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3 Primer período del proceso de reforma legislativa (2000-2004)

Período previo a la sanción de la ley 12.607

El principal antecedente formal de intento de cambio legislativo fue un proyecto de ley presentado en 1993 por el senador Bertoncello (expediente E31-93/94), que fue archivado en el año 1995. No obstante, la “gestación” de la nueva normativa adquirió mayor visibilidad a partir de la última mitad de la década del `90. Como preludio, la ratificación de Argentina sobre la CDN en 1990 propició la masificación de la difusión sobre este encuadre a manos de los organismos internacionales, principalmente UNICEF. Por entonces se creó a nivel local un Comité de seguimiento de la CDN, presidido por Estela de Carlotto, del cual se desprenderían luego algunas organizaciones que conformaron el Colectivo por los Derechos de la Infancia y posteriormente el Foro Provincial por los Derechos del Niño, ambos actores claves dentro del “movimiento por los derechos del niño”. El Colectivo por los Derechos de la Infancia agrupaba varias organizaciones que se desvincularon de los lineamientos de UNICEF y presentaron en el año 2000 un informe ante la CIDH, independiente del presentado por el estado argentino, donde se denunciaba el agravamiento de la condición de la infancia en el país y la falta de información sobre el despliegue y funcionamiento de los programas, denunciado que el estado nacional solo se limitaba a enunciar las normativas y doctrina jurídica:

El estado argentino presentaba un informe internacional post menemismo pésimo. Las recomendaciones que hace el comité de Ginebra a la Argentina las hace en base a nuestro informe”. (Entrevista 6 – Abogado – Miembro de ONG – Redactor de la ley)

En “La niñez ajusticiada”, Daroqui y Guemureman explicaban:en la provincia (…) se encuentran en “discusión” legislativa diferentes sectores, representantes de bloques partidarios, organizaciones no gubernamentales, instituciones representativas (como colegio de abogados, de Magistratura, etc.) desde hace al menos 6 años para reforma las leyes (…) Esta “discusión”, además de no haber promovido un debate hacia la comunidad toda, lo cual bien podría justificar el retraso temporal en la sanción de la nueva ley, no se da a conocer públicamente en cuanto cuales son los términos políticos, ideológicos y hasta económicos en los que se plantea, ni los puntos de divergencia o de convergencia de los diferentes proyectos (2001a: 25).

Para esos años, la presión internacional adquiere relevancia por vía de las recomendaciones internacionales pero también en el financiamiento y fomento a los técnicos jurídicos que darían el debate académico local, en el cuál se pondría un énfasis especial sobre los cambios legislativos:

“… en ese momento la discusión era sobre DDHH, si, pero lo que más interesaba era una reforma legislativa que se adecue a la normativa internacional. Para mí era un tema de discusión ya desde ese momento, porque yo no creía en que una legislación era lo que no se va a cambiar la cultura, lo que sí entendía es que era la forma de ir aboliendo, o por lo menos ir permeando el escenario para que los operadores o todos nos vayamos consustanciado con el tema, que mucho tenía que ver con los semántico…(…) A partir del 95 que se empiezan a ver algunos legisladores que están interesados por el tema… no es que tuvieran ni siquiera experticidad en el tema ni nada, sobre esa inquietud. Quiero decir, en algún momento vas a ver que las reformas tenían que ver con división de temas”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

Un primer factor político es el ultimátum que tenían dado nuestro país por el tema de no haber aggiornado la legislación a la convención y que a fin del año pasado iba a ser pasible de ser sancionado internacionalmente (…) era quedar otra vez en el filo del cuchillo. Iba a estar muy mal visto porque aparte en Latinoamérica hubo muchos países, especialmente de Centroamérica, que ya habían adaptado legislación, y entonces nosotros quedábamos como muy retrasados. Eso fue definitorio de que la ley entrara en vigencia en las condiciones en las que entró”. (Entrevista 9 – Abogada – Ex integrante de un tribunal de menores)

Así, el período previo a la sanción de las primeras leyes exhibe un importante perfil técnico jurídico que se visualizará en el primer período del proceso legislativo (2000-2004):

El discurso si hoy lo ves en perspectiva te querés morir, pero porque realmente era reproducir algunas de las cosas más emblemáticas de la convención, y vaciártela absolutamente de contenido cuando te pasaban a decir cuál era el sistema, no lo cambiaban en absoluto”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

Otros entrevistados, desde las organizaciones de base recuerdan la gestación “previa”:

Ahí empieza quizás fuertemente…veníamos remando, como te dije, con estas organizaciones, y desde ATE haciendo encuentros sobre temas de niñez, jornadas, donde se invitaba a trabajadores y organizaciones”. (Entrevista 8 – Empleado del organismo técnico – Sindicalista – ONG)

Desde los diversos puntos de vista, los actores expresan la gestación de un escenario que comienza a construirse varios años antes de la sanción de la ley; referencias que también expresan de algún modo las estrategias de apropiación del sentido y el protagonismo de la “conquista” de nuevas leyes progresistas en materia de infancia. Esta reflexión resulta pertinente para poner de manifiesto que la reconstrucción histórica del proceso de reforma legal e institucional, que desde una perspectiva sociológica he intentado analizar como objeto de estudio, dista de pretender hallar “la verdad” o de descubrir “la versión fiel de los hechos”. Lejos de dicha pretensión, este recorrido apuesta a articular diversas fuentes, poner en juego discursos, representaciones y modos diversos en que los actores protagonistas comprenden y significan el proceso, a la vez que adicionar una línea interpretativa propia sobre el mismo: “La incertidumbre institucional, que es el resultado no solo de la crisis del welfare, sino también del modo en que esta crisis es interpretada por los actores institucionales y sociales, es un rico campo para la investigación del significado y la dirección de las políticas contemporáneas de control social. Pero esta incertidumbre institucional puede ser atrapada solo si nos libramos de redes dicotómicas y usamos, en cambio, modelos que nos permitan ver las conexiones (y, en consecuencia los conflictos) entre las diferentes instituciones y agencias” (Pitch, 2003: 63).

Por eso, es esta solo una de las posibles formas de construir y narrar el período, que se adscribe a la línea teórica interpretativa de los autores citados, a la vez que propone una lectura sobre un proceso complejo y multilineal que, claro está, es solo una de las lecturas posibles, sin pretender rango de verdad en términos epistemo-positivistas[1].

Contexto nacional e importancia de la Provincia de Buenos Aires

En el relato de los actores entrevistados, para explicar el proceso provincial asumió especial énfasis la referencia a la ley nacional (26.061) y a la representatividad cualitativa y cuantitativa de la PBA dentro del contexto nacional. Respecto del primer punto, y rememorando la sanción de la ley nacional de infancia del año 2005 (acto legislativo atravesado por la lógica de la transacción parlamentaria electoralista de la contienda nacional), una de sus impulsoras señalaba que en el marco de la disputa por la elección de senadores entre las dos figuras femeninas del partido justicialista, Cristina Kirchner y Chiche Duhalde (que asimismo proyectaban la disputa entre sus esposos, dos figuras fuertes y enfrentadas del peronismo en ese momento) contribuyó a “sacar” la ley. Esta referencia resulta ineludible para comprender el proceso de la provincia no como una “anomalía institucional” sino como parte de una lógica de producción normativa que excede los límites provinciales y exige consecuentemente a revisar estos procesos en una clave aun más compleja que el mero “avance” de las leyes acordes al paradigma internacional:

“Yo necesitaba que en diputados se aprobara lo que venía del senado sin reformas, se le terminaba el tiempo electoral, ya no iba a haber más sesiones, y entonces pudimos convencer a Chiche Duhalde de que mejor que en diputados saliera la ley, porque para su campaña necesitaba que saliera. “Pero así no me gusta, es un error…” nos decía, “Si no van a decir, -le decíamos-, que por tu culpa no salió la ley…” Bueno, era por eso, porque la coyuntura política daba a ver quién tenía protagonismo y vendía que había sacado la ley de infancia, de las dos candidatas del PJ, y ahí salió la ley nacional”. (Entrevista 2 – Abogada – Representante de ONG)

