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Cuatro décadas de políticas de género en Argentina

Un recorrido por los cambios normativos de 1985 a 2020 desde una perspectiva feminista

Claudia C. Anzorena

Introducción

En Argentina, en el último año parece haber surgido una nueva necesidad de debatir en torno a la eficacia y el impacto de las leyes y políticas en relación con las demandas feministas y LGTTBQI+, a la luz de la Ley Micaela (2019/2020) y de la creación de un Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad (2020).

Pero esta necesidad de pensar las políticas de género no es producto de estos u otros acontecimientos recientes, sino que viene desde tiempo atrás, cuando las demandas feministas lograron ingresar a los espacios estatales nacionales e internacionales, como asuntos socialmente problemáticos que debían ser abordados o derechos humanos que debían ser reconocidos y garantizados. En este sentido, la década de 1970 marca un punto de inicio, porque los feminismos se incorporaron al espacio público para transformar las relaciones con las instituciones y los poderes estatales y, sobre todo, los modos en que las instituciones y poderes inciden en y abordan las demandas feministas. Por lo tanto, pensar las políticas públicas desde una perspectiva feminista es una necesidad práctica y teórica que nos compromete como activistas y trabajadoras de las ciencias sociales desde hace décadas, para entender los procesos de institucionalización que echaron a andar una maquinaria compleja y polémica vigente hasta la actualidad.

Como una suerte de encadenamiento, esta necesidad se actualiza periódicamente a la luz de acontecimientos que marcan hitos, como puede ser la sanción de leyes o la creación de mecanismos institucionales, o bien algún asunto o denuncia que se instala en el espacio público a través de los medios de comunicación o las redes sociales. Ejemplos de esto son la gran movilización del 3 de junio de 2015 bajo la consigna Ni Una Menos y el debate de la ley de interrupción voluntaria del embarazo en 2018, emergentes de décadas de luchas del movimiento feminista en Argentina.

En 2020 asistimos a acontecimientos que marcaron hitos, que estallaron, que reverdecieron y multiplicaron las bases, pero con un importante cúmulo de experiencias y conocimientos sobre los límites y posibilidades de la institucionalización: primero, el compromiso del presidente Alberto Fernández, cuando recién asumía, de impulsar la legalización del aborto voluntario y la creación del Ministerio de Mujeres, Géneros y Diversidad; segundo, los efectos específicos y diferenciales de la pandemia por COVID-19 para mujeres, lesbianas y personas trans en el marco de las tareas reproductivas, domésticas y de cuidado de la vida en general y de la salud en particular. Dentro de esta coyuntura, también inició la implementación de la Ley Micaela, sancionada en 2019, que hace obligatoria la capacitación en género y derechos de las mujeres a todos los niveles y jurisdicciones del Estado. Me llamó especialmente la atención que recién se considerara necesaria esta obligatoriedad después de 35 años de la sanción de las primeras leyes de género, que vinieron de la mano de la reinstauración democrática.

Como señala Virginia Guzmán (2019), después de 35 años de un proceso fragoso de institucionalización del género en la intervención del Estado, son cuantiosas y variadas las claves que tenemos para comprender la complejidad que conlleva transformar las relaciones y concepciones atribuidas a los géneros sexuales. Complejidad que se debe tanto al carácter estructural y de raigambre histórico-cultural de estas relaciones y concepciones como a los modos en que se entraman con una multiplicidad de desigualdades sociales, económicas, raciales y culturales. Y esta complejidad no se refleja solo en el campo estatal nacional y transnacional, sino en todos los órdenes de la vida: lo doméstico, lo público, la esfera mercantil e incluso para el propio movimiento de mujeres, feministas y personas LGTTBIQ+. Nuestra ventaja es contar con al menos cuatro décadas de experiencia y tres renovaciones generacionales. Señala Guzmán (2019: 9) que “tomar un período largo de tiempo como campo de análisis evidencia el carácter no lineal, contingente y gradual de los procesos estudiados, las continuidades y discontinuidades de ellos, sus hitos más significativos, y los logros esperados e inesperados”.

Los feminismos, como perspectivas teóricas y prácticas de políticas, han contribuido ampliamente al estudio crítico de las políticas públicas y del Estado desde diferentes posicionamientos, algunos muy críticos y hasta anti Estado, y otros orientados a acortar brechas y favorecer procesos de institucionalización. Estas perspectivas y prácticas han tenido y tienen una gran variedad de posicionamientos, inclusive tensiones y antagonismos entre sí, que dan lugar a un rico repertorio de estudios en torno a cómo incide la intervención del Estado en las relaciones desiguales de género y, a la vez, cómo se juegan estas desigualdades en el conjunto de la intervención estatal. Es decir, hacen hincapié no solo en los efectos que las políticas tienen en la vida de las mujeres, lesbianas, personas trans y feminizadas, sino también en cómo las relaciones entre los géneros son constitutivas del Estado, introduciendo un análisis explicativo y comprensivo (Anzorena, 2014).

