“Las estadísticas solo nos brindan aquello que oficialmente es perseguido y registrado, por ende, la evolución de las causas de ingreso al sistema penal, debe ser leída en clave de medir la voluntad de las agencias de control social en capturar y perseguir a determinados tipos de delitos y determinados portadores de atributos”.

– Silvia Guemureman 

“Los indicadores son frases que contienen números, justificando y poniendo en pie una acción, o un debate público a propósito de ellos”.

– Alain Desrosieres

Introducción ^[1]

Este capítulo presentará el dimensionamiento y análisis del sistema judicial de menores de la PBA (en especial sobre causas penales), desde la perspectiva de los datos cuantitativos disponibles. En su planificación inicial, este objetivo de investigación pretendía “reconstruir” a partir de datos estadísticos de las diferentes agencias de control social penal involucradas en la “cadena punitiva” (policía, justicia y organismo técnico) el devenir de los adolescentes que ingresaron al “sistema de menores” durante el período previo y contemporáneo a la reforma y proceso de implementación analizado. El interés en este eje de trabajo radica en su carácter complementario y convergente al análisis cualitativo desarrollado en el capítulo precedente, generando puntos de análisis que puedan, a modo de triangulación, establecer lecturas articuladas.

Lamentablemente, este objetivo se volvió sumamente complejo al iniciar el trabajo de campo, específicamente respecto de la recolección de la información. Lejos del poco tiempo previsto en el diseño de investigación para su recolección, los mismos requirieron de especial esfuerzo, paciencia, pluralización de estrategias y canales de abordaje y, principalmente, un prolongado lapso de tiempo y persistencia. Así, luego de 6 meses en el caso de la justicia, 1 año en el caso de la agencia policial y 1 año y medio en el caso del organismo técnico se lograron obtener los datos que ilustrarán este capítulo. Durante dicho período, el procedimiento aplicado fue la presentación de cartas formales, vía de acceso que presentó varias dificultades: en algunos casos debieron presentarse más de una vez por extravío de la misma por parte de la institución, o presentar notas complementarias de aval de mi identidad por parte de la universidad, también se tuvieron que presentar dos pronto despacho y amparo en el decreto de acceso a la información pública a raíz de la falta de respuesta o por cierre arbitrario del expediente interno de solicitud de información. A su vez, luego de cada presentación por escrito a distintas instituciones y áreas se debió realizar un pormenorizado y extenso seguimiento telefónico, que se transformó en una rutina de trabajo más durante varios meses, transitando laberintos burocráticos, falta de respuesta, extravíos, explicaciones reiteradas, circulación indefinida por centrales telefónicas y respuestas insólitas. Finalmente, para cada agencia se trazaron diferentes estrategias de acceso, hasta encontrar aquella que (en general por cuestiones coyunturales específicas) lograba ser exitosa. Si bien ninguna agencia brindó el tipo y cantidad de información requerida, fue la agencia judicial aquella que mayor información brindó (y con mayor facilidad de acceso), habiéndose obtenido “lo posible” de la agencia policial y el organismo técnico. Asimismo, ante la falta de respuesta de la agencia policial provincial se ha solicitado la información sobre PBA a la instancia estatal superior a ésta, es decir, a la Dirección Nacional de Política Criminal^[2], quien luego de ser intimada por un pronto despacho y apelando al Decreto Nacional 1172/2003 de acceso a la información pública, contestó por escrito que no contaba con la información de dicha jurisdicción, dando cuenta de la falta de voluntad para democratizar el acceso a la información sobre las agencias policiales o directamente de la falta de coordinación y conocimiento del despliegue de las policías provinciales.

A su vez, los datos que producen y han brindado las agencias resultaron inconsistentes e incomparables entre sí, dando por tierra el objetivo propuesto para este capítulo. Por ello debió renunciarse a una lectura integrada y correlacional de las agencias, presentándose la información por separado, y con los respectivos recaudos de alcance, consistencia y poder explicativo.

De todos modos, baste revisar la literatura y el proceso de trabajo colectivo en los equipos de investigación a los que pertenezco, para corroborar que esta situación no es original, en tanto todas las investigaciones sobre la temática que se propusieron trabajar con este tipo de datos han transitado los mismos inconvenientes en relación a la existencia, acceso y confiabilidad de los datos, característica propia del campo de investigación sobre las agencias de control social penal, extensivamente desarrollado en la bibliografía disponible^[3].

Para ello, aun cuando persiga el mismo objetivo, este eje de trabajo se dividirá en dos capítulos, que a fines de organización expositiva serán ubicados de modo no correlativo. En el presente capítulo se expondrán los datos del INDEC para la caracterización socio-demográfica y económica de la población de niños, niñas y adolescentes bonaerenses. En segundo orden se presentarán los datos de la agencia policial y de la agencia judicial, todos ellos con una extensión temporal máxima que apenas llega al inicio de la implementación del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil (julio de 2008) para la agencia judicial y diciembre de 2007 para la agencia policial. Por ello, estos datos resultan especialmente interesantes para su vinculación con los capítulos 2,3 y 4 -sobre el proceso de reforma legal- así como para caracterizar el escenario y despliegue (en términos de series históricas) previo a la implementación del Fuero. Luego del mismo, se colocará un capítulo basado en un análisis de tipo cualitativo donde se describe el proceso de implementación y la nueva estructura judicial e institucional inaugurada por las nuevas normativas. A continuación, la secuencia expositiva diseñada retoma el análisis de los datos cuantitativos presentando aquellos correspondientes al organismo técnico, desde fines de 2008 a fines de 2009, que permitirán analizar tendencialmente el impacto de la reforma en la institucionalización así como la composición de la población penal dentro del sistema de encierro.

La necesidad de buena información: un límite al fetichismo del discurso de los derechos

Sin, dudas, la necesidad de información confiable, sistemática, rigurosa, comparable y continuada en el tiempo resultan herramientas centrales para el monitoreo, evaluación y seguimiento de las políticas de infancia, en especial aquellas referidas al ámbito penal. La fragmentación e inconexión de la escasa información delatan la ausencia de sistemas integrales de información, mapeos y rutas que abarquen todas las instancias por las que transita un niño o adolescente “atrapado” por el sistema penal. Aun cuando este tema y sus implicancias se hallan suficientemente analizados, en espacial en los trabajos ya citados, cabe destacar que la “estratégica” falta de información, ya sea por su inexistencia o inaccesibilidad, contribuyen a que, parafraseando a Silvia Guemureman, “sobre los jóvenes se pueda decir prácticamente cualquier cosa^[4]. Podríamos sostener que ello aumenta exponencialmente la vulneración de los adolescentes con causas penales, construidos socialmente como un colectivo amenazante sobre el cual se montan las demandas ciudadanas en campañas de “ley y orden” y “mano dura”: “El hecho de que no se registre cuidadosamente ni se utilice estratégicamente la información relacionada con la justicia de menores contribuye a la ausencia de garantías de la protección del niño en conflictos con la ley” (UNICEF, 2008: 3).

Ello se refleja con claridad en el discurso mediático que instala la casuística noticiosa, dotada de buenas dosis de amarillismo y espectacularidad, que exacerba las “emotividades punitivas” (Garland, 2005) consolidando imágenes peligrosistas y demonizadas acerca de los “menores delincuentes”, sus actos, recurrencia y extensión, solo por veces citando cifras que no resultan validadas por alguna fuente institucional y menos aún conocida su forma de construcción^[5].

La ausencia de información, además de una grave falta de los organismos y un incumplimiento de sus obligaciones, resulta “estratégica” en la sanción y seguimiento de las modificaciones legislativas^[6]: “donde los indicadores se cuantifican a lo largo del tiempo, se puede realizar un seguimiento del efecto de la introducción de nuevas leyes, normas o políticas” (UNICEF, 2008: 4)^[7].

Bajo estas particulares condiciones de producción, existen varios trabajos previos (a modo de estado del arte) entre los cuales se destaca la primer e ineludible labor de sistematización estadística y dimensionamiento cuantitativo de la cuestión, realizado por Daroqui y Guemureman en “La Niñez Ajusticiada” (2001a) donde se analizan datos de la PBA y Capital Federal hasta el año 1998/9. Posteriormente, el CELS y UNICEF (2003) publicaron: “Situación de niños, niñas y adolescentes privados de libertad en la Provincia de Buenos Aires”^[8].

