“Es fundamental no ceder a la tentación de confundir las palabras con las cosas, de mixturar los nombres que inventamos con la realidad que otros vivencian. Imaginar esas “otras realidades” y explorar el espacio simbólico que nos separa de ellas sería el punto de partida de cualquier programa sensato para la promoción de los derechos humanos”.

– Fonseca y  Cardarello (1999: 5) 

“El derecho es una realidad transaccional entre su realidad y su deber ser, que es aquello que todavía no es y debe ser construido”.

– Medici (2009: 182)

Introducción

El análisis de todo proceso de reforma legislativa e institucional ilustra aspectos técnico-legales, pero también factores políticos, culturales e ideológicos que se insertan en un campo (Bourdieu, 1995) específico e históricamente determinado de relaciones de poder, fuerza y dominación; suerte de orquesta no digitada por un “centro” o “vector” sino resultante de las pujas, intereses, posiciones y coyunturas que definen la dinámica propia de ese campo, dando por resultado un particular proceso socio-histórico, que invita a lecturas meta-normativas, es decir, al análisis sociopolítico.

Este enfoque entiende al derecho como una construcción particular, que se inserta dentro del juego social. En este sentido, y atendiendo a que el proceso aquí analizado es un proceso de “producción de derecho”, parto de la noción de derecho como una construcción social en la que: “las condiciones y límites que constituyen el derecho en su relación con el poder son invenciones históricas, dependen del contexto cultural, de las relaciones de fuerza sociopolíticas, de las tecnologías sociales de poder disponibles” (Medici, 2009: 182).

Dichos procesos, reflejan aspectos del entramado social en toda su historicidad, es decir, con actores concretos, sectores determinados, intereses contrapuestos y, extensivamente, dan lugar a un juego de interrelaciones e interdependencias recíprocas que configuran escenarios muchas veces de difícil comprensión. A esta complejidad es a la que el análisis social pretende contribuir a través de la elucidación de las lógicas y supuestos que operan y que se traducen en ocurrencias que deben ser restituidas al contexto para honrar su comprensión.

En el caso particular aquí analizado, acerca del proceso de reforma legal e institucional en materia de infancia en la PBA, se disputan profundos cambios técnico-legales en la concepción y regulación de la relación entre el Estado, la sociedad civil y un grupo poblacional específico: los integrantes más jóvenes de la sociedad. Esta serie relacional (estado-sociedad-niños) ha sido objeto de numerosos estudios e investigaciones que denotan el carácter histórico y socialmente construido de la figura del niño, siempre constituida desde una mirada adultocéntrica que lo conforma, a través de las prácticas discursivas, en un particular sujeto-objeto sobre el que se despliegan dispositivos de saber-poder. En concordancia con las diferentes concepciones sobre este colectivo, se han establecido diversos archipiélagos de discursos y prácticas institucionales estatales para su intervención. La regulación de la relación entre estos actores, y específicamente la regulación en torno al mundo infantil es un aspecto crucial dentro de los mecanismos de control social (Pitch, 2003; Donzelot, 1979), entendiendo que éstos mecanismos son desplegados tanto en la órbita de lo público como de lo privado, penetrando y constituyendo formas y prácticas culturales (Clifford, 1991; Geertz, 1991; De Certaeu, 1996)^[1].

En este caso, la “lucha” por los derechos del niño ha sido un proceso protagonizado por diversos actores del mundo adulto, que exhiben entre sí distancias políticas, ideológicas y de intereses que no necesariamente se condicen con los denominados “intereses de los niños”, en tanto colectivo social, pero que se legitima, a modo de economía del “don” en virtud de luchar por derechos nobles, “altruistas”, tal como se significa socialmente a aquellos que competen a la infancia^[2].

No obstante, los puntos de vista y posiciones que asumen los actores en este proceso pueden ser analizados en términos ideológicos, pero entendiendo que éstas nociones también comportan intereses sectoriales, acceso y disposición de recursos institucionales y técnicos, alianzas estratégicas, coyunturas sociales y económicas. Es decir, las posiciones y argumentos que se despliegan no se corresponden a modelos culturales unificados y coherentes, sino que también demuestran ambivalencias y contradicciones en torno a las terminologías y la significación del derecho (Pitch, 2003).

Para analizar las modificaciones en las leyes que regulan la situación de la infancia en la PBA se ha otorgado a éste como objeto de estudio el carácter conceptual de “proceso”, entendiendo por ello una dinámica longitudinal de relaciones de fuerza y posiciones al interior de un campo (bajo codificaciones estratégicas de relaciones de fuerzas en confluencia con una producción discursiva sobre la realidad) que ha dado por resultado una forma específica de resolución técnica en la materia analizada. En relación al concepto de campo, Bourdieu sostiene que: “No es posible entender la dinámica de un campo sino mediante el análisis de su estructura y, de la misma manera, tampoco podemos comprender esta estructura sin el análisis genético de su constitución y de las tensiones entre las posiciones que lo constituyen, o entre éste campo en su conjunto y otros campos, en especial el del poder” (1995: 57).

Se propone analizar este proceso de reforma legal como un dispositivo (Foucault, 1991b), donde se vinculan elementos heterogéneos que, en su formación histórica, terminan por signar un tipo específico de racionalidad que no se condice linealmente con sus enunciados, sino que asume una posición estratégica dominante con efectos y usos específicos. Tal como se sostendrá a lo largo de esta tesis, dicho proceso se inscribe bajo un imperativo estratégico: la gestión de determinados colectivos problemáticos en el marco de sociedades de creciente exclusión social, que exceden los encuadres posibles en la lógica del patronato judicial de la “cuestión social” de la infancia. De tal modo, este proceso termina por fin hallando en la producción específica de las normas de protección de derechos la paradójica posibilidad de descomprimir la atención social (denominada hasta entonces como asistencial) en una arena administrativa más difusa, compleja y volátil de acceso a las protecciones sociales.

En este sentido, aunque el proceso de cambio legislativo fue apuntalado discursiva y doctrinariamente hacia la garantía de derechos de los más jóvenes, en su despliegue asumió -como “relleno estratégico”- por una parte la profesionalización, expansión y ajuste del sistema penal juvenil y, por la otra, la disolución y diseminación institucional de los accesos y recursos a la garantía de derechos sociales y económicos (llamados antaño “necesidades asistenciales”), como contracaras del mismo proceso. Si bien el primer y principal objetivo estratégico impulsado por los actores de la reforma se orientó a consolidar un acceso en términos de derechos para las cuestiones sociales, podríamos sostener que en la sobredeterminación funcional (inherente al relleno estratégico) de este dispositivo terminó por consolidar la fase penal y distender la asistencia social, en consonancia con la tendencia a la progresiva retracción del estado del welfare y la creciente penalización de las funciones del estado (Waqcuant, 2000; De Giorgi, 2006). En este esquema teórico, ello es posible no por una planificación previa, sino por el juego de poder en el que se inscribe el devenir de todo dispositivo.

A modo de adelanto de conclusiones, sostendré que este complejo proceso exhibe dos cuestiones fundamentales: por un lado, el primer período analizado se dirimió bajo un encapsulamiento jurídico descontextualizado que fetichizó la terminología de los derechos, provocando una masa hipertextual en torno a categorías como “paradigma de la protección integral”, “interés superior del niño”^[3] y “sujeto de derechos” que, a modo de efecto han sido -paradójicamente- etiquetas polifuncionales sobre las cuales se montaron diversas posturas y que también han permitido la descomposición del complejo tutelar, y la composición de un complejo de derechos. Éste último, se convertirá en la matriz jurídico-conceptual o episteme jurídica^[4] en la que la niñez será abordada y reinterpretada por el programa neoliberal. La descontextualización de dichas nociones jurídicas respecto de las transformaciones del capitalismo y de la relación estado-sociedad, en la desinversión del estado social y el avance del estado penal, resultan centrales para comprender el devenir de las mismas. En otras palabras: aun cuando los debates en torno a las nuevas leyes de infancia apuntaban a una infancia “plagada de derechos”, estos discursos han penetrado a lo largo de los años que duró el proceso en las categorías de percepción y enunciación de todos los actores del campo, ganando por fin legitimidad pero finalmente produciendo en el archipiélago institucional una expansión del sistema penal juvenil y una retracción del sistema asistencial de atención a la infancia: “Cada campo define y activa una forma específica de interés, una illusio específica como reconocimiento tácito del valor de las apuestas propuestas en juego y como dominio práctico de las reglas que lo rige” (Bourdieu, 1995: 80).