El objetivo de estas reflexiones es retomar el tramo largo de las políticas que buscan intervenir en las condiciones de vida de las mujeres y los colectivos LGTTBIQ+ para mejorarlas, ampliar derechos y transformar las relaciones desiguales entre los géneros sexuales, que llamaré “políticas de género”. De este modo realizaremos un recorrido por las leyes y normativas desde la reinstauración democrática hasta la actualidad, para aportar al debate sobre qué situaciones socialmente problemáticas han atendido y qué colectivo o sujeto de política han creado. Lo que buscamos es recuperar una parte de nuestra memoria, para contrarrestar el pensamiento de que todo comenzó recientemente y, así, reflexionar en clave histórica sobre los anudamientos, los límites y las posibilidades del campo estatal como espacio para instalar nuestras demandas y reivindicaciones y transformar nuestras vidas.

Este capítulo forma parte de un acervo que he ido construyendo a partir tanto de las lecturas bibliográficas o la recolección sistemática de datos plasmada en mi producción académica como de mi participación en el activismo feminista, donde realizo una observación y escucha atenta de otras feministas con trayectorias similares, o más/menos extensas, o que han tenido recorridos diferentes. Un problema con el que me he encontrado como cientista social, en el último tiempo, tiene que ver con que las discusiones en torno al corpus teórico, a la metodología y a las técnicas de investigación no alcanzan para dar cuenta de la labor intelectual realizada para llegar a ciertas consideraciones, observaciones, reflexiones e inclusive conclusiones. El trabajo de campo llevado a cabo por mí y por muchas otras intelectuales-activistas feministas desborda la clasificación de las técnicas de investigación, inclusive las cualitativas y las discusiones en torno a estas.

Nuestro trabajo de producción de conocimiento social y feminista se desarrolla en múltiples intersecciones entre la práctica política y la práctica teórica, entre el activismo y las ciencias sociales. Hago revisión de documentos, observaciones participantes y no participantes, entrevistas, conversaciones, escuchas, lectura de periódicos, debates teóricos y debates políticos, acercamiento al y distanciamiento del campo y la empiria, pero también elaboración de gacetillas, declaraciones, organización de actividades, participación en redes sociales, creación de canciones y consignas. Con Flora Partenio llamamos a esto “investigación-acción feminista”, porque conocimiento, crítica, emoción y transformación se dan en un mismo proceso. Como señala Sara Ahmed (2018), en el feminismo teoría, política y emociones son inescindibles.

Los feminismos en un mundo que se transforma

En un sistema capitalista, las políticas públicas establecen vínculos entre la esfera pública, la esfera mercantil y la esfera doméstica/comunitaria (Carrasco, 1995; Esping-Andersen y Palier, 2011). Las formas y funciones que toman el Estado y su burocracia, sus acciones y a quién se dirigen, en cada momento y lugar determinado, son un producto histórico resultante de confrontaciones y disputas en torno a quién obtendrá qué y cómo. Las políticas no son solo respuestas a problemas determinados, sino que son constitutivas de los procesos a partir de los cuales se construyen y se ponen en relación los diferentes sujetos sociales en la arena política. Por tanto, condicionan la vida de la población porque determinan las prioridades sobre el uso o no de ciertos bienes y servicios y establecen quién tiene derecho a qué y cómo acceder a ese derecho (Fleury, 1997; Oszlack, 2006; Minujin y Consentino, 1996; Vargas Flood, 1995).

La década de 1960, al menos en Occidente, con el bagaje de dos conflictos bélicos mundiales y en plena Guerra Fría, era un momento particular para pensar la reconfiguración de todas las relaciones sociales, donde participaron múltiples actores colectivos e instituciones de diferentes envergaduras y poder político y de presión: movimientos sociales, organizaciones religiosas, Estados, organismos internacionales y mercados nacionales, transnacionales y multinacionales. En esa coyuntura converge el interés por la “condición de las mujeres” de una manera muy particular, porque lo traen dos actores divergentes. Por un lado, los movimientos feministas, de lesbianas, gays y de liberación sexual poniendo en cuestión la heterosexualidad como destino único para lxs sujetxs o la maternidad para las mujeres. Por otro lado, los organismos internacionales preocupados por el lugar de las mujeres en el desarrollo como recurso subutilizado: para el crecimiento económico en el sector productivo, para la satisfacción de necesidades básicas con el trabajo reproductivo, para el control demográfico a través del control de la fecundidad, es decir, por su gran potencial desaprovechado para la paz y el desarrollo de las naciones (Portocarrero, 1990; Molyneux, 2003; Aguinaga et al., 2012; Falquet, 2008).

Ambos flujos llevan a los procesos de institucionalización de la “cuestión de la mujer” (en primer lugar) y del “género” (en segundo lugar), inaugurados oficialmente en el plano internacional por Naciones Unidas en 1975 con la I Conferencia Mundial de la Mujer en México y la Declaración de la Década de la Mujer para el Desarrollo (1975-1985). En este marco se dio la aprobación de la CEDAW (1979), de una conferencia intermedia (IICMM-Copenhague, 1980) y de cierre de la década (IIICMM-Nairobi, 1985) y la IV Conferencia de la Mujer en Beijing en 1995, que introduce una perspectiva relacional de la cuestión de género, y todas las conferencias regionales y de seguimiento, los pactos y estrategias, leyes, políticas y mecanismos institucionales a los que dieron lugar (Anzorena, 2013).

