Otras publicaciones:

Book cover

9789877230567_frontcover

Otras publicaciones:

12-4618t

9789877230741-frontcover

Restricción externa y administración del comercio exterior (1946-1962)

María Helena Garibotti[1]

Introducción

El objetivo de este trabajo es analizar los cambios y continuidades en la administración del comercio exterior argentino entre 1946 y 1962. Esta investigación se propone analizar la evolución de los instrumentos de regulación estatal del comercio exterior, como el control de cambios, el sistema de cuotas a la importación y exportación, las tarifas aduaneras y la suscripción de convenios comerciales. Si bien toda delimitación temporal resulta arbitraria, circunscribir la temática planteada a los años que transcurren entre el gobierno de Juan Domingo Perón (1946-1955) y la presidencia de Arturo Frondizi (1958-1962) obedece a la identificación de un punto de inflexión tanto en las prioridades como en los instrumentos de la política económica hacia fines de 1958, año en que comenzaron a desmantelarse los cimientos de la administración del comercio exterior tal como habían sido configurados desde la década de 1930 con el objeto de amainar los efectos de la Gran Depresión sobre la balanza de pagos local.

A lo largo del capítulo, se prioriza el análisis de la evolución de las herramientas centrales para la administración del comercio exterior desde una perspectiva diacrónica con el objeto de contrastar dos momentos históricos en los que se implementaron formas radicalmente diferentes de administrar la balanza comercial con miras a superar la restricción externa que comenzó a manifestarse en recurrentes estrangulamientos del balance de pagos a partir de 1949. La hipótesis subyacente sostiene que el Estado habría contado con un mayor grado de autonomía relativa durante el gobierno peronista para seleccionar, entre una mayor variedad de instrumentos de política económica, aquellos que desempañaban una función clave en la administración del comercio exterior. A pesar de lidiar con múltiples condicionantes, como el deterioro de los términos de intercambio a partir del segundo semestre de 1948, la escasez de divisas libres o convertibles, los compromisos asumidos en la suscripción de acuerdos comerciales bilaterales bajo criterios de compensación o la presión de entidades de representación sectorial, el gobierno peronista habría contado con mayores grados de autonomía en lo que respecta a la configuración de instrumentos de administración del comercio exterior en comparación con las gestiones posteriores. Si bien los desafíos derivados de una estructura económica desequilibrada a partir de sectores con productividades diferentes fueron una constante durante el período analizado, las estrategias para lidiar con la restricción externa fueron evidentemente disímiles en materia de administración del comercio exterior en función de los diferentes márgenes de autonomía del accionar estatal que variaron notablemente desde Perón a Frondizi.

La administración del comercio exterior durante el peronismo (1946-1955)

Tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial, la Argentina se encontraba en una situación particular caracterizada por una acumulación favorable de divisas. La situación superavitaria de la balanza comercial en la inmediata posguerra se debió más que al incremento notable de las exportaciones no tradicionales durante la guerra, a la merma de las importaciones de insumos y equipos. Por un lado, el excepcional desempeño de las exportaciones industriales durante la guerra (textiles, alimentos, productos químicos y farmacéuticos) estuvo motivado, más que por la inserción competitiva de la producción argentina, por el repliegue momentáneo de los oferentes tradicionales de manufacturas en el mercado internacional. Por otro lado, la caída de las importaciones se debió a la reorientación económica de los oferentes tradicionales hacia las prioridades determinadas por el conflicto bélico. La escasez de equipos importados obligó a un uso intensivo de la capacidad industrial previamente instalada, lo que generó cierta preocupación entre autoridades y empresarios dado el evidente rezago tecnológico que degradaba los parámetros de eficiencia y productividad de la industria nacional (Belini, 2017). En suma, aquellas exportaciones a países extranjeros que no enviaron su correspondiente contravalor en mercaderías durante la Segunda Guerra Mundial generaron cuantiosas reservas en oro y divisas que fueron destinadas a la repatriación de la deuda pública externa, a las nacionalizaciones de empresas de servicios públicos y a asegurar el normal abastecimiento de materias primas e insumos necesarios para preservar la actividad industrial y el consumo del mercado interno.[2] En un principio, el saldo favorable de divisas permitió implementar una administración del comercio exterior de carácter menos restrictivo que el que comenzaría a regir a partir de 1949 una vez que se revirtiera la holgada situación del balance de pagos argentino.

En efecto, las condiciones en las que el peronismo debió gobernar no fueron siempre favorables. A partir de 1949, la situación propicia de la inmediata posguerra se revirtió a raíz de la implementación del Plan Marshall y la exclusión de América Latina del Programa de Recuperación Europea, la recuperación de los países europeos afectados por la guerra, la acumulación de deudas comerciales y financieras con los Estados Unidos, el deterioro de los términos de intercambio y una sucesión de sequías que afectaron el precio y el volumen de los saldos exportables argentinos de forma que se redujo considerablemente la disponibilidad de divisas. Todo ello en un contexto adverso caracterizado por la ausencia de mercados internacionales de libre concurrencia en divisas libres para la colocación de las exportaciones tradicionales. En un contexto de proliferación de convenios bilaterales bajo principios de compensación y monedas inconvertibles, la escasez de dólares fue una constante restricción para la Argentina.

En el marco de este contexto, la administración del comercio exterior durante el peronismo estuvo orientada a garantizar el abastecimiento del mercado interno y a preservar la ocupación y la actividad de la industria nacional. Entre 1946 y 1955 se intensificó la regulación de comercio exterior por medio de la política aduanera, el otorgamiento de permisos previos de cambio, el sistema de tipos de cambio múltiples y el establecimiento de cuotas o cupos a la importación y exportación, herramientas que, en un principio, quedaron en manos del Banco Central y, a partir de 1949, del Ministerio de Finanzas. Desde el discurso oficial, todos estos instrumentos tenían como prioridad reservar el mercado doméstico para la industria local y adecuar las compras extranjeras a la disponibilidad de divisas priorizando las necesidades vitales de las actividades industriales del país.[3]

Política aduanera

En 1946 el gobierno peronista propuso como proyecto de ley una reforma aduanera que le concedía al Poder Ejecutivo nacional amplias atribuciones para incrementar o rebajar derechos de productos no amparados por convenios comerciales y dotarlo de mayor flexibilidad para proteger la industria local de maniobras de dumping. Luego del debate parlamentario correspondiente, el proyecto legislativo fue aprobado por el Congreso sin modificaciones sustanciales. Esta reforma aduanera facultaba al gobierno para incrementar los derechos en un 50 % y establecer su liquidación sobre la base de su valor CIF (costo, seguro y flete).[4] También se proponía el reemplazo de los aforos (es decir, el valor oficial de las mercaderías sobre las que se estimaba el gravamen) por el de derechos específicos. Con ello se buscaba eliminar la desprotección a la que quedaba sometida la producción local a raíz de la desactualización de los aforos en relación con los valores de mercado (Belini, 2009 y 2017). No obstante, la tarifa aduanera en cuanto instrumento de administración del comercio fue desplazada a un lugar marginal y su peso sobre el valor de las importaciones sujetas a gravámenes descendió del 40 % en 1939 a un 13 % en 1947, y a un 10 % en 1950 (Belini, 2017, p. 239). En efecto, la incidencia de la tarifa aduanera como barrera de protección resultó menos efectiva a lo largo del tiempo en función del grado de desactualización de los valores de aforo.

La política arancelaria constituyó una herramienta marginal en la administración del comercio exterior durante el peronismo, básicamente, a raíz de dos motivos fundamentales. En primer lugar, porque otros instrumentos de política económica tales como los permisos previos de cambio y el sistema de cuotas y prohibiciones sobre importaciones y exportaciones permitían una regulación más flexible del flujo de mercancías en función de la disponibilidad de divisas y el grado de abastecimiento del mercado interno, que era la prioridad del gobierno. En segundo lugar, por los condicionamientos impuestos a raíz de la firma de acuerdos comerciales bilaterales. La persistencia de los convenios comerciales bilaterales bajo principios de compensación se explicaba por la escasez generalizada de divisas libres o convertibles y la inconvertibilidad de monedas extranjeras de aquellos países con los que Argentina contaba con saldos favorables derivados del intercambio. Los convenios comerciales bilaterales se firmaban bajo principios de compensación sobre valores equivalentes en monedas inconvertibles. Tal fue el caso, por ejemplo, de la libra esterlina a partir de agosto de 1947, que impidió convertir el saldo en libras a dólares para compensar el déficit comercial de la Argentina con los Estados Unidos.[5] La orientación general de los convenios concertados se basaba en fijar relaciones económico-financieras a corto plazo, que permitieran la colocación satisfactoria de los saldos exportables argentinos y la obtención correlativa de materias primas y artículos esenciales para el abastecimiento y la actividad económica nacional. Para facilitar el movimiento de bienes en uno u otro sentido, la mayoría de los convenios disponían el otorgamiento de créditos recíprocos por importes determinados o ampliaban los acordados con anterioridad. Asimismo, establecían la cancelación de los saldos finales en mercaderías, oro o divisas de libre disponibilidad.[6] A través de los convenios comerciales bilaterales, se estipulaban listas de artículos a intercambiarse entre dos países durante un período de tiempo predeterminado que generalmente oscilaba entre tres y cinco años aproximadamente; estas listas de intercambio se renovaban anualmente. Cada convenio implicaba la anexión de listas que contenían las nóminas de las mercaderías a intercambiar entre ambos países, estipuladas las cantidades de manera física o monetaria. También se establecían las condiciones de intercambio, como, por ejemplo, la cotización a través de la cual se canalizarían las importaciones y exportaciones. Es por esta razón por la que los acuerdos comerciales bilaterales impedían el aumento de los derechos aduaneros. Cualquier alteración en las tarifas aduaneras que afectara las importaciones estipuladas en convenios comerciales bilaterales habría conducido a una reducción equivalente de las exportaciones argentinas. En breve, la compleja realidad de posguerra en un marco de monedas inconvertibles y escasez de divisas libres llevó a priorizar importaciones desde aquellos países con los cuales la Argentina había firmado acuerdos comerciales bilaterales, a costa de importaciones procedentes de otros países en condiciones más competitivas y eficientes para la provisión de maquinaria y equipos requerida por la industria en expansión.

