José María Banfi^[1]

Introducción

El final de la última dictadura en Argentina (1976-1983) y el consecuente reinicio del período democrático trajeron aparejados innumerables cambios en la organización estatal. Esos cambios también se vieron reflejados en los nuevos roles que debieron asumir los Estados municipales o locales a partir de ese momento. Los cambios en el escenario nacional (sobre todo la reforma del Estado desde fines de los años 80) y mundial (globalización, inicios del Mercosur), obligaron a los Estados locales a ir mucho más allá de las tradicionales funciones de ABL (alumbrado, barrido y limpieza) características de la tradición municipal, y pasar de simplemente administrar a “gobernar” la ciudad. Funciones relacionadas con la educación universitaria, nuevos servicios (como la provisión del gas natural), la seguridad, o el impulso al desarrollo económico antes en manos del Estado nacional o provincial ahora son nuevas demandas sociales a las que debe responder el Estado local. De este modo,

[…] descentralización y globalización están generando más tareas a resolver por los gobiernos locales, nuevos desafíos para encarar en lo político, económico y social y están obligando a los municipios a efectuar un replanteo de su organización, misiones y funciones, así como de su autonomía. Estos procesos están cuestionando y comenzando a desplazar el anterior modelo de gestión municipal tradicional (García Delgado, 1997, p. 18).

La globalización, entendida como fenómeno sociopolítico (Hirsch, 1996), ha implicado un sinnúmero de cambios y transformaciones en distintos ámbitos (técnico, político, ideológico-cultural, económico). Se engarza además con la crisis del sistema de producción fordista y la necesaria reestructuración productiva a la que deben someterse las economías nacionales. Al mismo tiempo, el avance de los procesos de integración supranacionales (el Mercosur, por ejemplo) implica la pérdida de ciertas incumbencias del Estado nación, sin que ello signifique su desaparición ni mucho menos. En todo caso, comenzamos a asistir a un proceso de cambio estructural, adecuaciones y reorientaciones de funciones y prioridades muchas veces resueltas de manera incompleta, en particular en América Latina, donde ese proceso estuvo muchas veces condicionado por limitantes impuestas desde el exterior.

Así las cosas, los gobiernos locales deben asumir nuevos roles y funciones en un mundo enmarcado por la globalización, la crisis del Estado nación y el reestructuramiento productivo de las economías capitalistas. Como ya fuera manifestado, la adaptación a este nuevo contexto implicó asumir nuevos desafíos para los que, naturalmente, había que realizar nuevos aprendizajes que permitieran direccionar la mirada hacia los nuevos horizontes.

En este orden, el municipio de Junín también se vio afectado de manera dramática por los procesos de reestructuración en los años 90. Los talleres ferroviarios instalados en la ciudad desde fines de siglo xix, y principales dadores de empleo durante toda su existencia^[2], cerraron definitivamente en el año 1993, lo cual dejó más de 1 500 trabajadores despedidos.

Ante este nuevo escenario local y global, el gobierno municipal emprendió una serie de acciones que tuvieron por objetivo dar satisfacción a aquellas nuevas demandas ahora presentes en la sociedad local. Nos referiremos específicamente en este trabajo a aquellas que estuvieron vinculadas con la promoción del desarrollo económico local, particularmente las relacionadas a la promoción de las exportaciones de las empresas locales. En este sentido, la gestión municipal comenzó a andar un nuevo camino que implicó cambios y adecuaciones hacia el interior del gobierno, por un lado, y a movilizar los recursos locales tendientes a generar nuevas vinculaciones económicas con el mundo, por otro. Era un nuevo aprendizaje para todos. Las acciones tendientes a internacionalizar al municipio y a las empresas juninenses implicaron cambios institucionales y un nuevo espacio de colaboración público-privado. La búsqueda de sinergia entre estos y otros actores en torno a un proyecto estratégico es una tarea clave para aprovechar las (muchas o pocas) oportunidades que brinda el contexto y para potenciar las propias fortalezas que pudieran existir (Tecco, 1997).

Estas acciones, junto a otras ya analizadas en otros trabajos presentados (Banfi y Zapata, 2013; Banfi, 2014), dan forma a un Estado municipal activo en la promoción del desarrollo económico que pone a los Estados locales en un nuevo plano desconocido hasta entonces para ciudades de desarrollo medio.

Nos proponemos, en el presente ensayo, observar los cambios y adecuaciones institucionales, las formas de cooperación público-privada impulsadas desde el ámbito local, así como la percepción de este proceso por parte de los actores intervinientes, en un contexto nacional y provincial no siempre alentador de esta dirección. Al mismo tiempo, esbozamos el impacto cuantitativo^[3] y cualitativo que esas políticas han tenido en empresas locales y regionales.

Lo hacemos como una forma de contribuir a aportar conocimiento sobre el desempeño de los ámbitos estatales que no han sido de los más considerados a la hora de estudiar los roles y acciones de los Estados en la Argentina. Nos parece que cambiar la mirada, centrarla en el análisis de las gestiones locales (o municipales) desde una perspectiva que responda a los análisis vinculados al desarrollo local puede aportar nuevos enfoques que enriquezcan los estudios sobre el Estado en una perspectiva dialógica entre el relato nacional y la perspectiva local o regional. Más aún cuando, como veremos en este trabajo, los caminos emprendidos por uno y otro se van distanciando: a medida que el Estado nacional profundiza sus políticas de reforma estructural (abandono del rol de Estado productor), el Estado local asume nuevos roles que se traducen en sostenedores e impulsores del desarrollo en el nivel local.

Nos quedará para la continuidad del trabajo profundizar en el impacto generado por estas iniciativas en el ámbito local y cómo ha contribuido al proceso de desarrollo de las economías locales en términos de crecimiento de los indicadores económicos y su eventual contribución al mejoramiento de la calidad de vida de la población.

Algunas precisiones conceptuales: desarrollo/desarrollo local

El desarrollo local: su significado

¿De qué estamos hablando cuando hacemos referencia al “desarrollo local”? Si bien no es nuestro objetivo hacer un estudio sobre cuestiones teóricas de economía o de política económica, nos parece necesario hacer una primera precisión sobre conceptos en los que se basará el presente trabajo.