A su vez, en el año 2005 la SENAF y UNICEF publicaron el informe oficial “Privados de Libertad” (MJyDD – UNICEF, 2006), producto del relevamiento de datos en todo el país donde se indica que unos 20 mil niños, niñas y adolescentes se encontraban privados de libertad, la mayor parte por causas asistenciales. Este informe señalaba que la PBA, concentraba el 38% de los establecimientos para niños, niñas y adolescentes, es decir, un total de 290 instituciones (199 privadas y 91 estatales), 25 de ellas de tipo penal, que alojaban 578 personas^[9]. En 2008, ya derogada la ley nacional de patronato, el mismo organismo publicará los resultados del relevamiento “Adolescentes en el Sistema Penal”, donde solo se exhibieron los resultados generales para el total país, sin ninguna desagregación por provincia, lo cual hace de dicha información un dato más político que estadístico, con escasas posibilidades de uso informativo, analítico y académico. Ambos informes (2005- 2008), no obstante, presentaron serias dificultades técnicas y metodológicas en la validación de los datos.

Acerca de las fuentes y períodos

En este primer capítulo estadístico, se mostrará la evolución de la situación de los niños y adolescentes en relación a la instancia judicial, desde 1999 hasta el primer semestre del año 2008, pretendiendo a través de este análisis diacrónico capturar la situación previa al proceso de implementación del Fuero Penal Juvenil. Precisamente, al tomar como momento inicial de la serie el año 1999, se aspira a sentar un piso previo a la sanción de la primera ley de infancia, a partir del cual visualizar los movimientos ocurridos, las tendencias que se perfilan y los escenarios que emergen como perspectiva inmediata previa a la implementación^[10].

Se ha utilizado como base las estadísticas del INDEC^[11] para la caracterización sociodemográfica de la población de niños y adolescentes en la PBA, datos que reconocen en el Censo del 2001 su relevamiento. Dado que a poco de realizado el censo se produjo en la Argentina una crisis de características sociales muy relevantes, en los años posteriores hubo fluctuaciones significativas en los datos referidos a pobreza y condiciones de vida. Por ello, a los fines del análisis se actualizó la información con los resultados de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) correspondientes a la segunda onda del año 2005.

Para el dimensionamiento de las aprehensiones policiales a menores de edad por causas penales se ha tomado como fuente los datos del Centro de Operaciones Policiales (COP) del Ministerio de Seguridad de la PBA. Para la descripción y caracterización de la población en la esfera de la administración de justicia, se utilizó como fuente las estadísticas judiciales que elabora el Departamento de Estadísticas dependiente de la Procuración de la SCJPBA. A fin de simplificar la denominación, se utilizará la sigla NNyA para referir al conjunto de niños, niñas y adolescentes.

Datos de la agencia policial

Los datos del COP sobre aprehensiones policiales a personas menores de edad solo pudieron ser obtenidos para los años 2003-2007 ya que la fuente informó que no cuenta con el registro de los años anteriores. La serie concluye en 2007 ya que los mismos fueron solicitados en 2008 y recién obtenidos luego de arduas gestiones en 2009. Esta cifra se construye por la remisión de planillas desde las departamentales policiales (que concentran varias comisarías) y su confiabilidad es relativa, en tanto los registros no se encuentran sistematizados ni estandarizados. Asimismo, los datos obtenidos no representa el total de intervenciones policiales sobre personas menores de edad sino solo una escasa porción del despliegue de la fuerza policial ya que, al consultar el modo de construcción de los datos, se ha informado que las mismas solo registran las aprehensiones que luego derivarán en una causa judicial penal^[12], dejando un amplio espectro de intervenciones discrecionales y arbitrarias en el oscurantismo de una práctica que, al no ser registrada, garantiza su impunidad (al respecto ver nota al pie sobre amparo judicial contra la aprehensión policial). Así, las averiguaciones de identidad no son registradas según informó la fuente porque “no resultan de relevancia o utilidad institucional” y que como “las contravenciones no son legales para menores de edad, no están contabilizadas”, y que “en esos casos se da intervención directa al juzgado de menores”. De todos modos, la agencia policial nunca informó a los juzgados la totalidad de sus aprehensiones (Daroqui y Guemureman, 2001a: 159) sean cual fueren las leyes vigentes, ya que siempre existe un margen de discrecionalidad que éstas se reservan para sí en el histórico “buen gobierno de la calle” ejercido a través del “doble estándar preventivo-policial / represivo-tutelar” (Axat, 2009: 1) que pervive en las prácticas del cuerpo policial, generando un “efecto iceberg” o cifra negra que garantiza su margen de maniobra^[13]. No obstante, aun cuando la agencia policial declara contabilizar e informar solo las detenciones que luego se transformarán en una causa judicial, las cifras de policiales presentan brutales inconsistencias respecto de las judiciales, de un año a otro y en sentido inverso (por ejemplo, un año “sobran” causas respecto de las aprehensiones y al siguiente “faltan” causas en relación a las aprehensiones)^[14]. Asimismo, las categorías de clasificación por tipo de delito son disimiles entre ambas agencias, haciéndolas del todo incomparables, aun cuando sus totales coincidieran, o al menos de acercaran^[15].

A través de su práctica por excelencia -la aprehensión- la agencia policial asume un indiscutido protagonismo (superlativo en el caso de los más jóvenes) constituyéndose en la principal herramienta del control social formal: “La aprehensión de adolescentes y jóvenes se produce cuando se encuentran imputados o sospechados de la comisión de un delito, y es la que dispara la maquinaria que desarrollará el doble proceso de “estigmatización y “judicialización” que constituirá los factores determinantes en la construcción del “sujeto-menor-peligroso” (…) el ingreso a la “maquinaria judicial” por parte de un adolescentes (…) solo es posible a través de la instancia policial, es el accionar policial el que determina quienes y que delitos deberán ser tratados en sede judicial y quienes y que delitos integrarán la “cifra oscura” de los NN imputados y los hechos delictuosos jamás esclarecidos” (Daroqui y Guemureman, 2001a: 160)^[16].

Sistemáticamente ocultas, encriptadas corporativamente, distorsionadas en algún excepcional caso de publicidad y reservadas como saber furtivo para el buen manejo de la arbitrariedad policial, sus prácticas son el termómetro que marca el nivel de amplificación de la red de control social que, cuan red de pesca gigante (Cohen, 1988), se expande y contrae por excelencia bajo el comando policial.

Datos de la agencia judicial

Si bien a partir de la implementación del Fuero, el poder judicial comenzó a utilizar un sistema informático propio a partir del cual se construyen las estadísticas judiciales (denominado SIMP), las cifras que se trabajarán en este capítulo fueron construidas en base a las planillas que remitían mensualmente las secretarías de cada juzgado. La ventaja de los datos brindados por la agencia judicial es que la información está desagregada por departamento judicial y por materia –penal o asistencial-. Asimismo, a partir de las mismas se pueden conocer cuántos expedientes se abrieron en los Juzgados de Menores en virtud de “motivos penales” o “motivos asistenciales” y a cuántos niños, niñas y adolescentes involucran, así como se puede conocer el detalle de los motivos más específicos, aunque esta información se reporte con carácter agregado, para el total de los departamentos judiciales. También permite conocer la cantidad de órdenes judiciales de privación de libertad sobre menores. Una fortaleza en estos datos es que son producidos en forma continua por el área estadística, que no se vio afectada en su producción por las diferentes coyunturas políticas, como ocurre con la agencia policial y el organismo técnico. Por ello las estadísticas judiciales para este período resultan comparables, consistentes y accesibles, y permiten confeccionar series diacrónicas.

En cuanto a las dificultades que presentan, quizás la más importante es la omisión en el envío de información para la confección de estadísticas por parte de algunos departamentos judiciales, lo cual no permite comparaciones con un grado alto de exactitud. Asimismo, tal como informó la fuente judicial, en la confección de dichas planillas la falta de conciencia general acerca de la responsabilidad y la utilidad de una estadística confiable por parte de los agentes judiciales y el gran volumen de información que debe procesarse conlleva a generar cuantiosos errores, algunos de ellos producto del empleo de criterios diferentes. A su vez, las categorías no están regidas por los parámetros estandarizados para medir la eficiencia judicial en términos de causas ingresadas-causas resueltas (según tipo de resolución), por lo cual no se puede conocer aún la evolución posterior de los expedientes y la población involucrada en términos de resolución, tramite o archivo, sin dudas un elemento central de evaluación para los sistemas penales juveniles (al respecto ver los 15 indicadores propuestos por UNICEF en nota al pie).