Herramientas para la administración del comercio exterior durante el primer peronismo: el sistema de cuotas, los permisos previos de cambio y los tipos de cambio diferenciales

Dada la marginalidad de la política aduanera como regulador del intercambio, los mecanismos fundamentales en la administración del comercio exterior durante el peronismo fueron: el sistema de cuotas sobre exportaciones e importaciones; el sistema de permisos previos de cambio; y el sistema de tipos de cambios diferenciales. En un principio, el sistema de cuotas se definía a través de resoluciones unilaterales dictadas por las autoridades económicas y, por lo tanto, constituía un procedimiento más expeditivo en comparación con la negociación que implicaba toda modificación de tarifas aduaneras. Por otra parte, el sistema de cuotas era inestable y muy flexible, por lo que restaba previsibilidad a los agentes económicos vinculados al comercio exterior que constantemente presionaban a las autoridades para revertir las disposiciones vigentes a su favor. No resultaba inusual la alternancia frecuente entre resoluciones que habilitaban cuotas de exportación y resoluciones que derogaban las cuotas previamente establecidas en función del grado de abastecimiento interno, prioridad de la política económica gubernamental.

Las restricciones cuantitativas a través del sistema de cuotas se complementaban con el sistema de permisos previos de cambio que debían solicitar los importadores a las autoridades económicas. Entre 1946 y 1955, el sistema de permisos previos de cambio priorizó la introducción de materias primas y productos semielaborados para las industrias. Las importaciones de maquinarias, repuestos, motores y herramientas se ubicaron en segundo lugar. No obstante, luego de la crisis de 1949 se asignó una creciente prioridad a la importación de maquinarias agrícolas con miras a fomentar la mecanización de la producción primaria e incrementar los saldos exportables a fin de superar la restricción de divisas. El rubro que mayor expansión experimentó durante el período fueron los combustibles y los lubricantes. La caída de la asignación de permisos previos de cambio para la importación de material para transporte estuvo estrechamente relacionada con la nacionalización de los transportes, particularmente de los ferrocarriles de compañías británicas tras el Acuerdo Andes de febrero de 1948. En cuanto a los permisos previos de cambio para la importación de artículos de consumo, se registra una disminución considerable a largo plazo, manifestación concreta de la sustitución de importaciones alcanzada por ciertas ramas del sector manufacturero productoras de bienes de consumo (véase cuadro 1).

Cuadro 1. Distribución relativa de los valores de los permisos previos de cambio acordados para la importación de mercaderías. Evolución de la distribución de los valores de los permisos previos de cambio acordados para la importación de mercaderías
Rubros

% sobre el total

1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955
Materias primas y produc­tos semiela­borados para las industrias 39,8 47,8 52,1 57,5 62,0 33,9 44,9 46,8 50,6
Maqui­narias (incluida agrícolas), motores, herra­mientas, acceso­rios y repues­tos 23,2 20,3 23,3 15,4 11,9 17,0 17,3 17,2 17,0
Elemen­tos para los trans­portes 20,1 11,3 11,3 7,1 9,1 13,0 6,4 11,5 9,8
Combus­tibles y lubri­cantes 5,0 10,8 7,7 14,3 12,8 29,7 22,7 15,3 17,5
Artícu­los para consumo y otros produc­tos 11,9 9,8 5,6 5,7 4,2 6,4 8,7 9,2 5,1
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fuente: elaboración propia sobre la base de Memorias Anuales del Banco Central de la República Argentina, 1947-1955.

Con relación al manejo burocrático, las cuotas de importación y exportación y la asignación de un determinado monto de divisas para la importación de determinados artículos eran comunicadas a través de resoluciones publicadas por la Secretaría de Industria y Comercio. La regulación del comercio exterior estaba en manos de la Secretaría de Industria y Comercio (más tarde devenida en ministerio), concretamente de la Dirección de Exportación e Importación, entidad que consideraba, dentro de los quince primeros días de cada mes, las solicitudes en materia de importación y exportación presentadas hasta el último día del mes anterior. Las cuotas eran distribuidas por el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) a los importadores, quienes luego solicitaban un permiso de cambio al BCRA para poder adquirir las divisas.

Las presiones sectoriales para la adjudicación de permisos de cambio, la ampliación del cupo exportable o el levantamiento de prohibiciones resultaron una constante. El análisis de la prensa gráfica y de los documentos oficiales permite advertir la apelación constante a las autoridades por parte de los empresarios, que, en reiteradas ocasiones, se manifestaron en contra de la persistencia de obstáculos en la concesión de permisos previos de cambio que demoraba la importación de insumos, maquinaria y repuestos demandados por la industria. Según los empresarios industriales, la urgencia de sus reclamos y la necesidad de respuestas eran justificadas por la inminente amenaza del paro de la producción y la consecuente pérdida de puestos de trabajo que ello acarrearía. Dicho argumento se reiteraba en las publicaciones de entidades de representación empresarial de las ramas textil y metalúrgica, como La Gaceta Textil o Metalurgia, que actuaban como medio de presión para flexibilizar la restricción al acceso de divisas en el mercado de cambios (Jáuregui, 2004). Es por este motivo por el que la implementación de los instrumentos de regulación del comercio exterior debe pensarse como un proceso complejo a partir de la intervención de una multiplicidad de actores que, a través de la presión y negociación con el Estado o bien a partir de la evasión de las disposiciones vigentes, buscaban influir en el proceso de elaboración de la política económica que incidía sobre la administración de la balanza comercial. En efecto, a pesar de la existencia de múltiples regulaciones, los sumarios y multas por infracciones en materia penal-cambiaria registradas en las memorias anuales del Banco Central durante el período analizado dan cuenta de la recurrente evasión de las disposiciones vigentes.

El sistema de permisos previos que rigió para las importaciones durante el gobierno peronista fue la manifestación más evidente del control de cambios. El control de cambios constituía una herramienta de política económica que permitía a las autoridades restringir el acceso de divisas en el mercado de cambios con la finalidad de adecuar la demanda de importaciones a la disponibilidad de divisas y asignarlas en función de las prioridades de la política económica. A través del control de cambios, el Estado adquirió un rol central en la administración del ingreso y egreso de divisas. En consecuencia, constituyó una herramienta central en la administración del comercio exterior no solo a través de la implementación de permisos previos de cambio, sino también a partir del establecimiento de tipos de cambios diferenciales a través de los cuales se estimulaba o desalentaba el ingreso y egreso de bienes, insumos y capitales en función de los requisitos de la industria doméstica. La cuestión cambiaria constituye un tema central dada la matriz productiva de las economías periféricas, cuyo crecimiento se ve condicionado por recurrentes desequilibrios en el sector externo por insuficiencia de divisas. En este contexto, la implementación del control de cambios adquiere múltiples finalidades, tales como:

  1. es una herramienta para administrar las divisas que ingresan y egresan de una economía en pos de equilibrar el balance de pagos;
  2. es una herramienta más de promoción industrial –junto con las políticas arancelarias y crediticias– a través de la fijación de tipos de cambio preferenciales para la adquisición de artículos esenciales que desalentaran el ingreso de bienes “no esenciales” en condiciones de ser provistos por la industria nacional;
  3. es una herramienta alternativa a la devaluación de la moneda doméstica en un contexto de déficit del balance de pagos con el objeto de mantener la apreciación cambiaria, es decir, como estrategia de anclaje nominal del tipo de cambio para la contención de la inflación. En otras palabras, con el objeto de evitar una devaluación generalizada que generara el aumento de precios internos y una distribución regresiva del ingreso.[7]

Entre 1946 y 1955, las tres finalidades se alternaron y guiaron la política cambiaria del gobierno peronista. A partir del 20 de enero de 1947, se dispuso que todas las importaciones debieran contar con un permiso previo de cambio. Desde entonces, el BCRA emitía listas que modificaba periódicamente donde figuraban numerosas páginas con artículos de múltiples variedades, a los que se les asignaba una nomenclatura y formulario determinado que el importador debía presentar a las autoridades para que estas autorizaran la asignación de las divisas solicitadas. Para obtener el permiso de cambio, el importador inscripto en el Registro de Exportadores e Importadores (a cargo de la Dirección Nacional de Aduanas) debía presentar el formulario correspondiente. Existían formularios diversos según el tipo de cambio en función de la mayor o menor esencialidad del producto por importar.

La evolución de las cotizaciones de monedas extranjeras se mantuvo relativamente estable a lo largo del período (véase cuadro 2). Durante el gobierno peronista, primó el criterio de evitar una devaluación general que implicara una desvalorización del peso moneda nacional, básicamente para evitar una distribución regresiva de la riqueza que afectara principalmente a los sectores populares, que percibían ingresos en pesos, principal base social de apoyo del peronismo (Belini, 2014). La modificación o alteración parcial de algunos tipos de cambio era posible en tanto que existía un sistema de tipos de cambio múltiples y muchas veces obedecía a reacomodamientos frente a fluctuaciones externas, como la devaluación de la libra y otras monedas europeas en 1949, que derivó en la alteración de las cotizaciones vigentes a modo de “una movida en el tablero apenas para permanecer en el mismo lugar” (Gerchunoff y Antúnez, 2002, p. 168). En definitiva, el control de cambios mantenía estables las cotizaciones a modo de anclaje para prevenir una desvalorización de la moneda nacional y su consecuente impacto sobre los precios internos.

Por otra parte, conviene advertir que la aceleración de la inflación, particularmente intensa entre 1949 y 1952, provocó una tendencia a la apreciación del tipo de cambio real (Díaz Alejandro, 1981). La apreciación de los tipos de cambio reales derivaba del hecho de que los tipos de cambio vigentes no reflejaban fielmente la relación de los costos y precios locales con los vigentes en algunos mercados del exterior. Esta cuestión era claramente advertida por las autoridades económicas a partir de 1949, cuando el índice de inflación anual local comenzó a superar los índices de inflación internacionales. En un informe del Consejo Económico Nacional de 1949, año en que la inflación anual llegó al 31 %, duplicando la inflación anual promedio del trienio 1946-1948, se reconocía:

Los tipos de cambio actuales no reflejan fielmente la relación de nuestros costos y precios con los vigentes en algunos mercados del exterior. Sin embargo, se considera que es más conveniente mantenerlos por el momento, pues es necesario efectuar estudios minuciosos antes de proceder a modificaciones generales que tendrían profundas repercusiones en la economía nacional.[8]

El atraso cambiario y los precios pagados a los productores por el IAPI serían identificados más tarde en los informes redactados por Raúl Prebisch a pedido de la “Revolución Libertadora” como los factores que habrían desalentado las exportaciones primarias, fuente principal de divisas para la economía argentina.