El concepto de “desarrollo” (el económico en particular) ha tenido una inflación de definiciones muchas veces asociadas al concepto de “crecimiento económico”. Pero, si el crecimiento económico puede medirse a partir de indicadores (PBI/PBI per cápita, etc.), el desarrollo haría referencia, en principio, al vínculo con la distribución de ese crecimiento. Así entonces, el crecimiento económico no siempre estaría vinculado a mejores indicadores de distribución de aquel, por lo que podría verificarse el crecimiento de la economía de un país (o una región determinada) sin que ello implicase necesariamente impacto positivo sobre los indicadores que hacen a una mejor calidad de vida de la población.

“Desarrollo” es un término que viene siendo utilizado con énfasis desde la posguerra de la Segunda Guerra Mundial en organismos como Naciones Unidas, en particular a través de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y en diferentes textos (algunos ya clásicos) que abordaron las cuestiones sobre el crecimiento económico de diferentes espacios como América Latina (Sunkel y Paz, 1970) o sobre los complejos significados del desarrollo (Seers, 1970). En ese orden, durante algunas décadas, el desarrollo permaneció asociado comúnmente a la idea de crecimiento. Sería nuevamente Naciones Unidas durante los años 90 del siglo pasado a través de su programa para el desarrollo (PNUD) quien incorporaría una nueva forma de medir el desarrollo introduciendo el concepto de “índice de desarrollo humano” (IDH). A partir de allí, este índice pretende dar cuenta más acabadamente del nivel de vida de la población de un país (o a nivel mundial), y va mucho más allá de solo indicadores de crecimiento económico: incorpora otros aspectos menos materiales o intangibles (libertad de movimiento, ausencia de opresión, violencia o explotación, etc.). Así, siguiendo esta línea, el concepto de “desarrollo” ha ido abandonando cada vez más su identificación exclusiva con “crecimiento económico” (aunque no definitivamente) para ser asociado a otros términos como “calidad de vida”, “longevidad”, etc.

De esta manera, el concepto de “desarrollo” fue adquiriendo mayor riqueza, pero también diversas y más amplias y complejas significaciones. A tal punto de convertirse en un concepto muchas veces polisémico, es decir, que significa demasiadas cosas para diferentes interlocutores.

En este sentido, y para lo que nos interesa en el presente trabajo, nos centraremos en el concepto de “desarrollo local”. Este también es un término que debe ser precisado desde el punto de vista conceptual. Siguiendo a Vázquez Barquero (1998) y Alburquerque (1999), entendemos al desarrollo local como aquel proceso reactivador de la economía y dinamizador de la sociedad que, mediante el aprovechamiento eficiente de los recursos endógenos existentes en una determinada zona, es capaz de estimular su crecimiento económico, crear empleo y mejorar la calidad de vida de la población a partir del impulso de los actores locales.

Asimismo, debe aclararse que “desarrollo local” no significa hacer referencia a un ámbito o territorio limitado, como puede entenderse a un municipio o región determinada. Suele coincidir con los límites o las fronteras de un municipio o región, pero puede ser mucho más amplio que eso en la medida en que incluye el conjunto de elementos, relaciones y eslabonamientos productivos que contribuyan a la competitividad y eficiencia de una determinada región. Como veremos en este ensayo, las políticas de promoción adoptadas por el gobierno de Junín impactan no solo en empresas de la ciudad, sino también en empresas de zonas aledañas.

Tampoco el concepto debe circunscribirse al “desarrollo endógeno” en el sentido de aprovechar los recursos propios de un territorio (Boisier, 2000). El desarrollo local plantea un cambio en el posicionamiento de los territorios y el abandono de la posición pasiva, que asiste a la idea del desarrollo como algo dado, asistido de arriba hacia abajo para plantear una concepción del desarrollo como algo generado (Madoery, 2001), algo que debe ser construido a partir de las capacidades de los agentes locales. Por este motivo, el desarrollo es crecientemente endógeno en la medida en que depende de las capacidades locales para impulsarlo, pero eso no implica desconocer las necesarias articulaciones con los gobiernos centrales y el aprovechamiento del impulso de políticas nacionales de desarrollo. En este sentido, aquí analizaremos el impulso de los actores locales (carácter endógeno), pero actuando dentro del marco establecido por la macroeconomía y las condiciones globales.

El desarrollo local implica también abordar un enfoque territorial y de “abajo-arriba”, pero considerando al territorio en su dimensión política y no solo geográfica. El territorio como espacio construido socialmente que va más allá de las simples características físicas o topográficas. Esto incluye también considerar las intervenciones de los restantes niveles de decisiones del Estado que facilitan el logro de los objetivos de las estrategias de desarrollo local. Ello requiere de suficiente coordinación “entre los territorios”, por lo que se considera que también las decisiones de “arriba-abajo” son importantes para el enfoque de desarrollo local.

Sobre las visiones sesgadas y simplistas para las que el desarrollo es solo responsabilidad del Estado nación, o solo del mercado, el enfoque del desarrollo local entiende que este es producto de la integración de visiones e intereses y la concertación estratégica de agentes públicos y privados (gobierno, empresas, ONG, organizaciones intermedias, redes de solidaridad, centros de investigación y educación), con incidencia en el territorio (Madoery, 2001). Se reconocería, de este modo, la existencia de modelos diferentes de desarrollo y no un camino unidireccional.

Por último, el desarrollo local no se circunscribe únicamente al desarrollo económico, lo incluye e integra para ponerlos en conjunto con los aspectos ambientales, institucionales, culturales y de desarrollo humano del ámbito territorial respectivo (Alburquerque, 2003).

El municipio de Junín: cambios hacia adentro y hacia afuera

La recuperación democrática ya enunciada más arriba produjo la llegada a las gestiones locales de dirigentes políticos que, en muchos casos, tenían nula o escasa experiencia en la función pública. Y de tenerla, no era el caso de haber administrado o gestionado los destinos de un municipio. Esto se explica por la recurrencia de gobiernos de facto que, desde 1930 hasta 1983, abundaron en la política argentina e hizo que quienes asumían las responsabilidades de gobierno desde 1983 hubieran pasado viviendo tanto o más tiempo bajo regímenes de facto que bajo gobiernos democráticos. Así lo manifestó quien asumió como intendente de la ciudad de Junín^[4], reconociendo que su llegada a la conducción de los destinos del municipio estuvo precedida de una nula experiencia en gestión pública municipal. Ello implicó un período de aprendizaje y adaptación al mismo tiempo que urgían las respuestas a los problemas cotidianos de la gestión pública.