Así, podemos ubicar en términos históricos la reactualización de los plafones discursivos en torno a la infancia “problemática”, que bajo el “peligro político” inspiraron la creación del sistema de patronato (Daroqui y Guemureman, 2001a) y en la actualidad se reactualizan bajo los principios “securitarios” y de “peligrosidad y riesgo social”, aún en el marco de las garantías y los derechos de los más jóvenes. Por eso, antes que una expansión del sistema de protección social-asistencial sobre los niños, el complejo proceso de reforma termina dotando de garantías procesales a los más jóvenes frente a la capacidad represiva del estado, pero al mismo tiempo desmantelando y haciendo aún más volátiles las estructuras de garantía de derechos positivos. Ello es posible en tanto, como señala Domenech: “El Patronato fue cuestionado, además, cuando el Estado de Bienestar y la modernidad que lo acunaron, había cedido frente a políticas que relegaron, desregularon y precarizaron el trabajo (…) Tantos nuevos derechos para los niños contrastan fuertemente con una infancia desvalida, escindida y victimizada, en un proceso de modernización excluyente, que se mostró generoso al sancionar nuevos derechos y avaro al momento de cumplirlos (…) en una singular y armónica esquizofrenia cultural” (2008: 218-9). Resulta sugerente para explicar esta idea tomar el axioma de Donzelot en “El complejo Tutelar”. Este autor sostiene que en la intervención sobre las clases “menos favorecidas” se identifica a la “infancia patológica” en su doble aspecto: la infancia en peligro (por carencia de atención en los cuidados, crianza y educación) y la infancia peligrosa (la de la delincuencia). En la actualidad, la intervención se orienta con solidez hacia quienes integran esta segunda (la infancia peligrosa), diluyendo la categoría de infancia en peligro en espacios menos estructurados^[5].

El objetivo de indagar la particular genealogía de este proceso intenta impugnar las “narraciones de origen”, camino analítico que permite hacer de la concepción técnico-categorial de niño disputada en este proceso sea rápidamente relativizada, máxime en los términos del purismo jurídico en los que se planteó. El análisis genealógico, sostendré, permite visualizar los intereses por detrás de los regímenes de producción de verdad.

Desde este punto de vista, la reforma legal -emplazada en una lucha de verdades jurídicas- terminó por acoplarse con una notable ausencia de control institucional y falta de información, encapsulada en un blindaje jurídico discursivo que tuvo como “efecto” la dilución del plano socio-asistencial y la tecnificación y expansión del plano penal juvenil.

Metodología

En términos metodológicos, para la construcción del proceso de reforma legal como objeto de estudio y su posterior análisis sociológico, se ha organizado el trabajo en diferentes etapas, que a modo de capas geológicas, fueron acoplándose y complejizando en cuanto a su lectura e interpretación. En un primer momento se relevó y sistematizó cronológicamente el movimiento secuencial (y su conformación como entramado normativo) de leyes, normativas, recursos de apelación, medidas cautelares, decretos, resoluciones, acordadas y demás producciones documentales oficiales del período analizado (2000-2008). Estas fuentes fueron trianguladas y complementadas con otros datos secundarios, especialmente escritos, artículos y documentos elaborados por actores judiciales, gremiales, especialistas y académicos que trabajan en la temática^[6]. Una vez realizado este paso, se logró conformar un “mapa” de dicho proceso, que organizó en secuencias temporales los movimientos legislativos, administrativos y judiciales en la materia. A partir de dicho mapa se avanzó con una guía de pautas de entrevista que indagaba específicamente sobre las articulaciones nodales de dichos procesos, sobre sus desplazamientos y ajustes, en especial todos aquellos que no podían ser comprendidos a partir de la fuente o soporte empírico documental. Una vez establecidas las prioridades de lectura de la secuencia mapeada, se inició un proceso en extremo artesanal de búsqueda, rastreo y selección de “informantes clave” que pudiesen aportar desde sus experiencias personales y profesionales, datos e información que complejice la lectura del material mapeado. Así, se buscó entrevistar de modo formal y/o informal o confidencial, a los actores involucrados de modo protagónico en dicho proceso.

Para conformar la muestra de entrevistados, en concordancia con la lógica de la estrategia cualitativa^[7], se utilizó un muestro no probabilístico intencional, bajo los principios del muestreo teórico de Glasser y Strauss (1967) definiendo su extensión por el criterio de saturación^[8].

La selección y conformación de la muestra de informantes clave atendió a dos criterios fundantes -en tanto decisión epistemológica- y un tercer criterio coyuntural -en términos de accesibilidad-. Los dos primeros criterios fueron: actores que representen a los tres poderes del estado (judicial, legislativo y ejecutivo) y también actores de la sociedad civil (movimientos sociales, sindicatos, expertos y académicos) que también participaron de uno u otro modo de dicho proceso. El tercer criterio, involuntario al diseño o estrategia metodológica, se instauró a partir de la accesibilidad a los informantes, restringida por fallecimientos, mudanzas de lugar de residencia o desvinculación de sus funciones (en especial los legisladores y algunos funcionarios) o simplemente la falta de respuesta o negativa frente a los pedidos de entrevista. El proceso de búsqueda de informantes se realizó por dos vías: por un lado la vía formal-administrativa, presentando cartas con el aval de la universidad o requiriendo las mismas por vía telefónica o email, y como segundo canal de acceso (y también el más exitoso) a través de la técnica de “bola de nieve”, articulando una red de contactos, en principio a partir de vínculos personales y profesionales y luego también a partir de recomendaciones de los propios entrevistados. Esta última estrategia de acceso fue acaso la que mayor riqueza empírica ha obtenido, tanto en los contenidos como en los referentes que se han logrado entrevistar^[9].

Entrevistas utilizadas para Capítulo 2, 3 y 4

Cabe advertir que el largo proceso de reforma legislativa aquí analizado no puede ser explicado simplemente por lo que ocurrió durante esos años en la cámara legislativa provincial, sino que ésta solo resulta un observable, un soporte institucional, que delata procesos más amplios que se dirimen por fuera del recinto, es decir, en la interacción entre los actores del poder judicial, del poder ejecutivo, organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil, especialistas, académicos, militantes sociales, etc. Cada quien, según transcurra el tiempo y las coyunturas asumirá diferentes posiciones y adaptará y significará para sí el código comunicacional hegemónico de dicho campo, es decir, el léxico distintivo del discurso sobre los derechos de los niños. Uno de los principales hallazgos en la arqueología de los documentos, fue que este léxico, se transformó en una acción comunicativa^[10] (Habermas, 1987) común a todos los actores, aun cuando éstos presentaban posturas antagónicas entre sí. El uso indistinto de las categorías de los derechos del niño fue un primer indicador para problematizar e intentar “ver más allá” de sus significantes. Aun así, al abordar las entrevistas resultó insuficiente cualquier taxonomía para clasificar a los actores, ya que los mismos presentaban múltiples inscripciones (por yuxtaposición o circulación institucional) a lo largo del proceso. Ello significa que, dentro del campo de disputa por la sanción de las normativas pueden identificarse actores del poder judicial pero que también comportan trayectorias e inscripciones de activismo/militancia en movimientos sociales, en gremios o en universidades. Asimismo ocurre con representantes del poder ejecutivo (que han pasado previamente por el poder judicial o viceversa) y de los gremios vinculados a la temática, en tanto activistas, trabajadores de los organismos técnicos o militantes de movimientos sociales por los derechos de los niños. Antes que tipificaciones rígidas, se intentó trabajar construyendo perfiles que no resultan exclusivos ni exhaustivos, sino que tipifican bajo las inscripciones preponderantes, aunque no exclusivas^[11]. Ello constituyó un desafío metodológico importante a la hora de sistematizar y clasificar los discursos de los actores entrevistados para comprender o dotar de inteligibilidad sociológica y política a este proceso de reforma normativa.

Entre los entrevistados, la forma de presentarse como actores involucrados en la temática sobre infancia aludió siempre a una referencia biográfica personal, escindida de sus inscripciones institucionales. Ello resultó un dato transversal y significativo: se presentaban como “ciudadanos”, “personas”, “abogado/as”, “militantes” interesados personalmente en la temática, desde grupos de voluntariado, ONGs, organizaciones gremiales o profesionales. En todos los casos se identifican como parte de un movimiento no estructurado (y heterogéneo) de personas involucradas en la temática, pero sin agregación o representatividad institucional, aun cuando parte sustancial de sus acciones se enmarcaban en espacios institucionales.

A fines descriptivos y para mejor entendimiento del lector, se incorporó en el Anexo una síntesis cronológica sobre los “hechos” aquí analizados (2000-2007) y el “mapeo” gráfico elaborado a partir de la primer etapa de trabajo documental (Ver “El proceso: breve cronología de los hechos”). Estos acontecimientos son detallados en los capítulos 3 y 4, aunque puede resultar clarificador consultarlos en su versión sintética-descriptiva del Anexo.