Cuadro 2. Cotizaciones de cambios en Buenos Aires, en m$n
Período (promedio de los datos diarios de cierre) Mercado oficial Mercado libre
Tipo vendedor
Tipo comprador básico Tipo vendedor básico
100 dólares 100 dólares 100 dólares
1945 13,5 335,82 17 422,89 403,64
1946 13,51 335,82 17 422,89 16,45 407,98
1947 13, 52 335,82 17 422,89 16,43 407,57
1948 13, 53 335, 82 17 422,89 17,93 444,79
1949 12,50 335,82 17 469,31 20,86 586, 60
1950 10,99 392,50 18,41 657,40 30,03 1.072,42
1951 14 500 21 750 39,75 1.419,58
1952 14 500 21 750 39,29 1.403,17
1953 14 500 21 750 39,13 1.397,50
1954 14 500 21 750 39,13 1.397,52
1955 (1) 13,98 500 20,96 750 39,08 1.397,83
1955 (2) 95,84 3.425,00

Fuente: BCRA, Departamento de Investigaciones Económicas, Boletín Estadístico (del n.º 107, junio de 1946, al n.º 133, agosto de 1948/ Año 1, n.º 1, enero de 1958). Elaboración propia. La serie mensual del Boletín Estadístico del BCRA se vio interrumpida desde septiembre de 1948 hasta enero de 1958. Se han reconstruido los datos entre 1948 y 1955 a partir del Boletín Estadístico Año 1, n.º 1, enero de 1958, que recopila series estadísticas de años anteriores. Dichos datos han sido cotejados con la información provista por las memorias anuales del Banco Central. (1) Promedio de diez meses. (2) Promedio de dos meses.

Hasta septiembre de 1949, existieron dos tipos de cambio oficial, el básico y el preferencial, que se aplicaban, por ejemplo, a productos de exportación “regulares” y “no regulares”. Entre los “regulares” se hallaban principalmente los bienes de exportación de origen agropecuario, es decir, los productos de exportación tradicionales, a saber: carnes refrigeradas, cereales, lino, entre otros obtenidos por actividades extractivas, como el quebracho. Los exportadores de esta clase de artículos debían negociar el cambio al tipo comprador básico del mercado oficial, o sea, el menos favorable. Las exportaciones “no regulares” correspondían a aquellos que habían experimentado un proceso de industrialización. Para fomentar su exportación, los exportadores de los bienes “no regulares” se beneficiaban con el tipo comprador preferencial, o sea, el más favorable. Esta clasificación rigió hasta septiembre de 1949, cuando devino una desvalorización de la libra seguida por varias monedas europeas que obligó a una reclasificación y reajuste de los tipos de cambios vigentes. A partir de octubre de 1949, el BCRA estableció dos tipos de cambio comprador preferencial (“A” y “B”) y uno más favorable aún denominado “especial preferencial”. La circular cambiaria n.º 1156 del 3 de octubre de 1949 publicada por el BCRA dio a conocer las nuevas listas de productos de exportación clasificados por tipos de cambio. En agosto de 1950, las autoridades decidieron simplificar la clasificación y cotización de los tipos de cambio, así como habilitar la negociación en el mercado libre de las divisas provenientes de la venta de determinados productos para “ampliar las posibilidades de la exportación e importación, facilitar los movimientos de capitales y la transferencia de utilidades devengadas por capitales extranjeros radicados en el país”.[9] A partir del 28 de agosto de 1950, el BCRA fijó el tipo de la libra en m$n 21,00 (básico) y m$n 14,00 (preferencial) y el dólar en m$n 7,5 y m$n 5,00, respectivamente. A través de este nuevo régimen cambiario, se liquidaban en el mercado oficial las divisas procedentes de las exportaciones de productos “regulares” a los tipos básico o preferencial, mientras que el cambio proveniente de la exportación de productos “no regulares” se negociaba en el mercado libre a un tipo de cambio superior a los oficiales. Las listas de productos de exportación “regular” y “no regular” se modificaban periódicamente con el propósito de fomentar exportaciones nuevas. A partir de 1952, cobraron mayor impulso las políticas de fomento de las exportaciones no tradicionales a través de la asignación de tipos de cambio preferenciales por parte de la Comisión de Fomento de Exportaciones, dependiente del Ministerio de Comercio Exterior. Ese mismo año, la comisión adquirió el carácter de entidad permanente cuya finalidad era diversificar y fomentar las exportaciones a partir de la revisión de los tipos de cambio vigentes, el uso del margen de cambio, la exención impositiva y el establecimiento de tipos de cambio preferenciales. Tal decisión debe contemplarse en el marco de la imperiosa necesidad por aumentar los saldos exportables –como forma de superar la restricción externa particularmente intensa entre 1949 y1952– en paralelo a otras iniciativas oficiales, como el Segundo Plan Quinquenal, orientado a estimular el desarrollo de las industrias pesadas, y la Ley de Inversiones Extranjeras de 1953 (Ley 14.222), que buscaba fomentar el ingreso de capitales extranjeros para que contribuyeran “directa o indirectamente en la obtención o economía de divisas”.[10] En 1952 la inflación interna alcanzó un incremento del 39 %, presionando nuevamente los tipos de cambios vigentes y al equipo económico ante el dilema de devaluar. Finalmente, prevaleció el criterio de Alfredo Gómez Morales en el Grupo Económico. por el cual se descartó una devaluación general que implicara una distribución regresiva del ingreso que afectara las bases sociales y políticas del gobierno peronista (Belini, 2014). Desde 1952 hasta 1955, las variaciones de los tipos de cambio se reflejaron en el reacomodamiento de bienes en las listas de bienes “esenciales” y “no esenciales”, categorías en función de las cuales se disponía un tipo de cambio básico o preferencial.

Conviene advertir que estas herramientas de administración del comercio exterior no constituían una excepcionalidad en el marco de la época, sino la culminación de un proceso de largo plazo de consolidación del intervencionismo estatal que se remontaba a la Gran Depresión y las guerras mundiales. La constatación de otras experiencias nacionales contemporáneas contribuye a relativizar la supuesta excepcionalidad de las políticas peronistas. En efecto, cuando se analizan las políticas económicas en su contexto, la preservación de mecanismos de administración del comercio exterior parece ser la norma más que la excepción entre numerosos países de Europa y de América Latina. Por otra parte, el control de cambios y el sistema de cuotas y de permisos previos fueron implementados con anterioridad a la experiencia histórica del primer peronismo, motivo por el cual se constata una continuidad respecto a políticas económicas preexistentes. La novedad del peronismo no residía en la creación de elementos nuevos para la administración del comercio exterior, sino en una renovada manera de hacer uso de herramientas forjadas con anterioridad. Aunque la implementación del control de cambios había sido configurada inicialmente en la década de 1930 con el objetivo de equilibrar el balance de pagos, durante el peronismo se recurrió a herramientas preexistentes dotándolas de proyecciones más vastas, como la preservación de la actividad industrial y el abastecimiento interno. El criterio prioritario de la asignación de las divisas disponibles establecido por el Banco Central a partir de 1946 fue

una aplicación preferencial al pago de aquellas importaciones de materiales y elementos indispensables para el normal desenvolvimiento de las actividades del país y para las necesidades del consumo que no puedan ser atendidas en el mercado interno por la industria argentina.[11]

Entre 1946 y 1949, la confección del régimen cambiario era competencia del Banco Central. Por medio de sus circulares, el Banco Central informaba acerca de la concesión de permisos y tipo de cambio para la importación de determinados productos. A partir de 1949, el Ministerio de Finanzas informaba la emisión por parte del Banco Central de las circulares que fijaban las normas de cambio que regían las operaciones. La reasignación de funciones económicas entre ministerios e instituciones gubernamentales coincidió con la designación de un nuevo equipo económico conducido por Alfredo Gómez Morales. De esta manera, al delegar la orientación de las políticas monetaria, crediticia y cambiaria en manos del Ministerio de Finanzas, las entidades bancarias y el IAPI quedaron fuera de la órbita exclusiva del BCRA. En consecuencia, a partir de la reforma financiera de 1949, “la formulación y dirección de la política sobre moneda y crédito quedó en manos del Ministerio de Finanzas, mientras que su aplicación o ejecución estaba asignada al BCRA” (Rougier, 2018, p. 168). Paralelamente, se procedió a reestructurar el Consejo Económico Nacional (CEN), que a partir de entonces fue conformado por los ministerios de Economía, Finanzas, Hacienda, e Industria y Comercio. En efecto, desde 1949 el CEN adoptaría la acción de promover, orientar y realizar la política económica a diferencia del trienio anterior, donde el BCRA había cobrado mayor protagonismo. Si bien se preservaba su condición de institución autárquica, a partir de 1949 el BCRA se ensambló dentro de la acción gubernamental dirigida por los ministerios que integraban el CEN. En materia cambiaria, el BCRA dejó de fijar los tipos de cambio, “aunque los proponía al Ejecutivo y tenía el control del otorgamiento y la cancelación de las inscripciones o autorizaciones para operar” (Rougier, 2018, p. 169).