Cuatro décadas de transformaciones legales y políticas en Argentina

Podemos señalar, ampliando la definición de Caroline Moser (1998), que las políticas de género son intervenciones estatales que buscan de manera explícita tanto reducir las desigualdades y la discriminación entre los géneros y emancipar a las mujeres y personas LGTTBQ+ como atender alguna situación que afecta de manera específica a las mujeres o a las personas LGTTBQ+ en su condición de género[1]. En este sentido, se trata de un proceso complejo que comienza con el diseño de una política que indica qué hacer, cómo y para quién hacerlo, y finaliza con la implementación concreta. Es decir que, a partir de la formulación de la política, ya sea esta una ley u otro tipo de norma, se echa a andar un entramado de dispositivos de intervención, con múltiples raigambres y disputas por ocupar espacios y obtener recursos.

Desde la reinstauración democrática, Argentina ha sancionado decenas de leyes y normas tendientes a abordar las desigualdades de género. Este recorrido nos permite ver el carácter histórico de la lucha feminista a nivel global, y cómo esta fue penetrando en toda la estructura del Estado hasta cambiar sus incumbencias y al Estado mismo (Bareiro, 2012). Me centraré en el nivel de la política en cuanto su surgimiento da lugar a redes de implementación constituidas por organismos, mecanismos burocráticos y funcionarixs que van desde el más alto nivel de la gestión hasta las bases de ejecución mismas. Realizaré este recorrido por década y focalizaré en las políticas que se concretaron. No abordaré las que quedaron truncas, las luchas anteriores o las que acompañaron a cada una de estas, porque exceden este trabajo.

La primavera democrática

El primer corte va de 1984 a 1989: si bien se trata de media década, alcanza para posicionarse como un momento en sí mismo. En cuatro años surgieron al menos seis políticas que fueron muy significativas en la ampliación de derechos y el reconocimiento por parte del Estado de la obligación de garantizar aquello con lo que se había comprometido.

En marzo de 1984, con la ley 23054 se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (1969), que inaugura esta etapa de retorno a los derechos humanos. En 1985 se sanciona la ley 23179 de aprobación de la Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), aprobada por resolución 34/1980 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979 y suscripta por Argentina en 1980.

En 1985 la ley 23226 otorga el derecho a pensión del cónyuge en las uniones de hecho y la ley 23264 establece la patria potestad compartida entre padre y madre en relación con lxs hijxs menores de edad. Esta ley, además, elimina toda distinción en la filiación, y establece la igualdad de los/as hijos/as ante la ley.

En 1986 el decreto 2274/1986 establece el derecho a decidir sobre la propia reproducción, que anula el decreto 659/1974 (que prohibía el uso, venta y compra de métodos anticonceptivos) y se sanciona la ley 23451 que aprueba el Convenio sobre la igualdad de oportunidades y de trato entre trabajadores y trabajadoras, adoptado por la 67.ª reunión de la Conferencia General de la OIT.

En marzo de 1987, el presidente Alfonsín crea la Subsecretaría de la Mujer, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Humano y Familia, cuya titular fue Zita Montes de Oca, una reconocida feminista (Atschul, 2013). Se considera el primer mecanismo institucional de género del país en cuanto contaba con estructura, presupuesto propio y un objetivo claro, el de propiciar la igualdad para las mujeres (MSyAS, 1994).

En 1987 se sanciona la ley 23515 que otorga el derecho al divorcio y a volver a casarse. Además, quita la obligación de que la mujer establezca su domicilio en el lugar del cónyuge y de llevar la preposición “de” y el apellido del esposo.

En 1988 se aprueba la ley 23592 de penalización de actos discriminatorios. Esta ley describe, aunque de manera limitada, una serie de actos discriminatorios y solo señala en general la discriminación “por motivo de sexo”. Ha tenido al menos 14 modificaciones, pero es una ley desactualizada.

De estas leyes, la que suscitó mayores controversias y resistencias fue la que permitía el divorcio. En esa oportunidad los grupos conservadores y religiosos mostraron su costado más reaccionario y esgrimieron argumentos y prácticas obstaculizadoras de derechos, que lamentablemente seguimos viendo hasta la actualidad.

Los recesivos noventas

La década de 1990 fue recesiva en todos los órdenes de la vida social, política y económica del país, y los derechos no fueron la excepción. Al inicio, se sancionan dos leyes relevantes como coletazo de la década anterior. Una es la ley 23798, que declara de interés nacional a la lucha contra el SIDA, conocida como Ley Nacional de Sida, presentada en 1988, sancionada en 1990 y reglamentada en 1991. La ley establece el requisito del consentimiento informado y reitera la confidencialidad frente al test y sus resultados. Esta norma, que tardó varios años en concretarse, es muy relevante en cuanto protegía de la discriminación al colectivo LGTTBIQ+ y a las mujeres, en un momento en que el VIH y el sida estaban vinculados a prácticas sexuales moralmente repudiables para el sentido común. Pasadas tres décadas, diferentes organizaciones de personas que vivían con VIH impulsan la sanción de una nueva ley que declare de interés público nacional la respuesta integral a la infección por el VIH, las hepatitis virales y las infecciones de transmisión sexual.

La otra ley es la 24012/1991 de cupo femenino, que determinó que al menos el 30% de las listas de los partidos en las elecciones estuviera ocupado por mujeres. La autora del proyecto fue la senadora radical y feminista de Mendoza Margarita Malharro de Torres, y se trata de la primera ley de cupo sancionada en Latinoamérica.