Acerca de la noción de estado y el fetichismo de los derechos del niño

Antes de iniciar la lectura del material empírico, resulta necesario definir la noción de Estado que trabajaremos aquí, en tanto resultará una categoría recurrentemente empleada en el análisis. Para ello, se descartan las nociones clásicas (normativistas) de Estado, adscribiendo a éste ya no como un ente monolítico, coherente, homogéneo y consolidado, sino como un resultado (y nunca un a priori) de relaciones de fuerza e interacciones, retomando la línea de análisis de los estudios del marxismo post-estructuralista.

A modo de ejemplo, para Bourdieu (1996) el Estado es el resultado de un proceso de concentración de diferentes especies de capital (coercitivos, económico, simbólico) que crean un tipo específico de meta-capital estatal, que asume una forma histórica, en tanto campo de poder donde detentores de diferentes tipos y proporciones de capital luchan generando un modo especifico de reproducción. Para Foucault, “el estado no tiene interior (…) no es otra cosa más que el efecto móvil de un régimen de gubernamentalidad múltiple” (1996: 209). Este enfoque intenta abandonar la mirada fetichizada del Estado. Al respecto Taussig (1996: 146) explica que: “a lo que apunta la noción de fetichismo de estado es a la existencia y realidad del poder político de esa ficción, su poderosa insustancialidad”^[12].

Asimismo, me gustaría tomar la noción de fetiche para pensar los derechos que en este proceso se han “disputado” como nociones. En la separación del significante y del significado (es decir, en su sobre-determinación estructural) la representación adquiere poder propio, eficacia simbólica por sobre lo representado, es decir, valuada por fuera de las condiciones materiales de inscripción en lo social^[13]. El carácter fantasmagórico del fetichismo para Marx es el hecho de que las relaciones socioeconómicas de producción y distribución sean borradas o conjuradas al olvido para presentarse como partes intrínsecas de un objeto (mercancía). Esta operación, permitiéndonos pensar metafóricamente a los derechos como “cosas”, ha sido articulada en la impronta “ofensiva” de la lucha por las nuevas legislaciones en materia de infancia. La sacralización de los “derechos del niño” como categoría eficaz para reconvertir el destino de niños y niñas en condiciones socioeconómicas desfavorables, operó como condición de posibilidad para su imposición discursiva por sobre las condiciones materiales de producción social que originan dichas asimetrías. En un interesante trabajo sobre la condición de la infancia en Brasil, Fonseca y Cardarello sostienen como hipótesis de trabajo que: “’El frente discursivo’ -fruto de la negociación entre diversos grupos de interés trabajando en torno de un mismo tema- es un arma de doble filo (…) Si los activistas de los derechos humanos no mantienen un cierto distanciamiento en relación a este juego discursivo, corren el riesgo de articular programas que no solo no alcanzan sus objetivos, sino, peor que eso, producen nuevas formas de exclusión” (1999: 1).

Desde este punto de vista, el cambio de categorías de clasificación legal no puede más que producir nuevas complejidades bajo nuevas taxonomías, antes que nuevas realidades. Para el caso de los niños, que durante casi un siglo han sido sujetos al estado desde una condición que los eximía de ser portadores de derechos, también es interesante pensar este proceso de producción de derechos a partir de la noción del fetichismo del estado (Gordillo, 2006): “esta perspectiva implica alejarnos del paradigma weberiano del Estado como símbolo de la racionalidad burocrática” y pensar a los derechos del niño como formas fetichizadas que dirimen bajo sí formas de entender y gestionar la relación entre el estado, la sociedad civil y los niños. Esta fetichización de los derechos ha conferido -al modo que señala Marx en el fetichismo de la mercancía- a la figura de la CDN como un enunciado que la reifica y confiere entidad propia (casi mágica) en forma separada de las relaciones sociales que se establecen detrás de sí^[14]. De allí, que la eficacia enunciativa del “paradigma de los derechos del niño” termina generando un valor de intercambio en la disputa político-discursiva de los actores que tiene la capacidad de soportar -y allí radica el interés en pensarlo desde la óptica del fetichismo- muy diversas concepciones acerca de los modos deseables para dicha relación social. Así, el proceso se signó por una fetichización de los enunciados con la propiedad de: “registrar la representación más de lo que es representado, el modo de significación a expensas de la cosa significada” (Taussig en Gordillo, 2006: 192) lo cual impostó para los actores “ofensivos” (es decir, aquellos impulsores del cambio legislativo)^[15] una fé casi mágica en este modelo que luego, en la implementación del nuevo sistema, volvería bajo el efecto de desencantamiento o frustración, todos ellos sentidos que marcaron la cadencia de este segmento de actores en la puesta en vigencia de las normativas^[16]. Ello supone advertir que las estrategias de producción y reproducción del campo del derecho están “recíprocamente determinadas por los procesos de reproducción y cambios sociales de la sociedad como un todo” (Kant de Lima, 2005: 89). El campo del Derecho, al decir de Bourdieu, no resulta entonces una expresión de voluntades sino una “imposición de autoridades”, donde los contextos socio- históricos y económicos más amplios juegan un factor ineludible, que resultó sistemáticamente omitido en la producción de discursos que impulsaron la reforma.

Estado del arte: investigaciones sobre el proceso de reforma legal de la PBA

Durante el trabajo de campo se ha relevado la producción académica sobre la temática, identificándose una gran cantidad de bibliografía general sobre la temática de los derechos del niño, tanto en América Latina como en Argentina. Las principales referencias, que han hegemonizado el campo de producción académica, han sido estudios del campo jurídico^[17]. Sobre la temática de las reformas legislativas en la región, cabe destacar un trabajo reciente de Beloff (2008), quien sostiene que los cambios se debieron a 4 factores principales: 1) el impacto de la cooperación internacional orientada a la materia durante las últimas décadas, 2) el desmembramiento del estado de bienestar y la reformulación de las instituciones públicas, 3) el proceso de transformación del área de justicia de los países, 4) la reformulación legal que se concentró en la justicia penal juvenil, de la mano de campañas de ley y orden, principalmente en atención al problema de la “delincuencia juvenil”.

Asimismo, dentro de los estudios locales sobre la reforma legal en la PBA también priman los análisis jurídicos. A modo de ejemplo pueden mencionarse textos que avanzan en el análisis sobre rol del ministerio público y asesores de menores bajo los nuevos cambios: “Jaque mate, supremo corte al proceso (tutelar) penal de menores. Análisis sobre la incorporación del Ministerio Publico Fiscal” de Gabriel Vitale y Cecilia Abalos (2007)^[18]. Asimismo, éstos son autores del texto “Entre suspensiones y prorrogas. El sinuoso camino hacia el estado de derecho en materia de infancia y adolescencia en la Provincia de Buenos Aires” (2008)^[19] donde analizan los últimos pasos de la conformación del nuevo sistema, desde el punto de vista jurídico, pero destacando la desjudicialización de las cuestiones asistenciales y la creación del sistema de promoción y protección de derechos. En esta línea también puede referenciarse el texto “Sobre el fuero de la responsabilidad penal juvenil de la Provincia de Buenos Aires” de Patricia Gutiérrez (2007), o “Un fallo tardío pero dichoso” de Mary Beloff (2003) acerca de la declaración de constitucionalidad de la ley 12.607, analizando jurídicamente el activismo del “garantismo al revés” que el poder judicial asumió respecto de esta normativa.

En “¿La ley salvadora del niño? Discursos y prácticas que moldean la nueva normativa en materia de infancia de la Provincia de Buenos Aires”, Lescano et al (2008) analizan el proceso de reforma legal como una disputa por veces dicotomizada entre aquellos “pro patronato” y “pro derecho del niño”, y sostienen que ello terminó por conformar una visión polarizada y reduccionista que opacó el cambio de las prácticas y suplió la falta de análisis y diagnósticos previos, además del sobredimensionamiento de una ley como vía de transformación de situaciones sociales, culturales y económicas más amplias, a la vez que propiciaron que las reformas se basen en clausulas meramente declarativas.