En los primeros años de la gestión mencionada (a partir de 1983), las acciones estuvieron dirigidas básicamente a la extensión de los servicios públicos municipales (servicios sanitarios, iluminación, recolección de residuos, etc.), y, si bien se pueden identificar algunas medidas tendientes a impulsar el desarrollo local^[5], todavía aparecen como aisladas y un tanto desarticuladas. No obstante esto, la gestión municipal ya empezaba a asumir algunas iniciativas innovadoras en torno a la prestación de servicios públicos y a dar respuestas a demandas largamente esperadas por la comunidad de Junín. Nos referimos a la provisión del servicio de gas natural (a través de una empresa privada con capital estatal mayoritario) y a la creación del Centro Universitario Regional de Junín (hoy UNNOBA)^[6].

Sería hacia mediados de los años 90 donde podría advertirse un giro importante en las iniciativas de la gestión dirigidas a impulsar el desarrollo local en los términos que definiéramos más arriba. Las razones que explican este nuevo rumbo pueden buscarse tanto en cuestiones de política local o internas como también de carácter externo. En el primer caso, el cierre de los talleres ferroviarios en la ciudad significó un durísimo golpe para la economía y el empleo que obligaba al gobierno local a hacerse cargo del problema. La economía local se había estructurado históricamente sobre la base de la producción agropecuaria y los servicios (administrativos, financieros, de salud), cosa que se reflejaba en la composición del PBI local. Hacia los años 90, el sector primario representaba el 34,5 % del PBI, el sector secundario, apenas el 21,8 %, y el sector terciario, el 43,7 %. La debilidad del sector secundario se agudizaba si se tiene en cuenta que apenas representaba en esos momentos el 5 % de los puestos de trabajo de la ciudad.^[7] Se hacía necesario estimular el sector industrial y acompañar su crecimiento desde la gestión local. En el orden político, la gestión municipal debía asumir nuevos desafíos ante cada elección: mostrar continuidad con lo anterior, pero también renovados impulsos que le permitieran mantener la preferencia de los electores.

En el orden externo, la puesta en marcha del Mercosur abrió una enorme puerta a un mundo nuevo y comenzó a movilizar también a los gobiernos locales en el afán de acompañar a las empresas del territorio en la búsqueda de nuevas oportunidades.

Desde ese momento, la gestión municipal incorporó en su agenda el desarrollo local y se dispuso a adecuar sus instituciones y redefinir sus funciones de cara a los nuevos roles que el nuevo escenario demandaba, pues, para poder viabilizar estas misiones, es recomendable que el municipio actúe antes como facilitador de oportunidades que como mero distribuidor de recursos públicos (Rosales, 1994).

Para hacer viable esas misiones y convertirse en facilitador, se comenzó a institucionalizar la política de desarrollo local, aspecto que el gobierno municipal ponía ahora como uno de sus objetivos prioritarios. Estas iniciativas pueden mencionarse sumariamente:

• Creación de la Subsecretaría de Promoción Industrial y Exportaciones (desde 1995). En poco tiempo, adquirió rango de secretaría y asumió un rol protagónico en todas las decisiones vinculadas al impulso del desarrollo local.
• Impulso a la creación del Consorcio Productivo del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires (COPRONOBA) junto a varios municipios de la región. El consorcio agrupaba a seis municipios^[8] y se convirtió en articulador de proyectos comunes (participación en ferias y exposiciones internacionales, compras comunes de maquinarias y medicamentos, proyecto de genética porcina, etc.).
• Sanción de ordenanzas municipales que otorgaban subsidios a empresarios locales, estimulándolos a participar en ferias, exposiciones internacionales o misiones comerciales (en el país y en el exterior) declaradas de interés por el gobierno local.^[9]
• Organización de cursos y jornadas de capacitación/sensibilización sobre mercados, comercio exterior, destinados a actores locales (empresarios, representantes de instituciones locales, agentes financieros, funcionarios públicos, profesionales, estudiantes universitarios).
• Organización de misiones comerciales en el exterior con empresarios locales y de la región (por ejemplo, a Santa Cruz de la Sierra, Bolivia).
• Organización de rueda de negocios con empresarios locales y regionales en el marco de la Expo Junín.
• Instalación de una filial de la Fundación Export.Ar en la ciudad de Junín.
• Creación de la Agencia Regional de Desarrollo, convocando a una amplia gama de instituciones de la comunidad (del ámbito productivo, gremial, educativo).
• Creación de la incubadora de empresas en el ámbito del Parque Industrial de Junín, para estimular el fermento empresario de aquellos emprendedores que eran evaluados como tales.
• Puesta en marcha del Plan Estratégico de Desarrollo Junín (1998) con una metodología participativa, que generó una amplia movilización de la comunidad, en la que intervinieron más de 300 actores locales que representaban a casi 200 empresas e instituciones.
• Incorporación del municipio al grupo de entidades impulsoras del “Paso Pehuenche” para la vinculación del corredor bioceánico puertos de San Nicolás (Argentina)-Concepción (Chile). Como se verá más adelante, Junín se encuentra en un punto estratégico desde el punto de vista de las comunicaciones y nudo carretero de singular relevancia.
• Creación de la Estación Aduanera Saforcada^[10] o “Puerto Seco” que funcionó como zona primaria aduanera. La creación del puerto seco sería una de las medidas de mayor impacto para la estrategia de impulso a las exportaciones, reconocido por los empresarios entrevistados para el presente trabajo.
• Impulso a la creación de la zona de actividades logísticas (ZAL), para potenciar el vínculo entre el transporte automotor de carga y el ferroviario.

Estas acciones en su conjunto demuestran el nuevo rumbo que tomaba el gobierno local. Implicaba un cambio de paradigma^[11] para el propio gobierno y, según reconocieron también empresarios y dirigentes entrevistados, un cambio de mentalidad en los actores privados, una nueva perspectiva que permitía mirar con otros ojos el escenario que se avizoraba.

Haremos foco ahora en dos de las iniciativas que apuntaban a promover la actividad exportadora de las empresas juninenses.

