reflexiones que podrían profundizarse en el futuro. A diferencia de los otros grupos analizados, este actor se mostró capaz de utilizar los productos realizados para el ME en el marco de otras tareas (y relaciones) más generales asociadas con la producción de diagnósticos, propuestas y evaluaciones del sector educativo. Desde su punto de vista, el trabajo con el ME es una tarea fundamental en el proceso más amplio de intervención política y de legitimación de saberes. Si bien, como se vio, los contenidos que se producen en este contexto no tienen una circulación regulada, su condición de “expertos” les permite reconvertirlos en un producto relativamente divorciado (pero no del todo) de la producción del ME. A diferencia de otros actores de menos jerarquía, conocen los tiempos políticos (y las diversas temporalidades de la producción), lo que les da un poder/capacidad diferenciado. Participar de estas producciones les da, por un lado, acceso a información reservada y contactos privilegiados con los hacedores de políticas (policy-makers) y sus preocupaciones. Por el otro, les brinda acceso a datos estadísticos que, sin estos contactos, son de difícil acceso.
  29. Heredia (2011) privilegia la noción de “centros de expertise” para describir organizaciones cuya principal actividad es la producción de diagnósticos, propuestas y evaluaciones para la toma de decisiones públicas. Estas entidades constituyen nodos por los que transitan los expertos y a través de los cuales reúnen actores diversos en torno a ciertas ideas y dispositivos. En este sentido, explica la autora, se trata de actores políticos “tanto porque suelen proponer diagnósticos y reformas como porque aspiran a ser espacios de encuentro e intermediación entre los diversos actores e intereses implicados en cada política” (299-300). Si bien las tres instituciones señaladas comparten algunas de estas características, la que estatutariamente mejor se ajusta es CIPPEC (Ver Simón, 2006; Simón y Palamidessi, 2007).
  30. Según estos autores, estas agencias comparten un conjunto de rasgos comunes, entre los que se encuentran su flexibilidad para contratar profesionales y para adaptarse a los nuevos mecanismos y estímulos de financiamiento; su capacidad para producir un tipo de conocimiento que se aleja de las agendas disciplinarias para enfocarse, en cambio, en la resolución de problemas; el desarrollo de fluidos intercambios con universidades, centros de investigación y organizaciones internacionales así como con agencias estatales; y el despliegue de estrategias para difundir y “poner en valor” la producción de sus agentes. Ver también Palamidessi, Gorostiaga y Aberbuj (en prensa) para un análisis de las agencias que producen conocimiento orientado a la política en la década de 2000.
  31. Hay tres ejemplos de publicaciones realizadas que se desprenden, en mayor o menor medida, de demandas de altos funcionarios políticos a “expertos” en distintas posiciones; pero que no está claro si forman parte de los circuitos de circulación definidos en torno a la producción de la investigación demandada por el ME. El análisis de las decisiones en torno a estas publicaciones no formó parte de nuestro trabajo porque, aunque son publicaciones que se desprenden de demandas realizadas por altos funcionarios del ME, la relación entre esas demandas y las producciones finales son ambiguas y ameritarían un seguimiento puntual de estos procesos de producción. Sería interesante profundizar este análisis en el futuro ya que pareciera iluminar algunos de los beneficios que tanto expertos como funcionarios obtienen de la demanda/participación de estos proyectos. Los textos son Tenti Fanfani (2005) que pareciera desprenderse de una investigación solicitada por el ME al IPPE en el año 2000; Miguez (2008), Tedesco (2015), proveniente de una investigación solicitada por el ME en el marco del Observatorio de la Violencia en 2005, que se desprende parcialmente de los estudios demandados desde de la UPEA en el año 2009. Estos últimos no se incluyen en este estudio porque, en función de nuestro recorte metodológico, no fueron demandados desde el ME. Sin embargo, se mencionan porque parecieran responder a la misma lógica que los dos anteriores.
  32. En general, en los convenios de financiación se describen aspectos asociados a los plazos, los objetivos de las tareas, las modalidades de contratación, los procesos contables, la auditoría posterior de los procesos administrativos, etc.
  33. A su vez, hay actores como los organismos internacionales cuya función no es tan clara en relación con la cadena de producción, pero que delinean, en gran medida, las regulaciones (en permanente negociación) que guían la producción.


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