Quizás el antecedente más cercano al eje de análisis aquí presentado es un informe de factibilidad titulado “Subproyecto: Análisis de factibilidad económica de la implementación de la ley 12.607, Informe Final”, de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, UNLP-UNICEF, sin dudas la única investigación hallada sobre la temática, que analiza las condiciones de infraestructura de la sanción e implementación de la ley 12.607. Esta investigación realiza un pormenorizado análisis de la estructura técnica y financiera del ámbito judicial y del ejecutivo en aras de dicha ley. Sus principales conclusiones indican que no se contaba con la decisión política de asignación de recursos económicos y que se trató de una ley sin los consensos necesarios. Su análisis radica en la laxitud que tuvo la sanción de la ley sin estar respaldada por un plan de gestión y cambio institucional. En síntesis, sus resultados arrojan que la sanción de la ley 12.607 fue condicionada por: falta de adecuación de la legislación nacional, escaso consenso social, falta de previsiones y plazos, carencia de definiciones claras de roles y niveles del estado, falta de diagnóstico previo, fragmentación de la información, entre los principales. Sostiene que: “La mayor dificultad que tuvo la implementación de la ley 12.607 (…) residió en la ausencia de una clara planificación, relativa al modo que debieron materializarse los principios de desjudicialización de la pobreza y de descentralización de los recursos y que papel debería haber desempeñado cada poder del estado” (IDN, 2004: 81).

En “Erase una vez un Tribunal de Menores” (Guemureman, comp. 2005) Pablo Villegas, desde la ciencia política, analiza en el capítulo “Más allá de las movidas legislativas… la corporación judicial y sus prácticas. El mejor reaseguro de que nada cambie” los pormenores del primer período de reforma legislativa correspondiente a la ley 12.607, hasta su suspensión. Este autor concluye que dicha suspensión fue definida por la resistencia de la corporación judicial.

Por otra parte, en “La protección de la infancia como derecho público provincial” (Mary Beloff compiladora, ad hoc, 2008) se publicaron dos trabajos que analizan al cuestión de la PBA. Por un lado el de Silvia Chavanneau, titulado “Comentario a la ley 12.607 de protección integral de los derechos del niño y el joven de la Provincia de Buenos Aires”, donde desde un enfoque primordialmente jurídico se analiza la historia del sistema de menores y la estrategia de generación de derechos. En el mismo libro, el capítulo “Infancias y Buenos Aires” de Ernesto Domenech analiza la trama político institucional de la reforma, esbozando una genealogía del sistema de patronato y de los saberes que lo amalgaman, concluyendo que la gran disputa jurídica se produjo en razón de las causas asistenciales. En la segunda parte, este trabajo analiza jurídicamente la nueva normativa provincial, aunque deslizando interpretaciones de tipo político institucionales sobre los diferentes poderes del estado, desde una mirada crítica, donde las resistencias institucionales y de los agentes condujeron -para este autor- a una suerte de “restauración conservadora” (aunque el mismo no utiliza este término) que obstaculizó la reforma, desde una perspectiva cultural, antes que jurídica en sentido abstracto.

Análisis de la reforma legal en la PBA: acerca del problema de investigación

“La producción de leyes está mas relacionada con los conflictos que afloran en el plano cultural, científico, ideológico y político. En este sentido, constituye uno de los aspectos de lucha por la hegemonía en sentido gramsciano, o de la legitimación de poder”.

– Daroqui y Guemureman (2001a: 242)

Este eje de trabajo investigativo, que constituye una parte sustancial de la presente tesis, asume una génesis particular en tanto se inicia como problema de investigación a partir del “descubrimiento” involuntario del “inédito” proceso de reforma legislativa (que duraría casi 8 años), donde se trama la dimensión política del derecho y la racionalidad política de la legalidad, en tanto sensibilizó: “prácticas jurídicas históricas (…) indisociables de una determinada forma de racionalidad que las hace inteligibles, las organiza y les fija objetivos” (Medici, 2009: 183).

Así, el abordaje de los aspectos jurídico-normativos que enmarcan el ejercicio del sistema penal para los adolescentes bonaerenses resulta mucho más que un paso de caracterización general para cualquier investigación. Las inauditas características que asumió el largo y sinuoso proceso de reforma legal mereció que este aspecto, inicialmente estipulado como un elemento secundario, asuma una vital relevancia para comprender las cuestiones relativas al gobierno de los jóvenes interceptados por el sistema penal en la provincia con mayor población de la Argentina. Podríamos preguntarnos: ¿Qué resulta posible reconstruir con los siguientes elementos: 6 leyes, 6 años y medio y 4 pedidos de suspensión (3 efectivizados en medidas cautelares)? Nada más ni nada menos que el largo y sinuoso proceso de reforma legislativa de infancia de la PBA.

A modo de presentación preliminar de resultados, me gustaría exponer la interpretación que he elaborado sobre el proceso^[20], que más adelante se desplegará en detalle:

El período de análisis que constituye este eje de investigación comprende desde fines del año 2000 (sanción de la primera ley de infancia) hasta el año 2008, momento en el cual se inicia la puesta en marcha la nueva legislación (Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil).

En términos esquemáticos, señalaré que el campo de disputa en el cual se dirimieron las reformas puede dividirse en dos grandes posiciones que, ad hoc, he dado en llamar los “defensivos” y los “ofensivos”. Los primeros, se conforman con el conjunto de actores que resistirán activamente (a través de diferentes estrategias, tramas argumentales y recursos técnico-burocráticos) a la derogación del régimen de Patronato de Menores y, por otra parte, dentro de los “ofensivos” englobaré a quienes han promovido activamente la derogación del régimen de patronato en pos de la sanción de leyes acordes al modelo de la CDN (al respecto ver gráfico 1). Trazada una primera y gran línea divisoria de posiciones en el campo analizado, cabría entonces señalar cuáles fueron los tres pilares o “ejes de tensión” que atravesaron el proceso de debate: a) cuestiones financieras públicas, en relación a los recursos económicos necesarios, b) la concepción sobre quien debe gestionar el gobierno de los niños con problemáticas socio-económicas y c) principios de legalidad y derechos. Sobre estos tres pilares ha pivoteado el debate durante aquellos años, alineándose los diferentes actores en uno u otro espacio de posiciones.

Gráfico 1 – Proceso de Reforma Legal en Materia de Infancia – PBA

Para ello, se presentará la caracterización de los principales actores que he identificado en el proceso de disputa y una mínima descripción de los antecedentes de la ley 12.607 y el contexto nacional. Luego, y a fin de organizar la exposición en lo central del análisis, he subdividido el período en dos tramos: uno correspondiente a debate sobre la ley 12.607 (2000-2004) y otro similar correspondiente al período de la Ley 13.298 (2005-2007), plasmados en los capítulos 3 y 4 respectivamente.

En términos esquemáticos, quisiera señalar que en el período 2000-2004, correspondiente a la Ley 12.607 que he denominado “la ley que no pudo ser”, se caracterizó por la sanción inesperada por los principales actores de una normativa particularmente “ideal” en términos técnicos (desde la óptica del purismo jurídico). Esta ley, extremadamente ajustada a los lineamientos de los organismos internacionales^[21] y a la doctrina jurídica en materia de derechos humanos del niño, fue sin embargo impulsada sin consenso político ni acuerdos contextuales con los principales actores que debían ponerla en marcha, en especial el poder judicial y los municipios^[22]. En este período, el frente “ofensivo” de reformadores de la ley estaba conformado principalmente por “expertos”, técnicos y universitarios que lograron amalgamar sus intereses en la nueva ley con una particular coyuntura legislativa, en la que ésta cumplía una función simbólica, con expectativas de ser capitalizada políticamente por algunos actores gubernamentales pero que, como el devenir lo señala, resultaba claramente inviable en el contexto. Esta norma, es resistida por el frente “defensivo” que conforma con especial vigor el poder judicial en una primera instancia y el poder legislativo en una segunda, dando respuesta a una suerte de “división de resistencias” en diferentes momentos que, también impulsada por parte del poder ejecutivo, se instala de modo no-explícito. En un tercer lugar podemos identificar una gama heterogénea de actores de organizaciones, universidades y técnicos que se pronunciaran a favor del cambio legislativo, pero no bajo las condiciones materiales en las que este se planteaba, y considerando que el cambio institucional podía iniciarse antes que la sanción de una nueva ley. No obstante, este tercer sector fue minoritario y de bajo perfil, polarizándose la discusión mediática, judicial y académica entre “ofensivos” y “defensivos”^[23]. En el frente defensivo correspondiente a la ley 12.607 se establece una alianza estratégica no voluntaria o mentada, es decir, una alianza por convergencia coyuntural de intereses, entre la denominada corporación judicial, algunos sectores de los gremios de trabajadores estatales (tanto del organismo técnico como del poder judicial) y el nivel municipal del poder ejecutivo, es decir, los intendentes de la provincia. En este primer foco de resistencia convergen diferentes intereses y preocupaciones que, a modo de un heterogéneo frente defensivo (en cuanto a los intereses que perseguían entre sí), logran frenar la nueva legislación y mantener el status quo en materia de infancia^[24].