El desarrollo local y la política de promoción de las exportaciones

Como quedó expresado, el desarrollo de las economías locales no depende solamente de las políticas de los gobiernos centrales o de las políticas nacionales, sino también (muchas veces sobre todo) de las capacidades que puedan desplegar los actores locales, pues allí radica esencialmente la concepción del desarrollo endógeno. Así, sería también tarea de los gobiernos locales mejorar las capacidades competitivas del territorio. Como sostiene Silva Lira,

Si bien es cierto que son las empresas las que compiten, su capacidad de competir se puede ver reforzada si el entorno territorial facilita esta dinámica y si, por su parte, ellas también sienten la importancia de ser empresas “del territorio” más que empresas “en el territorio” (Silva Lira, 2005, p. 81).

En esta línea, el municipio se comprometió en potenciar las capacidades de los actores locales, contribuyendo a enfatizar la concepción del desarrollo como algo generado endógenamente, ligado a la calidad de los recursos humanos y la calidad institucional, complementándose y tratando de articular también con los impulsos y condicionamientos exógenos.

En el caso analizado, no solo el municipio impulsó acciones para dotar de competitividad al territorio, sino que, además, se convirtió en actor protagónico en la gestión y el acompañamiento para la internacionalización de las empresas locales, cuando la mayoría de ellas no habían dado aún ese paso. Como sostiene López (2006), se trataba de generar entornos institucionales que abrieran oportunidades para las empresas locales. Describiremos algunas de ellas.

La Subsecretaría de Promoción Industrial y Exportaciones

Por Ordenanza Municipal n.º 3.397/95, se creaba la nueva dependencia dentro del ámbito municipal. Significaba un primer paso en la institucionalización de las políticas de desarrollo económico local, lo que implicó una necesaria profesionalización y jerarquización de la nueva agenda de la gestión. La Subsecretaría (convertida pronto en rango de secretaría) contaría con recursos económicos y humanos propios para comenzar a llevar adelante misiones que se establecían en sucesivas disposiciones. Desde esta Subsecretaría, se comenzaron a abrir nuevos vínculos con el sector empresarial, sobre todo de micro, pequeñas y medianas empresas locales y de la región, que se fueron involucrando gradualmente en lo que para la mayoría era un nuevo mundo: los complejos caminos del comercio exterior. La política económica del gobierno nacional en el contexto de los años 90 (convertibilidad, apertura externa) había eliminado muchos de los incentivos a las exportaciones de la década anterior e incorporado otros (draw back, devolución de IVA para la compra de insumos empleados en los productos exportados). Sin embargo, a medida que avanzaban las reformas de los años 90, empezó a quedar claro que ello no bastaba para estimular a las pymes para su expansión exportadora. Así, “estas políticas no lograron tener un impacto significativo sobre el desempeño de las pymes locales” (López, 2006, p. 250). Es allí donde comienza a articularse la actividad del gobierno local, suplantando en buena medida la acción estatal nacional, a través de la generación de ese “ambiente local” favorable para el despliegue de las potencialidades de las empresas del territorio.

A partir de entonces, las acciones se dividieron en dos campos: por un lado, el del comercio internacional, donde las empresas y sus referentes eran los involucrados directos; y otro centrado en la cooperación internacional, donde a los empresarios se les sumaban la participación de las instituciones de la sociedad civil a nivel local, esto es, actores o agentes relacionados con el desarrollo del territorio.

Desde la Subsecretaría se llevaron adelante misiones comerciales al exterior buscando involucrar a los empresarios a fin de ayudarlos en sus estrategias de penetración para la obtención de nuevos mercados para la comercialización de sus productos. Estas acciones fueron muy valoradas por los empresarios participantes^[12], quienes comenzaron de esa manera a hacer sus primeras armas en el comercio internacional. De vital importancia para la materialización de esas acciones, fueron las tareas de sensibilización llevadas a cabo con el sector privado (empresas e instituciones) acerca del nuevo rol de los municipios y del nuevo contexto internacional que desafiaba a los actores públicos y privados.

En otro orden, si bien los contactos vinculados a la cooperación internacional habían empezado un tiempo antes, con la creación de la nueva Secretaría tomarían un impulso institucional diferente, potenciando las conexiones y logrando una “capilaridad” hacia las instituciones de la comunidad hasta entonces desconocida. Podemos enumerar sumariamente solo algunos de los vínculos de cooperación que se consolidaron desde la creación de la Secretaría y que contribuirían a reforzar el impulso a las exportaciones locales:

• Cooperación española (AECID) más fondos de la Cooperación Vasca: se gestionó la asistencia técnica y la trasferencia de tecnología que permitió la puesta en marcha de la incubadora de empresas, el monitoreo del Plan Estratégico de Desarrollo Junín y el desarrollo e implementación de la zona primaria aduanera o Puerto Seco Saforcada. También se incluía la generación de una zona de actividades logísticas (ZAL), cuya implementación quedó pendiente. El vínculo con la cooperación española adquiría sentido a partir de las trasformaciones que habían sufrido regiones del País Vasco a partir de la constitución de la Unión Europea y su necesaria reconversión, similares a las que había sufrido la ciudad de Junín a partir del cierre de los Talleres Ferroviarios. En este orden, se desarrollaron acciones de sensibilización con empresarios y actores institucionales locales sobre el desarrollo local con técnicos vascos (Agencia Bidasoa Activa) entre los años 1998-2001.
• Cooperación italiana: ejecutada desde Movimondo Molivs (Italia) y Adeso (Agencia de Desarrollo Social de Argentina), se estableció un programa de fortalecimiento a los agentes de desarrollo local. Realizado entre 1998-2002, permitió la capacitación técnica para la puesta en marcha de la Agencia de Desarrollo Junín.
• Cooperación Española (AECI): a través del CEMCI (Centro de Estudios Municipales y Cooperación Internacional), se gestionó y logró acceder al programa de formación para personal superior de municipios y agentes de desarrollo. Llevado a cabo entre 1995 y 2003 a través de la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM), implicó el aporte de financiamiento externo para la formación de cuadros políticos y técnicos en temas vinculados a la gestión municipal, desarrollo local y nuevo rol de los municipios que posibilitó un notorio mejoramiento de la capacitación del gabinete municipal.