La centralización del control de cambios en manos del Banco Central debe entenderse en el marco de una serie de reformas significativas que tuvieron lugar entre marzo y mayo de 1946, antes de la asunción formal del presidente electo el 4 de junio de 1946. Durante los últimos meses del gobierno del Gral. Edelmiro Farrell, a pedido del candidato electo, se sucedieron una serie de decretos que dieron lugar a la creación de dos herramientas fundamentales para la economía peronista: la creación del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) y la nacionalización del Banco Central y de los depósitos bancarios, que orientaría el crédito preferentemente hacia el sector industrial hasta 1949.[12]

El IAPI constituyó un elemento clave en lo que respecta a la administración del comercio exterior, en reemplazo de la Corporación para la Promoción del Intercambio (CPI), entidad que había estado a cargo de la fijación de normas cambiarias para promover la exportación de artículos nuevos y liberar importaciones restringidas entre 1941 y 1946. La creación del IAPI fue dispuesta por el Decreto n.º 15.350 del 28 de mayo de 1946. Conformado en calidad de organismo autárquico nacional, el IAPI centralizaba el comercio exterior comprando en el mercado doméstico la producción primaria exportable para luego colocarla en los mercados externos, importaba y asignaba materias primas a industriales para su procesamiento y actuaba como agente financiero garantizando el otorgamiento de fondos a las reparticiones públicas para la compra de bienes de capital. Dados los altos precios de los productos de exportación argentinos en la inmediata posguerra, el IAPI logró captar parte de la renta agraria y obtener una fuente de recursos estatales destinados a preservar las actividades industriales y urbanas. Además, logró desligar la evolución de los precios internos de los internacionales, cuestión central teniendo en cuenta que los productos de exportación argentinos constituían bienes salarios, es decir, formaban parte de la canasta básica de los trabajadores. La apropiación de la renta agropecuaria a través del accionar del IAPI permitió una distribución intersectorial de los recursos con miras a profundizar el proceso de industrialización que persistió al menos hasta 1949, momento a partir del cual se vio obligado a modificar los precios de las compras al sector primario subsidiando las exportaciones agrarias a raíz del deterioro de los términos de intercambio (Novick, 2004). La cuestión, no obstante, era más compleja de lo que parecía a simple vista. Si bien desde el discurso oficial se exaltaba la distribución intersectorial del ingreso (del agro a las actividades urbanas e industriales) que ejercía el IAPI a partir del monopolio del comercio exterior, la fijación autónoma de los precios de las exportaciones primarias por encima de los precios de referencia del mercado de Chicago habría atentado contra la colocación competitiva de las exportaciones argentinas en los mercados externos. Por otra parte, la canalización del comercio exterior a través de convenios comerciales firmados bajo principios de compensación impidió exportar en divisas de libre disponibilidad convertibles a dólares, lo cual generó serios desafíos a las intenciones oficiales iniciales orientadas a profundizar el proceso de industrialización nacional (Sourrouille y Ramos, 2013).

Los desafíos económicos que se manifestaron en el frente externo a partir de 1949 condicionaron los márgenes de acción estatal. El deterioro de los términos de intercambio a partir del segundo semestre de 1948, la escasez generalizada de dólares o divisas libres en un contexto de monedas inconvertibles constituyeron factores que en ocasiones obstaculizaron la concreción de los objetivos iniciales de la agenda económica. Asimismo, la canalización de los intercambios a través de acuerdos comerciales bilaterales bajo principios de compensación obligaba, en varias ocasiones, a importar bienes considerados “no esenciales” como condición para asegurar la inserción de las exportaciones argentinas en mercados externos. Por último, el estancamiento de las exportaciones agropecuarias dificultaba el abastecimiento de las divisas necesarias para la industria en expansión en concepto de importaciones de insumos, equipos y combustibles. La confluencia de factores coyunturales y causas estructurales de la restricción externa se manifestó particularmente entre 1949 y 1952. El denominado “cambio de rumbo” de los lineamientos de la política económica peronista que algunos autores destacan a partir de 1952, tras el anuncio de las nuevas ramas industriales que serían prioridad a partir del Segundo Plan Quinquenal, la Ley 14.222/53 de Inversiones Extranjeras y los proyectos de contratos petroleros (que no trascendieron más allá de la discusión en comisión parlamentaria), constituía el reconocimiento oficial de los problemas estructurales del sector externo y la necesidad de propiciar la expansión sectores productivos estratégicos que contribuyeran a un “ahorro de divisas” (Gerchunoff y Antúnez, 2002). Estas medidas constituían intentos válidos por superar la restricción externa a través del fomento de industrias de base que economizaran divisas en concepto de combustibles e insumos.

Por otra parte, conviene advertir que dichos condicionamientos no afectaron de manera excluyente a la Argentina. La persistencia de balances de pagos deficitarios en la inmediata posguerra impidió la liberalización del comercio exterior en gran parte de los países occidentales hasta fines de la década de 1950, a pesar de que el nuevo orden económico internacional configurado desde Bretton Woods (1944) y los organismos surgidos de dichos acuerdos, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, abogaba por la liberalización del mercado cambiario, el retorno al multilateralismo comercial y la convertibilidad de las monedas. Tales recomendaciones no lograron materializarse hasta fines de la década de 1950 a raíz de los persistentes déficits en los balances de pagos en la mayor parte de los países occidentales. En un contexto de escasez de divisas libres y monedas extranjeras convertibles, las regulaciones del comercio exterior orientaron los intercambios hacia aquellos países con los cuales se firmaron convenios bajo principios de compensación. Por otra parte, durante el gobierno peronista la Argentina pudo implementar una mayor regulación del mercado de divisas porque contaba con márgenes de autonomía en la política económica y monetaria al no verse condicionado por la suscripción de acuerdos financieros con organismos multilaterales de crédito. Según Claudia Kedar, las primeras negociaciones para ingresar al FMI tuvieron lugar durante el peronismo pese a la retórica nacionalista y antiimperialista de la doctrina justicialista (Kedar, 2012). En efecto, el interés de la Argentina reposaba más bien en su ingreso al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (también llamado Banco Interamericano para la Reconstrucción y el Desarrollo o BIRD) antes que al FMI. No obstante, las visitas de directivos del Banco Mundial a la Argentina dejarían en claro que el ingreso a una institución suponía necesariamente el ingreso a la otra.[13] El principal resquemor reposaba sobre la exigencia por parte del FMI de retornar al multilateralismo y la eliminación de los tipos de cambio múltiples. En un informe del Consejo Económico Nacional de 1950, se advertían claramente las implicancias de la adhesión de la Argentina al FMI y al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento en materia de política cambiaria:

Dicha adhesión implicaba las siguientes obligaciones:

a. Definir la política monetaria y establecer la paridad de nuestra moneda en términos oro;
b. Hacer desaparecer en un plazo de cinco años los tipos diferenciales de cambio; y
c. Solicitar la conformidad previa del Fondo para toda medida importante en materia de cambio.

Si bien en la práctica las naciones adheridas al Fondo Monetario Internacional han hecho caso omiso de estas obligaciones, una medida de esta naturaleza por parte del gobierno argentino significaría desconocer lo que ha venido sustentando reiteradamente el gobierno argentino en el sentido de que una adhesión de esta índole presionaría su libertad de acción.[14]

En efecto, la información provista por los informes del Consejo Económico Nacional muestra que las exigencias del FMI en cuanto a la liberalización del régimen cambiario y la eliminación de tipos de cambios múltiples no eran aceptadas por el gobierno peronista, que pretendía continuar con la regulación del comercio exterior y el sistema de control de cambios. La incorporación al FMI hubiese implicado una serie de condicionamientos a la autonomía de la política cambiaria y la eliminación de herramientas para la administración del comercio exterior que los funcionarios del gobierno peronista se negaron a ceder. En torno a esta cuestión, Gómez Morales recordaría varios años más tarde:

[La Argentina no ingresó al FMI durante el gobierno de Perón porque] no estábamos listos para renunciar a los controles de precios y a nuestros acuerdos bilaterales; nuestra filosofía era opuesta a las estipulaciones del FMI y por lo tanto no podíamos hacer semejante movida sin ser deshonestos. […] si nuestras políticas demostraban ser erróneas, las hubiésemos cambiado, pero, dado que este no era el caso, nuestra política económica se mantuvo sin cambios.[15]

La administración del comercio exterior durante la “Revolución Libertadora” (1955-1958)

Tras el derrocamiento del gobierno peronista en septiembre de 1955, la restricción externa continuaba afectando a la economía argentina. Todos los años transcurridos entre 1955 y 1958 finalizaron con saldos negativos en la balanza comercial (véase cuadro 3). El déficit comercial se debía principalmente al estancamiento de las exportaciones y al aumento de las importaciones de insumos, combustible y maquinaria que requería la industria en expansión. En relación con esta última cuestión, el régimen de pago diferido establecido con anterioridad había acumulado compromisos del orden de los 200 millones de dólares hacia 1956.[16]

Cuadro 3. Evolución de la balanza comercial argentina (1955-1966) en millones de USD
Año Exportaciones Importaciones Saldo
1955 929 1.173 -244
1956 944 1.128 -184
1957 975 1.310 -335
1958 994 1.233 -239
1959 1.009 993 16
1960 079 1.249 -170
1961 964 1.460 -496
1962 1.216 1.357 -141

Fuente: Claudio Belini y Juan Carlos Korol, Historia Económica de la Argentina en el siglo XX, Buenos Aires: Siglo xxi Editores, 2012, p. 157. Elaborado sobre la base de datos del Centro Internacional de Información Económica, La economía argentina. Comercio exterior, 1940-1971, Cuaderno n.º 4, Buenos Aires, s/e, 1972.