En un segundo período, correspondiente a la Ley 13.298 (2005-2007) se reconfigura el campo de fuerzas, fortaleciéndose el frente “ofensivo” a través de la incorporación de algunos gremios, la conformación de movimientos sociales por los derechos de los niños que intensifican la difusión del nuevo paradigma legitimándolo discursivamente, la presión internacional sobre Argentina en materia de normativas y los cambios de posiciones en el poder ejecutivo provincial, correspondientes al cambio de gestión. Esta nueva configuración de fuerzas, no obstante, negociará la sanción de una ley incompleta técnicamente que, claro está, creará las condiciones de posibilidad (el margen de maniobra) para que el activismo judicial desde su rol defensivo pueda seguir dilatándola, cuestión que resultaba en alguna medida necesario en tanto el poder ejecutivo (que durante este periodo resulta un activo miembro del frente “ofensivo”) no podía garantizar los fondos presupuestarios para el cambio. No obstante, los siguientes años de suspensión de la nueva normativa (13.298) se caracterizaron por un lento pero persistente movimiento que he denominado “impronta reglamentista” por parte del poder ejecutivo que, a fuerza de acuerdos y decretos avanzó en la normativización de los “espacios de incertidumbre” que la nueva ley tuvo que ceder para su nacimiento. Asimismo, esta nueva ley ya no cuenta con la resistencia activa de los municipios en cuanto concede no transferir las obligaciones de gestión y atención de las problemáticas de la infancia que su antecesora imponía, a la vez que se comienzan a transferir fondos provinciales a dichos actores. Así, en este el período se da un proceso particular: el frente defensivo, concentrado en cuanto a visibilidad pública en el poder judicial, vira su discurso argumental adquiriendo con creces en sus presentaciones judiciales las categorías propias del paradigma de la protección integral para sostener la suspensión de las normativas que avanzan en este mismo sentido. Así, se produce un efecto de fetichización sobre el discurso de los derechos del niño, alimentado en gran medida por las “narrativas hegemónicas” (Fonseca y Cardarello, 1999: 41) que instauró el consenso académico sobre la impertinencia del modelo jurídico del patronato^[25] y el activismo de los organismos internacionales. Este proceso de fetichización hallará su límite con el agotamiento de las pujas entre los actores y las presiones internacionales y nacionales para avanzar en la normativa, junto con la creciente presión del movimiento por los derechos del niño que logra robustecerse y sumar adhesiones.^[26]. Luego de este período, una vez dirimida la batalla legal y con la implementación de las nuevas normas e instituciones en el año 2007/8, el proceso de implementación traerá aparejado un efecto de “desilusión” profunda para el frente “ofensivo”, que identificará la reapropiación de las categorías de los derechos en términos de readaptación a las viejas prácticas, bajo una “apropiación meramente retórica” (Beloff, 2008: 74)^[27].

Estos movimientos de “apropiación de categorías” se forjan como “aparatos ideológicos del estado” en términos de Althusser y, paradójicamente, encapsularán el debate en un “blindaje discursivo”, en tanto las desgastadas categorías de la protección integral de derechos esbozadas para el avance de la garantía de derechos para los más jóvenes terminan rigidizando el aumento del despliegue penal sobre los menores de edad^[28] y -a contrapelo de sus objetivos enunciados- un proceso de deriva institucional para la atención de problemáticas socio-asistenciales (políticas sociales)^[29]. Dicha complejidad se instala en un campo de desconcierto para los actores que perdura aún hoy, al momento de escribir esta tesis. Es dable pensar que una buena parte de este proceso se explica por la construcción de pujas discursivas donde se fetichizó el “discurso de los derechos del niño” como un discurso “bueno” en contraposición al discurso el “patronato”, como un discurso “malo”^[30]:

“Hay visiones muy sesgadas sobre la ley, entonces la ley es buena o mala, entonces estás a favor o en contra de la ley. Ese es el diálogo que se hace de la ley (…) Y viste de etiquetarte: vos estás a favor, vos estás en contra, vos sos del patronato o no”. (Entrevista 10 – Abogada – Docente e Investigadora Universitaria)

“Pensar que una ley puede cambiar, es que en ese momento decir otra cosa era “ser del patronato” y acá dos o tres se encargaron de decir que estaba todo mal y que con el patronato se terminaban todos los males, lo cual era una verdura pero que prendió en todos los sectores por facilismo, con esto que dijo de la dificultad que no podemos asumir, yo estoy convencida que era así”. (Entrevista 1 – Abogado – Funcionario Poder Judicial)

“Antes lo que tenías muy difícil era con quién estabas discutiendo, desde donde se paraba, entonces estaba patronato vs. garantismo, lo cual era un absurdo, y lo único que creo se ha logrado, es que esta lucha… digo, quedó absolutamente derogado desde lo que es la palabra, y ningún autor hoy se atrevería a decir… “¡Oh, la ley de patronato!”, me parece que en ese sentido hay una línea y hay un avance de semántica… que no tiene absolutamente nada que ver con cómo opera el sistema. Pero en su forma, los jueces al justificar las mismas medidas que tomaban antes, pero con discurso garantista…”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

En estos extractos de entrevistas, algunos de los principales actores en disputa durante el proceso analizan -años después- el campo de posiciones que protagonizaron bajo esta díada. Triangulando éstos con el esquema ya presentado en el Gráfico 1, se destaca que uno de los principales rasgos de dicho proceso fue la asignación de connotaciones valorativas a esquemas de gestión de poblaciones gestados en períodos socio-económicos e históricos profundamente disímiles. Ello tuvo como efecto la conversión de las nociones del “complejo de derechos” en lo que Althusser denomino “aparatos ideológicos del estado”^[31], expandiéndose y transformándose en categorías semánticas de transacción discursiva hegemónica en el marco de la masificación de la exclusión social de las era post-fordista.

Quienes juegan: acerca de los actores involucrados

Al iniciar el trabajo de campo de esta investigación, mi primer acercamiento estuvo condicionado por una imagen interpretativa muy instalada en el ámbito de las temáticas de infancia provincial. Me refiero a una suerte de silogismo o cliché, que señalaba al poder judicial como el actor que se “resistía” a la reforma legal y el poder ejecutivo quien la “impulsaba”. Dicotomizadas así las posiciones, en la díada “pro patronato” – “pro derechos del niño”, resultaba más o menos fácil razonar la disputa como un conflicto de división de poderes. Con el trabajo de entrevistas, comencé a identificar que tal distinción no resultaba explicativa ni se consustanciaba con la realidad. Antes bien, la división técnica formal resultaba insuficiente para comprender las alianzas tácticas entre los actores, que no actuaban en todos los casos de forma unificada con arreglo a estas divisiones. Inmersa en la sospecha de la insuficiencia de pensar el problema como un mero conflicto entre “los poderes del estado” (según la matriz del principio republicano de división de poderes en legislativo, judicial y ejecutivo, según versa la historia del contractualismo clásico) comencé a indagar en material bibliográfico que me permita otras lecturas sobre esta “imagen” instalada acerca del problema de las leyes de infancia como un mero “conflicto entre poderes”. En “El mito de la separación de los poderes”, Althusser sostiene: “¿Quién no conoce la teoría que pide que en todo buen gobierno se distinga rigurosamente el legislativo del ejecutivo y del judicial? (…) Montesquieu alcanzaría, para algunos, la esfera de lo político como tal, y mostraría su genio en una teoría del equilibrio de los poderes, tan bien dispuestos que el propio poder resulte el límite del poder” y agrega: “se trata, en su mayor parte, de una ilusión histórica (…) Ha habido una escuela de juristas, particularmente a fines del siglo XIX y comienzos del XX, que tomaron como pretexto cierto número de fórmulas aisladas de Montesquieu para asignar a éste un modelo puramente imaginario (…) de un verdadero mito: el mito de la separación de poderes (…) modelo teórico puramente imaginario” (Althusser, 1974: 119). Para el autor, en su reinterpretación de Montesquieu, no se trataba de separación sino de “combinación, de fusión y de enlace de los poderes” (1974: 121). Así como el verdadero problema sería la combinación y el enlace, para Althuser se trata, ante todo: “de un problema político de relaciones de fuerzas, en vez de un problema jurídico que concierne a la legalidad y sus esferas” (1974: 122). Por ello, para el análisis sociopolítico y jurídico resulta más sugerente analizar cuáles son las injerencias de un poder sobre otro, o las combinaciones posibles entre sí, que es sin dudas la matriz que con mayor nitidez podría encuadrar este “supuesto” conflicto entre poderes del estado.