En marzo de 1991, por el decreto 378/1991, Carlos Menem crea el Consejo Coordinador de Políticas Públicas para la Mujer, bajo la jurisdicción de la Presidencia de la Nación, organismo que se transformó en el Consejo Nacional de la Mujer creado por el decreto 1426/1992 y que permaneció hasta 2017. La feminista Virginia Franganillo, su primera titular, llevó adelante una serie de acciones para transversalizar la perspectiva de género, e incluso tuvo un papel relevante en los intentos de introducir los contenidos de género en la Ley 24195 Federal de Educación (1993) y en sus contenidos básicos comunes, cosa que no prosperó debido a la resistencia de la Iglesia católica (Bonder, 1999).

Cuatro leyes para destacar antes de entrar en la reforma constitucional: en 1994, la ley 24429, que habilita a las mujeres a ingresar al Servicio Militar Voluntario, y la Ley 24417 de Protección contra la Violencia Familiar, que es muy limitada en sus conceptos, pero significó un cuestionamiento a la naturalización de la violencia en el ámbito doméstico; en 1995, la ley 24660, que establece que las penas privativas de libertad deben ser cumplidas en establecimientos adecuados según el sexo, a cargo exclusivamente de personal femenino y que debe brindarse una serie de atenciones específicas para las internas embarazadas y con hijos/as lactantes, y la ley 24453, que eliminó el delito de adulterio del Código Penal.

En 1994 se lleva a cabo la reforma de la Constitución Nacional, en la que se incluye con rango constitucional una serie de convenciones internacionales, entre ellas la CEDAW (ley 23179) y el Pacto de San José de Costa Rica (Ley 23054). Durante este proceso se conformó el colectivo MADEL (Mujeres por el Derecho a Decidir en Libertad), integrado por feministas de diferentes puntos del país, que se opuso y logró frenar la introducción en la Constitución del reconocimiento del derecho a la vida desde la concepción, impulsado por constituyentes cercanos a la Iglesia católica como una forma de frenar la posibilidad de legalizar el aborto.

La contraofensiva conservadora no tardó en hacerse sentir. El menemato, alineado con los sectores conservadores católicos, impulsó la retirada de varias feministas de los ámbitos de decisión, entre ellas Franganillo. En la IV Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995) Argentina firmó la Plataforma de Acción con reservas para el capítulo sobre derechos sexuales y reproductivos. A falta de una normativa nacional, las provincias comenzaron a sancionar sus propias leyes de creación de programas de salud reproductiva: comienzan en 1996 con Chaco, La Pampa, Córdoba y Mendoza[2]. En esta tensión Menem firma el decreto 1406/1998, que declara el día 25 de marzo de cada año como el Día del Niño por Nacer, que sigue vigente hasta la actualidad.

El resurgir de los derechos

La década que va de 2000 a 2009 está signada por un nuevo resurgir de leyes, normas y mecanismos de género, sobre todo después de la crisis de 2001[3].

En el ámbito educativo y sindical, en 2000 se sancionó la ley 25273 para la creación de un régimen especial de inasistencias justificadas por razones de gravidez para alumnas que cursen en todos los niveles, en establecimientos de jurisdicción nacional, provincial o municipal. Esta ley fue impulsada por sindicatos docentes que venían incorporando alguna perspectiva de género desde la década anterior y se va a reflejar en otras leyes, como la ley 25584/2002, que prohíbe en los establecimientos de educación pública toda acción institucional que impida el inicio o la continuidad del ciclo escolar a alumnas embarazadas. También en 2002 se aprueba la Ley 25674 de Asociaciones Sindicales, donde se establece que la participación femenina en las unidades de negociación colectiva de las condiciones laborales tiene que ser representativa de la cantidad de trabajadores en la rama o actividad de que se trate, e integrar mujeres en cargos electivos y representativos de las asociaciones sindicales, con los porcentajes de dicha representación.

En el ámbito de la protección social, en 2002, por el decreto 1195/2002, se crea el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales de la Presidencia de la Nación, conformado por tres instrumentos de gestión: la Unidad de Coordinación Técnica, el Consejo Nacional de la Mujer y la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas, a los que después se fueron agregando otros programas y organismos. La función del Consejo quedó vinculada mayormente con la atención de la violencia contra las mujeres, con énfasis en la gestión comunitaria y desarrollo social. En 2004, la gestión kirchnerista comienza un proceso de reestructuración de las políticas de protección social con una impronta de género particular. Para el caso de las mujeres fue tomando la forma de políticas de transferencia monetaria dirigidas a, o gestionadas por, mujeres-madres pobres o víctimas de violencia, que desembocará en 2009 en la Asignación Universal por Hijo, ampliada en 2012 a la Asignación por Embarazo, al programa Ellas Hacen, el Plan de Inclusión Previsional o jubilación del ama de casa y la Ley 26844 sobre Régimen Especial de Contrato de Trabajo para Personal de Casas Particulares (2013). Observamos que, si bien después de la crisis de 2001 la ampliación de derechos se vigorizó, las políticas de protección social y las políticas de reconocimiento de derechos anduvieron por carriles separados, con escasos puntos de contacto, lo que produjo una suerte de fragmentación del sujeto de derecho en cada uno de estos campos (Fraser, 1997; Anzorena, 2013, 2016).