Con miras a equilibrar la balanza comercial, el gobierno de facto llevó a cabo un reajuste del régimen cambiario. Se dispuso una devaluación de la moneda para estimular las exportaciones, aunque continuó el control de cambios y la división del mercado cambiario. A través del Decreto n.º 2000/55 del 27 de octubre, el gobierno provisional dejó sin efecto los tipos de cambio vigentes en el mercado oficial, fijando un único tipo de cambio para la compra y la venta de divisas de m$n 18 por dólar estadounidense o su equivalente en otras monedas en el mercado oficial, lo que supuso una devaluación mayor al 100 % en relación con los tipos de cambio precedentes. Durante este período, si bien se eliminaron los tipos de cambio múltiples, persistió la distinción entre mercado oficial y mercado libre de cambios. Los artículos esenciales (combustibles, materias primas, productos químicos y medicinales y otros elementos considerables indispensables para el funcionamiento de la economía nacional) continuaban sujetos a permisos de cambio y debían introducirse por el mercado oficial. A partir de noviembre de 1955, se habilitó el funcionamiento de un mercado libre a través del cual era posible la importación sin restricciones de diversos artículos que pagar con divisas adquiridas en el mercado libre de cambios, cuyas cotizaciones se determinaban a partir del libre juego de la oferta y la demanda. Según el testimonio de las autoridades del Banco Central en la Memoria Anual 1955:

En virtud de las disposiciones puestas en vigor el 28 de octubre el mercado libre se ajustó a la realidad económica, facilitándose su desarrollo al suprimirse las restricciones que lo afectaban, con lo cual quedó asimismo eliminado el mercado clandestino de divisas. Las instituciones y casas autorizadas realizan ahora sin trabas en dicho mercado, y en cualquier divisa, las operaciones de compra y venta, al contado o a término, a los tipos que resultan del libre juego de la oferta y la demanda.[17]

Sucesivas disposiciones establecieron un gravamen extraordinario para el despacho a plaza de mercaderías amparadas por permisos otorgados a los tipos anteriores. Además, se dispuso la retención de una parte de las divisas liquidadas por los exportadores que se destinarían al recientemente creado Fondo de Restablecimiento Económico Nacional. Asimismo, se otorgaron facultades al Banco Central para implantar recargos de cambio a las importaciones que pudieran abonarse por el mercado libre, recargos que también serían destinados a dicho Fondo.[18] Debido a que el costo de algunos bienes similares producidos en el país se encontraba por encima del nivel de precios que regían en el exterior, se dispuso una protección transitoria a la industria argentina hasta que se reajustaran las relaciones de precios. Ese recargo que se agregaba al precio en el cual se adquirían las divisas ingresaba luego al Fondo de Restablecimiento Nacional. Este era el caso de importaciones de motores y repuestos para autos, así como repuestos para maquinaria industrial y no industrial, entre otros. Otros artículos, entre ellos los considerados no esenciales, podían ingresar al país libremente e incluso eran exceptuados de recargos.[19]

Otras medidas en materia económica incluyeron: la reimplantación del régimen de aforo para exportaciones; la liquidación del IAPI; y la incorporación de la Argentina al Fondo Monetario Internacional (FMI) en 1956. La Argentina realizó su primer giro sobre el Fondo en abril de 1957. Los objetivos generales del acuerdo eran “volver a una mayor libertad económica” y resolver el déficit en la balanza de pagos en el área del dólar (Brenta, 2013, p. 149).

En suma, la “Revolución Libertadora” estableció un único tipo de cambio oficial y efectuó un reajuste de las cotizaciones a m$n 18 por dólar, lo que implicó una devaluación de la moneda nacional. Por otra parte, se dispuso la recreación de un mercado libre al cual se fue transfiriendo una creciente cantidad de importaciones y la libre movilidad de fondos. La incorporación de la Argentina al Fondo Monetario Internacional en 1956 tendría importantes repercusiones sobre la política cambiaria. La gradual liberalización del mercado cambiario iniciada en 1955 avanzó más drásticamente cuando el gobierno de Frondizi dispuso la unificación del mercado cambiario, al mismo tiempo que firmaba un acuerdo con el FMI a fines de 1958.

La administración del comercio exterior durante el gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962)

El año 1958 experimentó el estrangulamiento del balance de pagos, manifestación recurrente de la restricción externa que aquejaba a la economía argentina desde inicios de la década del cincuenta, cuando se tornaron evidentes los límites del proceso de industrialización, que consistía básicamente en la escasa integración vertical de la industria. La expansión industrial requería una creciente importación de insumos, bienes de capital y combustibles. De esta manera, numerosas voces diagnosticaron que la salida a la restricción externa consistía en profundizar el proceso de industrialización. Todo ello llevó al gobierno peronista primero (a partir de 1952) y a las sucesivas administraciones a replantear la estrategia de crecimiento e industrialización a través del fomento de las industrias pesadas.

Las crisis en el sector externo se manifestaban en estrangulamientos o cuellos de botella periódicos en la balanza de pagos a raíz de lo que Marcelo Diamand ha llamado una “estructura productiva desequilibrada” (Diamand, 1972). Las causas de las crisis recurrentes en la balanza de pagos generaba ciclos de expansión y contracción en la economía argentina denominados “ciclos stop & go”. La dinámica se caracterizaba por la expansión de un sector manufacturero que continuó siendo la principal fuente impulsora de crecimiento en tanto que el sector primario exportador (sector generador de divisas) se mantuvo estancado. La insuficiente cantidad de divisas generadas por la oferta de bienes primarios exportables para cubrir la demanda creciente de importaciones generaba condiciones para una devaluación del peso, cuyos efectos se transmitían a precios internos, salarios y recesión en la actividad económica interna, que liberaba saldos exportables para restablecer el equilibrio de las cuentas del sector externo (Braun y Joy, 1968). Desde la década del cincuenta hasta mediados de los sesenta, la sucesión de ciclos económicos ascendentes y descendentes determinados por los desequilibrios de las cuentas externas resultó una dinámica recurrente. Consecuentemente, la economía se enfrentó a crisis cíclicas de la balanza de pagos.

En este contexto, Arturo Frondizi asumió como presidente de la nación en mayo de 1958. Durante los primeros meses de su gestión, a raíz del déficit de la balanza comercial, las medidas implementadas en materia de administración de los flujos comerciales externos estuvieron orientadas a estimular exportaciones y desalentar ciertas importaciones. En relación con las importaciones, se buscó desalentar determinadas adquisiciones mediante la exigencia de depósitos previos para el pago de importaciones, la aplicación de recargos y la suspensión de la importación de artículos considerados menos esenciales o cuya provisión se hallaba asegurada.[20] En cuanto a las exportaciones, se procuró alentarlas a través de tratamientos cambiarios más favorables acordes a la evolución de los precios internacionales y costos internos, la reducción de aforos y el traslado de ciertos artículos al mercado libre de cambios.[21]

En relación con la política comercial externa, se consolidó una reorientación hacia el comercio multilateral en sintonía con la tendencia mundial hacia la liberalización progresiva de los intercambios. No obstante, ante la dificultad de apartarse inmediatamente del régimen bilateral de comercio por los convenios suscriptos con anterioridad, se continuó durante el año 1958 con el sistema de compensación de saldos. Múltiples tratativas se llevaron a cabo para renovar convenios y propiciar el establecimiento gradual de un régimen de pagos multilaterales. Entre mayo y diciembre de 1958, el análisis de la orientación de los intercambios comerciales y su distribución por zonas comerciales muestra un claro predominio del comercio con aquellos países integrantes del área multilateral (57,3 %), índice que constituye una clara continuidad desde 1956.[22] A raíz del déficit del balance comercial, durante estos primeros meses de gestión se registró un leve descenso del comercio con el área del dólar y un incremento de los intercambios con los países con los cuales se habían firmado acuerdos bilaterales (excluidos los limítrofes) y también con Japón.[23] No obstante, el comercio exterior que se canalizaba a través de convenios bilaterales hacia fines de 1958 era ínfimo, representaba tan solo el 5,9 % sobre el valor total del intercambio.[24]

El mes de diciembre de 1958 constituye un punto de inflexión en lo que concierne a los instrumentos de administración del comercio exterior. Los cambios en los instrumentos de regulación de la balanza comercial hacia fines de 1958 se explican tanto por factores externos como internos. Entre los primeros se destaca la puesta en vigor del Acuerdo Monetario Europeo a partir del 27 de diciembre de 1958, que restableció la convertibilidad de las monedas europeas de los países miembro. Las medidas adoptadas significaron en la práctica, para la Argentina, que las tenencias de monedas del área del Acuerdo Monetario Europeo podían ser utilizadas para el pago de intercambios comerciales y financieros con el área del dólar, área con la cual la Argentina mantenía saldos deficitarios.[25] Consecuentemente, la convertibilidad de las monedas y la orientación de los intercambios hacia el multilateralismo comercial pasaron a ser una realidad efectiva.

En relación con los factores internos, el desmantelamiento de los instrumentos de política económica que regulaban el comercio exterior y la liberalización del mercado cambiario debe entenderse, en primer lugar, como un medio para atraer inversiones extranjeras, al garantizarles el libre giro de utilidades y la importación de insumos a cotizaciones más favorables a través de un mercado cambiario liberado de los controles de antaño. El plan de acción del desarrollismo impulsó la expansión de las industrias pesadas en el marco de la gran expansión de empresas transnacionales, principalmente de origen estadounidense. En pos de superar el subdesarrollo y la restricción externa, la prioridad era fomentar la integración vertical de la industria a través del fomento a las industrias de base (petróleo, siderurgia, energía eléctrica, equipos industriales, petroquímica, celulosa, cemento, sector automotriz), la construcción de una amplia red de rutas y autopistas, la integración económica de las distintas regiones del país y el fomento de la extracción mineral en la Patagonia (Gerchunoff y Llach, 1998). La cuestión por resolver era cómo conseguir el capital necesario para impulsar esas transformaciones. La apelación al ahorro interno resultaba inviable no solo por la insuficiente acumulación de capital local, sino también por su inviabilidad política y social, en cuanto habría implicado un ajuste regresivo del ingreso del trabajo al capital. En consecuencia, se buscó promover la llegada de capitales extranjeros aunque ello supusiera un giro ideológico drástico respecto a la tradición radical y la trayectoria personal de Frondizi. La política industrial del desarrollismo combinó dos instrumentos básicos. Por un lado, la sanción de la Ley 14.780 de Inversiones Extranjeras. Se trataba de un régimen legal mucho más favorable que había establecido la Ley 14.222/53 en cuanto la Ley 14.780 les concedía a las empresas extranjeras el derecho de girar libremente utilidades y realizarlas al tipo de cambio libre sin límite alguno. Por otro lado, la Ley 14.781 de Promoción Industrial otorgó al Poder Ejecutivo amplias facultades para establecer por decreto regímenes especiales de fomento sectorial. En el marco de dichos regímenes, el Poder Ejecutivo podía recurrir a la implementación de diversos instrumentos clave para la administración del comercio exterior, como:

  1. liberar de derechos y adicionales aduaneros la importación de equipo que la industria nacional no pudiera proveer;
  2. imponer o aumentar derechos aduaneros o aplicar recargos cambiarios a las importaciones competitivas;
  3. suspender o limitar las importaciones competitivas; y
  4. asignar un tratamiento cambiario preferencial para la exportación de productos industriales.

A modo complementario de la Ley 14.781, se dictaron disposiciones nacionales de promoción regional que favorecieron regiones estratégicas para el programa desarrollista, como la región patagónica, dados sus recursos minerales. En 1959 se eximieron transitoriamente de recargos las importaciones de materia prima, equipo y repuestos para los establecimientos industriales ya instalados al sur del paralelo 42. (Altimir, Santamaría y Sourrouille, 1966).