En cuanto a las cifras de población internada en institutos, se cuenta solo con la suministrada por los propios jueces, lo cual muestra su voluntad internativa. Tal como señala Azacarte y Guemureman (2006), las estadísticas judiciales dimensionan las internaciones oficiadas por los jueces de menores, que muchas veces, en virtud de falta de recursos institucionales, no se concretan. Es por eso que para obtener un dimensionamiento “real” de la privación de libertad resulta necesario contraponer la información que proporcionan las estadísticas judiciales con aquellas que suministran los propios organismos técnico-administrativos^[17].

Este punto presenta una de las principales dificultades de la información cuantitativa relevada. La confrontación de ambas series no fue posible dado que las estadísticas de la Subsecretaría de Niñez y Adolescencia se dejaron de producir en el año 2005 (año de sanción de la ley 13.298) y la política de información de la dependencia tomó un paradójico rumbo haciéndose más restringida respecto a la elaboración y al acceso a la información, máxime teniendo en cuenta que el principal desafío del cambio normativo estaba puesto en la tasa de internación, a la vez que los principales problemas de los primeros dos años de implementación fue la cantidad oficios de privación de libertad en relación a las plazas disponibles. En este aspecto, el abandono de la producción de datos (aun cuando la anterior resultara precaria e inconsistente) se erige como uno más de los “estratégicos” sentidos de la falta de información sobre el campo penal juvenil. Por ello, y como se explicará en detalle en el siguiente capítulo estadístico, la cifra “real” de privación de libertad y la composición de la población penal debió ser construida ad hoc, sistematizando datos obtenidos por cuenta propia.

Caracterización sociodemográfica y económica: derechos legislados vs. Condiciones de pobreza

Antes del análisis de las estadísticas judiciales resulta necesario y relevante realizar una descripción general sobre las condiciones de vida de la población menor de edad en la PBA, atendiendo por esto a dos aspectos interrelacionados: a) la necesaria contextualización socioeconómica del universo sobre el cuál se despliega la agencia judicial y b) la situación actual de los derechos humanos de la segunda y tercera generación de dicho conjunto de personas, ampliamente reconocidos normativamente (26.061, 13.298, CDN, etc.) pero colocados en una tensión persistente respecto de las condiciones de vida y el acceso a derechos, especialmente incumplido en el caso latinoamericano (Beloff, 2008). Dar cuenta de estas características supone esbozar el nivel de garantía de los derechos positivos reconocidos, sin pretender efectuar un diagnóstico social sobre quienes “son atrapados” selectivamente por el sistema de control socio penal a fin de comprender sus características o perfil, renunciado así a la asociación acrítica de pobreza y delito^[18].

En términos generales, la PBA cuenta con una población total para el año 2001 de 13.827.203 habitantes, demostrando una variación relativa intercensal del 9,8% respecto de la medición anterior, en 1991. Esta cantidad de habitantes representa el 38,1% de la población total de la Argentina para dicho año, posicionándose como la provincia con mayor población del país, con una importante distancia porcentual respecto de otras jurisdicciones. No obstante, del total poblacional provincial, el 62,8%, es decir 8.684.437 bonaerenses, residen en el conjunto de 24 partidos aledaños a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, denominado como “Gran Buenos Aires” (sobre un total de 134 partidos en toda la provincia)^[19].

Según los últimos datos disponibles del INDEC, del total de habitantes del país, el 33,6% tenía menos de 18 años. En la PBA, el porcentaje de población menor de 18 años era del 31,7% sobre el total de la población bonaerense, es decir, un total absoluto de 4.378.886 NNyA. Aún más, solo la PBA concentraba el 36% de los habitantes de menos de 18 años en todo el país. Entre éstos, el 27% tenía entre 0 y 4 años, el 28% entre 5 y 9, el 29% entre 10 y 14 años y el 16% de 15 a 17 años. Aún con las asimetrías en la amplitud de las frecuencias trabajadas en los datos oficiales disponibles, cabe señalar la importante participación de los adolescentes de entre 15 y 17 años (16%) en la distribución interna por edad de los bonaerenses más jóvenes (ver gráfico 1 en Anexo).

En cuanto a los aspectos socioeconómicos, según la última información oficial de acceso público, correspondiente al segundo semestre de 2005 en base a la Encuesta Permanente de Hogares^[20], el 44,5% de los niños, niñas y adolescentes de la PBA se encontraban bajo la línea de pobreza (LP). Entre éstos, el 50,4% se ubicaban en una situación aún más gravosa, es decir, bajo la línea de indigencia (LI)^[21]. En otras palabras: la mitad de los menores de 18 años en la PBA son pobres, y de ellos, igual guarismo se despliega en la condición de extrema pobreza, conceptualizada como indigencia.

Es imposible, con arreglo a rigurosidad estadística, establecer la cantidad nominal -es decir, no porcentual- de personas con menos de 18 años en la PBA bajo condiciones de pobreza. Ello se debe a que los últimos datos disponibles en cantidades no porcentuales son de 2001, mientras que los datos de pobreza correspondientes a 2005 solo se exhiben en términos porcentuales, estando restringido por el INDEC el pedido de este tipo de información específica. Sin embargo, asumiendo el error estadístico subyacente de la dinámica demográfica acontecida entre 2001 y 2005 y vinculando ambos datos, puede inferirse que la cantidad de NNyA menores de 18 años en condiciones de pobreza en la PBA era de 1.197.465 personas para el año 2005^[22].

Analizando estos datos por grupo etario, surge que la cantidad de NNyA de 0 a 4 años por debajo de la LP es de 11,1% y por debajo de la LI es del 11,6%. Para los de 5 a 14 años, la LP se ubica en el 25,9% y la LI en el 30,2%. Por último, el 7,4% de los adolescentes de entre 15 y 17 años se ubican bajo la LP mientras que el 8,7% del mismo grupo etario está bajo la LI. Nuevamente, los grupos etarios exhiben una disímil amplitud de frecuencias que hacen difícil la comparación intergrupal. Haciendo un ejercicio analítico de tipo ensayístico, puede observarse que para el primer grupo, el porcentaje de la frecuencia dividido por la amplitud etaria (44,5 / 18 años) da por resultado un 2,47% por cada año contemplado, cifra que se mantiene cercana para los adolescentes de 15 a 17 años, en el orden de 2,46% (7,4 / 3 años). Ello significa que el impacto de los altísimos índices de pobreza e indigencia de la PBA para el grupo de NNyA afectan en similar proporción a los adolescentes y a los más pequeños.

Asimismo, el 56,2% de los NNyA de la PBA para el año 2001 vivían en hogares particulares con privación material^[23] (este guarismo asciende a 58,9% en GBA, posicionándose por encima del total provincial y del total nacional para esta variable). Analizado por grupo de edad, la cifra es 55,6% para los NNyA menores de 1 año; 56,9% tanto para el grupo de 0 a 4 años como para el de 5 a 15 años; y 53% en el caso de los adolescentes entre 15 y 17 años (que se incrementa en el caso de GBA a 55,9%). En otras palabras, 6 de cada 10 adolescentes del conurbano viven en hogares con privación material.

Tomando como unidad de análisis ya no las personas sino los hogares, las cifras indican que del total de hogares existentes en la PBA (3.921.455) al año 2001, el 51,6% alojaba NNyA (2.022.725 hogares). Esta cifra se desdobla en 54,1% para GBA y 48% para el resto de la provincia. Desagregado por edad surge que entre éstos el 9,2% alojaba NNyA entre 0 y 4 años, el 16,4% de 5 a 14 años, el 5,2% de 15 a 17 años y el 20,8% restante combinaba niños de diferentes grupos etarios. Circunscribiendo el análisis a los hogares con NNyA (2.022.725 – 100%), surge que el 17,8% alojaba NNyA de 0 a 4 años, el 31,8% de 5 a 14 años, el 10% de 15 a 17 años y el 40,4% restante combinaba más de un grupo etario.

Analizando los hogares bonaerenses con NNyA por condición económica, cabe destacar que el 47,3% de los mismos tienen algún tipo de privación material (956.749 hogares), guarismo que se eleva al 50,2% de los hogares en el caso de GBA. Entre los hogares de la provincia con NNyA que exhiben privación material, el 20,9% es sólo de recursos corrientes, el 9,7% patrimonial y el 16,7% convergente (de ambas categorías precedentes), guarismo que se eleva en el caso de GBA al 19%.