Todos los entrevistados han tenido vinculación tanto con el proceso nacional como con el provincial, en diferentes medidas y roles, no obstante, la lectura sobre el avance de la normativa nacional siempre aparece vinculada al avance de la provincial:

La 26 mil para la PBA fue fundante, de lo contrario nos hubiéramos visto impedidos, tengo dudas si hubiéramos logrado la vigencia de nuestra ley”. (Entrevista 4 – Sociólogo – Técnico especialista Poder Ejecutivo – ONG)

Pero es importante que haya salido primero la de la PBA y después la nacional. Porque que haya salido la de la provincia también le dio impulso a que saliera la nacional. Y después nos ayudó que saliera la nacional a que se pudiera destrabar lo de la provincia”. (Entrevista 7 – Periodista – Militante de Movimiento Social)

En el segundo orden mencionado ut supra, acerca de la importancia de la PBA[2], los actores entrevistados coinciden en que lo que ocurría a nivel provincial está hablando de cómo se posiciona el país entero(Entrevista 2 – Abogada – Representante de Ong). Tanto los actores consultados que se inscriben dentro del campo “defensivo” de la ley de patronato como del campo “ofensivo”, coinciden en señalar el colapso e inviabilidad de la atención a la demanda del sistema de tutela judicial de la ley 10.067 en el contexto social y económico de las últimas décadas (al respecto ver gráfico 1 en capítulo 2). Ello complejiza la lectura porque, claro está, ningún actor consideraba que el sistema “funcionara bien”, sino que las divergencias anclaban en cuestiones de poderes institucionales y análisis de viabilidad. Un extracto de entrevista resulta ilustrativo:

El patronato no cae por un gran cambio de mentalidad, cae esencialmente por la imposibilidad de darle una respuesta a una sociedad que había cambiado profundamente, y cuya problemática central no es del derecho, ni puede ser normativa. Frente a una caída abrupta, de masificación de la pobreza, era ilógico pensar el sistema de patronato en términos institucionales. Porque no lo podíamos bancar, no lo podíamos sostener”. (Entrevista 5 – Trabajadora Social – Técnico especialista – Poder Ejecutivo)

Pasos previos a la reforma en la provincia

Si bien desde 1999 existieron comisiones de trabajo interinstitucionales para fomentar la sanción de la nueva ley, en este período resulta notable el carácter bifronte del discurso del poder ejecutivo, primero en manos del gobernados Duhalde y luego de Ruckauf, emblemático representante de las políticas de mano dura y tolerancia cero:

Previo a la 12.607, en el 99 se trabajó durante varios meses, y se llega a un proyecto, se hacen retoques, y se llega a algún acuerdo. Tenía mucho consenso, sin embargo se traba en diputado, con mayoría justicialista, que respondía al gobernador. Hubo un doble mensaje desde gobernación: a nosotros a trabajar, y a hacer esto, y ‘Sí, que salga, que salga’, y al jefe de la bancada ‘Esto no sale'”. (Entrevista 1 – Abogado – Funcionario Poder Judicial)

El discurso del poder ejecutivo provincial, por entonces se veía condicionado por la creciente “mediatización” de las temáticas de infancia, a la vez que por la presión de los organismos internacionales que avanzan en la articulación de estrategias locales con fundaciones, expertos en doctrina jurídica y algunas organizaciones sociales. En ese contexto de pre-crisis 2001 y agravamiento masivo de las condiciones de vida de la población, la gestión de Ruckauf asigna como interventora del Consejo del Menor a Irma Lima[3]. En el juego político provincial, el nombramiento de este perfil de funcionaria “mediática” resultó una clave para el cumplimiento de las expectativas de algunos sectores “pro-derechos del niño”, a la vez que intentaba descomprimir las críticas al gobernador sobre sus políticas de mano dura y tolerancia cero:

Hubo cuestiones de presión política desde el ejecutivo provincial… también el consejo del menor va ejerciendo presión, era un organismo que no estaba dando respuestas y empezó a ingresar en toda una cuestión de intervenciones. Entonces había toda una presión social respecto de la incapacidad de la provincia de dar respuesta a los problemas de la niñez”. (Entrevista 5 – Trabajadora Social – Técnico especialista – Poder Ejecutivo)

En cuanto a los aspectos del sistema penal y la violación de los derechos humanos de los más jóvenes, el 20 de Septiembre del año 2000 la SCJPBA emitió la Acordada 2964 en la que se crea el Registro de Denuncias de Malos Tratos, dependencia que centralizará este tipo de denuncias sobre la agencia policial y las instituciones de encierro[4]. El 24 de Octubre de 2001 se emite la Acordada 3012 en el mismo sentido.

Primer período (2000-2004): Inicio y fin de la 12.607, la “ley que no pudo ser”

“Es necesario hacer también la otra lectura de los actos judiciales. Aquella que abarca la historia externa de los procesos y la crítica política de los argumentos expuestos y de las razones ocultas”.

– Abramovich (1992: 3) 

“Creación de derecho es creación de poder, y en tal medida un acto de inmediata manifestación de violencia. Justicia es el principio de toda finalidad divina, poder, el principio de todo derecho mítico”.

– Benjamin (1991: 15)

Durante las últimas horas del acalorado 29 de Diciembre de 2000, la legislatura bonaerense sanciona por unanimidad la Ley 12.607 de “Protección Integral de los Derechos del Niño y el Joven”, promulgada el 12 de enero de 2001. Esta norma estipulaba, tal como describe Villegas (2005): a) La creación de un sistema de órganos provinciales y municipales destinados a la promoción y protección de derechos de niños, niñas y adolescentes (Art. 1 a 12) y la conformación de un Fuero judicial de niños y jóvenes; b) Los órganos administrativos facultados para proteger y garantizar derechos amenazados o vulnerados en niños (especialmente por carencias materiales), de forma no judicial; c) Se establecían medidas de protección (Art. 47 al 53); d) Se crearían Juzgados diferenciados para competencias Civiles (Art.63 al 70) y Penales; e) La Justicia solo podría intervenir, conforme a derecho, cuando hubiese conflicto de derechos; f) Se establecía el pleno derecho de las garantías procesales vigentes para los mayores, más los adicionales específicos para jóvenes y niños; g) Se establecían una serie de medidas judiciales alternativas a la privación de libertad; h) Se definían los siguientes roles para la justicia (Art. 85 al 148): Fiscal (instruye), Juez de Garantías (controla el procedimiento, Juez Penal Juvenil (sentencia), Defensor del Niño y el Joven (representa al acusado), Fiscal del Niño y el Joven.

El cambio sustancial de dicha norma se hallaba en cuanto confería la responsabilidad de la protección integral de la infancia al gobierno provincial y municipal, a través de la formulación y ejecución de políticas públicas activas que garanticen derechos, evitando la judicialización de cuestiones de índole social-asistencial. Estas políticas, además de diferenciar problemáticas, debían ser coordinadas e integradas con las organizaciones de la sociedad civil, en orientación a la descentralización e interagencialidad (redes intersectoriales y diferentes niveles de gobierno)[5].

La transcripción del Diario de Sesiones[6] indica que en la cámara estuvieron presentes 89 diputados provinciales sobre un total de 92 designados (3 ausentes).

En el Sumario se apuntaron 41 puntos de tratamiento, entre los cuales figuran, en el orden 15 y 16, la sanción “sobre tablas” de la ley impositiva para el ejercicio 2001 y la aprobación sobre tablas, con modificaciones, del proyecto de ley de presupuesto de la administración pública de la provincia para el año 2001. El punto siguiente del sumario (17) refiere a la: Aprobación de la moción formulada por la señora diputada Banzas de Moreau (radical por la Alianza) de apartarse del reglamento para considerar el punto 11 del orden del día. El punto subsiguiente, en orden 18 del sumario, es el de: Aprobación, con modificaciones, del proyecto de ley de la señora diputada Banzas y otros, de Protección Integral de los Derechos del Niño, la Niña y el Joven (Ley de Minoridad)”.