En el ámbito de la sexualidad y reproducción, en 2003 se aprueba la ley 25673, que crea el tan ansiado Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable. Esta norma fue reclamada por los feminismos desde la década de 1980. Esta ley inicia una seguidilla de normas tendientes a la integralidad de la salud y derechos sexuales y reproductivos (con excepción del aborto, que va a tener un recorrido propio y aún más sinuoso): la Ley 25929 (2004) de parto respetado; la ley 26130/2006, que permite y regula el acceso a la contracepción quirúrgica, y la ley 26150/2006, que establece el derecho a recibir educación sexual integral en los establecimientos educativos públicos, de gestión estatal y privada de todas las jurisdicciones, y crea el Programa Nacional de Educación Sexual Integral (ESI).

En otro orden se sanciona la Ley 26061 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (2005), con un claro énfasis en la eliminación de la discriminación de género, y en 2006 se aprueba por ley 26171 (2006) el Protocolo Facultativo de la CEDAW, que le da al país mecanismos jurídicos de exigibilidad del cumplimiento de la Convención.

En 2007, después del caso “L. M. R. vs. Argentina”, referido a la obstaculización del aborto en casos de violación (Díaz, 2011) y otros que tomaron estado público, el Ministerio de Salud de la Nación encabezado por Ginés González García impulsó una serie de protocolos que funcionarían como garantía para la atención humanitaria del postaborto y los abortos no punibles de acuerdo con el artículo 86 del Código Penal argentino, que con los años lograría insertarse en el sistema de salud, en la Justicia y en la sociedad. Así surge el primer “Protocolo de atención de aborto no punible” (2007), base de las modificaciones que se fueron dando hasta llegar en 2019 al “Protocolo para la atención integral de las personas con derecho a la interrupción legal del embarazo”.

En el marco de la atención y prevención de las violencias, se sancionan dos leyes que marcarían un hito en la implementación de políticas de género: la Ley 26364 de Prevención y Sanción de la Trata de Personas y Asistencia a sus Víctimas (2008), y la Ley 26485 de Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (2009).

Esta década termina con otra ley vanguardista a nivel mundial en cuanto a derechos de los colectivos LGTTBIQ+, la ley 26618/2010, conocida como Ley de Matrimonio Igualitario, que les permite contraer matrimonio civil a personas del mismo sexo. El cierre de la década con la ley de violencia y de matrimonio igualitario fue victorioso porque esta legislación prometía, por su vanguardismo, integralidad y multidimensionalidad, y comenzar un camino de transformación del abordaje de la violencia patriarcal y de las relaciones de género.

Del arco iris a la marea verde

El año 2012 será prolífero. En marzo la Corte Suprema de Justicia se pronuncia a través del fallo F. A. L. sobre la causal violación de aborto, con base en la Constitución y en los tratados internacionales a los que el país suscribe. Esta medida aclara que el embarazo producto de violación no está penado, independientemente de las capacidades físicas o mentales de quien gesta. Insta al Poder Ejecutivo a disponer los medios para acceder al aborto en los casos en que no está penado, o sea que es legal y sienta las bases para demostrar la constitucionalidad de la legalidad del aborto voluntario en Argentina.

Ese año se sanciona la Ley 26743 de Identidad de Género, que reconoce el derecho de las personas a ser tratadas y registradas legalmente con la identidad genérica autopercibida y al acceso a tratamientos médicos para la adecuación a dicha identidad. Se suman dos leyes de modificación del Código Penal, la Ley 26738 de Delitos contra la Integridad Sexual, que quita la figura del avenimiento para exculpar al violador, y la ley 26791, que agrava los homicidios relacionados con la violencia de género, tipifica la figura del femicidio y los crímenes de odio en el Código Penal (UFEM, 2016). Finalmente, después de la liberación de las 13 personas imputadas por la desaparición de Marita Verón, se desencadena la sanción de la ley 26842, que modifica la Ley 26364 de Prevención y Sanción de la Trata de Personas y Asistencia a sus Víctimas. Esta ley amplía las condenas para los delitos de trata, acelera el proceso judicial y elimina el consentimiento de la víctima como elemento exculpatorio. Además, convierte la trata de personas en un delito federal y amplía los derechos de las víctimas, crea un Consejo Federal para la lucha contra la trata y un Comité Ejecutivo para la asistencia a la víctima (Sommer, 2017).

En 2013 se aprueba la ley 26862, que garantiza de forma gratuita el acceso integral a los procedimientos y técnicas médico-asistenciales de reproducción médicamente asistida para toda persona mayor de edad, independientemente del estado civil u orientación sexual.

La marcha Ni Una Menos del 3 de junio de 2015 produce una masificación del movimiento feminista y LGTTBIQ+ que lo hace muy visible y presente en la escena pública, interpelando fuertemente a la responsabilidad del Estado. Esto impactó en los modos en que los ámbitos de decisión política verían al sujeto político “las mujeres” y cambiaría el abordaje de la cuestión de la violencia y los femicidios, dirigiendo recursos a estas problemáticas.