Si analizamos el indicador de privación material de hogares bajo la unidad de análisis “personas” (NNyA), surge de la misma fuente y año que el 41,3% de los NNyA de la provincia habitan en este tipo de hogares, lo que para las cifras de 2001 significa referenciar a 2.454.239 personas de menos de 18 años. Ello se desagrega por edad en 2,2% para los menores de 1 año, 9,1% para los de 1 a 4 años, 23,7% para los de 5 a 14 años y 6,2% para los de 15 a 17 años. En otras palabras, ello significa que en los 956.749 hogares bonaerenses que contemplan NNyA y privación material, habita un total de 2.452.239 NNyA, de los cuáles 369.457 son adolescentes entre 15 y 17 años.

Asimismo, sobre el total de NNyA residentes en hogares bonaerenses particulares, el 13,2% se encontraba en 2001 en situación de hacinamiento crítico. La proporción varía según intervalos erarios, evidenciando una desagregación por edad. En ese sentido, son los niños más pequeños los que más sufren el hacinamiento crítico, registrando sendos 16,1% el intervalo de los menores de 1 años y el intervalo comprendido entre 1 y 4 años. Luego, la incidencia del hacinamiento crítico disminuye, afectando un 13,2 de los NNyA comprendidos entre los 5 y los 14 años, para disminuir a un 8,4% en el intervalo de 15 a 17.

Los datos referenciados del año 2005 (EPH) señalan que el 69,7% de los hogares de GBA con NNyA se encontraban bajo la línea de la pobreza y de éstos el 71,1% bajo la línea de indigencia.

En cuanto a la cobertura de salud, el 55,3% de la infancia en la provincia no contaba al año 2001 con cobertura de salud, posicionándose levemente por encima del nivel nacional (55%). Esta cifra desagregada presenta un comportamiento disímil entre el conurbano bonaerense (GBA) con un registro de 59,9% de niños son cobertura de salud en comparación a la misma cifra para el resto de la provincia, situada en el orden del 47,9%, es decir, 12 puntos promedio por debajo. La tasa de mortalidad infantil registrada al año 2006 es de 12,5% (tasa por mil nacidos vivos), muy levemente por debajo del registro para el total país (12,9%).

La tasa de escolarización es del 93,6% en el grupo etario de 6 a 17 años, registro posicionado por encima de la marca a nivel país (91,5%) y que no exhibe diferencias porcentuales de relevancia entre el GBA y el resto de la provincia. No obstante, al desagregar este dato entre niños y adolescentes resulta que aquellos entre 6 a 12 años obtienen una tasa de escolarización del 98,6% mientras que entre los de 13 a 17 años esa misma cifra desciende a 86,1%, dando cuenta de la mayor vulnerabilidad en el acceso a la educación para los adolescentes bonaerenses, correspondiente al nivel medio del sistema educativo. Datos más recientes provenientes de la EPH citados en un informe del Ministerio de Educación de la PBA^[24] señalan que para los aglomerados de conurbano (GBA), Gran La Plata, Bahía Blanca y Mar del Plata, la tasa de escolarización durante el 2006 fue de 99,4% para los niños entre 6 a 11 años, del 98,5% para los de 12 a 14 años y 79,8% entre los adolescentes de 15 a 17 años. Específicamente en este último grupo etario es de notable interés la diferencia en la tasa de escolarización según el decil de ingresos al cual pertenezca el hogar del adolescente. En otras palabras: mientras que entre los adolescentes bonaerenses que integran el decil de ingresos 9 y 10 la tasa de escolarización es del 89,2%, esa misma cifra replicada para el decil de ingresos “sin ingresos y 1” desciende al 79,8%, aunque esta brecha exhibe una considerable disminución tendencial en los últimos años.

Así caracterizada la inexcusable vulneración de derechos por condición socioeconómica de vida de los NNyA de la PBA, a continuación se describirán y analizarán los datos provenientes de la agencia policial y de la agencia judicial en el marco del análisis del despliegue del control social formal sobre NNyA, y en especial aquellos involucrados en causas penales.

Datos del Ministerio de Seguridad: del olfato policial a la sinusitis de los datos

“- Buenos días Capitán XX, llamo para conocer las novedades sobre un pedido de información estadístico, sobre aprehensiones a personas menores de edad en la provincia, para un trabajo académico, lo dejé por mesa de entradas”.

– A ver, déjeme buscar… ¿López? Sí, sí, acá lo tengo… sí, tiene su firma, que es un ganchito… me va a tener que traer una certificación de la UBA sobre su identidad, yo no sé quién es usted.

– Sí, no hay problema, puedo llevarla la próxima semana a La Plata…

– Mire, no sé para qué quiere usted esto, yo no me meto en su trabajo, no sé por qué usted se mete en el mío… ¿O acaso yo le pregunto a usted cuántos alumnos de la UBA tienen el pelo corto y cuantos tienen el pelo largo?”.

(Nota de campo, conversación telefónica con la máxima autoridad del Departamento de Estadísticas del Centro de Operaciones Policiales del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Agosto de 2008)

Aún con las consideraciones y recaudos sobre la información explicados al inicio de este capítulo, la información brindada por la agencia policial reviste una importancia central en la reconstrucción del despliegue penal en tanto esta es la “puerta de entrada” de los jóvenes al sistema penal, que activa el circuito: “la aprehensión es la bisagra que permite articular la conformación de una identidad lo suficientemente desviada como para ser considerada inepta para la vida ciudadana (…) con un estatus de desvió más consolidado” (Daroqui y Guemureman, 2001a: 156). Estas cifras son mediáticamente exhibidas por las agencias como demostración de la eficiencia policial en el “combate al delito”, instrumentos de capitalización política de la fuerza policial para señalar, en distintos momentos, la necesidad de leyes más duras, la mayor eficiencia en sus capturas o simplemente la peligrosidad y acecho de sus sospechosos preferidos. Así, la agencia policial en tanto “auxiliar de la justicia” despliega selectivamente su olfato hacia la clientela predilecta, en el caso de los más jóvenes: morochos, urbanos y pobres. En las cifras obtenidas para el periodo 2003-2007, se observa un curioso incremento del 196% entre el año 2003 y 2004^[25], que se estabilizará en la tendencia 2004-2007, aunque con un leve pico durante 2006 (ver cuadro 1 en Anexo y Gráfico 2 a continuación).

Gráfico 2 –  Cantidad de personas menores de edad aprehendidos – Provincia de Buenos Aires (2003-2007)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Centro de Operaciones Policiales – Sección estadísticas – Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.

Al analizar los datos según sexo, se advierte una leve aunque creciente participación de las mujeres en la cifra total de aprehensiones, que pasa de un 6,9% en 2003 a 8,7% en 2007. Es interesante señalar que esta tendencia en la desagregación según género se condice con las cifras judiciales.

Gráfico 3 – Porcentaje de aprehensiones de personas menores de edad según sexo – Provincia de Buenos Aires (2003-2007)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Centro de Operaciones Policiales – Sección Estadísticas – Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.

Observando los datos obtenidos por tipo de delito, se destaca que las categorías utilizadas por la agencia policial para construir los datos acerca de su propio despliegue no tienen ningún arreglo a criterio jurídico o legal. La particular taxonomía utilizada por la fuerza policial para dar cuenta de sus intervenciones está vinculada a cuestiones de organización interna de la propia institución y sus dependencias y a categorías de su cultura e historia institucional (por ejemplo: piratas, cuatrerismo, asaltos, automotores, etc.). En otras palabras: las propias categorías bajo las que se contabilizan las prácticas policiales dan cuenta del desarreglo de éstas respecto de las acciones típicas legalmente tipificadas como delitos.

Gráfico 4 – Cantidad de personas menores de edad aprehendidas según delito – Provincia de Buenos Aires (2003-2007)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Centro de Operaciones Policiales – Sección Estadísticas – Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.

Realizada esta aclaración, resulta imprescindible observar que en los datos por tipo de delito (Gráfico 4) se observa un creciente porcentaje de la categoría residual “otros”, que sin dudas suman a la escasa calidad de las mismas^[26]. El aumento de dicha categoría, carente de capacidad explicativa, desvirtúa el análisis de la serie histórica en el comportamiento de las categorías, que se distorsiona por el incremento del mismo. No obstante, en el siguiente gráfico se observa que tendencialmente las categorías por tipo de delito se mantienen estables, concentrándose la abrumadora mayoría en delitos contra la propiedad, tal como asaltos, automotores, robos y hurtos. Por otra parte, y en términos nominales, se observa una tendencia decreciente en los homicidios registrados (sin dudas uno de los principales resortes de las “olas de inseguridad” y el pánico social en manos de los “empresarios morales” que reclaman la baja de la edad de imputabilidad y más sistema penal para los menores de edad), que pasaron de 221 en 2004 a 153 en 2007, es decir, un 31% menos.