En el diario de sesiones, el debate de la futura ley 12.607 -“la ley que no fue”- ocupará escasas 3 hojas (sobre un total de 488) y se tratará luego del controvertido tratamiento del presupuesto general e impositivo, que fue tardíamente presentado y a expresión de uno de los legisladores presentes: A mi criterio, los números de este presupuesto están dibujados y nos dan la pauta de cómo piensa el señor gobernador y de cuáles áreas le interesan más, pues les da prioridad, y cuáles menos (…) De lo expuesto se desprende que el déficit provincial para el próximo ejercicio ascenderá a 1.428 millones de pesos y que el presente presupuesto está lejos de contener los criterios de austeridad y prudencia que exige el estado recesivo de la economía actual” (Intervención de la Diputada Abobbati, bloque socialista, p. 9062). El presupuesto tratado esa noche fue duramente criticado por la oposición al gobierno provincial en cuanto generaba una masa de gastos de personal que -según éstos aducen- sería plafón político de la gobernación durante el siguiente año electoral. A continuación del profuso debate presupuestario, atravesado por la tensión entre justicialismo y radicalismo, es decir, entre Ruckauf y el gobierno de la Alianza, se vota casi desconectado del punto anterior la fallida ley 12.607, que justamente conllevaba (sin plazos de aplicación, que por omisión se constituye en el octavo día hábil luego de la sanción de una ley) uno de los más importantes cambios de estructura institucional y recursos humanos en materia de intervención estatal. En este contexto, el diario de sesiones registra la sanción de la normativa:

17 – Moción para apartarse del reglamento

Sra. Banzas – Pido la palabra

Señor presidente: es para mocionar que nos apartemos del reglamento (…) a efectos de tratar seguidamente el punto 11 del orden del día.

Sr. Presidente: Se va a votar la moción formulada por la señora diputada Banzas.

Sr. Secretario: Aprobado por más de dos tercios

Sr. Presidente: En consideración el punto 11 del orden del día

18 – Protección integral de los derechos del niño, la niña y el joven (ley de minoridad)

Texto completo de la norma firmado por los diputados Banzas, Garivoto, San Pedro, Piemonte, Suárez, Rodríguez González, Tunessi, Paz, Ferrari y López.

Sr. Presidente: Se va a votar la constitución de la Cámara en comisión para producir el despacho pertinente.

Sr. Secretario: Aprobado

Sr. Presidente: Por secretaría se dará lectura del despacho.

Texto del proyecto de ley

(Diario de sesiones, 28/12/00 – pp.9063-9118)

Luego de la lectura del proyecto, la diputada Banzas vuelve a pedir la palabra (p.9118) y sostiene:

Señor presidente: esta noche la Cámara de Diputados de la provincia de Buenos Aires saldará una deuda que la política tiene con los niños y los jóvenes, deuda que se inició en 1919, cuando se sancionó la ley Agote, que permitió durante todo este siglo que los jueces pudieran disponer libremente de los jóvenes y los menores de edad, sin que éstos tengan ninguno de los derechos y garantías que por lo menos gozaban los restantes ciudadanos de la Nación Argentina”. (pp.9118)

Y continúa:

Paralelamente a esta libre disposición de los jueces, el resto de la política, de la clase gobernante -sean radicales o peronistas o las dictaduras que supimos conseguir- le daba a esos jueces la solución alternativa de internarlos en los institutos de menores. Una sola estadística actual alcanza: el 70 por ciento de los chicos que ingresan a un instituto de menores lo hace por causas asistenciales, es decir, por ser pobres, y el 80 por ciento de los jóvenes que ingresan a los institutos penales son egresados de los institutos de menores. Hemos creado verdaderas universidades de la criminalidad y la degradación”. (pp.9118)

Articulando curiosamente el espíritu de la ley con el debate del presupuesto agrega:

Ya que estuvimos hablando y votando el presupuesto, debe destacarse que cada chico internado en un instituto de menores le cuesta al Estado un promedio de 2.500 pesos por mes. Es decir, 2.500 pesos por mes para destruirlo y transformarlo en un marginal definitivo de esta sociedad”. (pp. 9118)

De allí deduce que:

Afortunadamente, esta noche vamos una ley que cambia el paradigma de manera absoluta, por que el chico pasa a ser, en primer lugar, sujeto de derecho como el resto de los ciudadanos ya que a partir de ahora, va a tener todos los derechos procesales, todo el derecho de garantía de defensa en juicio y toda la garantía de enfrentarse a la ley con los mismos derechos, reitero, que el ciudadano común de la República”. (pp.9118)

A continuación sigue la transcripción del proyecto, y el cierre de debate sobre este punto:

Sr. Secretario: Aprobado. Sin observaciones, se votan y se aprueban en particular los artículos 1 al 207 del despacho de la Cámara constituida en comisión.

Sr. Presidente: Aprobado en general y en particular, con modificaciones, se comunicará al honorable Senado (Aplausos)”. (pp.9127)

Así, la ley 12.607 se trata sin debate parlamentario ni planeamiento en cuanto a las nuevas instituciones que debían comenzar a regir al octavo día hábil luego de la sesión, esgrimiendo como únicos fundamentos los de su propia impulsora, suerte de discurso épico y trascendental sobre los beneficios -casi en abstracto- que la nueva norma comportaría para los jóvenes.

Un asesor de la legislatura que trabajó activamente en el proyecto de ley recuerda los momentos previos a la sanción durante esa noche:

Era como estar atrincherado esperando, y en un momento digo “No sale, la ley no sale”, entonces yo la llamó a Lima y le digo “Mirá, la ley no sale, si te prometieron que sale… van a votar primero el presupuesto, no sale”. Lima se presenta en muy malas condiciones, porque te imaginas era cena de fin de año, hicieron un cuarto intermedio, la ley no estaba en el orden del día. Bueno, se ve que ahí hubo… a partir del llamado telefónico hubo un montón de movimientos, y se impone que se ingrese al orden del día y que se vote sin discusión. Esto fue un acuerdo político. Irma Lima estaba en muy malas condiciones, el presidente de la cámara, que era Corvatta ya en ese momento, le decía “Voy a llamar a…” ¿cómo se llama?, Alcohólicos Anónimos… porque venía de celebrar ella, es cierto que estaba borracha… no se podía sostener…Bueno, en esas condiciones salió la ley, algunos celebraron, yo la verdad que dije “No hay nada que celebrar”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

Ley 12.607 no tenía plazos de aplicación. Entonces empezó a regir automáticamente y no estaban creados los órganos. Por ejemplo en el fuero penal no estaban creados los cargos, ni asignadas las competencias para que los fiscales acusaran. Todo el traspaso de la competencia asistencial era imposible en ocho días. La gente estaba paralizada, no sabía qué hacer, los asesores reclamaban que no sabían qué hacer. No había presupuesto asignado, y no había traspaso de fondos a los municipios. No podés implementar una reforma tan estructural de un día para otro”. (Entrevista 10 – Abogada – Docente e Investigadora Universitaria)

No obstante, en el relato de los impulsores (actor ofensivo), se recuerda este proyecto como una “ley democrática”, gestada entre “no políticos” y durante tres años de reuniones y debates, aunque sin la participación formal del poder judicial:

No es un detalle menor. Yo nunca había pisado la legislatura, siempre pasé por la vereda. Y esta ley, que fue finalmente la 12.607, si hay alguna característica que tuvo, fue que mucha gente que nunca había pisado la legislatura (…) fue un conglomerado multifacético de gente suelta… que nos empezamos a reunir (…) la sensación fue que se abrió la legislatura”. (Entrevista 11 – Abogado – ONG – Redactor de la ley y Juez)

Otro entrevistado, que también participó de la redacción de esta ley, recuerda:

La gran mentora de la 12.607 es la hoy difunta ex jueza Irma Lima, que era en ese momento subsecretaría de minoridad. Esa noche, en diciembre del 2000, dicen que no la van a tratar. Estábamos en la época de Ruckauf. El impedimento lo ponían algunos senadores de Ruckauf. Lo que ella hizo es un quilombo terrible en el senado, ¡pero terrible!, a las 23:30 de la noche, y les decía “Si no votan esto, me voy pateando puertas”. Así, textual. Y se votó a las 12 de la noche…fue una sesión de escándalo. Ruckauf no quería quilombo, obviamente, ella era jueza, las gestiones anteriores la tuvieron a ella como gran precursora, o luchadora, contra el tratamiento de la infancia por parte del poder judicial”. (Entrevista 6 – Abogado – Miembro de ONG – Redactor de la ley)

Según algunos relatos, la negociación de la funcionaria con el gobernador fue en base al ofrecimiento de su renuncia al cargo. Este particular modo de gestar una reforma legal e institucional de tal magnitud, sumado al escándalo que realizó -bajo estado etílico- la interventora del Consejo en el recinto, terminó de desvirtuar para los impulsores del proyecto el proceso previo de la misma:

Quedo esa ley teñida de esa estrepitosa y bochornosa sesión donde fue aprobada, qué tiñó toda la ley. Horrible. Horrible como fue sancionada. Fue bochornoso porque esa fue la partida de nacimiento de una ley que en vez de… en el imaginario colectivo quedó como un vaho etílico lo que era una lucha militante de tres años”. (Entrevista 11 – Abogado – ONG – Redactor de la ley y Juez)

Asimismo, la sanción de esta ley tuvo otra funcionalidad política:

Si vos ves los temas que se van tratando en el orden del día también necesitas que haya temas sensibles. Tenía que ver con una estrategia de que dentro de lo que se tenía que tratar, de cosas muy mezquinas como el aumento de la dieta de ellos, el presupuesto, que se le baja a la educación… Claro, que sea algo que tuviera prensa”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

Otros entrevistados agregan:

No estaba dispuesta la aprobación. Se pensó que no se iba a conseguir ese año; sorprendió la aprobación, no sorprendió la suspensión”. (Entrevista 5 – Trabajadora Social – Técnico especialista – Poder Ejecutivo)

La ley no era la ley que quería el ejecutivo. Obviamente no lo era (…) por ese alumbramiento tan bochornoso, todo el mundo quería despegarse de la ley. Aún los propios que la habían sancionado. Salió por unanimidad, eso es increíble”. (Entrevista 11 – Abogado – ONG – Redactor de la ley y Juez)

El día después: inmediata suspensión de la ley 12.607

Los días de la ley 12.607 estuvieron contados. La notable carencia de pre-acuerdos políticos e institucionales para su sanción, así como el peculiar impulso final desarrollado en la sesión por la entonces interventora del Consejo del Menor terminaron por bloquearla inmediatamente:

En el poder judicial esto no terminó de acordarse políticamente. Lo que le faltó a esa ley es acuerdo político a todo nivel. A todo nivel”. (Entrevista 4 – Sociólogo – Técnico especialista Poder Ejecutivo – ONG)

Varios de los impulsores de la ley reconocen la falta de consenso sobre el proyecto, adjudicando su fracaso a “resistencias institucionales”:

La 12.607 fracasó porque las instituciones no estaban preparadas para resistir un cambio de tal magnitud. La provincia, la gente, los jueces, los asesores, digamos todos los poderes, como que si o si necesitaban digerir el tema este de la convención un poco más… No tenía consenso del poder judicial. La presión que De la Cruz recibió de los asesores de menores, y de los jueces de menores!”. (Entrevista 6 – Abogado – Miembro de ONG – Redactor de la ley)

Había mucha presión para que esto no se ponga en marcha”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

Cuando se sanciona la ley 12.067 hubo una gran resistencia de parte tanto de la propia legislatura como del poder ejecutivo y del poder judicial. Fue una resistencia enorme, entonces estuvo suspendida”. (Entrevista 12 – Abogada – Integrante de organismo de DDHH)

En algunos relatos se exhibe un discurso de fetichización de la ley, que invisibiliza su gestación y la volátil coyuntura en la que se sanciona. No obstante, desde otro punto de vista, un militante de un movimiento social por derechos del niño lo analiza de otro modo:

No es que los legisladores de repente la aprobaron, hubo lobby previo para que la aprobaran. Pero ese lobby no tuvo la suficiente fuerza porque las organizaciones que se juntaron para que se aprobara la ley se dispersaron. No hubo en ese momento una sociedad organizada y preparada para defenderla como había que defenderla. Eso fue lo que pasó, entonces se cayó la ley”. (Entrevista 8 – Empleado del organismo técnico – Sindicalista – ONG)

Un funcionario del poder judicial, adscripto al frente “defensivo” explicaba:

Se convirtió en ley por estas imprudencias de los legisladores, que votan cualquier cosa, ya ahí evidentemente no había alguien desde la justicia. Lima no tenía contrapeso”. (Entrevista 1 – Abogado – Funcionario Poder Judicial)

En cuanto a la escasa participación del poder judicial en el proceso de gestación de la ley, otro entrevistado sugería que:

Siempre cada corporación terminaba cerrándose en su posición y nunca hubo una negociación. En el caso de la justicia, que podría decir “nosotros nos vemos afectados”, un planteo serio hubiese sido decir “No vamos a aceptar ninguna reforma que no sea con nuestra participación, que se convoquen a personas que tengan conocimiento en esta materia.” Nunca se dio… por eso te hablo también del fuero de menores devaluado, el propio poder judicial nunca le dio la entidad suficiente al tema de la reforma. Siempre se pensó, que la reforma nunca iba a llegar, desde una cosa de negación bastante patológica”. (Entrevista 9 – Abogada – Ex integrante de un tribunal de menores)

Ante la evidente falta de consenso con el poder judicial para esta normativa, el 12 de Febrero de 2001 el Consejo de Asesores de Menores e Incapaces eleva un informe, reunidos en sesión extraordinaria del consejo (Beloff, 2003) al Procurador[7], Dr. De la Cruz, donde planteaban sus inquietudes respecto de la nueva ley, específicamente: su profunda preocupación ante la reciente sanción de la ley 12.607 y manifestar su opinión en el sentido de que debía suspenderse su entrada en vigencia”. (citado en Beloff, 2003)[8].

La sanción de la 12.607 activó inmediatamente un fuerte “activismo judicial” de los sectores que se sentían avasallados por los cambios que la normativa imponía. Aun cuando podrían considerar secundariamente que no se encontraban las condiciones materiales para la implementación, en particular los asesores de incapaces y los jueces de menores se mostraban preocupados por las facultades históricas sobre materia asistencial de “menores” que desaparecerían con la nueva ley:

La ley sale el 28 de diciembre, y en el poder judicial enero no existe, es un mes muerto, sin embargo acá no fue muerto, enero del 2001 fue de una ebullición en el poder judicial!. Se reunían los asesores de menores en la procuración… inmediatamente el 7 de febrero… ¡el 7 de febrero! O sea el quinto día hábil de que empezó el trabajo ya presentaron la demanda de inconstitucionalidad, de la ley de la democracia. Diciendo de todo, diciendo de las cosas más terribles que tenía la ley”. (Entrevista 11 – Abogado – ONG – Redactor de la ley y Juez)

De modo no previsto, confluyeron las preocupaciones del poder judicial con otro actor que consideraba inapropiada a la nueva normativa:

Los municipios encuentran correspondencia en el poder judicial, que en esta resistencia encubierta, se apropia de lo no hecho por la provincia, en cuanto a ir proyectando la nueva institucionalidad de los municipios, entonces de pronto aparecía todo una generación de dispositivos locales, haciéndose cargo de la problemática de niñez y adolescencia, una institucionalidad que la provincia iba a acompañar, pero desde la supervisión, no desde la constitución, no desde la función propiamente dicha, como hoy reza la 13.298, y acá está la gran diferencia entre una y otra, y por lo tanto, bueno, aparece, la presión política de los municipios de no estar en capacidad de asumir la responsabilidad”. (Entrevista 4 – Sociólogo – Técnico especialista Poder Ejecutivo – ONG)

Producto del descontento del poder judicial y de la presión de los municipios por no “recibir” la obligación de atender a las problemáticas sociales de los niños y niñas, máxime en el creciente contexto de empobrecimiento y pauperización social, se activan los recursos de presión burocráticos y políticos de ambos sectores.