En diciembre de 2015 el nuevo presidente Mauricio Macri designa titular del Consejo Nacional de la Mujer a Fabiana Tuñez (decreto 228/2015), lesbiana y feminista, que trabajaba sobre los femicidios desde el activismo en la organización La Casa del Encuentro. En septiembre de 2017, por decreto 698/2017 se crea el Instituto Nacional de las Mujeres (INAM), también presidido por Tuñez. El INAM se funda como organismo descentralizado dentro de la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, y su función es diseñar políticas para la implementación de la ley 26485/2009. En este marco se lanzó el Plan Nacional de Acción para la Prevención, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres (2017-2019)[4], cuya aplicación se pensó descentralizada y con la participación de las “áreas mujer” provinciales y municipales.

La designación de una feminista para el cargo, la creación del INAM y el lanzamiento del Plan forman parte de una intención del gobierno macrista de mostrar voluntades de jerarquizar la política contra la violencia de género, en un contexto mundial que mostraba esta acción como correcta, cuando todos los sectores opositores/progresistas del país conjeturaban que haría lo contrario. A esto se suma que, a inicios de 2018, después del gran “pañuelazo” realizado por la Campaña Nacional por el Derecho al Aborto Legal, Seguro y Gratuito frente al Congreso el 19 de febrero de 2018, Macri declaró que habilitaría el debate, aunque sin apoyar la aprobación. En marzo iniciaron seis meses de debate y movilizaciones multitudinarias a favor de la ley de interrupción voluntaria del embarazo que venía impulsando hacía trece años esta Campaña[5]. El proyecto tuvo media sanción en Diputados/as y fue rechazada en el Senado, pero dejó sentadas las bases de la legitimidad del reclamo. Asimismo, en 2019 se reabrió la oficina de ONU Mujeres en Argentina.

Independientemente de las razones ideológicas que llevaron a un gobierno neoliberal a promover estas políticas y de las críticas suscitadas, no deja de ser patente el hecho de que, después de décadas de transformaciones, desmarcarse o desmantelar las políticas de género no era fácil o deseable, ni siquiera para un gobierno que no mostraba sensibilidad social hacia los sectores históricamente más vulnerados.

Volviendo al ámbito legislativo, en 2017 se sanciona la Ley 27412 de Paridad de Género en Ámbitos de Representación Política, en reemplazo de la Ley de Cupos de 1992. Establece que en las listas se debe intercalar mujeres y varones para garantizar la misma cantidad de representantes de ambos géneros. En julio de 2018 se sanciona ley 27452 o Ley Brisa, que estipula un régimen de reparación económica para las niñas, niños y adolescentes cuya madre, padre o progenitora o progenitor afín haya muerto a causa de violencia de género y/o intrafamiliar.

En abril de 2017, en Gualeguay (Entre Ríos), Micaela García es violada y asesinada a la salida de un boliche. El violador y femicida Sebastián Wagner estaba preso por abuso sexual y había sido liberado unos días antes del ataque. Esta situación mostró las terribles falencias de los mecanismos institucionales para prevenir, sancionar y erradicar la violencia y los femicidios, y por ende la desprotección en que se encuentran las mujeres (especialmente las niñas y jóvenes), y desencadenó en diciembre de 2018 la aprobación de la ley 27499 o Ley Micaela, promulgada en enero de 2019. La Ley Micaela establece la capacitación obligatoria en la temática de género y violencia contra las mujeres para todas las personas que se desempeñen en la función pública en todos los niveles, jerarquías y poderes del Estado. Además, indica los mecanismos de implementación, la institución responsable de la aplicación y el seguimiento. Su aplicación sería efectiva en 2020.

A fines de 2019 se sancionó la Ley 27521 de Sistema Único Normalizado de Identificación de Talles de Indumentaria, impulsado por organizaciones que promueven la diversidad de cuerpos; sin embargo, su aplicación es exigua.

El año 2019 estuvo signado por la campaña para las elecciones presidenciales. Durante la campaña, todos los candidatos se vieron impelidos a manifestar su posición en torno a temas sobre las relaciones de género, la violencia machista, la diversidad sexual y los derechos de las mujeres. En octubre es electo presidente Alberto Fernández, del Frente de Todxs, quien había manifestado su posición a favor de la despenalización y legalización del aborto y el compromiso de avanzar en este sentido.

En diciembre, luego de asumir, por Decreto 7/2019 (que modifica la Ley de Ministerios), crean el Ministerio de Mujeres, Género y Diversidad, que amplía las incumbencias y suprime al INAM. Este Ministerio cuenta con 2 secretarías, 6 subsecretarías y 46 direcciones. Las temáticas que aborda tienen que ver con las violencias de género y el femicidio, la diversidad sexual y de género y la participación política, y lo más novedoso es que incluye tres direcciones de políticas de cuidados, mapeo federal y articulación de dichas políticas[6].

En marzo de 2020 se detecta el primer caso de COVID-19 y se declara la emergencia sanitaria, que implicó medidas de aislamiento social y confinamiento en las viviendas para controlar el ritmo de contagio. Esta pandemia global, entre otras cosas, dejó al descubierto en qué medida el sistema social descansa sobre el trabajo que se realiza en el ámbito doméstico y, por ende, la sobrecarga estructural y coyuntural que pesa sobre las mujeres en las tareas de cuidados y domésticas. En este marco, los feminismos evidenciaron de diferentes modos las desigualdades persistentes en las relaciones de género, la profundización de muchas de estas como la violencia, la precariedad laboral y de subsistencia para mujeres y personas LGTTBIQ+ y la esencialidad de la salud sexual y reproductiva, sin dejar de levantar banderas históricas, como la legalización del aborto.