En síntesis, aún con los resguardos mencionados, a partir de las propias cifras policiales no podría sostenerse un aumento en la cantidad de delitos cometidos por los adolescentes, y aún menos un aumento en la comisión de hechos delictivos que atenten contra la vida o integridad física de las personas. Sin embargo, tal como se desarrollará en el capítulo sobre la implementación del sistema, un “aumento desmedido” de la comisión de delitos “en manos de los menores descontrolados” será el discurso que con especial ahínco caracterizará al profuso discurso policial en los medios de comunicación durante el primer año del Fuero adjudicando este comportamiento a las nuevas leyes y reclamando al mismo tiempo la “necesaria” baja en la edad de imputabilidad penal.

Despliegue del último tramo del Patronato Judicial de Menores: de la incontenible tutela sobre la exclusión hacia la invisibilidad estadística de la esfera administrativa

Análisis y composición general de las causas judiciales

En términos generales, la cantidad total de causas judiciales que involucran a NNyA (tanto asistenciales como penales) ha registrado una importante merma desde el año 1999 (70.076 causas) hacia el año 2007 (52.101 causas)^[27]. La evolución reconoció fluctuaciones: hasta 2006 la tendencia fue incremental, registrando incluso picos de 96.730 causas para el año 2004 y 91.156 en el 2005. La baja en el año 2007 se explica por el importante descenso de las causas asistenciales (ver Gráfico 5), comportamiento esperable en virtud de la implementación, a partir de abril de 2007, de la nueva ley provincial de infancia, Ley 13.298, que deroga expresamente el ejercicio judicial de la tutela asistencial de la hasta entonces vigente Ley 10.067. Los datos para el año 2008 -preliminares, solo disponibles para el primer semestre- dan cuenta que la tendencia se profundiza, ya que contabiliza un total de causas por ambas materias de 14.800, cifra que proyectada a la totalidad del año se duplicaría ubicándose en el orden de las 29.600 causas, es decir, 43% menos que en 2007.

Si analizamos las causas penales y asistenciales en términos comparativos, se destaca la natural inversión para los años 2007 y 2008 de la proporción entre causas asistenciales y penales respecto del total de las mismas. Mientras que esta proporción en 1999 era de 71% para causas asistenciales y 29% para causas penales, y de 35% y 65% respectivamente en 2006; las mismas inician una lógica relación inversa -en virtud de las leyes ya señaladas- a partir de 2007, año en el que se registra una distribución del total con una leve ventaja del 55% de las causas penales por sobre un 45% de causas asistenciales. Esta misma distribución para 2008 resulta de 85% para causas penales y 15% para causas asistenciales, afirmándose la tendencia estipulada por el nuevo plexo normativo, pero sin la intensidad que necesariamente debería exhibir la desjudicialización de las problemáticas socioasistenciales, que constituyó la espina dorsal de la reforma legal, y de las prolongadas resistencias, avances y retrocesos en su sanción e implementación. La persistencia de causas asistenciales y su reflejo en los registros institucionales judiciales durante el primer semestre de 2008 -a casi un año de la derogación de la Ley de Patronato- resulta un dato más que significativo.

Gráfico 5 – Cantidad de causas según tipo – Fuero de menores Pcia. de Bs. As. (1999-2007)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.

Sin embargo, resulta indiscutible que todo momento de transición, máxime con la profundidad que la reforma legal en materia de infancia significó para el andamiaje institucional del estado, comporta una dificultad adicional en la interpretación de los datos disponibles. Asimismo, como se sostuvo ut supra, la información suele ser nula, parcial o poco sistemática entre las diversas agencias (policial, judicial y administrativa), que deberían dar cuenta de los comportamientos macro generales del universo de personas bajo su alcance y de su propio despliegue institucional. Por ello, la información aquí brindada está sujeta a esta problemática “dual”: por un lado, una reciente transición burocrática de gran profundidad, y por otro, la interpretación de la misma bajo una producción de datos insuficiente y desarticulada entre las agencias estatales. Ello no desmerece el análisis tendencial de las prácticas institucionales a través de la performance que los datos señalan, pero sí puede estar sujeta a imprecisiones estadísticas, propias de la naturaleza del problema.

Gráfico 6 – Cantidad de causas según tipo en % – Fuero de menores Pcia. de bs. as. (1999-2008)

(*) 2008: Porcentuales correspondientes al primer semestre.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.

Gráfico 7- Cantidad de personas menores de edad involucradas por tipo de causa – Fuero de menores, Provincia de Bs. As. (1999-2007)

(*) 2008: Porcentuales correspondientes al primer semestre.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.

Aun cuando se supondría que durante los ochos meses restantes de 2007 no deberían haberse registrado causas “asistenciales” -en tanto la normativa vigente a partir de abril de dicho año lo prohíbe expresamente- se registraron 23.824 causas de esta naturaleza, de las cuales 14.954 corresponden a “Orfandad, salud, seguridad, educación y moralidad”, 8.551 a “víctimas de delitos” y 319 a causas civiles. Las causas asistenciales involucraron a 29.695 NNyA, de los cuáles 19.463 (el 66%) correspondían a “orfandad, salud, seguridad, educación y moralidad” y solo 10.232 (el 34%) a “víctimas de delitos”^[28]. El año 2007 comienza con una importante merma en las causas asistenciales respecto de 2006, en que se habían registrado 57.579 causas. Las de carácter asistencial reconocieron un ascenso sostenido desde 1999, con 49.871 hasta el año 2004, en que alcanzó el registro más alto del período con 64.847 causas iniciadas, para descender levemente en 2005 a 61.608, expresando este año el inicio de la tendencia descendente. Durante el primer semestre de 2008, con plena vigencia de la Ley 13.298 y 13.634 la misma fuente señala la apertura de 2.230 causas asistenciales, que se desagregan en 1.443 causas por “orfandad, salud, seguridad, educación y moralidad”, 635 por “víctimas de delitos” y 152 de índole civil. Estas causas involucraron a 2.546 NNyA, de ellos 1.784 por “orfandad, salud, seguridad, educación y moralidad” y a 762 por “víctimas de delitos”, reproduciéndose la misma problemática señalada respecto de 2007^[29].

En parte es probable que ello ocurra en cuanto la implementación institucional del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil de la provincia se postergó hacia mediados de 2008, iniciándose el 15 de julio de dicho año en solo cuatro departamentos judiciales, implementándose en el resto de los departamentos en forma escalonada y gradual, concluyendo los últimos recién el 28 de noviembre de 2008. Aun cuando la Ley 13.634 anuncia que todo procedimiento debe ajustarse a la CDN y a sus propios preceptos, se han generado controversias entre las diferentes posturas, una de las cuáles interpretaba que hasta tanto no se implemente la estructura institucional del nuevo Fuero en el departamento judicial correspondiente no se debían iniciar las gestiones con ajuste a la nueva ley, mientras que otro sector del Poder Judicial interpretó lo contrario. Al respecto y aún sin una postura unánime, se expidió la SCPBA en la Acordada 105.502^[30]. De todos modos, este indicador da cuenta -desde los datos “duros”- de dos fenómenos: por un lado el residual “activismo judicial” que persistió en la apertura de causas asistenciales aún luego de la derogación de la ley de Patronato, y por el otro, estas aperturas de causas resultan producto del desconcierto que signó la transición para los agentes de base, tal como confirman las entrevistas efectuadas a operadores judiciales (al respecto ver detalle en el siguiente capítulo).

Sin pretender interpretar la pertinencia de estas prácticas en tanto doctrina jurídica del caso, es posible que esta suerte de “punto ciego” interpretativo generado por el desfasaje temporal entre la puesta en vigencia de la norma y la instauración del andamiaje institucional correspondiente (distancia que en el caso de los últimos departamentos judiciales llegó a ser casi de un año) explique en parte la posibilidad fáctica de la persistencia en la generación de causas asistenciales y el alto porcentaje de niños “no víctimas de delitos” involucrados en ellas, aún durante 2008^[31].