Así, la ley 12.607 solo 2 meses después de ser sancionada, puntualmente el 21 de Marzo de 2001, fue suspendida por una medida cautelar interpuesta por la SCBA en base al recurso de inconstitucionalidad que presentara el Procurador[9]. Básicamente, desde el Poder Judicial se argumentaban tres tipos de cuestiones: 1) La afección al principio de división de poderes[10], 2) La restricción al acceso a la justicia para los niños y 3) La subordinación al ejecutivo que emanaba de las funciones asignadas al Ministerio Público en esta nueva ley. Textualmente, en su pedido de inconstitucionalidad a la ley 12.607, el procurador argumentaba: El interés que nos mueve no es el de contradecir en general, sino la necesidad de recurrir a la última “ratio” del orden jurídico en cuanto se presenta en la especie la afectación institucional por las disposiciones atacadas(Conf. Doct. Causa I-1.553, “procuración general”, Res. 11-II-92). En este marco, sostenía que: a) El Código Civil define como responsables de intervención promiscua al Ministerio Público en todo asunto de menores, con el fin de asegurar justicia (lo cual el procurador entendía que se hallaba en riesgo bajo los parámetros de la ley 12.607), b) Se alteran y desconocen las garantías constitucionales del orden federal, privando al Ministerio Público de la intervención en la protección de derechos de menores: la pretensión está llamada a visibilizar la actuación del Ministerio Público en todo lo que compete a la tutela de los menores e impedir la vigencia de normas que obstruyan su funcionamiento, y con ello el cumplimiento institucional llamado a satisfacer en nuestra organización social”, c) Consideró que esta ley afectaba el orden legalmente constituido del Procurador General para actuar como representante de los intereses sociales y “guardianes de la legalidad”, según el marco constitucional y el Estado de Derecho: Como cabeza del Ministerio Público (…) me veo obligado a demandar contra los preceptos de la ley nro. 12.607 antes citados, por lesionar principios, garantías y derechos constitucionales (…) so pretexto de la “Protección Integral” de los niños y jóvenes de la Provincia de Bs. As., introduce un  sistema atentatorio de los principios republicanos de gobierno materializados en las exclusivas y excluyentes competencias de cada uno de los poderes del Estado”, d) Cuestionó que la restitución de derechos pueda ser ejercida por el órgano ejecutivo: “la ley subvierte estas competencias y sustrae la materia asistencial de la órbita del poder judicial atribuyendo a órganos administrativos el “restablecimiento” de los derechos de los menores frente a su “amenaza o violación”, contrariando así la definición material del concepto de “determinación de los derechos” por parte del poder judicial y a la debida intervención del Ministerio Público, llamado por la ley de fondo a ejercer la representación de los incapaces en “todo” asunto que los involucre. (…) en aras de una pretendida protección, la ley concede al órgano administrador la potestad de restringir derechos fundamentales del menor sin ningún contralor ni anoticiamiento a la justicia, lo cual resulta contrario a nuestro esquema constitucional vigente”e) Reclamó por el rol de “meros auxiliares” del Poder Ejecutivo que la nueva ley establece para el Ministerio Público y el Poder Judicial: lo que trastoca las funciones propias de cada uno de los poderes del Estado, poniendo en riesgo el orden político-institucional (…) El poder judicial y el Ministerio Público son ignorados, y consecuentemente cercenados en sus funciones esenciales de tutela de los derechos reconocidos de las personas y garantes del orden público”, f) Entendía que la ley vedaba el acceso de los niños a la justicia: “Los derechos de los niños derivan de su condición de persona, en consecuencia los dispositivos legales que establezcan para su protección son complementarios -nunca sustitutivos- de los mecanismos generales de protección de los derechos reconocidos a toda persona (…) Sin embargo, discriminándole respecto de los mayores, la nueva ley veda a sus destinatarios el “acceso irrestricto a la justicia” para el logro de la “determinación de sus derechos” por parte de su Juez Natural en el marco de las garantías del debido proceso (…) debe rechazarse toda hermenéutica que cierre el camino a la jurisdicción, por tratarse de una garantía que se erige en uno de los pilares básicos del Estado de Derechog) Contradecía el Código Civil y a las funciones del Ministerio Público: Y ante el agravio que la ley causa a la institución, encuentro obligado recordar lo que es toda obviedad jurídica: El Código Civil frente a la incapacidad de hecho que impide a los menores actuar personalmente, estructura todo un sistema de representación, valiéndose de la Patria Potestad o en su caso de la Tutela (…) Desconoce la nueva ley que el Ministerio Público de Menores “es parte legitima y esencial en todo asunto judicial o extrajudicial (…) en que los incapaces demanden o sean demandados (…) so pena de nulidad de todo acto y de todo juicio que hubiere lugar sin su participaciónh) Se menoscabarían las funciones de los Asesores de Menores: ignorar su intervención ante los órganos administrativos, mantenerlo expectante a ser instado por ellos cuando lo crean oportuno, o colocarlo en situación de auxiliar para cumplimentar sus decisiones, como, perfila su actuación la nueva ley, no obstante, colmarlo de obligaciones pero coartando su esencia de su competencia resulta un menoscabo al Ministerio Público Pupilar que se proyecta en la afectación directa de la debida defensa del mismo niño y joven que la ley intenta amparar”. 

En síntesis, el recurso manifestaba que: La ley 12.607 establece una mecánica dirigida (…) a la protección y promoción del niño y jóvenes amenazados o violados en sus derechos. Y establece una organización y procedimientos incompatibles con el concepto de discernimiento de los derechos de los menores que históricamente le cupo al Poder y al Ministerio Público[11].

En cuanto a los problemas de índole jurídica, un funcionario del poder judicial del frente “defensivo” manifestaba:

Uno de los slogans era evitar la judicialización y en este evitar la judicialización tanto la 12.067 como la 13.298 contenían disposiciones que si bien sacaron de la órbita judicial conflictos que no eran penales, ellos los llamaban asistenciales y esa es la diferencia, para nosotros son jurídicos, y en esto comparto las correcciones de los procuradores, que los administrativos podían decidir el destino de un chico que pueda decidir por X motivo que no pueda vivir con su familia de origen”. (Entrevista 1 – Abogado – Funcionario Poder Judicial)

Respecto de la presión de los asesores de menores, un entrevistado del frente “ofensivo” opinaba:

Los asesores de menores ocuparon un lugar de política pública que netamente era del poder ejecutivo. Y obviamente ahora para dejarlo ¿qué es lo que te dicen? Que se van a morir los chicos...”. (Entrevista 6 – Abogado – Miembro de ONG – Redactor de la ley)

Decía que ponía en riesgo la “seguridad del Estado” La ley de los niños pone en riesgo la seguridad del Estado, toda una confesión al decir eso. Decía que era inconstitucional porque le quitaba la facultad de los jueces de disponer de los niños, y de dar el bien a los niños. Cuando eso nunca había sido materia de la constitución que le otorgaba al poder judicial, jamás”. (Entrevista 11 – Abogado – ONG – Redactor de la ley y Juez)

En este punto, y luego de la transcripción de algunos extractos de la presentación del Procurador, es necesario destacar que el sistema de Patronato por entonces vigente nunca fue cuestionado por el poder judicial en casi un siglo de vigencia a nivel nacional y en 20 años de ley de patronato provincial, cuando justamente se trataba de un sistema antijurídico, carentes garantía de derechos: Un modelo teórico autista como el del derecho tutelar de menores impidió durante décadas contrastar sus dispositivos jurídicos con otros ámbitos normativos, en particular con el derecho constitucional (…) el derecho de menores se auto-acuarteló dentro de sus muros tutelares(Beloff, 2005: 765-766)[12]. Asimismo, y en relación particular a este recurso, Beloff agrega: No podía faltar la invocación al interés superior del niño, en nombre del cual se ha argumentado casi cualquier cosa. En este caso se lo reconoce como un “principio garantista” se lo utiliza para sostener la posición del Ministerio Público (2003: 82).