El rol de los gremios y las organizaciones sociales. Del perfil defensivo hacia el ofensivo: la construcción de un campo de disputa político

Durante el período previo a la sanción de la ley 12.607, el peso y nivel de organización de los movimientos sociales por los derechos del niño fue relativamente débil, y concentrado principalmente en figuras de perfil “técnico”, es decir, juristas, académicos, algunos funcionarios judiciales, del organismo técnico y especialistas.

“La 12.607, y en parte también la 13.298, comparten que fue como fruto mucho más de lobby de sectores más académicos, y de ciertos operadores del sistema. A nivel académico sí había un consenso en que tenía que salir una ley. La lucha de estos sectores se dio casi exclusivamente a la obtención de una ley, desatendiendo por ahí otras cuestiones (…) Había un consenso de que era necesario un cambio, no había en todos los sectores el mismo consenso en que ese cambio pasara exclusivamente por una ley. Algunos eran más de la idea de ir pautando como pequeños pasos hasta lograr las condiciones para que una ley fuera posible, y la otra postura que es la que prevaleció, que es ésta, la ley a cualquier costo”. (Entrevista 10 – Abogada – Docente e Investigadora Universitaria)

Si bien constituía materia de reclamo recurrente la precarización de la condición socio-económica e institucional entre quienes trabajan en instituciones con niños y del fuero de menores, para el momento de la sanción de la ley no existía un frente de organizaciones capaz de presionar desde la sociedad civil y sumarse al frente “ofensivo”. Antes bien, los informantes consultados recuerdan una fuerte reactividad de algunos sectores del gremio de minoridad y del judicial:

“Uno de los temas más complicados era tratar con el gremio para la reforma. Decirles que había que salir del lugar de trabajo, pensar que iban a cerrar las instituciones, “¿Qué vamos a hacer nosotros?”, era lógico que abriéramos una especie de terror. No había claridad en el proceso, ni una toma de conciencia con el personal, por eso a mí me preocupaba que saliera una ley, una ley en esas condiciones, digo, vamos al fracaso, es como darle un sí a los que eran propatronato”.(Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

“Los gremios hubo distintas actitudes, quizás los gremios que inicialmente apoyaron la ley fueron ATE y SUTEBA. La AJB, judiciales, no. Judiciales fue mucho más reacio, le costó mucho más entender la cuestión. Quizás hubo… caló hondo acá en el poder judicial el tema de si se quedaban sin trabajo, las cuestiones gremiales, que qué iba a pasar con los empleados del poder judicial, la desjudicialización de las cuestiones sociales, había un temor a perder el trabajo. Hubo una reforma en mayores en el 98 que causó mucho estrépito en ese sentido, en la cuestión interna del poder judicial, de que hubo gente que de golpe se encontró con que al otro día tenían que cambiar de trabajo”. (Entrevista 11 – Abogado – ONG – Redactor de la ley y Juez)

Allí se dirimían cuestiones de status y reconocimientos laborales, tanto simbólicos como materiales, expectativas y temores sobre el futuro laboral:

“Agregaría entonces la cuarta pata, aparte de lo económico, del poder judicial como corporación, y el ejecutivo como corporación, o, si querés, una sub pata del ejecutivo, es el gremio de minoridad. El sindicato que agrupa, que es de ATE, a los empleados de minoridad, es fortísimo, a punto tal que determinó, digamos, su incidencia en esta reforma, también. La reforma no se hizo sin haberlos consultado. Y este sindicato tuvo peso en querer decir cómo ciertas cosas se hacían y cómo no, y entre ellas garantizar los puestos de trabajo para todas las personas que pertenecían a las plantas”. (Entrevista 9 – Abogada – Ex integrante de un ex tribunal de menores)

La inexistencia de la institucionalidad requerida por la nueva ley, el temor por la subsistencia de fuentes de trabajo de los operadores, la falta de recursos financieros y las improvisaciones terminó por generar una “restauración conservadora” fuertemente impulsada por este actor gremial. Algunos de los impulsores de la nueva legislación explican cómo, a partir del 2003, reorientaron su estrategia al incorporar a la mesa de debate y difusión a los gremios y sindicatos, intentando consolidar este frente, que fue finalmente un elemento de relevancia política para vigorizar la sanción de la siguiente ley:

“El primer paso que hicimos en el 2003 fue sumar a los gremios al proceso legislativo, entonces como que medio los apretamos ya (…) en la 13.298, la gran variable fue que nosotros, para no cometer los mismos errores, conformamos un Foro provincial por los derechos de la infancia, dijimos: “Bueno, ¿quiénes fueron los principales operadores en contra?”, “Bueno, los gremios”. Llevamos a todos los gremios. “¿Qué tenemos?”, “Organismos no gubernamentales”, “Bueno, llevemos organismos no gubernamentales”. Fuimos sumando gente, conformamos, laburamos mucho. Éramos casi como un bloque más dentro de la legislatura, y nos preguntaban a nosotros sí estábamos de acuerdo o no con cada uno de los proyectos, y boicoteábamos los que no estábamos de acuerdo, y… incidíamos…En el senado le dice el presidente del bloque del partido justicialista: “¿Está de acuerdo con la ley?”, “Si”; al radical: “¿Está de acuerdo con la ley?” “Si”; a no sé qué otro partido había: “¿Está de acuerdo con la ley?”, “Si”; el foro: “¿Está de acuerdo con la ley?”, “Si”; “Bueno, que quede constancia que se vota por unanimidad y está presente el foro”. A esa instancia nosotros llegamos con ATE, la CTA, y los gremios, cosa que antes nos querían linchar”. (Entrevista 6 – Abogado – Miembro de ONG – Redactor de la ley)

Para Agosto del año 2004 se crea el “Foro por los Derechos de la Infancia de la Provincia de Buenos Aires”, que aglutina un frente de organizaciones territoriales y sociales, de base y sindicales (judiciales, docentes, trabajadores del estado, etc.), con una fuerte presencia de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), que avanzan en la difusión masiva de las nuevas leyes, generando un movimiento reconocido en toda la provincia:

“Por eso se hizo el Foro, como herramienta, un espacio donde estén todos los actores comprometidos en una política concreta. Más allá de lo sectorial. Desde el Foro hubo reuniones provinciales, ámbitos provinciales donde todos nos sentamos, como te contaba, con los profesionales, los trabajadores, las organizaciones, a pensar qué estrategias nos íbamos dando. Primero fue de construcción de la ley, tener reuniones con el ejecutivo para ir corrigiéndola, con el legislativo para ver las modificaciones; de difusión de eso a nivel provincial, juntando caras y caretas, para lograr llevar el discurso a nuestro favor. Y después, cuando la ley estaba suspendida, la estrategia que nos dimos fue esta de los foros locales, un núcleo de pensamiento, de organizaciones y de personas, que en el municipio retomen la ley. Y eso es lo que logró que la ley se termine de suspender, porque empezó a haber un montón de gente en cada distrito reclamando que la ley se implemente. Entonces ya no se podía hacer nadie el boludo, la ley ya estaba, y estaba difundida. La gente empezó a reclamarla, y eso fue moviendo la rueda, para decirlo de alguna manera”. (Entrevista 7 – Periodista – Militante de Movimiento Social)

Así, en el período posterior a la sanción de la ley 12.607 el campo de fuerzas gremiales se re- direcciona produciendo una fuerte sinergia hacia la “militancia” territorial de la nueva ley, estableciendo mesas de diálogo y acuerdos con el poder ejecutivo que poco a poco lograrán generar el nivel de consenso y presión social por el cambio legislativo que no existió en la gestación de la ley 12.607^[32]. Así, los gremios comienzan a descomprimir su resistencia, en especial la del gremio de judiciales (AJB) que según los relatos relevados, arrastraba fuertes sensibilidades luego de la reforma procesal de adultos^[33]. Por último, podríamos sumar en este conjunto a un actor que no ha tenido visibilidad política explicita pero si un fuerte trabajo de lobby en la resistencia a la nueva ley. Se trata de los hogares asistenciales (religiosos, laicos, etc.) que alojaban niños con orden judicial de internación y por los cuales, bajo convenio con el organismo técnico, perciben un subsidio por cada vacante. Fue recurrente en las entrevistas realizadas la referencia a estos actores como opositores al desmantelamiento del sistema de patronato en tanto atentaba contra la captación de recursos públicos por parte de estas instituciones. No obstante, estos actores no han tenido una intervención “visible” en el proceso analizado.

