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Los problemas de la educación técnica entre la planificación peronista y el desarrollismo (1944-1970)

Hernando Arbelo[1]

Introducción

Este trabajo analiza el comportamiento de la enseñanza técnica en nuestro país a lo largo de las décadas en que se instrumentaron las políticas de planificación de la economía y las posteriores del desarrollismo. Antes de comenzar, sin embargo, conviene dejar en claro qué es lo que entendemos por ese tipo de educación en esta investigación.

Aquí aludimos a la modalidad de enseñanza destinada a impartir pericias manuales y formar operarios y técnicos para la industria, en orientaciones diversas, que impartió el Estado nacional a través de distintos organismos centralizados que fueron creados específicamente durante nuestro período de estudio.

La educación técnica era una modalidad de estudios secundarios que integraba el Sistema Integrado Público Centralizado Estatal (SIPCE). Esta denominación fue elaborada a posteriori por Puiggrós (1990),[2] para diferenciar este sistema del más descentralizado y federal que surgió de las reformas de esa década. Si bien es cierto que la educación técnica así definida no nació a principios de los años 40[3], fue durante el gobierno de facto de 1943-1946 cuando esta se consolidó como una modalidad dentro del SIPCE (Arbelo, 2017). Este proceso de institucionalización fue original cuando se lo compara con las ramas de bachiller (que impartía estudios de tipo humanístico, orientando hacia las profesiones liberales), normal (dedicada a la formación de maestros y profesores) y comercial, las cuales reunían la mayoría del esfuerzo educativo estatal, es decir, matrícula, personal, cantidad de establecimientos y presupuesto, entre otras, desde que la Ley 1.420 había creado el sistema educativo nacional en las últimas décadas del siglo xix.

La creación de una rama técnica de estudios incluía elementos de autarquía, gobierno colegiado, financiamiento empresarial y una dosis de conflictos interministeriales que le dieron su fisonomía durante todo el período –en el último caso particularmente durante los dos gobiernos peronistas– y contribuyeron a configurar los problemas de la modalidad que aquí analizaremos, así como algunas de sus consecuencias para el desarrollo industrial del país.

Antecedentes

Aunque los establecimientos de enseñanza técnica tenían un lugar en el sistema educativo desde fines del siglo xix[4], este puede considerarse marginal cuando se lo compara con el resto de las modalidades.

Esa situación pudo conducir a que la historiografía que trabaja la educación técnica durante el siglo xx, no muy abundante se debe aclarar, dividiera el desarrollo de ella en dos grandes momentos: el de su nacimiento, que habría sido durante el primer gobierno peronista (Dussel y Pineau, 1995) y constituyó algo así como su “época dorada”, y el de su decadencia, que se inició con la Revolución Libertadora y se extendió hasta el final del gobierno militar de 1976-1983 (Pineau, 1997).

Otros estudios (Sánchez Román, 2007) coinciden con esta visión y consideran que, hasta la llegada del gobierno de 1943-1946 y sus reformas en esa modalidad de estudios, no solo no existió una educación técnica propiamente dicha, sino que, gracias al esfuerzo de diversos actores de la sociedad civil, como los partidos políticos, sindicatos (Pineau, 1991) y empresarios, se configuró un “subcircuito de educación técnica” que proveyó aquello que el Estado no podía, o no quería, otorgar: mano de obra especializada para una industria que crecía exponencialmente al calor de la ISI y las migraciones internas.

Estas investigaciones llegan a esas conclusiones, por un lado, porque toman la creación de la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional (CNAOP)[5] y la Universidad Obrera Nacional (UON)[6] que estaba incluida dentro de ella como momento fundacional de la enseñanza técnica en nuestro país. Se debe relativizar, sin embargo, esa afirmación. Cuando se observan las estadísticas elaboradas por el entonces Ministerio de Justicia e Instrucción Pública, que incluía todas las cuestiones educativas[7] durante los años 20 o el Censo Escolar de 1936, el panorama adquiere otra fisonomía.

Si bien es cierto que la cantidad de establecimientos, matrícula, personal y presupuesto nunca alcanzó a equiparar a las modalidades de bachiller, comercial y normal, se puede observar que hubo momentos, particularmente durante la presidencia de Marcelo T. de Alvear, en los que el Estado construyó un número importante de escuelas de artes y oficios[8], las más cercanas a la formación de operarios para la industria aunque muchas veces no cumplieran con ese fin, y que para el año en que se realizó el Censo antes mencionado existían escuelas industriales no solo en la Capital Federal y en todas las capitales de provincias, sino también en localidades urbanas bastante más reducidas.