En cuanto a la distribución de causas totales por departamento judicial, para 2007 los tres primeros en cantidad fueron Lomas de Zamora, con el 15,05% del total de causas de la provincia para ese año, seguido por San Isidro con el 10,72% y Morón con el 10%. Para el primer semestre de 2008 estas tendencias parecerían mantenerse, aunque no resultan datos de gran fiabilidad en tanto -según la fuente consultada- algunos departamentos judiciales no habían remitido esta información al momento de construirse los datos. No obstante, aun los datos de 2007 son preliminares y sujetos a modificaciones según establece la misma fuente. En el polo opuesto, los departamentos judiciales con menor cantidad de causas respecto del total son Tres Arroyos (Bahía Blanca) con el 0,49% de las causas, seguido de Pergamino con el 0,50% y Tandil (Azul) con el 0,71%^[32].

Analizando con mayor minuciosidad los datos disponibles, se desprende del Gráfico 7 que en 1999, sobre el total de NNyA judicializados, el 49% era “asistencial”, el 21% “víctima de delitos” y el 30% “autores de ilícitos”. Esa misma cifra para 2006 fue de 51,87% para “asistencial”, 23,11% “víctima de delitos” y 25,03% “autores de ilícitos”, mientras que en 2007 registró 28,58%, 15, 03% y 56,39% respectivamente. Dicho guarismo para el primer semestre de 2008 se ubica en 9,52% para “asistencial”, 4,07% “víctima de delitos” y 86,41% por “autores de ilícitos”.

Por último, en el Gráfico 8 se puede observar la decreciente participación de NNyA “asistidos” involucrados en causas judiciales, que si bien irrumpe la tendencia histórica de dichas variables, aún luego de instaurado el nuevo esquema técnico-legal, pervive con un 10% de NNYA sujetos a este tipo de intervención en 2008.

Gráfico 8 – Cantidad de personas menores de edad involucradas por tipo de causa, en % – Fuero de menores, Pcia. de Bs. As. (1990-2008)

(*) 2008: Porcentuales correspondientes al primer semestre.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA

Causas asistenciales: entre la des-judicialización y la des-información

Analizando el volumen total de causas (penales y asistenciales), se destaca que éstas han descendido un 58% entre 2006 (89.181 causas) y 2007 (52.101). Específicamente en materia asistencial, éstas han pasado de 57.579 en 2006 a 22.730 en 2007, replicando la merma de volumen en el orden del 60%, vinculada esta fluctuación a los cambios legislativos antes mencionados. Durante el período previo, la tendencia señalaba un aumento sostenido de las causas en esta materia, que pasaron de 49.871 en 1999 a 64.847 en 2004 y 61.608 en 2005. No obstante, resulta llamativo que según los datos obtenidos, al lógico descenso cuantitativo acelerado de las causas asistenciales y menores involucrados, no se acompaña en igual medida la merma en la línea que grafica la cantidad de internaciones por razones asistenciales. Es dable inferir que la práctica de internación no necesariamente acompañó la cadencia realizada por variables como cantidad de causas y NNyA involucrados en cuestiones judiciales. A pesar de ello, se registra una merma del 40% en los NNyA internados por causas asistenciales entre 2006 y 2007 (ver Gráfico 9)^[33].

En cuanto a las causas de Tipo A (orfandad, salud, seguridad, educación y moralidad), estas pasaron de 39.596 en 2006 a 14.954 en 2007, involucrando respectivamente 53.798 y 19.463 NNyA.

Entre las causas que involucran a NNyA “víctimas de delitos” (Tipo B), al desagregar por tipo de delito se desprende que las lesiones culposas, abuso deshonesto y “otros” (según fuente original) eran las categorías que esgrimieron un mayor crecimiento entre 2005 y 2006, todas ellas mermando en 2007 pero a causa de la desjudicialización normativa de las mismas. Si sólo analizamos la composición para 2007 de las causas en las cuales han sido víctimas NNyA, se destaca una preeminencia de lesiones (2.903 causas), lesiones culposas (1.380 causas) y abuso deshonesto/sexual (1.418 causas). Lamentablemente, 2.903 causas figuran en la categoría de “otros”, sin poder realizar un análisis mayor de aquellas que dieron origen a la intervención judicial (ver Gráfico 10). Este tipo de causas tuvo por víctima de delitos a 23.967 NNyA durante 2006 y 10.232 durante 2007, con la misma tipología de delitos en sus categorías de mayor frecuencia.

La cantidad de NNyA internados por causas asistenciales para 2007 fue de 4.578, de los cuáles el 46% (2.114) fueron mujeres y el 54% restante (2.464) varones. Esta misma proporción entre géneros se mantiene para el primer semestre de 2008. En cuanto a la cantidad promedio de NNyA por causa asistencial, ésta fue de 1,26 NNyA promedio por causa en 2007 y 1,23 en 2008, cifra en descenso durante los últimos años (1,33 en 2004, 1,30 en 2005 y 1,31 en 2006).

Gráfico 9 – Cantidad de causas asistenciales, menores incluidos e internados por año – Pcia. De Bs. As. (2004-2007)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA. En el número de causas asistenciales de este gráfico se han descontado aquellas correspondientes a materia civil ya que dicha cifra no contiene la cantidad de NNyA involucrados.

Gráfico 10 – Cantidad de NNyA por causas asistenciales tipo B (víctimas de delitos) por año según detalle, Pcia. de Bs. As. (2004-2007)

NNyA: Niños, niñas y adolescentes incluidos.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.

Hasta aquí se ha descrito el panorama general a partir de las cifras sobre materia asistencial de la agencia judicial. El mismo, que marca la desjudicialización de problemáticas asistenciales que motorizaron la dificultosa y compleja reforma analizada en los capítulos anteriores, lamentablemente no cuenta con un correlato de la transición, producto de la ausencia de otro tipo de estadísticas proveniente del poder ejecutivo, que desde 2007 progresivamente tomó a su cargo este tipo de problemáticas. Así, desde la perspectiva de los datos, la niñez bonaerense ha pasado de la tutela judicial a la invisibilización institucional. A continuación se realizará la presentación y análisis de los datos disponibles sobre causas de tipo penal.

Causas penales: la compleja transición hacia un Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil

Específicamente en cuanto a las causas penales, el período 1999-2007 exhibe un incremento del 45% en la cantidad de causas iniciadas por esta materia, en el orden de 20.205 en 1999 y 29.371 en 2007, con picos de 31.883 y 29.548 en 2004 y 2005 respectivamente. Para el primer semestre de 2008 la cantidad de causas penales iniciadas fue de 12.570, cifra que proyectada a la totalidad del período (12 meses) se ubicaría en 25.140 causas totales, marca medianamente por debajo de la registrada en 2007 (diferencia negativa del -14%, es decir, 4.064 causas). Asimismo, proveniente del SIMP, se cuenta con el dato correspondiente al primer semestre de 2009, en el cual se registraron 13.727 IPP (investigaciones penales preparatorias) que resulta equivalente en términos de cuantificación al concepto de “causa”. Esta cifra proyectada a la totalidad del lustro se ubicaría en 27.454, cifra levemente mayor a la de 2008 proyectada pero sin embargo por debajo de la cifra de 2007 (1917 causas menos). Ello indica que -preliminarmente en cuanto a las proyecciones esbozadas- puede sostenerse que el primer año de la implementación del fuero de responsabilidad penal juvenil no implicó cambios sustanciales en la cantidad de causas penales iniciadas.

En cuanto a la cantidad de menores de edad involucrados, mientras que en 2004 sumaban 43.654 adolescentes (en promedio 1,37 adolescentes por causa), en 2007 esta cifra fue de 38.396 menores, es decir, un promedio de 1,31 adolescentes por causa. Para el primer semestre de 2008, la cantidad de adolescentes involucrados en causas penales fue de 16.184, es decir, en promedio 1,28 adolescentes por causa, marcando la tendencia decreciente de la proporción entre cantidad de causas penales y adolescentes implicados.

Al comparar causas penales, NNyA incluidos e internados por igual materia (ver Gráfico 11), se destaca una importante merma de NNyA incluidos en 2006 (25.957) que sobresale por sobre la tendencia histórica marcada -a modo de ejemplo- en 39.812 en 2005, que vuelve a dichos niveles en 2007 con 38.396 NNyA involucrados. Inversamente, la cantidad de causas penales entre 2006 y 2007 desciende en un 7,5%, es decir, de 31.602 a 29.204 respectivamente. En cambio, esta merma es mucho más pronunciada en el descenso de la cantidad de NNyA internados por esta causa, que se ubica en un -40% (de 1.539 en 2006 a 956 en 2007).

Gráfico 11 – Cantidad de causas penales, menores incluidos e internados por año – Pcia. Bs. As. (2004-2007)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.