El Poder Judicial: entre la corporación y el activismo, tensiones y resistencia defensiva

Este actor es “a primera vista” el más claramente identificable. Durante todo el período, fue el poder judicial quien asumió el costo público de la suspensión de las leyes de infancia, alimentando una imagen consolidada en el área acerca de la “resistencia” de la corporación judicial al desplazamiento de sus funciones sobre el área asistencial minoril. Aun cuando parte de ese análisis resulta válido, no lo es en su totalidad^[34].

Al indagar en los actores, se descubre efectivamente que una parte importante del poder judicial (principalmente aquellos agentes con mayor antigüedad en el sistema) aducen que los “otros” actores desconocen la temática y que “los que saben” son los jueces. Ello propone una lectura en términos de reserva de saberes que funcionaba como impulso para desconocer la legitimidad de otros actores en la disputa legislativa. Asimismo, una parte del poder judicial consideraba que la pérdida de competencias asistenciales (lo cual los dejaba solo con competencias penales) de los jueces de menores significaría una pérdida del principio de especialidad. Esta postura fue duramente criticada por los académicos, especialistas y activistas de la nueva legislación. Si bien la postura del poder judicial no fue homogénea (en efecto, algunos de los más visibles activistas del frente “ofensivo” pertenecen al poder judicial), es interesante señalar que en las entrevistas se reitera el “deber” corporativo por el cual muy pocos sectores del poder judicial se mostraron abiertamente a favor de la reforma:

“Incluso los actores que tenían alguna sintonía… lo que te decían era “De corazón tenemos que votar, en corporación, porque yo no crezco más.” La verdad que se visualizaba a muy pocos actores dentro del poder judicial que los pudiéramos tener como aliados para que vayan prendiendo… yo creo que golpeaba fuertemente a lo que era la corporación judicial, que se sentía desbordada”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

“La corporación jugó un papel muy importante. Cualquier cosa que ataque al poder judicial, en principio, va a ser rechazada (…) creo que esto, en parte, es porque el fuero de menores siempre fue un fuero devaluado, donde nunca a nadie le importó, era un lugar en donde los cargos de jueces, políticamente, en su momento, se conseguían para la gente que no sabía hacer otra cosa en derecho, entonces como cualquier buen padre de familia podía ser juez de menores iba a parar ahí”. (Entrevista 9 – Abogada – Ex integrante de un tribunal de menores)

La lectura de algunos entrevistados apunta, más que a un conflicto por la división de poderes, a una “división de roles” en la necesidad de frenar las normativas por parte del poder ejecutivo^[35]:

“Levantan un teléfono y ven quien tiene que pagar el costo de que esto no saliera: “Bueno, vos hacés del malo y yo hago del bueno, y esto sirve mediáticamente”, y me parece que es la estrategia que operaba en ese momento. De la Cruz es un histórico, él sí estaba consustanciado con lo que era la dificultad del poder judicial, yo creo que por ser de la casa tenía que ceder a las presiones, las tenía de todos lados. Pero primero, para que su cargo fuera bien desempeñado tenía que dar lugar al malestar del poder judicial, pero sin duda que también tuvo presión de otros poderes para que saliera por ahí la suspensión”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

En síntesis, durante el proceso de reforma el poder judicial ha sido quien asumió públicamente el costo político más visible en la suspensión de las leyes, ello resultante de la combinación de alianzas estratégicas no públicas con el poder ejecutivo, combinadas con la resistencia de los sectores más conservadores de la denominada “corporación judicial”, que se impusieron por sobre los sectores del poder judicial que no se alineaban en esa postura. No obstante, y según las entrevistas realizadas, aún en el desborde de trabajo que atravesaban los tribunales de menores, la principal materia de confrontación con las nuevas leyes era el abandono de las facultades asistenciales del fuero, sin dudas uno de los elementos de interés por el área que vinculaba a parte importante de los actores con mayor antigüedad en el fuero de menores^[36].

Los municipios: La resistencia silenciosa, el inesperado aliado de la corporación judicial

Un elemento de escasa visibilidad “pública” pero fuerte presión interna en el poder ejecutivo de cara a la reforma legal fue la denominada “Liga de los Intendentes” conformada por algunos de los más emblemáticos intendentes municipales del conurbano bonaerense que rechazaban la nueva ley en tanto esta significaba el traspaso a la órbita municipal de la atención de las cuestiones socio-asistenciales hacia la infancia, históricamente relegadas al nivel provincial de gobierno en el complejo de instituciones del Patronato. Para los gobiernos locales, asumir la “responsabilidad” por la “cuestión social” dentro de los procesos de precarización laboral y agudización de los procesos de exclusión social resultaba un foco central de resistencia:

“No hubo, previo a esta sanción, un acuerdo por parte de los municipios de asumir la responsabilidad. Desde los municipios lo que surge, es la imposibilidad de afrontar presupuestariamente la atención que demandaba la vuelta a casa de los chicos en los procesos de desinstitucionalización (…) Hubo un boicot de los municipios”. (Entrevista 5 – Trabajadora Social – Técnico especialista – Poder Ejecutivo)

“A los municipios Cafiero les descentraliza un dinero, los fondos de fortalecimiento, que los tipos empezaron a usar para cualquier otra demanda que tenían”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

Así, se sella en el período de la ley 12.607 una “alianza no mentada” entre la resistencia judicial y la municipal: los primeros para no perder sus facultades en la materia, y los segundos, para no asumirlas. Este punto se destraba en dos negociaciones que atraviesan la nueva ley, 13.298: por un lado la transferencia de los fondos de fortalecimiento a los municipios y por otra parte el cambio técnico por el cual ya no resulta obligatorio asumir esta función a los gobiernos locales sino que se los “invita” a adherir vía convenio, que de no celebrarse sería suplido por la estructura provincial. Este último punto, sin dudas, constituyó uno de los principales “desencantos” de los movimientos por los derechos del niño durante la implementación del nuevo sistema. Al respecto, Lescano analiza el caso de la provincia y señala que: “La proclamación del nuevo paradigma se inspiró excesivamente en la crítica de las instituciones del Patronato de Menores y careció de una precisa vocación expositiva de sus normas, que flaco favor hizo a la construcción de nuevas prácticas y respuestas alternativas” (2008: 8).

El Poder Ejecutivo provincial: doble discurso y perfil de gestión, una historia poco lineal

Sin dudas, quizás el actor más complejo para analizar en este proceso fue el poder ejecutivo, encapsulando en esta definición a la cabeza de la gobernación bonaerense y a los titulares del organismo técnico administrativo (OTA) en materia de infancia.

A diferencia del proceso de reconversión política que atraviesan los sindicatos y organizaciones sociales en función de la conformación de “frentes de organizaciones” por los derechos del niño, y a diferencia del (aún sin ser homogéneo) permanente activismo del poder judicial en la resistencia a la implementación de las normativas, es destacable que el posicionamiento del poder ejecutivo ha sido por demás variable en este proceso, condicionado por las líneas políticas de las gestiones a cargo. Durante el período de gobierno de Eduardo Duhalde (1991-1995 // 1995-1999) el proceso de reforma legal aún se encontraba en un estado embrionario, con algunas reuniones y trabajos por comisiones signados por un doble movimiento de: a) fomento de avance en comisión y b) frenos en la cámara legislativa. Así, este período mantuvo un perfil ambivalente entre el avance en aquellos marcos normativos que se suponían deseables y esperables para los organismos internacionales y ámbitos académicos, pero con una estricta limitación en cuanto a las posibilidades de traducir esos movimientos en cuerpos normativos. Lejos del avance en la ley nacional y de la “mediatización” de la temática, aún la condición jurídica de la infancia no formaba parte sustancial de la agenda de gobierno provincial:

“Hubo un doble mensaje desde gobernación: a nosotros a trabajar, y a hacer esto, y “Si, que salga, que salga”, y al jefe de la bancada “Esto no sale” (…) yo iba a las comisiones, para explicar más o menos… y ahí es adonde “Bueno, pero hay que ver qué dice… qué quiere el ejecutivo”, me dice uno de los diputados. “No, no, esto es resultado de una comisión integrada del consejo del menor, trabajamos juntos, ¡esto es así!” “Y bueno, hay que ver”. O sea, hubo una cosa como de “hay que ver, no es tan así”, y yo estoy seguro que si Duhalde en ese momento le hubiese dicho a su gente que salía, salía”. (Entrevista 1 – Abogado – Funcionario Poder Judicial)