Como producto de la viabilidad que da la SCBA a la medida cautelar solicitada por el Procurador, se restablece el 21 de Abril de 2001 el Decreto-ley de Patronato de Menores (10.067/83)[13] al suspenderse la implementación de la nueva ley. Aun cuando el recurso del Procurador solo objetaba algunos artículos, el máximo tribunal dio suspensión total a la ley. Textualmente sostuvo: Disponer, con carácter precautorio, la suspensión de la aplicación de la ley 12.607, en todo cuanto concierne: 1) A la potestad atribuida a organismos administrativos para resolver la situación de derechos controvertidos de menores, la que continúa supeditada a la correspondiente resolución judicial; 2) A la necesidad de utilización de los mecanismo previstos como previos a la intervención y decisión judicial; 3) A la modificación generada en lo que concierne a la intervención del Ministerio Público; 4) A cualquier otro aspecto de la referida normativa que posea vinculación directa o indirecta o que constituya antecedente o consecuencia mediata o inmediata de ellos (I. 2278 “Procurador Gral. de la Suprema Corte de Justicia de la Prov. de Bs. As. contra Prov. de Bs. As. s/ inconstitucionalidad arts. de la ley 12.607”, marzo de 2001).

A través de esta resolución, aunque con voto dividido, la SCBA impone la vuelta al Patronato. En simultáneo, se sanciona le ley 12.666 (15/03/01) que modifica el art. 186 de ley 12.607 indicando que las causas pendientes y nuevas seguirán regidas por el Decreto-ley 10.067[14]. Así, luego de un breve período de acefalia y confusión normativa, vuelve a regir el Decreto-ley 10.067, restableciendo al Poder Judicial las competencias transferidas por la 12.607 al Ejecutivo[15].

Dejando de lado las controversias jurídicas, es interesante destacar que un informe de factibilidad elaborado por la UNLP concluyó que: no existen evidencias en cuanto a que el objeto de tratamiento de la ley 12.607 haya seguido un proceso razonablemente aceptable como para considerar factible y eficiente su implementación (…) con relación al vector político subsisten las dudas respecto del marco de gobernabilidad en el que se produjo su sanción y la inclusión de todos los aspectos técnico legales requeridos (IDN, 2004: 87).

Tal como destaca el informe, la conexión entre elementos políticos y financieros en el marco de la reforma resultan centrales. Al indagar estas nociones en la interpretación de los actores protagonistas se destaca que, por un lado, los “impulsores” de la ley entienden que “lo financiero” fue un argumento “conservador” por parte del poder judicial en un movimiento corporativo de mantención del status quo y una estrategia para no inyectar los recursos económicos existentes por parte del poder ejecutivo en las áreas administrativas, aun cuando reconocen que en términos de infraestructura institucional se trataba de una “ley cara” por la cantidad de órganos que previa crear. Esta misma postura es la que mantienen las ONGs y movimientos sociales por los derechos del niño, adjudicada a la voluntad política y los compromisos de “la ruta del dinero”. En cambio, quienes se oponían a la reforma, desde el frente “defensivo” opinaban:

Yo le digo la ley sucia. La 12.607 nunca se podía pensar que se iba a aplicar, por que implicaba una inversión presupuestaria desmedida para un país como el nuestro (…) No lo veían, no lo querían ver. La ley sale… que se yo porque… no la iban a aplicar nunca. Entonces el procurador de de la Cruz, plantea una acción judicial y la traba, pero sino la hubiesen trabado por ese punto igual la hubiese trabajo por temas presupuestarios, era presupuestariamente inviable”. (Entrevista 1 – Abogado – Funcionario Poder Judicial)

Desde otro punto de vista, uno de los informantes clave que no se posicionaba como defensivo ni ofensivo, sino desde la minoría “crítica”, analizaba el argumento de los recursos financieros:

Pero los recursos no existieron nunca. No existían con la 10.067 y no existen hoy. Entonces, lo que demuestra la falta de seriedad de las instituciones, porque si yo en un recurso voy a decir “Mire, usted como estado todo esto no lo está haciendo”, se lo tendría que haber dicho hace 20 años atrás, porque era lo mismo. El tema es que cuando se zarandeó la olla empezaron a saltar cosas”. (Entrevista 9 – Abogada – Ex integrante de un tribunal de menores)

Por otra parte, los movimientos por los derechos del niño opinaban que:

Entonces la corte lo que decía es que no estaban dadas estas condiciones, por lo tanto no se podía aprobar la ley. ¿Qué decíamos nosotros? Que las condiciones no iban a generarse si la ley no se aprobaba. ¿Entendés?”. (Entrevista 7 – Periodista – Militante de Movimiento Social)

Sin dudas, desde un punto de vista teórico-conceptual, la implementación del “complejo de derechos” -por sus alcances previstos normativamente- requería una masa de recursos financieros mayores a la necesaria para el “complejo patronal”. Sin embargo, para muchos actores la disputa incluyó que se interprete la carencia de recursos financieros inherente a buena parte de las áreas de gobierno, como parte de una resistencia ideológica.

En tanto, los actores académicos y universitarios, que habían tenido un importante protagonismo en la gestación político intelectual de un clima de necesidad de cambio legislativo, criticaron duramente la suspensión. Para García Méndez (2005) se presentó: Una defensa arcaica de intereses corporativos, que nada representa mejor que el pedido de inconstitucionalidad en abstracto por parte del Procurador” a la vez que el posterior comportamiento del cuerpo legislativo bonaerense: ponen de manifiesto gravísimas inconsistencias en el funcionamiento de las instituciones del gobierno y del Estado. Este autor, señalaba en ese artículo que durante sus 22 años de vigencia, el decreto 10.067 no mereció ninguna crítica de la procuración provincial, aún cuando resultaba evidente su contrariedad a los principios constitucionales.

Aún con críticas de técnica jurídica, la jurista Mary Beloff argumentaba sobre esta ley: en la riqueza democrática del proceso de producción de la norma, a veces radica su debilidad en términos de técnica jurídica, debe destacarse que ella representa un enorme esfuerzo colectivo por introducir una nueva cultura jurídica en relación con la infancia en la Provincia de Buenos Aires (2003: 74). Para esta autora, el caso de la PBA solo resulta comparable con el guatemalteco, ya que fue suspendida en un caso impensable si se tratara de otra materia” y que esta suspensión, en la práctica: Significaba que los Tribunales de Menores de la Provincia continuaran aplicando el Decreto Ley 10.067, retuvieran las competencias asistenciales -transferidas por la nueva ley a los municipios- y no aplicaran los derechos y principio emanados de la Convención, situación particularmente grave en relación con los niños y adolescentes imputados de haber cometido delitos (2005: 787).

Otro de los actores del ámbito académico, muy vinculado al proceso de producción de la ley 12.607 explicaba en un artículo sobre la temática que: La convención marca una ruptura filosófica y jurídica trascendental en las tradiciones tutelares y paternalistas de la infancia, altera el derecho interno de cada país que la incorpora y constituye principalmente un punto de inflexión más que significativo, para el desarrollo del nuevo paradigma de la protección integral (…) El cambio cultural se estaba realizando y varios integrantes de esta cátedra de tuvimos el honor de ser activos participantes en las discusiones en busca de armonizar la legislación de la Provincia de Buenos Aires con la constitución y la CIDN (Vitale, et al, 2006: 7).

Pese a la fuerte crítica académica, se habían logrado amalgamar los intereses del poder judicial y las resistencias de los municipios, sumado ello a un contexto propicio para el detenimiento de la reforma, condicionado por la profunda crisis política, económica y social de fines de 2001, y la posterior etapa recesiva, marcada por una importante conflictividad social.