Todo esto, sumado a otras acciones concurrentes, contribuyó a generar el entramado institucional local, a sensibilizar al sector empresario y a dotar a los agentes locales de un “saber hacer” en torno al desarrollo local, necesarios para los desafíos que planteaba la nueva realidad económica.

La creación de la zona primaria aduanera o Puerto Seco Saforcada

Además de las distintas y complejas variables que deben evaluar las empresas para considerar la posibilidad de incursionar en el comercio exterior (tipo de cambio, volúmenes de demanda del mercado, normativas jurídicas, sanitarias, etc.), una variable adicional para pequeñas y medianas empresas del interior del país sin dudas es el de la logística, transporte, trámites aduaneros y costos adicionales diferentes a aquellas empresas radicadas, por ejemplo, en el Área Metropolitana de Buenos Aires.

Por su ubicación geográfica, Junín se encuentra en un nudo vial de significativa importancia, casi único (gráfico 1). Podría decirse que su ubicación la configura como un centro articulador en materia de flujos de tránsito de cargas, representando el “perno de una tijera imaginaria” donde los ojos de la tijera son las Rutas Nacionales n.º 7 y n.º 188 y finalmente las puntas filosas que atraviesan la cordillera de los Andes son los pasos Los Libertadores y El Pehuenche”.^[13] Como expusiéramos más arriba, desde el municipio se había participado como una de las instituciones impulsoras del Paso Pehuenche, un paso de baja altura cercano a la ciudad de Malargüe (Mendoza) que posibilitaría conectar el corredor productivo Puerto de San Nicolás con la VII y VIII Región en el sur de Chile y, a través de sus puertos sobre el océano Pacífico, con el mercado asiático.^[14]

Gráfico 1. Junín y el corredor bioceánico

Fuente: elaboración propia.

A partir del proceso de internacionalización llevado adelante desde el municipio, y de la incursión de empresas locales y regionales en el comercio exterior, desde la gestión municipal se llevaron adelante acciones para poder establecer en el territorio de Junín una zona primaria aduanera que facilitara y estimulara a las empresas locales y regionales a incursionar en el comercio exterior. Estas ideas estuvieron muy vinculadas a las enseñanzas aportadas por la cooperación internacional, en especial a la necesaria reconversión de algunas regiones del Viejo Continente luego del comienzo de la Unión Europea.

Para avanzar en un instrumento que permitiera consolidar y potenciar el nuevo perfil exportador que estaba construyendo el municipio, fue necesario establecer un vínculo institucional con un actor privado (operador aduanero y logístico) que actuaría como responsable de la estación. Así, logró que se constituyera la empresa Estación Aduanera Saforcada S. A. (EASSA), que sería responsable de la operación del puerto seco. El emplazamiento se decidió en la localidad de Saforcada (RN n.º 7, km 270,5) con el propósito de aprovechar los corredores bioceánicos de las rutas n.º 7 y 188, las colectoras provinciales n.º 65, 31 y 191 que conectan con otros corredores viales internacionales, como las rutas nacionales n.º 8 y 5, además del FFCC BAP (ex-San Martín). Esto permitió una favorable comunicación terrestre con los principales puertos, aduanas y fronteras argentinas para la cadena logística internacional, un factor determinante para la concreción de negocios externos en muchas oportunidades.

La creación del Puerto Seco Saforcada^[15] favoreció las actividades y negocios del comercio exterior local, zonal y regional permitiendo que empresas pymes y hasta unipersonales lograran exportar desde su propio lugar de producción, lo cual se constituye en un valor agregado de suma importancia. El sistema de puerto seco brinda beneficios logísticos, jurídicos y comerciales a los exportadores. Las mercaderías salen precintadas y controladas por la aduana, liberadas en el sistema informático Malvina, lo cual está amparado jurídicamente por la documentación internacional, por lo cual se logra un mayor control al momento de la carga y exportación con menores costos operativos y mayor seguridad jurídica. En el “Puerto Seco”, se podían realizar todas las operatorias de exportación e importación como en cualquier puerto, frontera o aduana del país. Para graficarlo de alguna manera, es como haber cruzado la frontera en su propio lugar de producción.^[16]

Adicionalmente, se logró que SENASA, por primera vez en su historia, habilitara firma y expedición del pre-fitosanitario para exportaciones de cereales y algunos alimentos. También se obtuvo para la Cámara de Comercio e Industria de Junín la expedición de certificados de origen. De esta manera, se contaba con el 100 % de la documentación, tramitaciones y servicios para realizar las exportaciones desde la zona primaria aduanera o puerto seco.^[17] Como puede advertirse en este punto, la operatoria de comercio exterior involucraba a un nuevo sector institucional, la Sociedad Comercio e Industria de Junín, que aportaba la certificación de origen.

En su inauguración, personal de aduana lo calificó como “único en el país por sus características”, era como haber corrido la frontera al lugar de producción. Legal y técnicamente, las mercaderías ya quedaban exportadas –liberadas aduaneramente como si hubieran cruzado la frontera–, quedando amparadas por documentación y seguro internacionales, no podían ser abiertas, manipuladas o demoradas hasta el destino final en cualquier parte del mundo, salvo por razones extraordinarias de carácter judicial.^[18] Lo expresado más arriba puede sintetizarse diciendo que la zona primaria aduanera representó una amplia ventaja competitiva y una herramienta extraordinaria desde el punto de vista comercial, legal, técnico y logístico. A tal punto que el caso del Puerto Seco Saforcada fue tomado como modelo en provincias como Mendoza, San Juan, Jujuy y otros municipios del país como un ejemplo de vinculación público-privada tendiente a potenciar las posibilidades de desarrollo de los territorios.

Empresas y empresarios: la internacionalización como camino para el crecimiento

Aunque parezca obvio decirlo, no está de más dejar constancia aquí de que las actividades de exportación de empresas juninenses habían empezado (en algunos casos) en años anteriores. Pero el número de empresas internacionalizadas era muy escaso y, en algunas de ellas, los contactos con el exterior para negocios comerciales eran esporádicos o eventuales. La estrategia llevada adelante por el municipio de Junín que enumeramos más arriba y en especial las detalladas en última instancia (la creación de la Secretaría de Promoción y Desarrollo y la instalación de la zona primaria sduanera o puerto seco) permitieron, al mismo tiempo, institucionalizar la política de desarrollo local y la consolidación y sistematización de esa vinculación. Pero más importante aún fue que posibilitaron la incursión de una importante cantidad de empresas que hasta el momento no habían tenido contacto alguno con las operaciones de comercio exterior. Según podemos observar en el cuadro que presentamos a continuación, la presencia de empresas que participaban en el comercio exterior era muy escasa.