En segundo lugar, la suscripción de un acuerdo de asistencia financiera con el FMI a principios de diciembre de 1958 y el anuncio del Plan de Estabilización por parte del presidente Frondizi el 29 de diciembre de ese mismo año introdujeron cambios significativos en el régimen de cambios y la regulación del comercio exterior. En efecto, la liberalización del mercado cambiario y del comercio exterior debe entenderse como una de las condiciones para la suscripción de un acuerdo de asistencia financiera con el FMI firmado a principios de ese mes.[26] En 1958 Argentina firmó su primer acuerdo stand by con el FMI durante el gobierno de Arturo Frondizi. Poco antes del lanzamiento del Programa de Estabilización para la Economía Argentina anunciado el 29 de diciembre de 1958, el gobierno solicitó un giro de USD 75 millones, por el plazo de un año, argumentando que el país estaba al borde de la cesación de pagos. En consecuencia, se solicitó el apoyo financiero del FMI para cumplir con los compromisos externos por préstamos e importaciones muy superiores a las reservas internacionales. El 4 de diciembre de 1958, el ministro de Economía Donato del Carril firmó la solicitud de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional por USD 75 millones, para apoyar el programa de estabilización que finalmente se anunció el 29 de diciembre de 1958. La carta de intención establecía como objetivos generales del acuerdo frenar la inflación y restablecer el equilibrio entre los precios internos y externos. El financiamiento del Fondo y los préstamos adicionales que este habilitaría facilitarían unificar el mercado cambiario y eliminar restricciones sobre el comercio y los pagos internacionales, así como hacer frente al déficit del balance de pagos de la Argentina (Brenta, 2013).[27] El endeudamiento condicionó la política local orientándola hacia un plan de austeridad para generar confianza entre los acreedores internacionales. Pocas semanas más tarde, el 29 de diciembre de 1958, en un mensaje pronunciado por el presidente Arturo Frondizi se dio a conocer un diagnóstico de la situación del país y se anunció el programa de estabilización que se implementaría a partir de enero de 1959 para revertir la tendencia de la Argentina a gastar más de lo que producía.[28]

El Plan de Estabilización se propuso contener la inflación y restablecer el equilibrio del balance de pagos, en tanto que se identificaba la inflación interna –concretamente la inflación de costos– como “una de las causas mayores de desequilibrio en el balance de pagos durante la última década”.[29] En el plano interno, se dispuso la adopción de una política crediticia restrictiva, la liberalización de precios, la eliminación de los subsidios directos e indirectos al transporte público, la corrección del déficit estatal mediante el aumento de las tarifas de los servicios públicos (transporte, electricidad, ferrocarriles, servicios postales), el aumento de los impuestos y la racionalización de la administración pública. Se congelaron vacantes y salarios, se promovió el retiro voluntario de empleados, se redujo el plan de obras públicas y se incrementaron los impuestos internos.

Tales medidas se complementaron con otras que afectaron profundamente los instrumentos de administración del comercio exterior que venían implementándose desde mediados de la década de 1940. De acuerdo con el programa de estabilización anunciado por el Poder Ejecutivo nacional el 29 de diciembre de 1958, se estructuró un nuevo régimen de cambios dirigido a “reconstruir el sistema de precios”[30] a través del establecimiento de “un tipo de cambio realista”.[31] El 30 de diciembre de 1958, se modificó significativamente el régimen de cambios al establecerse un mercado único de cambios y la supresión de toda limitación cualitativa o cuantitativa para la introducción de mercaderías al país, por lo que se eliminó en consecuencia la exigencia de permisos de cambio o autorizaciones similares. Asimismo, de acuerdo con el nuevo régimen, los pagos al exterior se efectuarían, a partir de ese momento, a través de un mercado único de cambios determinado “por el libre juego de las fuerzas del mercado”.[32] En suma, se derogaron el régimen de cupos y permisos de importación, el régimen de liquidación obligatoria de divisas provenientes de la exportación y el tratamiento cambiario diferencial de los productos de exportación e importación.

Se dispuso el establecimiento de un mercado único de cambios y liberación del tipo de cambio que de ahí en más se fijaría en función de la oferta y la demanda en un esquema de flotación sucia, es decir, con intervenciones del Banco Central para garantizar su estabilización. La unificación del mercado cambiario y la determinación de la cotización de las monedas extranjeras en función de la oferta y la demanda constituían una primera medida necesaria para “el ajuste a corto plazo”, pero se advertía que, en última instancia, el equilibrio de las transacciones internacionales no podía mantenerse sin el equilibrio monetario interno.[33] Por otra parte, se eliminó el sistema de cuotas, permisos de importación, certificados de necesidad y otros procedimientos similares. Estas medidas estaban en sintonía con las demandas de los organismos multilaterales de crédito, que, desde el inicio del período de posguerra, exigían la eliminación de los controles cambiarios y el retorno al multilateralismo.

Con anterioridad al 30 de diciembre de 1958, se había determinado el traslado al mercado libre de cambios a varios productos de exportación, así como la eliminación de las retenciones (solo un escaso número de artículos conservaban retenciones). Con el establecimiento del nuevo régimen cambiario el 30 de diciembre de 1958, las divisas provenientes de las colocaciones de los productos argentinos en el exterior se liquidarían en su totalidad en el mercado único de cambios. En función del Decreto n.º 11.917, se fijaron retenciones del 20 % y 10 % para diversos productos destinados al programa de estabilización nacional.[34] Asimismo, en tanto que “la creación del mercado único de cambios habría de originar, en materia de exportaciones, beneficios adicionales para determinados sectores de nuestra economía”, el Poder Ejecutivo nacional dictó el Decreto n.º 242 del 10 de enero de 1959, mediante el cual se fijó un impuesto transitorio del 15 % para determinados cereales y semillas oleaginosas que también sería destinado al programa de estabilización nacional.[35]

En materia de política aduanera, se estableció una reestructuración y un incremento de la escala de aranceles que reforzaron el proteccionismo sobre el sector manufacturero. El Decreto n.º 11.917/58 del 30 de diciembre de 1958 estableció un sistema de recargos transitorios a las importaciones, basado en el grado de esencialidad de los productos, hasta que se adecuara la tarifa arancelaria a la situación económica y con el propósito de “estimular el genuino desarrollo de la industria nacional”.[36] En consecuencia, las importaciones esenciales no estaban sujetas al pago de recargos por ser de vital importancia para el país (combustibles, lubricantes, minerales de hierro y antimonio, cobre en desecho, caucho natural y sintético, algunos materiales refractarios y papel de diario). Otras importaciones (materias primas, productos elaborados, semielaborados y bienes de capital) estarían sujetas al recargo de entre el 20 y 40 %, según listas elaboradas por el gobierno. Finalmente, los artículos no comprendidos en las listas recibirían un gravamen del 300 % sobre el valor CIF de las mercaderías. Este considerable grado de proteccionismo logró ser atenuado por la legislación de promoción industrial, que garantizó en ciertos sectores exenciones aduaneras para el ingreso de partes y bienes de capital. En efecto, las operaciones relativas a inversiones de capital aprobadas con anterioridad estaban expresamente exceptuadas de los recargos establecidos en el Decreto n.º 11.917/58.[37] Asimismo, se mantuvo con alguna modificación el requerimiento de “depósito previo” que obligaba a importadores a pagar parte de sus compras por adelantado.

En suma, la eliminación de los controles cuantitativos a las importaciones y del sistema de permisos previos de cambio y la unificación del mercado cambiario a partir de tipos de cambios flexibles que fluctuarían en función de la oferta y la demanda pusieron fin al sistema de tipos de cambio múltiples vigente desde la década de 1930. No obstante, la implementación de tarifas aduaneras que variaban de 0 al 300 % actuó indirectamente como un sistema de tipos de cambio diferenciales en lo que respecta a la administración de las importaciones, alentando unas y desalentando otras con el objeto de proteger la industria nacional existente de la competencia foránea. Progresivamente, los aranceles fueron amainando particularmente con relación a los insumos y bienes de capital de las ramas industriales que buscaban ser estimuladas desde el gobierno. Paralelamente, los depósitos requeridos para la importación de una gran cantidad de importaciones sujetas a tarifas aduaneras actuaron como detrimento indirecto sobre las importaciones (Petrecolla, 1989). En definitiva, las autoridades económicas buscaban que la abolición de las restricciones cuantitativas fueran compensadas por una combinación de instrumentos (depreciación cambiaria, alza de tarifas arancelarias y depósitos previos) que restringieran las importaciones.

Los cambios en materia de política cambiaria y comercio exterior desalentaron las importaciones y contribuyeron a restituir el equilibrio de la balanza comercial en 1959, aunque generaron una recesión en la actividad económica interna. La devaluación y los recargos arancelarios generaron aumento de los costos de producción a raíz del encarecimiento de los insumos importados. El aumento de los precios internos en mayor porcentaje que la devaluación generaría a futuro un atraso cambiario y apreciación de los tipos de cambio reales que ejercerían cierta presión sobre la estabilidad cambiaria. En efecto, el aumento de los precios internos y la reaparición del desequilibrio del balance de pagos constituyeron factores que impidieron sostener la liberalización cambiaria hacia 1961, momento en que el Banco Central se vio obligado a inyectar dólares en la economía para preservar los tipos de cambio.

El plan de estabilización implicó una profunda modificación de la estructura de precios relativos, generó una caída de los salarios reales y la demanda doméstica, lo que llevó a una recesión agravada por la implementación de medidas monetarias, fiscales y crediticias restrictivas. En 1959 el PBI descendió un 6,5 %. Las presiones comenzaron a ceder en la segunda parte del año una vez que se logró “pasar el invierno” anunciado por el ministro de Economía Álvaro Alsogaray. La entrada de capitales extranjeros, tanto bajo la forma de inversión directa, como de préstamos públicos y privados, constituyó un factor dinamizador al responder positivamente a las medidas gubernamentales y permitió aliviar temporalmente la restricción externa y postergar en el corto plazo las amenazas latentes sobre la balanza de pagos. La restitución de la confianza y los crecientes flujos de capitales que respondieron en un inicio favorablemente a las facilidades proyectadas a la inversión extranjera a través de la Ley 14.780 redujeron las presiones sobre el tipo de cambio. El año recesivo de 1959 contrastó con el rebote y crecimiento de la economía y producción de 1960, que alcanzó un incremento del 8 % anual (Llach y Gerchunoff, 1998). En septiembre de 1960, se anunciaron facilidades para la financiación externa de importaciones de equipo industrial. Hacia fines de 1960, se eliminaron algunos recargos y requerimiento de depósito previo que pesaban sobre la importación ciertas máquinas. Hacia 1961 más de la mitad de las importaciones no pagaban tarifas aduaneras (Petrecolla, 1989, p. 112).