En cuanto al tipo de delito imputado a los adolescentes con causa penal (ver Gráfico 12), las cifras señalan que para 2007 el 47,66% de las causas se deben a delitos contra la propiedad^[34], el 13,27% delitos contra la integridad física^[35], el 2,39% de accidentes y contravenciones^[36], el 0,99% de delitos contra la vida^[37], 0,74% contra la integridad sexual^[38], 0,13% de suicidios y abortos y un 34,83% restante que se incluye en la fuente original en la categoría de “otros”, sin posibilidad de determinar la naturaleza del delito imputado en más de un tercio de las causas. Tal como ocurre con la fuente policial, el desproporcionado engrose de la categoría del “otros” en el tipo de delito imputado es una falencia histórica de la fuente de información judicial. Lamentablemente, este ítem residual del “otros” es del 20,69% en el año 1999 y asciende en forma sostenida hasta 2008 en el cual dicho ítem engloba al 39,5% de los delitos imputados.

Gráfico 12 – Cantidad de causas penales por tipo de delito agrupado – Pcia. de Bs. As. en % (1999-2008)

(*) 2008: Porcentuales correspondientes al primer semestre.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.

Aún con las imprecisiones señaladas, para el primer semestre de 2008, las causas penales por tipo de delito imputado se distribuían en: 41,80% de delitos contra la propiedad, 14,86% delitos contra la integridad física, el 2,05% de accidentes y contravenciones, 1,11% de delitos contra la vida, 0,62% contra la integridad sexual, 0,06% de suicidios y abortos y un amplio 39,50% de “otros”.

Al analizar el porcentaje de menores de edad incluidos en causas penales por tipo de delito para el 2007, sobre el total de adolescentes imputados el 50,14% (19.250) lo fue por delitos contra la propiedad, 13,35% (5.127) por delitos contra la integridad física, 2,18% (838) por accidentes y contravenciones, el 0,90% (347) por delitos contra la vida, el 0,66% (255) por delitos contra la integridad sexual, 0,11% (41) por suicidios y abortos y un 32,65% (12.538) de “otros”.

Gráfico 13 – Cantidad de NNyA incluidos en causas penales por año según detalle- Pcia. de Bs. As. (2003-2007)

1) Incluye Hurto, Robo, Asociación Ilícita, Daños y Violación de domicilio
2) Incluye Lesiones, Lesiones culposas y Habeas Corpus
3) Incluye Homicidio y Homicidio culposo
4) Incluye violacion
5) Incluye suicidio y aborto
6) Incluye accidentes, Faltas y contravenciones
7) Otros según propios datos de la fuente, sin aclaraciones
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.

Estas mismas cifras para el primer semestre de 2008 señalan que sobre el total de adolescentes imputados, el 44,90% (7.267) lo fue por delitos contra la propiedad, el 14,35% (2.323) por delitos contra la integridad física, el 1,85% (300) por accidentes y contravenciones, el 1,04% (169) por delitos contra la vida, el 0,55% (89) por delitos contra la integridad sexual, el 0,05% (8) por suicidios y abortos y un 37,25% (6.028) restante en la categoría de “otros”.

En el siguiente apartado se abordará específicamente los datos disponibles referidos a “privación de libertad”, tanto asistencial como penal.

Privación de libertad: pocas cifras para un problema complejo

Antes de analizar los datos cabe enunciar la definición técnica vigente en la interpretación de este concepto, habida cuenta de la profusión de la noción de privación de libertad como medida de última ratio que suele acompañarse de una interpretación (y medición) de la misma, que sin embargo suele resultar parcial. Por ello, tomo por definición del concepto a la Regla 11.b de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad, que explicita el significado unívoco de la misma en tanto refiere a: “toda forma de detención o encarcelamiento, así como el internamiento en un establecimiento público o privado del que no se permita salir al menor por su propia voluntad, por orden de cualquier autoridad judicial, administrativa u otra autoridad pública”. Reforzando esa definición, el Manual para Cuantificar los Indicadores de Justicia de UNICEF de 2008 agrega que: “Un niño está privado de libertad cuando se le coloca bajo cualquier forma de detención o encarcelamiento en un marco público o privado del que no se le permite, por orden de una autoridad competente, salir por propia voluntad (…) Entre éstas instituciones pueden figurar establecimientos educativos o de rehabilitación, hogares tutelares de menores, y reformatorios (…) Un niño puede por tanto ser físicamente capaz de salir de una institución de privación de libertad debido a la falta de medidas de seguridad, o el carácter mínimo de éstas. Sin embargo, si esta salida infringe una orden de una autoridad competente, el niño debe ser considerado como privado de libertad”^[39].

Las agencias estatales hacen una alusión permanente a la Regla 11b en documentos, programas, informes y propagandas institucionales bajo efecto del encantamiento discursivo que produce el uso fetichizado del discurso de los derechos del niño. Sin embargo, aún con lo claro de la definición citada, los diseños institucionales y la “cuantificación” de los privados de libertad suele ser infiel a dichas definiciones. A modo de ejemplo, y tal como se explicará en los próximos capítulos, en el diseño institucional del organismo técnico, los regímenes de semi-libertad, comunidades terapéuticas y clínicas psiquiátricas dependen de la “Dirección de Medidas Alternativas” (a la libertad, en forma tácita), así como el control de los arrestos domiciliarios, delegados al Centro de Referencia (órgano ejecutor de las medidas ambulatorias). A su vez, las escasas cifras que esporádicamente difunde el poder ejecutivo no contabilizan a los adolescentes en regímenes de semi-libertad ni otro tipo de instituciones (comunidad terapéutica, hogares, clínicas psiquiátricas, etc.) como “privados de libertad”. No obstante, y asumiendo la incompletitud de los datos en relación a la definición suscripta, a continuación se desarrollará el análisis específico de la temática en el período anterior a la implementación del Fuero.

Mientras que las causas totales mermaron en un 42% entre 2006 y 2007 y los NNyA involucrados descendieron en un 34%, los NNyA internados (eufemismo categorial de las agencias para denominar la privación de libertad) descendieron un 40% entre ambos años.

Gráfico 14 – Cantidad total de causas, menores incluidos e internados por año- Pcia. Bs. As. (2004-2007)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.

La cantidad de causas totales presentada en este gráfico para el año 2007 difiere en -608 casos respecto de las cifras generales (Gráfico 1). Ello se debe a una inconsistencia de la fuente en los N de la información desagregada en relación a los N totales. De todos modos esta aclaración es a fin de no generar confusión pero resulta poco significativa estadísticamente en este caso.

Esta cifra refiere a los NNyA “internados” por causas judiciales, independientemente de la naturaleza asistencial o penal: mientras en 2001 se contabilizaron 8.691 adolescentes “internados” por causa asistencial (83% del total), los NNyA “internados” por causa penal ascendieron a 1.776, es decir, representaron el 17% de los NNyA privados de libertad. Para 2007 esta proporción se mantuvo en el mismo orden, registrando una leve modificación en la primera mitad del año 2008, con 19% (776) de adolescentes “internados” por causas penales y 81% (3243) por causas de tipo asistencial (ver Gráfico 15 a continuación y Gráfico 16 en Anexo).

Gráfico 15 – Cantidad de menores internados según causa- Pcia. Bs. As. (2004-2007)

 

(*) 2008: Porcentuales correspondientes al primer semestre.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.

En cuanto a los lugares de alojamiento para adolescentes “internados” por causa penal, para un total de 497 adolescentes en 2007, 32 se alojaban en unidades carcelarias y 465 en institutos de menores. La misma cifra para el primer semestre de 2008 es de 18 adolescentes en unidades penales (6%) y 299 en institutos (94%), datos que proyectados a la totalidad del período 2008 -12 meses- asumirían los valores de 36 y 598 NNyA respectivamente. Sobre este punto es imprescindible señalar que -aún en las estadísticas judiciales oficiales- se registran menores de edad alojados en comisarías hasta el año 2006 (9 adolescentes, correspondientes al 0,75% de “internados” de dicho período), aun cuando esta modalidad de “alojamiento” está expresamente prohibida por la SCJPBA desde el año 2004, cuando acontece la muerte de cuatro adolescentes calcinados en la comisaría Primera de Quilmes^[40].

Gráfico 17 – Cantidad de menores internados por causa penal según lugar de alojamiento- Pcia. de Bs. As. (2001-2008)

(*) 2008: Porcentuales correspondientes al primer semestre.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.