Cuadro 1. Empresas internacionalizadas en el partido de Junín
antes de 1996

Empresa	Año de internacionalización
Antonello S.A.	1994
Lestar Química S.A.	1986
Cirigliano S.A.	1970

Fuente: elaboración propia sobre la base de Pérez Rozzi (2011).

A partir del desarrollo del tramado interinstitucional que venimos describiendo, la cantidad de empresas que comenzaron a incursionar en el comercio exterior creció notablemente desde el año 1996, fecha que tomamos como iniciadora de la estrategia del municipio a través de las acciones impulsoras del desarrollo local. El hecho de contar con el acompañamiento y la asistencia de la Secretaría de Promoción y Desarrollo tanto en actividades de sensibilización y capacitación, como en la participación de ferias, exposiciones y rondas de negocios, por un lado, y, por el otro, de contar con un lugar “al alcance de la mano” que facilitara y viabilizara las operaciones vinculadas al comercio exterior (documentación, logística, sanidad, etc.) como fue la zona primaria aduanera o puerto seco hizo posible que, durante los años analizados, la cantidad de empresas exportadoras juninenses (y algunas de la zona) se ampliara de aquel puñado inicial a un número muy significativo, como puede observarse claramente en el cuadro que presentamos más abajo.

Cuadro 2. Empresas internacionalizadas en Junín y la zona entre 1996-2003

Empresa	Año de internacionalización
Molino Tassara S.A. (Junín)	1996
Indelplas S.A. (Junín)	1996
Extralimp SRL (Junín)	1996
Norma Maliandi SRL (Junín)	1997
Muscariello Hnos S.A. (Junín)	1996
Fideos Don Antonio S.A. (Junín)	2003
Médica S.A. (Junín)	1996
Perkusic Hnos S.A. (Junín)	2003
Liga Agrícola Ganadera Coop. Ltda. (Junín)	1999
Cereagro S.A. (Junín)	1996
García González SRL (Junín)	1996
Falcon Fox SRL (Junín)	1999
Franci SRL (Junín)	2002
Ingeniería Mega S.A. (Lincoln)	2002
Frigorífico Tozzoni S.A. (Lincoln)	1999
MLH Vernet SA (Gral. Viamonte)	1999
Soprodi SA. (Gral. Viamonte)	1999
Molinos Chacabuco S.A. (Chacabuco)	1999
Productos de Maíz S.A. (Chacabuco)	1997
Don Yeyo S.A. (Chacabuco)	2003
Marinari S.A. (Chacabuco)	1996
Almar R. e Hijos S.A. (Rojas)	1997
Framahí SRL (Rojas)	1999
Weabber pop corn S.A. (Rojas)	1998
Frigorífico Ascensión S.A. (Gral. Arenales)	2000

Fuente: Pérez Rozzi (2011, pp. 109-110).

Si bien la zona en la que está ubicado el partido de Junín es esencialmente de producción agropecuaria, también se encuentran radicadas una significativa cantidad de empresas industriales, muchas de ellas relacionadas con la producción agropecuaria. Así, el impulso señalado más arriba implicó una diversificación de las exportaciones que incluían maquinarias agrícolas, productos eléctricos, y productos derivados de la producción agropecuaria.^[19]

Además de mercados cercanos con los que nuestro país tiene fuertes vínculos comerciales, las operatorias de comercio exterior realizadas desde el puerto seco han trascendido largamente esos límites y llegado a destinos muy distantes y algunos no tradicionales.^[20]

Aun cuando por el momento solo hemos podido cuantificar de manera muy preliminar los valores exportados^[21], sí podemos señalar que las operaciones de exportación fueron muy superiores en volumen a las importaciones durante la operatoria del Puerto Seco Saforcada^[22]. Esto toma significativa relevancia si tenemos en cuenta que, durante estos mismos años, la balanza comercial argentina mostraba sucesivos déficits, por lo menos desde 1992^[23]. Del mismo modo, es de resaltar que la totalidad de las empresas mencionadas comenzaban a incursionar en el comercio exterior cuando en el contexto macroeconómico argentino la convertibilidad ya había comenzado a dar signos de agotamiento y sus debilidades se imponían definitivamente a sus fortalezas (Todesca, 2006). Aun así, las operaciones de comercio exterior llevadas a cabo permitieron que las empresas involucradas pudieran afrontar de manera más holgada los vaivenes constantes de la economía doméstica.

El funcionamiento de la operatoria

Interesa en este apartado dar cuenta de la situación de algunas empresas de modo ilustrativo. Las empresas elegidas corresponden a rubros diferentes pero tienen como común denominador haber comenzado con las exportaciones de manera sistemática en el período que analizamos y, tal vez más importante aún, siguen exportando en la actualidad. Los testimonios de empresarios que participaron de la experiencia bien pueden tomarse como nota calificadora de las propuestas de desarrollo local que aquí analizamos.

En este sentido, empresas como Indelplas SRL, que viene produciendo desde 1978 y fue creciendo a partir de la venta en el mercado interno de productos plásticos (enchufes, calefones eléctricos, ventiladores, etc.), su titular^[24] reconoce que nunca había incursionado en el comercio exterior. Decidió aceptar una invitación de la Secretaría de Promoción y Desarrollo del municipio para participar en jornadas de sensibilización, capacitación y ruedas de negocios que se llevaron a cabo en el marco de Expo Junín. Desde ese momento, comenzó a “aprender” lo que significaba exportar y los pasos que debía seguir para lograr ese objetivo. Desde 1996 comenzó a exportar, primero a Bolivia en cantidades poco significativas pero de manera ininterrumpida desde allí hasta el presente. Además de ampliar los mercados de exportación (Bolivia, Perú, Paraguay, Uruguay) también incrementó el volumen y valor de sus exportaciones hasta representar el 8% de su producción. Al mismo tiempo, las operaciones de comercio exterior contribuyeron de manera significativa a expandir la empresa como queda reflejado en el siguiente cuadro^[25].