En otras palabras, que el Estado no dedicara los mismos recursos a la enseñanza técnica no quiere decir que esta no existiera y debiera esperar hasta los años 40 para su fundación. Por ello es más adecuado hablar de institucionalización y del comienzo de una nueva etapa en su dinámica.

El hablar de un subcircuito de educación técnica montado por sindicatos y empresarios tiene sus problemas también cuando se recorren otras fuentes que no sean las específicamente empresariales o sindicales, como hacen aquellos estudios. En realidad, hacia 1943 lo que existía era un reducido grupo de empresas que habían montado lo que ellas mismas denominaban “escuelas-fábrica”. Dichas escuelas, en realidad, eran escuelas de artes y oficios de tres años de duración donde solo estudiaban los hijos de los obreros que trabajaban en las empresas, por lo que, además de restringida, su matrícula era muy reducida y no salía de los confines del establecimiento donde dicha escuela estaba ubicada.

Hablar en esas condiciones de un subcircuito resulta poco conveniente, pues pone a las distintas escuelas-fábrica –que, es cierto, fueron fundadas por empresas líderes de las ramas metalúrgica, química o alimenticia como C.A.T.I.T.A., Siam, Campomar o Bagley– en una relación de coordinación entre ellas que es dudoso que haya existido, al menos hasta que nuevas investigaciones dedicadas específicamente a esas escuelas vean la luz y puedan afirmar con más contundencia la existencia de aquel circuito.

La misma matización corresponde hacer para lo que habría sido el período de decadencia de la modalidad, que empezó en 1955 con el derrocamiento de Perón, aunque aquí la crítica corresponde realizarla desde otra óptica. Los estudios que hacen esta división a los que ya nos refiriéramos suelen estudiar los problemas educativos desde la política educativa, enfocada en cuestiones curriculares[9].

Así, las causas de que la educación técnica de los siguientes 30 años a la caída del régimen peronista se haya estancado deben buscarse en planes de estudio y formatos escolares anquilosados, que no respondían a las necesidades del sector industrial de la época. Es cierto que dichas reformas faltaron. Pero olvidan también dichos trabajos, sin embargo, que esos planes de estudio y formatos eran los que habían contribuido a que la enseñanza técnica viviera su apogeo en las décadas previas al golpe de Estado. Planes y formatos que, por otra parte, fueron objeto de algunas modificaciones durante los años 60.

Hay una cuestión metodológica y otra de contexto que estos trabajos no tienen en cuenta a la hora de periodizar y analizar el comportamiento de la educación técnica en esa época. En primer lugar, como ya dijéramos antes, son estudios anclados en cuestiones estrictamente cualitativas. Es decir, analizan discursos de política educativa, reformas de planes de estudio, o los planes de estudio en sí. Aciertos o errores, retrocesos o progresos, van en función de lo que se plasma en esos documentos, como si de forma automática su creación implicara un cambio en la orientación de los estudios.

Es cierto que ese tipo de aproximación al problema resulta más sencilla dada la profusión de ese tipo de fuentes respecto de las cuantitativas, que apenas aparecen de forma marginal en dichas investigaciones.

Uno de los problemas que surge cuando se quiere analizar el comportamiento de este tipo de educación, o en realidad el de cualquier otra rama, a partir de los años 50 es el carácter fragmentario de las fuentes de esa naturaleza. Sin embargo, es el estudio de esas variables el que nos permite matizar la periodización realizada, avanzar en una alternativa y enfocar desde otra óptica los problemas de la enseñanza técnica en las décadas en que predominaron en nuestro país las ideas y políticas de la planificación y el desarrollo.

Son dichas políticas las que, por otra parte, los trabajos no tienen en cuenta a la hora de realizar sus investigaciones. La educación técnica que se institucionalizó a mediados de los años 40 no lo hizo solo en un contexto de importante crecimiento industrial y expansión del mercado interno; además acompañó la instauración de la planificación de la economía –que a partir de los años 60 se denominaría “desarrollismo”–, que se iría consolidando en los diversos planes y organismos centralizados y autárquicos creados por los diferentes gobiernos, del signo político que sea, para darle a la economía una mayor predicción y al empleo de los recursos económicos un uso más racional, entre los cuales se incluye la educación técnica, destinada a formar mano de obra para el sector industrial al que, en última instancia, iban dirigidas esas políticas.