Desagregado por género, sobre el total de menores de edad “internados” en 2007, el 59% fueron varones y el 41% mujeres. Estas cifras, discriminadas por tipo de causa, arrojan un comportamiento disímil: mientras que en las de tipo penal el 85% de los “internados” son varones y el 15% mujeres, entre las internaciones por causa asistencial, solo el 53% correspondía a varones y el 47% a mujeres para el mismo período. Esta medición para el primer semestre de 2008 se mantiene para la totalidad de causas, con un 58% de internados varones y un 42% de mujeres y para las causas asistenciales (en el orden de 53% de varones y 47% de mujeres). En cambio, las internaciones por causa penal en este período cambian respecto del 2007, registrándose un aumento del 5% en las mujeres, que abarcan el 20% de dichas internaciones, siendo el restante 80% varones (ver Gráfico 18).

Gráfico 18 – Cantidad de menores internados según sexo- Pcia. de Bs. As. en % (2001-2008)

(*) 2008: Porcentuales correspondientes al primer semestre.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.

Al efectuar el análisis de las internaciones al interior de cada género, se observa que para 2007, sobre el total de mujeres internadas por causa judicial, el 6% correspondía al ámbito de lo penal y el 94% restante a causas asistenciales. Este guarismo aumenta levemente durante el primer semestre de 2008 para las internaciones femeninas por causa penal, que se ubican en el orden del 9% (siendo el 91% restante de tipo asistencial). En cambio, al analizar el tipo de internación al interior del conjunto de varones, se observa que para 2007 el 25% se hallaba privado de libertad por causas penales y el 75% restante por causas asistenciales. El mismo registro para el primer semestre de 2008 señala un leve aumento de las internaciones por causa penal, que se ubican en el 27% respecto del 73% restante de internaciones por causa asistencial. Analizado por materia, en el ámbito de lo penal (Gráfico 19) la participación de las mujeres exhibe una pronunciada tendencia creciente, que pasa del 2% en 2001 al 20%, es decir, aumenta 10 veces.

Gráfico 19 – Cantidad de menores internados por causa penal según sexo- Pcia. de Bs. As. en % (2001-2008)

(*) 2008: Porcentuales correspondientes al primer semestre.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Estadísticas de la SCPBA.

En cambio, al analizar la distribución por género al interior de las causas asistenciales (ver Gráfico 20 en Anexo) la tendencia histórica se mantiene estable, fluctuando apenas de 49% en 2001 al 47% en 2008. Del análisis comparado de las tendencias en las series históricas de ambas materias según género, podría afirmarse una creciente penalización desplegada por las agencias de control socio penal sobre el conjunto de las mujeres niñas y adolescentes.

Al analizar los datos sobre causas, NNyA e internaciones en forma comparada, se establece que para el año 2007 (excluyendo las causas civiles) se registraron 52.709 causas totales, que involucraron a 68.091 NNyA, de los cuáles 5534 fueron internados. Ello significa que del 100% de menores incluidos en causas durante el 2007, el 8,13% fue internado, cifra que para el año 2006 había sido de 8,91%; de 8,27% para el 2005 y de 8,07% para el 2004. En otras palabras: si bien decrecieron las internaciones también lo hizo la cantidad de causas iniciadas, mientras que, sin embargo, la proporción de institucionalizaciones por causas iniciadas se mantuvo más o menos constante: 1 de cada 12 NNyA que ingresaban a los Juzgados de Menores obtenía como respuesta judicial la derivación a internación. Sin embargo, este guarismo de porcentaje de internados que fluctúa entre el 8% y 9% entre los años 2004-2007 define un fuerte revés durante el primer semestre del año 2008, en el que la proporción de internados sobre el total de involucrados en causas asciende al 21,46%. Esta importantísima suba es difícil de interpretar a la luz de los datos disponibles y de las implicancias y transformaciones resultantes de los cambios legislativos e institucionales antes reseñados.

No obstante, al desagregar esta comparación entre menores de edad incluidos en causas e internados por tipo de causa, se desprende que solo el 4,79% de los adolescentes internados en el primer semestre de 2008 lo estaban por causas penales, correspondiendo la enorme cantidad de NNyA restantes a internaciones de tipo asistencial, aun luego de un año de derogado el sistema legal de tutela judicial. Efectivamente, teniendo en cuenta los datos de la agencia judicial, en este período se abrieron 2.078 causas asistenciales que involucraron a 2.546 NNyA. Sin embargo, y para ese mismo período y según la misma fuente, había un total de 3.243 NNyA internados por causa asistenciales, o sea, una cantidad mayor de internados que de causas abiertas. Se presume que este sobredimensionamiento de menores internados por causa asistencial en relación al total de causas ingresadas y NNyA involucrados se debe a la pervivencia de aquellos que originalmente ingresaron al sistema durante el período de vigencia de la Ley 10.067, y que aún circulan en las mallas de la justicia. Lamentablemente, la inexplicable ausencia de información oficial sobre la reforma y transición normativo-institucional hace que no se puedan brindar mayores precisiones sobre los NNyA que ingresaron al sistema antes de su reforma y han quedado “atrapados” en la transición.

Las cifras aquí analizadas corresponden a las órdenes de internación informadas por los juzgados al Departamento de Estadísticas del Poder Judicial, es decir, refieren a la voluntad internativa judicial. Lamentablemente, el organismo técnico administrativo encargado de la tutela, internación y asistencia institucional de los NNyA bajo orden judicial (Subsecretaría de Niñez y Adolescencia de la PBA) ha dejado de producir estadísticas a partir del año 2005 hasta la actualidad; esto en el mismo período en el cual se sanciona y pone en marcha la nueva normativa sobre infancia, que constituiría un sustrato ineludible de información necesaria para la evaluación, análisis y debate sobre la temática, máxime teniendo en cuenta la desjudicialización de las causas de índole asistencial (y por ende la “pérdida” del registro cuantitativo del devenir de dichos NNyA en tanto no se contabilizan más en el departamento de estadísticas del poder judicial)^[41]. Aún más, la producción y difusión de esta información estadística constituye una necesidad urgente e imperiosa en el marco del principio de coresponsabilidad entre el Estado (Poder Ejecutivo y Judicial), organizaciones de la sociedad civil y familias, que estructura el nuevo paradigma legal en materia de infancia (principalmente en cuanto a temáticas socioasistenciales, que se pasan a la órbita del ejecutivo, junto con la descentralización y atención local de los casos). Ello coloca en la “deriva de las sensaciones” al debate que involucre al universo de NNyA, “estratégica” en cuando a la desorientación y disolución de la atención de las políticas sociales a la “infancia en riesgo”: “Muchas veces las instituciones se mimetizan con aquello que “pretenden combatir” en una imbricación perversa. Así, la situación irregular y la discrecionalidad se han afianzado en la irregularidad y en la discrecionalidad de las instituciones de minoridad, en sus prácticas, en la recolección de los datos, en la información que se brinda y en la que se oculta las propuestas de políticas que se fundan en esta información” (Daroqui y Guemureman, 2001a: 316).

La ausencia de información estadística y diagnósticos fiables hace que los derechos sociales reconocidos queden solo en el plano de lo enunciado, confiriendo sentido -en este caso desde la perspectiva de los datos estadísticos- a la hipótesis aquí trabajada, acerca del desmembramiento y retracción de las protecciones sociales y la consolidación del sistema penal como última (y más probable) oferta de las agencias estatales hacia los más jóvenes.

Respecto de las cifras sobre el proceso analizado en esta tesis, resulta ilustrativa también la falta de información específica sobre la cantidad y situación de adolescentes del “viejo sistema” que han quedado a la deriva de la transición. Este conjunto de adolescentes entrampados entre ambos sistemas ha sido, como se detallará en el siguiente capítulo, leiv motiv de las confrontaciones entre el poder ejecutivo y el poder judicial durante el proceso de implementación, que marcaran su particular cadencia, carente de una mínima elocuencia en términos estadísticos: “La dificultad de obtención de información desnuda lógicas y mecanismos variados, que oscilan entre la ineficiencia en la recolección y el tratamiento de los datos, hasta su manipulación con fines de ocultamiento deliberado o promoción de la confusión a la hora de abordar, en términos cuantificables, las problemáticas de la seguridad y de la delincuencia juvenil, de los cambios legislativos, etc.” (Daroqui y Guemureman, 2001a: 316).

En el próximo capítulo se describirá el proceso de implementación del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil, dando cuenta de los principales obstáculos y tramas político institucionales que lo signaron, en sintonía con el árido proceso legislativo que lo gestó.

---