En cuanto al flujo de importaciones, el auge de las inversiones extranjeras generó una expansión de las importaciones. En 1960 las importaciones de materias primas y bienes intermedios aumentaron un 19,8 % y las importaciones de equipos y bienes de producción aumentaron un 68,2 % con relación al año anterior.[38] El rubro que experimentó un aumento significativo dentro de esta categoría fue la importación de partes para el armado de automotores y tractores. La mitad de dichas importaciones consistían en equipos e instalaciones para la producción de energía eléctrica, explotación petrolífera y transporte ferroviario. Paralelamente, se registró una caída considerable de la importación de combustibles gracias a la maduración de las inversiones llevadas a cabo en el sector petrolero (véase cuadro 4). El ingreso de capitales en 1960 de corto y largo plazo procedente tanto de entidades privadas como de instituciones bancarias y oficiales permitió financiar el déficit del intercambio y acrecentar la liquidez de la economía argentina.[39]

Cuadro 4. Importaciones clasificadas por destino económico de los bienes (1958-1962). Composición porcentual
Período Intermedios Combustibles Bienes de consumo Bienes de capital Total
1958 55,0 19,1 4,6 13,8 100
1959 63,8 21,6 2,4 12,2 100
1960 62,9 12,7 1,9 22,5 100
1961 63,1 9,2 2,9 24,8 100
1962 60,7 6,9 3,0 29,3 100

Fuente: Katz, Jorge y Kosacoff, Bernardo (1989). El proceso de industrialización en la Argentina: evolución, retroceso y prospectiva, Buenos Aires: Centro Editor de América Latina/CEPAL, p. 99.

Para 1961 la Argentina había limitado al mínimo sus relaciones de comercio y pagos sobre bases bilaterales, en tanto que los únicos convenios de carácter bilateral que aún subsistían eran aquellos acordados con España y la Unión Soviética, mientras se transitaba, paralelamente, hacia relaciones comerciales con países limítrofes bajo regímenes de pago convertibles.[40] Asimismo, la tendencia hacia la liberalización del comercio exterior se manifestó en las reducciones en los recargos de importación, suspensión de recargos para la importación de maquinaria no producida en el país y exenciones para la introducción de bienes de capital. Por otra parte, se eliminaron retenciones a diversos productos elaborados con materias primas agrícolas, como aceites comestibles.[41]

A lo largo de 1961, comenzaron a revertirse los índices económicos. Las cosechas de 1960-1961 fueron más pobres de las esperadas. Mientras el volumen de las exportaciones se veía comprometido, paralelamente se registró un incremento de las importaciones a raíz de la expansión de la actividad manufacturera y otros sectores de la economía que demandaron el ingreso de materias primas, productos intermedios y bienes de capital. Varias de las ramas industriales más dinámicas que habían crecido al calor del programa desarrollista, particularmente la automotriz, demandaban un intenso flujo de insumos importados que generaba un desahorro en divisas. Asimismo, la presencia de empresas transnacionales en las ramas más dinámicas del sector industrial generó también un “desahorro de divisas” en concepto de giro de utilidades y regalías a las casas matrices radicadas en el exterior. Por otra parte, la elevación de los precios internos propició un incentivo adicional para el aumento de los artículos importados. En el balance de pagos, se acumulaban obligaciones por el pago de importaciones y deudas contraídas.[42] Para inicios de 1962, poco antes de ser derrocado Frondizi, las señales de alarma de la economía argentina volvieron a encenderse. El aumento y diversificación de las exportaciones aún constituía una asignatura pendiente. Nuevamente se avecinaba una crisis de restricción externa.

Consideraciones finales

Este trabajo se propuso analizar la relevancia de los instrumentos de administración del comercio exterior como herramientas clave en momentos de restricción externa en tanto mecanismos necesarios para la restitución del equilibrio del balance de pagos y la adecuación de las compras extranjeras a la disponibilidad de divisas en función de las prioridades de la política económica. No obstante, la potencialidad de dichos instrumentos para trascender su efectividad cortoplacista dependió de su complementariedad a largo plazo con otras herramientas de política económica que promovieran cambios estructurales en la economía productiva. Así pues, una regulación estatal del comercio exterior puede alejar transitoriamente la restricción externa, pero la erradicación del desequilibrio crónico del balance de pagos no depende exclusivamente de políticas de administración del intercambio y de las divisas disponibles, sino de su incorporación en el marco de un programa macroeconómico más vasto que procure eliminar a largo plazo las causas de la estructura productiva desequilibrada a través de una profundización del proceso de industrialización nacional.

Tras la primera manifestación de la restricción externa de la posguerra hacia 1949-1952, las autoridades advirtieron la necesidad de propiciar la transición entre dos etapas de industrialización: de la “etapa fácil” de la ISI –liderada por las ramas productoras de bienes de consumo final no durables– a la fase “compleja” protagonizada por industrias tecnológicamente más sofisticadas e intensivas en capital que elaboraban insumos básicos, bienes de consumo durables y maquinarias. Si bien las intenciones oficiales de las administraciones analizadas coincidían en la necesidad de profundizar el proceso de industrialización como medio para superar la restricción externa en el largo plazo, los instrumentos implementados para propiciar dicha transición y las prioridades políticas del gobierno peronista, la Revolución Libertadora y el gobierno de Frondizi eran claramente disímiles. Por último, además de las evidentes diferencias políticas, el contexto internacional condicionó la implementación de instrumentos de administración del comercio exterior. En la inmediata posguerra, la inconvertibilidad de monedas extranjeras claves para el comercio exterior argentina y la escasez de divisas libres o convertibles llevaron a configurar una red de intercambios internacionales a partir de convenios bilaterales bajo criterios de compensación. Tal restricción obligó a reorientar el comercio hacia aquellos países con los cuales la Argentina contaba con saldos comerciales favorables, lo cual impedía importar desde otros países insumos y equipos más baratos y eficientes que demandaba la industria en expansión. A fines de la década de 1950, el retorno del comercio multilateral y la convertibilidad de las monedas permitió mayor flexibilidad de los flujos comerciales, pero las condiciones estipuladas por la adherencia al FMI obligaron al Estado a desprenderse de instrumentos claves en la administración del comercio exterior que venían implementándose desde la década de 1930 y 1940, como el control de cambios y los controles cuantitativos y cualitativos a las importaciones. Hacia 1962, la crisis del sector externo estrechó las alternativas cambiarias. Paralelamente, la aceleración de la inflación interna acentuaría el desequilibrio externo condicionando severamente la posibilidad de sostener un régimen cambiario y comercial sin regulaciones. Asimismo, el creciente endeudamiento externo, el libre giro de utilidades de las empresas transnacionales a las casas matrices y el incremento de los insumos importados por las ramas más dinámicas del sector industrial agravaron el equilibro de las cuentas externas.

En breve, a pesar de los múltiples condicionantes que padeció la economía argentina a raíz de las características de la economía internacional de la inmediata posguerra (una economía internacional signada por balances de pagos deficitarios y escasez de dólares), la persistencia de herramientas estatales de administración del comercio exterior evidenció un mayor grado de autonomía del gobierno peronista no solo frente a las clases dominantes nacionales, sino también frente a los organismos internacionales que abogaban por la restitución del comercio de exportación al sector privado, el retorno del comercio multilateral y la liberalización del mercado cambiario. La autonomía estatal también se dio en relación con el propio Estado, en tanto que, a partir de 1955, el margen de acción política de gobiernos civiles estaría seriamente cercenado a raíz de los recurrentes planteos e intervenciones de las Fuerzas Armadas, subordinadas estratégicamente a la política exterior estadounidense en el contexto de la Guerra Fría.

Referencias bibliográficas

Altimir, Oscar, Santamaría, Horacio y Sourrouille, Juan, 1966. “Los instrumentos de la promoción industrial en la posguerra”. En Desarrollo Económico, n.º 21, Buenos Aires, pp. 89-144.

Belini, Claudio, 2009, La industria peronista. 1946-1955. Buenos Aires: Edhasa.

Belini, Claudio y Korol, Juan Carlos, 2012. Historia económica de la Argentina en el siglo XX. Buenos Aires: Siglo xxi Editores.

Belini, Claudio, 2014. “Inflación, recesión y desequilibrio externo. La crisis de 1952, el plan de estabilización de Gómez Morales y los dilemas de la economía peronista”. En Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, tercera serie, n.º 40, pp. 109-150.

Belini, Claudio, 2017. Historia de la Industria en la Argentina. De la independencia a la crisis de 2001. Buenos Aires: Sudamericana.

Brenta, Noemí, 2013. Historia de las relaciones entre Argentina y el FMI. Buenos Aires: Eudeba.

Braun, Oscar y Joy, Leonard, 1968. “A Model of Economic Stagnation. A Case Study of the Argentine Economy”. En The Economic Journal, n.º 321, diciembre.

Diamand, Marcelo, 1972. “La estructura productiva desequilibrada argentina y el tipo de cambio”. En Desarrollo Económico, Vol. 12 n.º 45, pp. 25-47.

Gahn, Santiago, 2017. “Control de cambios en perspectiva histórica: El caso argentino luego de Bretton Woods”. En Médici, F. (Ed.). Discusiones sobre el tipo de cambio: el eterno retorno de lo mismo. Moreno: UNM Editora, pp. 221-250.

Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, 1998. El ciclo de la ilusión y el desencanto. Un siglo de políticas económicas argentinas. Buenos Aires: Emecé.

Gerchunoff, Pablo y Antúnez, Damián, 2002. “De la bonanza peronista a la crisis de desarrollo”. En Torre, Juan Carlos (dirección de tomo). Los años peronistas (1943-1955). Buenos Aires: Sudamericana, Nueva Historia Argentina, Tomo VIII, pp. 125-205.