Por esa razón, los problemas de la educación técnica entre los años 40 y 70 se inscriben en los problemas propios de la planificación. Sus aciertos y errores, sus alcances y límites, estuvieron condicionados por la evolución de aquel proceso durante esos años. Nos dedicaremos a analizarlos con mayor profundidad en los siguientes apartados.

El camino a la institucionalización (1932-1944)

La década que se abrió en 1932 con el gobierno de Agustín Justo y culminó con el golpe de Estado del 4 de junio de 1943 fue un período de debate intenso en el plano económico (Llach, 1984), así como en el religioso y el educativo (Becerra, 2007; Calvagno, 2010). En este último la educación técnica brindada por el Estado nacional a la que nos refiriéramos en el apartado anterior ocupó un lugar central.

No nos detendremos aquí en los argumentos que sindicatos, partidos y agrupaciones políticas –que iban desde el conservadurismo hasta la izquierda de entonces (Partido Socialista y Partido Comunista)–, empresarios y las propias Fuerzas Armadas expusieron para marcar la brecha que existía entre las demandas de mano de obra provenientes del sector industrial y lo que en términos reales proporcionaba el Estado a través de las escuelas industriales y de artes y oficios que tenía diseminadas por el país, aunque las propiamente industriales se encontraran radicadas en las grandes ciudades y zonas urbanas[10].

Se había alcanzado, sí, un consenso entre todas esas fuerzas civiles y políticas respecto a la necesidad de una urgente reforma de la enseñanza técnica, que iba incluida dentro de una más integral del sistema educativo. Quizá sea en el libro Una nueva Argentina, publicado por Alejandro Bunge en 1944, donde mejor quedó plasmado ese consenso en torno a la reforma educativa. El libro, una amplia radiografía cuantitativa de la Argentina de las cuatro primeras décadas del siglo xx, define un sistema educativo caracterizado por “el exceso de normalismo y humanismo” y poco proclive a formar en destrezas y pericias manuales y técnicas. Basado en el Censo Escolar de 1936 y en elaboraciones estadísticas propias, denuncia la existencia de “un proletariado normalista” que no era otra cosa que los egresados de escuelas normales que no conseguían ubicación como maestros en las escuelas, pues a esas alturas la educación primaria contaba con suficientes para atender la demanda educativa de la población[11].

Al resto de las modalidades del sistema, no les iba mucho mejor. La técnica se llevaba la peor parte cuando se la comparaba en todas las variables con el bachiller, los comerciales y normales.

Las escuelas industriales, de las que había menos de una decena hacia principios de la década, replicaban el formato del resto de las escuelas secundarias: un turno con materias de cultura general, cuyos contenidos eran idénticos al del resto de las modalidades, y un contraturno de menor carga horaria donde se impartían las materias técnicas específicas, que variaban según la orientación que se elegía a partir del cuarto año de estudios (en las industriales se estudiaba en total seis años, aunque al tercero ya se podía obtener un certificado de experticia en herrería, carpintería o mecánica en general)[12].

En cualquier caso, como ya comentáramos antes, este tipo de escuelas era visto por la mayoría de su población estudiantil como el paso previo a los estudios universitarios de ingeniería o arquitectura (Gómez Araujo, 1938 y 1945).

Las escuelas de artes y oficios, así como las profesionales de mujeres, eran bastante más numerosas, y su duración de tres años, con más carga horaria en materias prácticas que de cultura general, las hacía más aptas para la formación de mano de obra para la industria ya que no era necesario tener la educación primaria completa para ingresar a ellas, aunque las de mujeres impartían más bien una educación artesanal.

Sin embargo, se debe destacar que su número era importante por la expansión que experimentaron, que se había registrado en el primer lustro de la década de 1920. Solo las profesionales de mujeres mostraron un crecimiento importante en los años que analiza Bunge. En cualquier caso, su ubicación en zonas mayoritariamente rurales, o de escasa urbanización, las hacía poco aptas para atender la demanda de obreros que registraba la industria en aquellos años, radicada en los grandes centros urbanos de Buenos Aires, Córdoba y Rosario.