Cuadro 3. Empresa Indelplas SRL

	1996	2001	2004	2015
Valor exportado (USD)	800	2.100	5.000	140.000
Personal	10	12	15	35
Superficie planta (m2)	480	480	840	2.400
Exportación sobre producción total (%)	5	7	6	8

Fuente: elaboración propia a partir de datos aportados por la empresa.

Según su apreciación, fue determinante dar los primeros pasos exportando a Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), un mercado más accesible, para poder ir ajustando de manera progresiva sus estándares de calidad e incursionar en mercados más complejos y exigentes. También reconoce que todo lo que exportó lo hizo a través de puerto seco (hasta 2003 por el de Saforcada y desde entonces por Puerto Seco Rojas). Su empresa se convirtió en la principal exportadora de ventiladores de la industria argentina en 2018 y fue reconocida por ello por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la Nación, Ministerio de la Producción y una revista especializada^[26].

Otro caso que merece ser destacado es el de la Empresa Ingeniería Mega S.A., empresa productora de maquinaria para secado de granos radicada en el vecino partido de Lincoln. En la entrevista a su titular^[27], también da cuenta de que su primera salida al exterior (Santa Cruz de la Sierra, Bolivia) fue de la mano de la Secretaría de Promoción y Desarrollo del Municipio de Junín. Si bien la empresa había comenzado sus actividades retomando una empresa anterior, habían tomado el control desde 1994, pero siempre apuntando al mercado doméstico. En 2002 comenzaron las actividades de exportación a Bolivia y desde allí en forma ininterrumpida hasta el presente, lo que ha llevado a su empresa a convertirse en una pyme netamente exportadora (llegando a mercados como Brasil, EE. UU., Francia y Rusia). A tal punto que el mercado externo representa entre el 60 y el 70 % de sus ventas, lo que, según el entrevistado, la convierten en un caso único.^[28] Como en el caso anterior, las actividades de comercio exterior permitieron la expansión de la empresa, pero aquí jugaron un rol determinante, como queda reflejado en el cuadro siguiente.

Cuadro 4. Empresa Ingeniería Mega S.A.

	2002	2003	2004	2010
Valor exportado (USD)	70.187	884.656	1.447.719	7.000.000
Personal	75	111	135	142
Superficie planta (m2)	1.600	2.750	3.300	9.000
Exportación sobre producción total (%)	6	17	28	62

Fuente: elaboración propia a partir de datos aportados por la empresa.

Uno de los aspectos que destacar de esta empresa exportadora de maquinaria agrícola es que los componentes locales representan un 85-90 % del total de los insumos para la fabricación de sus productos. El empresario reconoce como fundamental para su inicio exportador el acompañamiento del municipio (a través de la Secretaría) con su rol “docente”, y el papel del puerto seco como simplificador y agilizador de todos los trámites y requisitos para la exportación. Una de las ventajas que detalla es que, a través del Programa Exportador Confiable de la Dirección General de Aduanas, se instalaba en la empresa el sistema informático para monitoreo, se realizaba la fiscalización y se completaban todos los requisitos en la propia fábrica. “Eso para nosotros era increíble, nos evitábamos tener que ir a Buenos Aires con el engorro que eso significaba y los mayores costos relacionados”.^[29] Así como destaca el rol decisivo de los actores públicos locales, deja en evidencia la escasa presencia por parte de instituciones del Estado nacional. Según su testimonio, ayudaría mucho que los organismos públicos (nacionales) acompañasen los esfuerzos del sector privado, por ejemplo, en el aporte de instrumentos necesarios para la viabilización de las operaciones.^[30]

Por último, el caso de Molinos Tassara S.A., una tradicional e importante empresa del rubro molinero. El testimonio de uno de sus titulares^[31] es coincidente con las expresiones de los entrevistados anteriores. Si bien Molinos Tassara es una empresa radicada en Junín desde 1896 y dedicada básicamente a la producción de harina de trigo, la producción se destinó mayoritariamente al mercado interno (con algunas operaciones esporádicas de exportación en las décadas del 70 y el 80). El entrevistado resalta la acción sistemática llevada adelante por la Secretaría de Promoción (a través de capacitación, sensibilización, acompañamiento en ferias, rueda de negocios e incluso alguna ayuda económica para viajes o desgravación de tasas municipales) que generó un gran aprendizaje: entender que para exportar había que tener una posición proactiva.

El Mercosur abría las puertas para exportar, pero había innumerable cantidad de pasos que había que dar y que casi nadie conocía. Nuestras exportaciones sistemáticas comenzaron en 1996 en coincidencia con las acciones de la Secretaría que para nosotros fueron muy importantes. Desde ese momento, el molino mantiene una permanente presencia exportadora que representa alrededor del 30 % de su producción total, lo que permite una estabilidad tanto en volumen de producción como en los aspectos financieros.^[32]

Como puede apreciarse en el cuadro 5, el volumen de operaciones de comercio exterior fue incremental desde 1996 con relación al total de la producción de la empresa.

Cuadro 5. Molinos Tassara S.A.

	1996	2002	2006	2010
Valor exportado (USD)	2.061.640	984.212	1.088.343	3.284.721
Personal	80	70	80	100
Superficie planta (m2)	10.000	10.000	10.000	14.000
Exportación sobre producción total (%)	7	10	15	25

Fuente: elaboración propia a partir de datos aportados por la empresa.