Fue necesario, en el letargo de las pujas institucionales y políticas, que transcurran dos años desde la aplicación de dicha medida cautelar, para que el 14 de Mayo de 2003, la SCBA resuelva por el Acuerdo 2078 la cuestión de fondo (acerca del pedido de inconstitucionalidad) declarando la constitucionalidad de la ley 12.607, al decir de Mary Beloff, en un fallo “tardío pero dichoso (2003) aunque también, con voto dividido. Este fallo, en sus fundamentos, dejo entrever con cierta claridad que no se trataba de una controversia en términos jurídicos puros:

La ley termina siendo fortalecida, porque todo lo que nosotros argumentábamos era real. Quiero decir podían haber dicho cualquier otra cosa, la ley ni siquiera fue atacada donde tenía que ser atacada jurídicamente, y fue atacada por las razones que no tenían…”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

En este fallo, el voto de la mayoría de la Suprema Corte (Dres. Negri, Salas, De Lázzari, Hitters y Kogan) se inclinó por la constitucionalidad de la ley y la minoría (Dres. Pettigiani, Roncoroni y Soria) hizo lugar al pedido del Procurador, entendiendo éstos últimos que la ley era inconstitucional[16]. Entre quienes votaron por la constitucionalidad de la ley, cabe destacar lo pronunciado por Hitters en cuanto, si se negara la validez de la norma, ha de: “encubrirse retrógradas transgresiones a las garantías reconocidas en nuestra Constitución (citado en Villaverde, 2008).

En resumidas cuentas, los principales argumentos de la SCBA en relación a la presentación del Procurador fueron que: a) No se ven afectados en la ley 12.607 el principio constitucional de división de poderes en tanto el Poder Ejecutivo interviene en primera instancia para la resolución de cuestiones asistenciales y que es legítima en cuanto se estipula en dicha ley una instancia de revisión judicial final, b) Esta intervención primaria del poder administrador no resulta la única y última resolución de los conflictos en la medida en que permanece abierta la posibilidad de posterior instancia judicial, c) Da cuenta de la necesaria desjudicialización de las problemáticas infantiles en el marco del nuevo sistema y la legitimidad de legislar en dirección a la desmonopolización de la competencia del poder judicial en la materia, intensificando las intervenciones administrativas, d) Sostiene que no existe ninguna norma constitucional que imponga la intervención del poder judicial en las causas asistenciales con personas menores de edad involucradas y e) No existe un derecho adquirido por parte del Poder Judicial para mantener una determinada política en torno a las problemáticas infantiles. Específicamente sobre este punto mencionaba: no existe norma constitucional que imponga la intervención del Poder Judicial en causas asistenciales con referencia a menores. Sin embargo, parece relevante asimismo aclarar que tampoco existe un derecho adquirido a mantener una determinada política en la problemática del menor (en el caso, la establecida por el derogado decreto ley 10.067), ya que como en el caso de cualquier norma de jerarquía inferior a la Constitución basta su derogación por la Legislatura local para que ella desaparezca del ordenamiento jurídico vigente. Al respecto Beloff analizaba que: En el fondo, de seguirse el razonamiento desarrollado en esta “acción”, ninguna ley posterior podría modificar nada regulado por una ley anterior, porque “históricamente” las cosas se normaron de otro modo (2003: 79).

Luego de estos dos años de suspensión judicial, el fallo de constitucionalidad de la normativa volvía a colocar en la arena de disputa la puja por el gobierno de los más jóvenes. En lo intrincado de dicho campo, no obstante, la ley llegó a estar técnicamente vigente en cuanto a los entre las fechas de los fallos y sus posteriores suspensiones:

“La 12.607 derogaba la de patronato por eso al desestimarse la queja esta cobra vitalidad, estaba vigente la 12.607 pero nadie se enteró”. (Entrevista 1 – Abogado – Funcionario Poder Judicial)

No obstante, existe otro acontecimiento de suma relevancia en el devenir del proceso legislativo. En medio del primer período de suspensión de la ley 12.607, exactamente en mayo de 2003, en el parlamento bonaerense se realizó un intento infructuoso por parte del senador Corvatta (Presidente de la Cámara de Senadores de la provincia)[17] de derogar la ley 12.607 con la aprobación de un proyecto de ley propio (Expediente E 73-2003) que ratificaba el funcionamiento histórico del Patronato, bajo una nueva ley que mantenía la judicialización de causas sociales, económicas y asistenciales, otorgando funciones omnímodas al juez de menores, con un amplio margen para la aplicación de medidas de privación de libertad.

Frente a la posibilidad de aprobación del proyecto, y teniendo en consideración la viabilidad de su conversión en ley, tal como aconteció con la ley 12.607, dicho proyecto logró ser obstruido por la presión de algunas las organizaciones sociales que impulsaban la ley 12.607:

Esa ley se paró a pulmón con movilizaciones en las calles. Esa ley… hicimos un abrazo a la legislatura, marchas y conferencias para frenarla”. (Entrevista 11 – Abogado – ONG – Redactor de la ley y Juez)

Finalmente, este proyecto terminó por dirimir en la negociación política quien sería el nuevo impulsor de la suspensión de la normativa, a cambio de frenar el controvertido proyecto Corvatta:

Esa suspensión fue también la negociación para que no salga el mamarracho de proyecto que presentaba Corvatta (…) entonces “Bueno, ¿qué solución tendría que dar yo? ¿Qué me vienen a pedir?” bueno, suspenderla por 180 días, y se hace, se permite, quiero decir, una negociación de que se derogue por 180 días, que se suponía que en esos 180 días se podía poner en el sistema… digo, ajustar las cosas que le faltaban al sistema, que si hoy lo ves siguen faltando”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

El costo político ni siquiera lo pagó la Corte, porque tuvo congelada a la ley, suspendida, durante dos años largos, y cuando resuelve la legislatura de repente dice: bueno, no importa lo que ustedes digan, nosotros la suspendemos. Era una facultad que la podía haber hecho la legislatura en el principio. No lo hizo, pagó el costo político la Corte. Cuando sale una declaración jurídica convalidando la ley, la legislatura dice: bueno, no importa lo que ustedes digan, nosotros la suspendemos por ley”. (Entrevista 11 – Abogado – ONG – Redactor de la ley y Juez)

En efecto, pasados 13 días de la declaración de constitucionalidad de la 12.607, el 27 de Mayo de 2003, la legislatura bonaerense (aquella que, había sancionado dos años antes esa misma ley por unanimidad) suspendió nuevamente la entrada en vigencia de la ley 12.607, por considerar que no estaban dadas las condiciones (fundamentalmente financieras) para la compleja implementación que suponía este cambio normativo e institucional. Por ello, a través de la sanción de la ley 13.064 se suspende por 180 días la aplicación de la 12.607, lo cual conlleva, una vez más, al mantenimiento del decreto-ley de Patronato de Menores[18]. Aun cuando se sancionó sin debate parlamentario, los argumentos de la legislatura en esta ocasión se basaban en la crisis y la emergencia coyuntural: De este modo, la crisis y la emergencia han servido objetiva o subjetivamente para legitimar, con el argumento de la inoportunidad, el abandono de cualquier esfuerzo dedicado a la reforma legal e institucional (Villegas, 2005: 56). No obstante, en este punto es de fundamental importancia señalar que esa misma legislatura que suspende la norma por falta de fondos, al día siguiente de la suspensión, es decir, el 28 de Mayo de 2003 sanciona la ley 13.063 que autoriza la condonación de deudas a los bingos provinciales, recortando de esta manera al presupuesto provincial una cifra que equivalía, aproximadamente, al presupuesto anual destinado a infancia en la provincia.