Realizamos este recorrido por la obra de Bunge porque sus páginas sintetizan el consenso sobre lo que se debía hacer en materia de educación técnica a mediados de los 40. Más aún, el libro no es solo una instantánea de la situación argentina, sino también un conjunto de propuestas de reforma que torcieran una situación que, en el largo plazo, podía volverse dramática para la población no solo en términos educacionales, sino también sociales y económicos. En el mientras tanto, como afirmaba la Unión Industrial Argentina (UIA) en las páginas de sus publicaciones, replicadas por los principales diarios de la época, el esfuerzo de algunos empresarios con sus escuelas-fábrica podría contribuir a paliar la situación, pero no corregirla.

En las vísperas del golpe de Estado, entonces, había acuerdo en que una reforma de la enseñanza técnica debía estar sustentada en dos pilares fundamentales: políticas educativas que desalentaran el ingreso a bachilleres, comerciales y normales, a la vez que estimularan la orientación hacia los estudios técnicos, y la creación de un nuevo tipo de establecimiento cuya enseñanza fuera esencialmente técnica, la “escuela intermedia”, como la definía Bunge en su obra.

Si se piensa en el largo plazo, como lo hacía Bunge, la propuesta no era ni descabellada ni demasiado ambiciosa. Lo que se pedía, en palabras más simples, era que las escuelas técnicas se equipararan cuantitativamente a las de las demás ramas, junto con una modificación en su formato. Ambas eran factibles de realizar en el mediano plazo. De ambas acciones políticas, se desprendía que el sector industrial tendría la cantidad de operarios y técnicos necesarios para no quedar rezagado en su desarrollo, el cual empezaba ya a impregnarse de palabras como “autarquía”, “defensa nacional” o, simplemente, “nacionalización de la industria”[13].

En esas vísperas, sin embargo, los gobiernos conservadores habían hecho poco y nada, aunque el problema debía haberles preocupado, ya que una elevada desocupación era caldo de cultivo propicio para la influencia de “ideologías extremas”, como solían denominar los diarios de la época al comunismo.

El único dato que merece mencionarse es la creación, en 1935, de las escuelas técnicas de oficios. El nombre mismo denota un intento de fusionar, más que de reformar, en un formato más accesible las escuelas industriales con las de artes y oficios. Se reducía a cuatro la cantidad de años de estudio y se introducían nuevas orientaciones, acorde al desarrollo industrial que se registraba. Es importante mencionarlas por el papel que tendrían en las políticas educativas de los subsiguientes gobiernos. Pero en este período solo se construyeron cinco, todas ellas radicadas en la Capital Federal.

Quedaría para el gobierno surgido de la Revolución de junio, y particularmente para el peronismo, la tarea de emprender la institucionalización y a la vez reforma de la educación técnica por la que tanto se había bregado durante una década.

Entre dos revoluciones: la DGET y la CNAOP (1944-1955)

Los estudios sobre educación técnica a los que hiciéramos referencia anteriormente hablan de un momento fundacional de esta modalidad de estudios y de una época de fuerte expansión cuantitativa, con los primeros gobiernos peronistas. Como antes dijéramos, eso es parcialmente cierto.

Lo que sucedió, en realidad, fue que el gobierno de la Revolución del 4 de junio se dio a la tarea de institucionalizar la enseñanza técnica mediante una “estructuración de la enseñanza media tendiente a apartar a las juventudes de las profesiones liberales, encaminándolas hacia las profesiones vinculadas con […] la industria y la producción nacionales”[14].

En esta tarea el propio Perón tendría un papel relevante como secretario de Trabajo y Previsión. Dicho proceso, sin embargo, no dejó de revestir una complejidad que no habían contemplado los actores que bregaron por una reforma de esos estudios en los años previos.

También las investigaciones que abordaron los problemas de la enseñanza técnica durante los años 60 y 70 (Matton, 1967; Tedesco, 1977; Weimberg, 1967; Wiñar, 1970) pusieron el foco en la CNAOP, creación decretada por el gobierno de facto entre mediados de 1944 y 1945[15]. Hablaremos de dicha comisión en este apartado, pero no como una solución al problema, sino más bien como una creación de tinte político que le vino a agregar complejidad.