En este marco se firma el decreto 721/2020 de Cupo Laboral de Personas Travestis, Transexuales y Transgénero en el Sector Público Nacional, que establece que los cargos deberán ser ocupados por personas trans en una proporción no inferior al 1%. Se produce también la sanción en 2020 de la tan ansiada Ley 27610 de Acceso a la Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE), promulgada y observada simultáneamente por el decreto 14/2021 y por la Ley 27611 de Atención y Cuidado Integral de la Salud durante el Embarazo y la Primera Infancia. Actualmente, la ley de IVE tiene pocos meses de vigencia, y se está implementando en los diferentes territorios del país, con mayor o menor dificultad de acuerdo con el contexto.

Treinta y cinco años de políticas de género y…

Estos 35 años de modificaciones legales y políticas en torno a la cuestión de género en nuestro país muestran solo algunos hilos de una inmensa trama. Del mismo modo en que elegimos recorrer las políticas que se formalizaron, podríamos haber analizado las que quedaron/están en el camino, o las luchas y los debates que las acompañaron, o las falencias en su implementación, o las que ya no son adecuadas en las condiciones actuales. Es decir, que a partir de este recorrido podemos emprender una multiplicidad de caminos, pero me referiré a dos: qué situaciones abordan estas normas y qué sujetos construyen o asumen como legítimos destinatarios de ciertos derechos, y por tanto qué queda por fuera de lo abordado.

Las leyes que implican reconocimiento y ampliación de derechos giran en torno a ciertas situaciones socialmente problemáticas: abordaje de la discriminación en diversos ámbitos, femicidios, violencias y situaciones de vulnerabilidad, ejercicio de las sexualidades, regulación de los eventos reproductivos y participación política. Otros problemas son escasamente abordados o no abordados: la redistribución de las riquezas o los efectos de la degradación ambiental de acuerdo con los géneros, las tensiones entre trabajo productivo y reproductivo, el trabajo de cuidado, la corresponsabilidad, los usos del tiempo y el desempleo.

Todas estas normativas dieron lugar a procesos y creación de herramientas estatales para su implementación, que van afectando toda la estructura, todos los niveles y las funciones del Estado y sus burocracias. Cada una de estas ha dado lugar a mecanismos, articulaciones y redes de planificación e implementación de políticas, planes y programas, que han tenido mayor o menor efectividad, impacto, límites y posibilidades en relación con los problemas que abordan y desde dónde se abordan.

En este sentido, la Ley Micaela establece una marca en cuanto viene a señalar las falencias de las políticas atentas a la discriminación de género y al adelanto de las mujeres y colectivos LGTTBIQ+. Si bien en la III Conferencia Mundial sobre la Mujer de Nairobi (1985) se llamó la atención sobre la necesidad de formar e involucrar a todos los niveles de decisión política, tuvieron que pasar 35 años, más de 30 leyes, miles de femicidios y muertes evitables para que los/as las funcionarios/as tomen conciencia de que las leyes y políticas no debían limitarse a las víctimas. Un tramo largo y doloroso para que de alguna manera entiendan que los cambios estructurales difícilmente se consiguen espontáneamente, que quienes tienen privilegios no los perciben como tales y que si así lo hacen, no renuncian a estos sin más. Es decir, que les tomó tres décadas de políticas públicas para comprender que se necesitaba una ley que obligara a impulsar cambios y superar las resistencias, porque de buen modo y apelando a la voluntad política no se estaba logrando.

Claramente la voluntad política, o su falta, no es la única herramienta para frustrar la implementación de una política, y la buena voluntad tampoco es suficiente para que una ley sea efectiva en lo que se propone. Necesita presupuesto, capacidad de planificación y gestión, personal especializado en la problemática que se aborda, idoneidad para abstraerse de las creencias personales y alta capacidad de evaluación y autocrítica. En esto último nos toca a las feministas pensar cuáles son las dificultades para traducir nuestros diagnósticos y categorías teóricas en procedimientos concretos e indicadores de planificación (Moser, 1998).

A su vez podemos reconocer qué sujetos e identidades colectivas se van construyendo en cada contexto histórico. En cada momento, las políticas públicas construyen determinadas identidades colectivas –las madres, las jefas de hogar, los niños– y al mismo tiempo legitiman ciertas demandas de ciertos colectivos como cuestiones de interés público y otras no (Edelman, citado por Bonder, 1999: 25). Estas determinaciones están siempre en disputa –por la legitimidad, por los recursos, etc.– y por lo tanto, en cada momento histórico, las políticas públicas construyen determinadas identidades colectivas y legitiman y dirigen sus recursos a ciertas demandas de ciertos colectivos como cuestiones de interés público, y excluyen a otras tantas.