Gómez, Teresita y Tchordonkian, Silvia, 2017. “El comercio exterior argentino en la encrucijada. Limitaciones internas y condicionantes externos en el segundo gobierno peronista (1952-1955)”. En H-industri@, Año 11, n.º 20, primer semestre de 2017, pp. 24-42.

Gómez, Teresita y Waldman, Joaquín, 2019. “Comercio exterior argentino entre los años 1947-1950. Evolución y composición de sus exportaciones”. En Gómez, Teresita (2019). Desafíos existentes en las políticas públicas a mediados del siglo XX, Argentina 1940-1976. Buenos Aires: Acercándonos Editorial, pp. 219-252.

Jáuregui, Aníbal, 2004. “Prometeo encadenado: los industriales y el régimen peronista”. En Berrotarán, Patricia, Jáuregui, Aníbal y Rougier, Marcelo (comps.). Sueños de bienestar en la nueva Argentina. Políticas públicas durante el peronismo, 1944-1945. Buenos Aires: Imago Mundi, pp. 47-71.

Katz, Jorge y Kosacoff, Bernardo, 1989. El proceso de industrialización en la Argentina: evolución, retroceso y prospectiva. Buenos Aires: Centro Editor de América Latina/CEPAL, p. 99.

Kedar, Claudia, 2012. “Chronicle of an Inconclusive Negotiation: Perón, the International Monetary Fund, and the World Bank (1946–1955)”. En Hispanic American Historical Review, Vol. 92(4), pp. 637-668.

Llairó, María de Monserrat y Siepe, Raimundo, 2003. Frondizi: un nuevo modelo de inserción internacional. Buenos Aires: Eudeba.

Novick, Susana, 2004. I.A.P.I.: auge y decadencia. Buenos Aires: Catálogos.

Petrecolla, Alberto, 1989. “Unbalanced Developement, 1958-62”. En Di Tella, Guido y Dornbusch, Rudiger (eds.). The Political Economy of Argentina, 1946-1983. Macmillan Press, pp. 108-128.

Rapoport, M. y Spiguel, C., 2009. Relaciones tumultosas. Estados Unidos y el primer peronismo. Buenos Aires: Emecé.

Rougier, Marcelo, 2012. La economía del peronismo. Buenos Aires: Sudamericana.

Rougier, Marcelo, 2018. “El Banco Central durante el primer peronismo 1946-1955: un instrumento clave de la política económica y la promoción de los sectores productivos”. En Rougier, M. y Sember, F. (coord.). Historia necesaria del Banco Central de la República Argentina. Entre la búsqueda de la estabilidad y la promoción del desarrollo. Carapachay: Lenguaje Claro Editora; Buenos Aires: Fundación Ciccus.

Sikkink, Kathryn, 2009. El proyecto desarrollista en la Argentina y Brasil: Frondizi y Kubitschek. Buenos Aires: Siglo xxi Editores.

Sourrouille, Juan V., Kosacoff, Bernardo y Lucángeli, Jorge, 1985. Transnacionalización y política económica en Argentina. Buenos Aires: CEAL-CEPAL, pp. 11-60.

Sourrouille, Juan V. y Ramos, Adrián H., 2013. “El trigo y las ganancias del IAPI entre 1946 y 1949: Miranda y la política económica en los inicios del peronismo”. En Serie de Documentos de Trabajo del IIEP, Buenos Aires: Instituto Interdisciplinario de Economía Política de Buenos Aires (IIEP-BAIRES)/FCE-UBA/CONICET n.º 2, septiembre de 2013.

Szusterman, Celia, 1998. Frondizi, la política del desconcierto. Buenos Aires: Emecé.


  1. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Filosofía y Letras. CONICET/Instituto Ravignani. Facultad de Ciencias Económicas. Centro de Estudios Económicos de la Empresa y el Desarrollo (CEEED) adscrito al Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES), Buenos Aires, Argentina.
  2. Consejo Económico Nacional, Situación Económica actual y perspectivas para 1952, p. 1.
  3. BCRA, Memoria Anual 1946.
  4. Asimismo, el régimen de promoción y protección a las industrias consideradas de “interés nacional” establecida a partir del Decreto ley 14.630/44, que estuvo vigente durante el período 1945-1957 en forma complementaria con otras disposiciones legales, autorizaba el incremento de los aranceles de importación hasta un 50 %, así como la liberación de recargos a la importación de insumos y bienes de capital, facilidades para la compra de divisas y el establecimiento de cuotas de importación que garantizara a los productores locales el acceso al mercado interno, prohibiendo la importación en caso de dumping (Katz y Kosacoff, 1989, p. 41).
  5. Tal como lo advertían las autoridades del Banco Central en la Memorial Anual 1947: “La suspensión de la convertibilidad de la libra, en cuya área se coloca más de la tercera parte de nuestras exportaciones, nos privó desde mediados de año de obtener los dólares necesarios para comprar en los otros países los artículos esenciales que el área esterlina no puede vendernos”, en BCRA, Memoria Anual 1947, p. 11. Esta situación generó la acumulación de deudas comerciales y financieras con los Estados Unidos. La búsqueda de una solución a este problema propició un entendimiento financiero y comercial entre la Argentina y los Estados Unidos hacia 1950 (Rapoport y Spiguel, 2009). Por otra parte, como derivación de la guerra de Corea, en 1950 crecieron las exportaciones a los Estados Unidos, que pasó a ocupar el primer lugar entre los compradores del exterior, aventajando ampliamente al Reino Unido, que tradicionalmente había ocupado ese puesto (Gómez y Tchordonkian, 2017; Gómez y Waldman, 2019).
  6. BCRA, Memoria Anual 1950, p. 39.
  7. Una fuerte devaluación aleja de manera transitoria la restricción externa, pero constituye un alivio temporal sin resolver el problema generando una distribución regresiva del ingreso, lo que afecta particularmente a los sectores más vulnerables, que perciben ingresos en pesos a raíz de la caída del salario real por el impacto de la devaluación sobre los precios internos.
  8. Consejo Económico Nacional (CEN), Examen de la situación económica del país al 31 de enero de 1949, p. 7.
  9. BCRA, Memoria Anual 1950, p. 33.
  10. Ley 14.222 de Inversiones Extranjeras sancionada el 21/8/1953. Publicada en Boletín Oficial n.º 17.470, Año 61, Buenos Aires, 28/8/1953.
  11. BCRA, Memoria Anual 1946, p. 82.
  12. Véase Decreto ley n.º 8.503 del 25/3/1946, Decreto ley n.º 11.554 del 24/4/1946 y el Decreto ley n.º 15.350 del 28/5/1946.
  13. Véase “Progress Report Prepared in the Department of State for the Operations Coordinating Board. Third Progress Report on NSC 144/1, United States Objectives and courses of Action with respect to Latin America”, Washington, 25 de mayo, 1954, en Foreign Relations of the United States, 1952-1954, The American Republics, Volume IV; “Argentina- Mr. Black’s visit March 15-17, 1954” (April 22 1954), Records of President Eugene R Black – 1953 – 1958 Travel – Travel 04, 1769302, WB IBRD/IDA EXC-02, World Bank Group Archives, Washington, D.C., United States, p. 95.
  14. CEN, Situación Económica y Perspectivas. Año 1950, febrero de 1950, p. 6.
  15. “Alfredo Gómez Morales”, en Di Tella, G. y Rodríguez, C. (1990), Argentina 1946-83: The Economic Ministers Speak, Braun: Macmillan Press, p. 42.
  16. BCRA, Memoria Anual 1955, p. 6. En 1953 se había reintroducido el régimen de pagos diferidos para las transacciones comerciales con el exterior para el abastecimiento de bienes de capital “en función de la rentabilidad futura de esas inversiones, que al originar divisas o restringir su demanda, hará posible la satisfacción oportuna de las transferencias, sin desmedro del equilibrio del balance de pagos” (BCRA, Memoria Anual 1953, p. 35).
  17. BCRA, Memoria Anual 1955, pp. 39-40.
  18. Decretos n.º 2001/5, 2002/55, 2003/55, 2004/55 y 2038/55 y Resolución n.º 986 del Ministerio de Finanzas. Véase BCRA, Memoria Anual 1955, p. 30.
  19. BCRA, Memoria Anual 1955, pp. 30-31.
  20. BCRA, Memoria Anual 1958, p. 42.
  21. BCRA, Memoria Anual 1958, pp. 42-43.
  22. Ídem, p. 51.
  23. Ídem, p. 50.
  24. Ibidem.
  25. BCRA, Memoria Anual 1959, p. 51.
  26. El Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional adoptado en la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas celebrada en Bretton Woods, New Hampshire el 22/7/1944, establecía como una de sus finalidades “coadyuvar a establecer un sistema multilateral de pagos para las transacciones corrientes que se realicen entre los países miembros, y eliminar las restricciones cambiarias que dificulten la expansión del comercio mundial”. Véase Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional (1944), “Artículo I: Fines”, p. 2, bit.ly/39BzJUd.
  27. A este acuerdo inicial, se sumaron otros acuerdos a lo largo del gobierno de Frondizi, que han sido explicados en detalle por Noemí Brenta (Brenta, 2013, p. 152).
  28. La Nación, 30/12/1958. Nota de tapa.
  29. BCRA, Memoria Anual 1959, p. 4.
  30. BCRA, Memoria Anual 1959, p. 4.
  31. Ídem, p. 5.
  32. BCRA, Memoria Anual 1958, p. 96.
  33. BCRA, Memoria Anual 1959, p. 6.
  34. BCRA, Memoria Anual 1958, p. 114.
  35. Ídem.
  36. BCRA, Memoria Anual 1958, p. 96.
  37. BCRA, Memoria Anual 1958, p. 98.
  38. BCRA, Memoria Anual 1961, pp. 27-31.
  39. Ídem, p. 29.
  40. Ídem, p. 27.
  41. Ídem, pp. 27-31.
  42. BCRA, Memoria Anual 1961. El pago de los servicios de la deuda externa pública ascendió de 575 millones de dólares en 1955 a 1 613 en 1958 y a 2 717 millones en 1963, creando un importante flujo de divisas en concepto de pagos y amortizaciones (Belini y Korol, 2012, p. 156).


Deja un comentario