Se suele pasar por alto en este proceso la creación de la Dirección General de Enseñanza Técnica (DGET)[16], que sucedió casi en simultáneo con la de la CNAOP. Sin embargo, mientras que la primera quedaba, como debía ser, en la órbita del ministerio de Justicia e Instrucción Pública[17], la segunda estaba bajo el control de Trabajo y Previsión.

Existían diferencias importantes entre ambos organismos. La DGET tenía por función absorber en una única repartición todos los establecimientos de enseñanza técnica, como paso previo a la reforma que debía crear una nueva escuela que siguiera, en mayor o menor medida, los lineamientos propuestos por Bunge y de los que se habían hecho eco sobre todo los partidos políticos y las Fuerzas Armadas[18]. En esa Dirección debían, teóricamente, concentrarse los esfuerzos por equiparar cuantitativamente a la enseñanza técnica con las demás ramas de estudio, primero, y aplicar medidas tendientes a llevar la mayor cantidad de matrícula posible hacia ellas después.

Hoy existe bastante consenso en torno a que, en sus muchos campos de acción, el primer peronismo, más que innovar, se apropió o resignificó iniciativas políticas, económicas y sociales anteriores (Gerchunoff y Llach, 2018). La creación de la CNAOP puede leerse en ese sentido. En realidad, la iniciativa de crear una comisión que se encargara específicamente de la enseñanza técnica ya había sido presentada por el socialismo en la Cámara de Diputados en 1932 con el nombre de Comisión Nacional de Enseñanza Técnica (CONET)[19], con un funcionamiento que, en algunas líneas, debía emular al de las numerosas juntas reguladoras que por aquellos años se crearon[20].

La creación llevada adelante por el propio Perón tenía, sin embargo, otros fines y estructura. Era un organismo colegiado en el que, por igual, participaban en la toma de decisiones empresarios, trabajadores (a través de representantes sindicales) y el propio Estado a través de la Secretaría de Trabajo y Previsión (podía ser el mismo Perón o alguien de su entorno cercano, como fue Gómez Araujo, anterior inspector de enseñanza técnica). Resulta interesante ver cómo el proyecto político peronista de una “comunidad organizada” apareció de forma primigenia en la CNAOP, creada aún antes de que el joven coronel accediera a la presidencia.

Los objetivos de la CNAOP despertaron el entusiasmo del ambiente sindical, pero también el recelo de los empresarios. En los primeros, porque les permitía participar en las políticas tendientes a regular el aprendizaje, principalmente de los menores, en los entornos fabriles, así como aumentar el poder de las comisiones internas de fábrica, algo que se extendería hasta el Congreso de la Productividad de 1955 (Elisalde, 2008). En los segundos, implicaba un mayor control de la mano de obra por parte del Estado en los talleres y en los procesos de trabajo, algo que los empresarios siempre buscaron evitar durante sus reclamos por una reforma de la enseñanza técnica.

Pero lo que mayores quejas despertó fue el hecho de que la Comisión, además de ser autárquica y colegiada en su labor, se financiara básicamente con el aporte de los empresarios a través de lo que se conoció inicialmente como “tasa de aprendizaje” y, a partir de 1945, simplemente como “impuesto al aprendizaje”. En esto, como en la regulación del trabajo en los talleres, la intromisión del Estado se hacía intolerable, como lo manifestó la UIA a través de su presidente, Edgardo Colombo, al propio Ejecutivo. El impuesto, sin embargo, se mantendría con unas leves modificaciones, hasta la federalización de la educación en los 90 y la disolución del CONET.

Pero además la misión de la CNAOP era tan ambiciosa como ambigua y conflictiva. Esto es porque, al mismo tiempo que buscaba darle al Estado una mayor presencia en las fábricas incorporando la cuestión educativa a la sindical, se proponía también ampliar la oferta de educación técnica, lo que hacía que este organismo entrara en competencia con la DGET, que tenía el mismo propósito. Esa tarea se planteaba a través de tres acciones: la fundación de escuelas-fábrica, de tres años de duración, similares a las de artes y oficios; la creación de cursos específicos que podían durar entre un trimestre y un año; y las mismas acciones, pero por parte de los empresarios, que si las llevaban a cabo podían quedar exentos de pagar una parte o la totalidad del impuesto al aprendizaje.