En este derrotero se vislumbra qué sujetos, qué identidades y qué colectivos tienen derecho a qué. En general las demandas que adquirieron carácter de interés público y que tomaron la forma de políticas son aquellas que provienen de las necesidades de sujetos considerados vulnerables, con capacidades reducidas o en situación de violencia. Vemos que son aquellas relativas a las mujeres como madres, en situación de vulnerabilidad social, pobreza, carencias y violencias. Los colectivos LGTTBIQ+ también ingresan, aunque más tarde, en cuanto ubicades en parecidas condiciones. Incluso en lo que respecta a las sexualidades, las identidades de género y la reproducción, predomina el lugar de las mujeres y las personas LGTTBIQ+ en cuanto víctimas, vulnerables y patologizadas.

Hay una gran cantidad de sujetos que no son tenidos en cuenta. Sus identidades y situaciones no son forzosamente de víctimas, aunque sí tienen necesidades específicas en cuanto a su identidad sexo-genérica: las lesbianas, las mujeres que deciden no tener hijxs, las adultas mayores, las infancias trans, incluso los cisvarones, no forman parte del target de las políticas. Los problemas de mujeres, lesbianas y personas con capacidad de gestar que no se incluyen dentro de la maternidad quedan afuera. Aquello que tiene que ver con la autonomía y la libre decisión sexual sobre la vida y los cuerpos o las sexualidades queda afuera. Incluso la ley de acceso a la IVE fue acompañada por una ley contrapeso de protección de la salud durante el embarazo y la primera infancia: en este marco se construyen ciertas significaciones sobre la práctica de abortar, y se construye un sujeto que aborta y un sujeto que puede ser disuadido.

Reflexiones finales

Este recorrido muestra cómo cada década tiene coyunturas específicas que se reflejan en las transformaciones a las que dio lugar y en la relación de estas transformaciones con las demandas feministas. Las transformaciones se han dado en una multiplicidad de planos y esferas: social, cultural, económica, mercantil, laboral, educativa, en las formas y funciones de los Estados, en sus incumbencias. Estas leyes significan que las burocracias estatales, las clases políticas, la ciudadanía, los medios de comunicación y diversos actores sociales asumieron, no sin resistencias, que hay problemas sociales que vienen de las desigualdades y la discriminación en las relaciones de género, que la afectación social es tan amplia y relevante que deben abordarlas a través no solo de políticas estatales, sino en todos los ámbitos públicos y privados. Esto evidencia los debates que están habilitados en los espacios institucionales y los que aún siguen siendo eludidos, censurados o evitados.

Estas transformaciones tienen una relación ambivalente con lo que reivindicamos. Porque ingresar a la arena política significa negociar, ceder, perder en las relaciones de poder con actores sociales, económicos y políticos que tienen más incidencia que nosotras/es. También significa entender que aquello que pensamos como una política “ideal” en su formulación, al momento de su implementación puede encontrar obstáculos y limitaciones que no consideramos de antemano. Y que estos obstáculos tienen que ver no solo con la resistencia a los cambios estructurales del entorno, sino también con que los propios feminismos forman parte de ese entorno, que nuestra visión necesariamente es influida por las dinámicas estatales, que estamos todavía aprendiendo a vincularnos con un espacio que nos antecede, nos excede y nos expulsó por mucho tiempo como interlocutoras. Entonces aquello que pensamos en un momento como factible puede ser ineficaz en la concreción de la implementación, fallar en el alcance de los objetivos o no haber contemplado ciertas variables. Pero, lejos de desanimarnos, hay que fortalecer la capacidad de autocrítica y la disposición para volver a dar la batalla cuantas veces sea necesario.

Los feminismos, a nivel global, han sabido transformar sus demandas políticas en problemas socialmente reconocidos y vigentes en las agendas políticas. Han sabido traducir sus categorías abstractas en demandas claras, configurando leyes y políticas, lo que actualmente es visible tanto en la estructura como en las intervenciones estatales. Las denuncias y la visibilización de las condiciones de discriminación, exclusión, violencias y opresiones en que vivimos en las sociedades las mujeres, lesbianas, gays, trans, travestis y sujetxs feminizados o no heterosexuales, pero también las infancias y las vejeces, de acuerdo con la clase, estatus migratorio, racialización y ubicación geográfica, han llevado a que los Estados tengan que poner cada vez más atención sobre el lado oculto que se resistían a mirar de la sociedad: lxs otrxs, lxs no visibles, lxs nadies, lxs específicxs, lxs marginalxs, lxs abyectxs. Reconocer la existencia de lxs sujetxs que no se quería mirar es una transformación que no tiene vuelta atrás.

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  1. El colectivo de mujeres, lesbianas, gays, personas trans y feminizadas no es un todo homogéneo en sus condiciones materiales y simbólicas, sino que en este sentido juegan un papel fundamental la interconstitucionalidad de la racialización, la clase, el género, la orientación sexual, la procedencia y la ubicación geopolítica (Anzorena, 2014).
  2. Ver portal RIMAWEB (https://bit.ly/3eTPqbv).
  3. La crisis de 2001 marca una popularización del movimiento feminista, como explica Graciela Di Marco (2011).
  4. Se puede consultar en https://bit.ly/2S6dPBT.
  5. La Campaña lanzada en 2005 instaló el pañuelo y el color verde como símbolo de la legalización del aborto, que tomó dimensiones globales.
  6. Ver organigrama en https://bit.ly/3hCCBUO.


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