El siguiente mandato, breve en tiempo pero correspondiente a la sanción de la Ley 12.067, es el del Gobernador Ruckauf, quien asume desde diciembre de 1999 hasta su renuncia, en enero de 2002, inmediatamente después del estallido de la crisis social, política y económica de fines del año 2001. Durante ese mandato, el organismo técnico (denominado por entonces “Consejo Provincial del Menor”) estuvo a cargo de María Laura Leguizamón desde 1999 hasta mediados del año 2000, cuando se realiza la intervención del organismo, hasta fines del año 2001. La intervención estuvo a cargo de Irma Lima, ex jueza de menores, conocida por su perfil “mediático”. Durante la gestión de la Dra. Lima -que fue la “gran impulsora mediática”- se avanzó en la sanción de la ley de infancia, hecho que quedó asociado a su figura en la memoria de todos los actores que han sido consultados:

“En el gobierno de Ruckauf ya empieza a tomar más cuerpo el tema, pero porque se empieza a instalar mediáticamente. Sobre todo con el perfil que él instalaba en la provincia en la impronta de línea dura, y por supuesto este tema se empieza a agravar. En la desesperación que tuvo Ruckauf llama a una jueza que en ese momento parecía garantista, quiero decir tomó un discurso, pero por lo mediática que era, Irma Lima, Bueno esto salió bien pero lo que si trajo como consecuencia fue, también es cierto, agravar… detrás de cada patio de comisaría se ponían chicos, que fue lo que detonó que yo la tuve que denunciar. Lo cierto era que para los fines de la ley era la persona que la podía hacer (…) “Entonces yo decía “¿Pero entonces es sensato que sigamos peleando por la ley?”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

“Ahí era Irma Lima que estaba en ese Consejo del Menor. Impresentable, muy mediática. Impresentable pero salieron las leyes. El problema del Consejo es que antes estuvo muchos años en manos de diputados. El consejo era un lugar difícil. Muchos no sabían nada del tema”. (Entrevista 1 – Abogado – Funcionario Poder Judicial)

Esta gestión tuvo, tal como lo expresan los relatos citados, un carácter bifronte: por un lado impulsa y logra la sanción de una ley de infancia acorde a los estándares de derechos “deseables” (en la escandalosa sesión que tuvo por protagonista a la Dra. Lima -al respecto ver apartado sobre sesión de ley 12.607 en capítulo 3-) y por otra parte durante la misma se recrudecieron las condiciones materiales de detención de los adolescentes en comisarías y la línea “dura” del gobernador, célebre por sus declaraciones de “hay que meter bala a los delincuentes”, así como las denuncias internacionales sobre violación de derechos humanos sobre personas menores de edad en la PBA. En síntesis: este período de gestión “bifronte” exhibe con claridad lo que he dado en llamar “el fetichismo de los derechos del niño”, suerte de ilusión óptica que se depositaria en la adjudicación de garantías a la vez que permitiría que se sancione una ley que por su complejidad y nivel de transformación requeriría acuerdos institucionales, recursos financieros estipulados y un programa de implementación operativa que no existían^[37]. En simultáneo a la sanción de una ley técnicamente de avanzada en la garantía de derechos, este período se destaca por el agravamiento y profundización de la violación de los derechos humanos de los menores de edad capturados por las mallas de la justicia, tal como puede rastrearse en los informes anuales del CELS, entre otros. Ello supone dos lecturas: por un lado una particular configuración de fuerzas entre una línea de “gobernación manodurista” que se servía simbólica y políticamente en incorporar figuras que atenuaran la crítica de sus detractores y, por otra parte, la confluencia y coagulación de éste fenómeno con las expectativas de los operadores académicos (juristas, activistas intelectuales y de organizaciones) que impulsaron su sanción, sin contar con la fuerza política y la base de consenso social e institucional suficiente para evitar el inmediato derrumbe del corpus normativo sancionado^[38].

En el siguiente período, el análisis del actor “poder ejecutivo” es el correspondiente a la gestión de Felipe Solá en la gobernación (2002 – 2007) y bajo la conducción de la Dra. Cristina Tabolaro en el OTA. Desde la perspectiva de los entrevistados, el gobernador Solá se caracterizó por un bajo perfil público en materia de infancia, y un margen de maniobra amplio para sus funcionarios del área. En efecto, si bien la Dra. Tabolaro no tuvo gran protagonismo mediático, es recordada por los actores entrevistados como una funcionaria que trabajó fuertemente en esta dirección. En términos de los actores, esta funcionaria fue quién “impulsó la implementación de la reforma”:

“Tabolaro, también trabajó mucho en la reforma. Es una de las que movilizó mucho (…) había una voluntad política desde el ejecutivo, o al menos lo había desde la subsecretaría. Porque eso era notorio, ella integrando el foro, reuniéndose con los jueces… era fuerte la presión, por eso yo creo que la corte tuvo que analizar la cuestión jurídica pero también esta presión social”. (Entrevista 12 – Abogada – Integrante de organismo de DDHH)

El personaje del poder ejecutivo que fue mediáticamente influyente en el debate durante el período intermedio entre la ley 12.607 y 13.298 fue el Dr. Juan Pablo Cafiero, quien luego de ocupar la cartera de seguridad asumió funciones en el Ministerio de Desarrollo Humano. Desde ese cargo Cafiero resultó para los referentes consultados un importante activista en pro de la implementación legislativa:

“Con Cafiero en Desarrollo, y con diputados y senadores en la legislatura, ya sea de la oposición, y algunos del oficialismo, esta coalición, fue inquebrantable”. (Entrevista 8 – Empleado del organismo técnico – Sindicalista – ONG)

“Con Cafiero la adecuación que se promovía desde la legislatura estuvo dada. No al 100%, me atrevería a decirte que había una alianza, en la cual era política de gobernación apoyar esto. Que hoy es uno de los déficits grandes que tenemos para seguir adelante”. (Entrevista 5 – Trabajadora Social – Técnico especialista – Poder Ejecutivo)

“Cafiero es el autor de la 13.298, como para decir: algo tiene que quedar consolidado de todo este esfuerzo. Y es el vicejefe de gabinete de ministros que desde nación promueve la 12.607. O sea, es la misma figura en dos momentos y escenarios distintos, desde dos niveles de institucionalidad, favorece la instalación del sistema en la provincia. Es obra de él, es el logro político”. (Entrevista 4 – Sociólogo – Técnico especialista Poder Ejecutivo – ONG)

“Cafiero necesitaba un tema, y esto te lo digo políticamente, un tema donde él aparezca como protagonista, y dio una cruzada personal con el poder político también, porque no tenía otra. Era una persona que dentro de lo que es el sistema progresista es respetada, entonces ahí operan los gremios a empezar estar difusos con lo duros, y todos empiezan en una especie de negociación”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

Aún con diferentes lecturas sobre lo “genuino” del interés, lo cierto es que todos los actores consultados coinciden en que este período cronológico, avanza en la conformación de la nueva ley a través del establecimiento de alianzas estratégicas con sindicatos, organizaciones y académicos (aspecto que careció la gestión anterior y la génesis de la ley 12.607) dotó al período de transición entre la ley 12.607 y la 13.298 de un rol proactivo en cuanto al poder ejecutivo. La última etapa de dicha gestión, la he dado en llamar “la impronta reglamentista” ya que avanza en la reglamentación de aquellos aspectos técnicos que debieron ser cedidos, como paradójica condición de posibilidad-imposibilidad, para la sanción e inmediata suspensión de la ley 13.298.

“Nosotros todos los años, hicimos encuentros provinciales y nacionales con diputados, senadores, intelectuales, toda clase de profesionales, de dirigentes, de donde sea, y ayudó muchísimo, donde fijábamos posturas, de que la ley había que empezar a implementarla. Y desde el poder… Cafiero empezó a laburarla, aunque todavía no estuviera. Y municipios como, por ejemplo, La Matanza, y como Morón, también empezaron a laburarla, aunque la ley estaba suspendida”. (Entrevista 7 – Periodista – Militante de Movimiento Social)

Finalmente, la subsiguiente gestión del poder ejecutivo comenzará una vez ya vigente la ley 13.298, es decir, ya en la gestión del actual Gobernador Daniel Scioli, que se caracterizó por la retracción en los avances efectuados por la gestión anterior (al respecto ver capítulo 6).

En síntesis, durante el período analizado el poder ejecutivo asume posiciones divergentes en cada gobernación, que marcan distintas cadencias y configuraciones de fuerzas en el proceso de reforma legal, siendo el período 1999-2002 de fuertes contradicciones y fetichización de los derechos, y el segundo (2003-2007) de una construcción de alianzas y estrategias de avance que, sin embargo, fueron condicionadas por una débil voluntad de asignación de recursos financieros que doten de institucionalidad los nuevos marcos legales, posibilitando así su prorrogación y finalmente su puesta en marcha bajo precarias condiciones materiales e institucionales.

En los próximos dos capítulos, se analizará en detalle los movimientos del campo analizado en relación a las normativas para cada período (2000-2004 / 2005-2007).

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