Al mismo tiempo, Tassara reivindica la acción del puerto seco como de fundamental importancia pues permitió simplificar y evitar todo tipo de problemas derivados de cuestiones burocráticas o de otra índole. “Sobre todo si había que hacer operaciones combinadas (terrestres y marítimas) a mercados como Brasil, significaba para nosotros una gran ventaja puesto que nos desligábamos de la mercadería a pocos metros de nuestro molino”.^[33]

Al margen de los cambios cuantitativos que fueron expuestos precedentemente, también es posible recoger de los testimonios de los entrevistados notables cambios cualitativos en las empresas destacadas. En primer lugar, un cambio en la mentalidad empresarial sobre la visión y las perspectivas de los negocios en el mercado internacional. Como reconocen los entrevistados, las operaciones de comercio exterior requieren de procesos de más largo plazo en comparación con el mercado interno en múltiples aspectos. Al mismo tiempo, el desarrollo de las capacidades gerenciales en las empresas fue una necesidad imperiosa que obligó a numerosas modificaciones. La búsqueda de las oportunidades de negocios, la concreción de las operaciones (desde el punto de vista técnico, financiero, logístico, etc.) o la certificación de calidad, entre tantas cuestiones, excedían largamente las posibilidades iniciales de las empresas. En ese sentido, además de incorporar oficinas o departamentos especializados (comercio exterior), se hizo necesaria una calificación del personal teniendo como eje el sostenimiento de la calidad integral. Del mismo modo, en todos los casos analizados, las empresas incorporaron áreas específicas para la investigación y el desarrollo de nuevos productos o procesos para sostener su posicionamiento en el mercado. Todo esto llevó al crecimiento de las empresas y también a su complejización como organización. El proceso de internacionalización, por un lado, ofreció una oportunidad de aprendizaje que fue capitalizada por las empresas y, por el otro, significó poner a prueba el recorrido de los actores locales públicos y privados en la sensibilización y construcción del entramado interinstitucional del desarrollo local.

Reflexiones finales

El trabajo presentado pretende dar cuenta de los cambios y transformaciones que se produjeron en las organizaciones estatales luego del reinicio de la democracia, en nuestro caso, referido a los gobiernos municipales o locales. En el caso analizado, hemos podido comprobar de qué manera los gobiernos locales pueden cumplir un rol estimulador del desarrollo económico local, apelando a la planificación y poniendo a las políticas públicas en el centro de la escena. Eso les permite ir más allá de sus tradicionales funciones de administración de la “cosa local”. Esto significó asumir un liderazgo desde el ámbito local que se reflejó en la toma de decisiones que contribuyeron a formar la compleja trama interinstitucional que apuntaba al desarrollo local en su formulación más amplia.

El desarrollo de esa trama significó necesarios aprendizajes para el sector público que buscó y encontró en las posibilidades de la cooperación internacional. Mirar más allá de lo que acontecía en el ámbito local se convirtió en una buena manera de entender por dónde pasaban los desafíos de los nuevos tiempos y dónde estaban las posibilidades y oportunidades. Al mismo tiempo, también los actores privados (empresarios, instituciones) debieron aggiornarse a la nueva época que implicaba, en buena medida, abrirse al mundo. El momento bisagra parece haber sido el comienzo del Mercosur y las posibilidades que con ello se abrían a partir de allí.

Esos momentos de quiebre se habían vivido palmariamente en la ciudad de Junín. El cierre definitivo de los Talleres Ferroviarios desde 1993 como parte de las reformas estructurales impulsadas por el gobierno nacional significó dinamitar las bases sobre las que se había asentado la economía local desde largo tiempo. En ese contexto, los actores locales estaban compelidos a explorar y abrir otros caminos que pudieran convertirse en los nuevos motores impulsores de la economía local. Pero también esa apertura representaba una gran incógnita, como reconocen los entrevistados (intendente y empresarios), pues había que enfrentar al nuevo desafío casi sin saber cómo hacerlo. Por ello, la sinergia resultante del liderazgo municipal y el involucramiento del sector privado arrojó como resultado una experiencia innovadora que marcó a fuego la realidad de ambos actores y su lógica implicación. La creación de la Secretaría de Promoción y Desarrollo y la instalación del Puerto Seco Saforcada se convirtieron en instrumentos invalorables para alcanzar los objetivos que tanto municipio como empresas entendían prioritario: poder exportar la producción de empresas locales o regionales.

Podemos decir en esta instancia que, sin lugar a dudas, las huellas fueron más profundas en los actores privados, porque, aun cuando diferentes circunstancias (luego de 2003) hicieron que desapareciera la Secretaría de Promoción y dejara de operar el Puerto Seco Saforcada, todas las empresas siguieron exportando a partir de aquel aprendizaje inicial.

Como queda demostrado aquí, la acción del sector público local puede ser fundamental para abrir y allanar el camino, acompañar y estimular. Pero, al mismo tiempo, esta trayectoria queda limitada por los elementos introducidos por dinámicas más amplias en las que opera. Así como el funcionamiento de la economía en general no depende solamente de las decisiones macro del gobierno nacional, tampoco es esperable que el desempeño de los actores locales sea solo obra de sus esfuerzos e impulsos. El marco general que establecen aquellas debe ser complementado por innumerables acciones concurrentes que escapan a sus posibilidades. Allí es donde los actores locales (públicos y privados) pueden (y deben) jugar un rol decisivo. Allí es donde se podrán poner en evidencia los aprendizajes realizados para impulsar el desarrollo endógeno, entendido como la habilidad y capacidad para innovar a nivel local. Priorizar lo endógeno no significa excluir lo exógeno, lo hace complementario, pero pone en posición privilegiada a aquel. Implica también sostener una visión descentralizada desde la que se impulsa la aptitud del sector local para la promoción económica.

Así, advertir las debilidades del territorio al mismo tiempo que aprovechar las oportunidades que el nuevo escenario presentaba permitió fortalecer la cooperación público-privada, cambiar la mentalidad de los actores, asumir nuevos desafíos y ser capaces de dar respuestas que permitieran un nuevo impulso a la economía local.

Esas habilidades y capacidades autogeneradas pueden dar respuestas (como en el caso analizado) a la necesidad de adaptación de los territorios en los momentos de crisis y oportunidades que plantea el nuevo contexto económico. Las tradicionales bases de la economía local (producción primaria, servicios, conmovidas por la coyuntura macroeconómica) se fortalecieron a partir del impulso de la capacidad exportadora de las industrias locales. Ello fue posible gracias a aquellas habilidades y capacidades que fueron generadas a partir de la innovación de los actores locales que asumieron el protagonismo y capitalizaron las potencialidades del territorio.

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Entrevistas

Abel Miguel, intendente municipal de Junín entre 1983-2003, 31 de octubre de 2019.

Juan Carlos Tassara, accionista de Molinos Tassara S.A., 24 de octubre de 2019.

Ricardo de la Fuente, propietario de empresa Indelplas, 9 de mayo de 2019.

Marcelo Valfiorani, propietario de empresa Mega S.A., 4 de noviembre de 2019.

Hugo Tolosa, socio gerente de EASSA, 27 de julio de 2019.

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