Cuando veo que ingresa el proyecto no lo podía creer, decía además esto es porque De la Cruz se está demorando (…) De la Cruz tiene que ponerle letra. Digo, si hay algo que tiene obligación es de decir bueno… el recurso que interpuso… tiene que dar toda la argumentación, se tenía que exponer de una manera… y ahí es donde viene la lucha de “Bueno, sí está bien, yo hago, pero no pago todo el costo”… Y lo eximía a De la Cruz de expedirse sobre este tema, si habían sancionado una ley. Corbata, su intención era sacar otra ley, para eximir que se tuviera que expedir el poder judicial”. (Entrevista 3 – Politólogo – Asesor del Poder Legislativo)

La intención fue hacer un proyecto alternativo al proyecto Corvatta, que fue muy cuestionado, y que a la vez fuera posible de ser implementado”. (Entrevista 10 – Abogada – Docente e Investigadora Universitaria)

Transcurrido el plazo de suspensión estipulado en la ley 13.064, la legislatura vuelve a sancionar una ley, la 13.162 del 30 de Diciembre de 2003 (promulgada el 08 de Enero de 2004), que prorroga por otros 90 días la suspensión de la Ley 12.607. Así, este período de la ley 12.607 se cierra con la negociación de un cambio de referente en el costo político y simbólico de la suspensión, que es asumido ahora por la legislatura bonaerense. Mientras, comienzan a gestarse algunos cambios de estrategia de los actores “ofensivos” que en confluencia con el cambio de gestión en el poder ejecutivo generarán una nueva coyuntura para el segundo período del proceso, correspondiente a la ley 13.298. Sobre éste mismo versa el próximo capítulo.


  1. Para Kuhn, bajo el modelo del paradigma, la ciencia normal consiste en la “resolución de acertijos”. Retomando esta idea Hacking dice: La ciencia normal, es triste decirlo, no tiene como objetivo la confirmación, la verificación, la falsación o la tarea de proponer conjeturas y refutaciones. Lo que si hace, por otra parte, es acumular constructivamente un cuerpo de conocimientos y conceptos en dominios particulares(Hacking, 1996: 26).
  2. Según el Censo Nacional 2001, la población de la PBAs representa el 38,1% del total del país (Fuente: INDEC, 2001). En el rango de 15- 19 años se registran 1.169.647 jóvenes. Para más datos ver el capítulo 5 sobre estadísticas.
  3. El 2 de Junio del año 2000 La Nación titulaba: “Colapso en el sistema de menores”, días después, el 8 de junio, un nuevo titular informará: “La Jueza Irma Lima irá al Consejo del Menor”. Este movimiento se realiza luego de la denuncia por las infrahumanas condiciones de alojamiento de niños internados en el Hogar asistencial Jesús de Nazareth. Hacia mediados de 2002 comenzó la difusión mediática de proceso judicial contra el Cura Grassi (actualmente condenado en libertad) por abuso sexual ejercido hacia los menores de edad a su cargo en la Fundación “Felices los Niños” que dirigía y tenía convenio con el Consejo del Menor para la internación judicial de niños.
  4. Este será disuelto sin argumentos en 2007, paradójicamente, con la entrada en vigencia de la nueva ley de infancia.
  5. Las políticas sociales, antes que un dato dado de la realidad normativa o administrativa, son el resultado de relaciones múltiples entre las clases hegemónicas, el estado y las clases subalternas, en tanto mecanismos de articulación de procesos políticos como económicos. En este sentido son depositarias de una dualidad contradictoria: reparan y redistribuyen pero al mismo tiempo legitiman el orden social y controlan eventuales crisis sociales y económicas. Son un proceso de demanda-lucha-negociación-otorgamiento de diferentes actores (Pastorini, 1997).
  6. Diario de sesiones de la cámara de diputados de la Provincia de Buenos Aires- 3era sesión extraordinaria – Período 128 – La Plata, 28 de diciembre de 2000, 23ª Reunión.
  7. Es importante para la lectura sociopolítica señalar que la figura del procurador es designada por el Gobernador de la Provincia. En este caso, los dos procuradores actuantes en el proceso, tanto el Dr. De la Cruz como la Dra. Falbo, han sido designados por el Gobernador Duhalde. Al respecto: la interpretación estrictamente jurídica de las normas de organización de rango constitucional en las que el principio se articula requiere de una reflexión cultural previa, con la finalidad de situar al intérprete bien pertrechado de criterios axiológicos sobre la impostación y el sentido jurídico del principio en el Estado constitucional (García Roca, 2000: 43).
  8. las contribuciones de los operadores pueden ser leídas como indicativas de los intereses, de las visiones y de los problemas relativos a sus propias competencias diversas; e indicativos de los conflictos entre estas competencias” (Pitch, 2003: 167).
  9. El Procurador objetaba específicamente los artículos 1, 29, 31, 32, 33, 38 inc. D y e, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 70, 73, 75, 80, 81, 82, 83, 84, 188, 189, 190, 191, 192.
  10. Al respecto de esta medida Beloff sostiene:probablemente Montesquieu se sentiría incómodo de ser invocado en apoyo de una posición que en la práctica reclama la vigencia de un sistema inquisitivo(2003: 81).
  11. Según Tiscornia, la calidad jurídica y el estado jurídico aparecen como “ficciones coyunturales para hablar del honor” (2007). Según Dougals: Para mantener su forma cualquier institución necesita legitimarse mediante una fundamentación específica en la naturaleza y en la razón; luego facilita a sus miembros un conjunto de analogías con que explorar el mundo y justificar la índole natural y razonable de las normas instituidas, y así consigue mantener una forma identificable y perdurable (1996: 163).
  12. El derecho estará siempre vinculado a unos regímenes de saber y con unos diagramas y dispositivos de poder, que lo completan, lo exceden y no pocas veces lo desmienten (…) El derecho no son más que las relaciones de fuerza inscriptas en normas e instituciones producto de una batalla de interpretaciones (Medici, 2009: 182).
  13. Éste fue sancionado durante la dictadura militar 1976-83, a escasos meses de la apertura democrática y, en ese sentido, ineludible representante de los “legados” normativos del último gobierno de facto para la construcción de “democracias sitiadas”.
  14. El 24 de Septiembre de 2002 el Congreso Provincial aprobó la ley 12.956 (promulgada el 18/10/02 en el Boletín Oficial 25/10/02) que determinaba que en las causas penales continuaría rigiendo supletoriamente en cuanto a disposiciones procesales la ley 3.589 conocida como Código Jofré.
  15. Esto implica nada más ni nada menos que siguió judicializando las causas asistenciales, demostrando una vez más que los derechos de los niños y niñas bonaerenses fueron el botín de batalla de las corporaciones institucionales de la infancia (Villegas, 2005: 54).
  16. El voto a favor del pedido de inconstitucionalidad alegaba que el acceso a la jurisdicción estaba garantizado solo retóricamente en virtud de la falta de la regulación de los recursos judiciales. Sostenía que en el caso de derechos vulnerados, inexorablemente, debía intervenir el Poder Judicial: Solo cuando el llamado Servicio de Protección discrecionalmente entienda que no ha recaído solución a la petición formulada dará intervención al órgano judicial competente, aunque imponiendo a este una suerte de actuación subsidiaria al único efecto de facilitar la continuidad de la intervención administrativa (…) Conforme establece el art. 40 se trata de casos en que el menor ha sufrido amenaza o violación de sus derechos, lo cual debe ser inexcusablemente motivo de intervención judicial (…) La vocación expansiva e invasiva de facultades del poder judicial campea, a lo largo de toda la ley(Juez Pettigiani). El Juez Ronconi alegó que son facultades exclusivas del Poder Judicial las medidas compulsivas de abrigo, careciendo de debido proceso y sin reglas para su aplicación, más que el criterio de la autoridad administrativa.
  17. Uno de los entrevistados recordaba que este senador, de la línea de Ruckauf, había presentado 6 meses antes a este proyecto una iniciativa para crear un “servicio militar obligatorio” para “menores pobres”.
  18. Los parlamentos presentan un notorio y triste espectáculo por que no han conservado la conciencia de las fuerzas revolucionarias a las que deben su existencia (Benjamin, 1991: 9).


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