Las estadísticas sobre la cantidad de establecimientos y cursos creados por la CNAOP provienen del ámbito oficialista[21] y, como todas las fuentes durante el peronismo emanadas desde el Estado, deben analizarse teniendo en cuenta el tinte político que el régimen les asignaba (Cucuzza, 1996). Según ellas, el crecimiento de la oferta de educación técnica gracias al funcionamiento de la Comisión fue exponencial. Sin embargo, detrás de los números se esconden preguntas difíciles de responder: ¿cuántas de estas escuelas-fábrica no fueron sino reconversiones de las anteriores de artes y oficios?; ¿cuántas eran realmente establecimientos y cuáles meros cursos de tres meses de duración impartidos en una fábrica en particular?; ¿cuáles de esos establecimientos o cursos dictados en las propias fábricas no estaban ya funcionando antes de la creación de la Comisión?

En cualquier caso, son números que deben manejarse con cuidado, como explicaremos más adelante, al exponer algunos datos estadísticos relevados en las décadas siguientes por el Ministerio de Educación, que parecen más confiables que las producidas por aquella Comisión. Sin embargo, como lo expone la investigación de Sánchez Román sobre las escuelas-fábrica a la que nos refiriéramos con anterioridad, la puesta en práctica de esas acciones de la CNAOP tuvo una cuota no menor de conflicto: muchas de las escuelas-fábrica preexistentes, al no adaptarse a los requerimientos de la Comisión, debieron ser cerradas.

Mientras esto sucedía en la CNAOP, la DGET emprendía lo que denominó “institucionalización y unificación curricular” (Mauro, 2013). El proyecto parecía ir en la dirección solicitada de crear un único establecimiento de enseñanza técnica que eliminara la distinción entre escuelas industriales, de artes y oficios, profesionales de mujeres y técnicas de oficios. La iniciativa, implementada a partir de 1948[22], estuvo, sin embargo, muy lejos de llegar a ese objetivo. En realidad, la pretendida unificación no significó otra cosa que sumarles a las industriales las otras tres modalidades, pero manteniendo sin modificación sustantiva sus planes de estudio y la diferenciación por género que significaba la permanencia de las profesionales de mujeres. Aunque en adelante se hablara simplemente de “escuelas industriales”, ese nombre no hacía otra cosa que ocultar la gran dispersión de planes y programas que ellas abarcaban.

Al principio de este trabajo, hicimos mención de que la institucionalización de la educación técnica va aparejada con los inicios de la planificación en la Argentina, que durante el régimen peronista se vio plasmada en el Primer y Segundo Plan Quinquenal (Jáuregui, 2005). En esa dirección, la creación de la DGET y la CNAOP fue la tarea asignada al primer Plan para realzar la enseñanza técnica y remarcar su lugar en el esquema de una economía planificada que debía tender a la autarquía y a la defensa nacional, así como a la nacionalización de la mano de obra.

Pero es a partir del Segundo Plan, puesto en práctica desde 1953, cuando nuevamente se insistió en los objetivos que el gobierno se había propuesto, haciéndose eco de las demandas y el consenso previo sobre la reforma de la modalidad (Plotkin, 1994). Las metas educativas fijadas se sintetizan brevemente en el Plan:

  • Ofrecer conocimientos humanistas y de utilidad práctica.
  • Descubrir la vocación de los alumnos.
  • Distribuir racionalmente el alumnado para lograr un mayor número de técnicos
  • Estructurar la especialización de la enseñanza según las necesidades del desarrollo industrial[23].

En los dos últimos ítems de estas metas, está reconocido, aunque no sea más que de forma implícita, que el gobierno no había logrado sus objetivos pese a las innovaciones institucionales instrumentadas casi diez años antes. La matrícula, la variable considerada clave, continuaba sin estar distribuida de forma tal que la enseñanza técnica siguiera los requerimientos del desarrollo industrial. En otras palabras, los alumnos continuaban optando por orientaciones humanistas o dirigidas a la formación de maestros, los principales problemas diagnosticados al sistema educativo nacional.

En 1952, luego de la reforma constitucional, se creó finalmente el Ministerio de Educación. Una de las primeras medidas tomadas por esta cartera fue el traspaso de la CNAOP desde el también flamante Ministerio de Trabajo. Pero si esa medida pudo tomarse en su momento como el inicio de un auténtico proceso de unificación y reforma de la enseñanza técnica, tal cosa quedaría trunca. Lo máximo que se realizó fue un extenso diagnóstico, a pedido de la Unesco, que analizaba los problemas de la enseñanza en una sociedad tecnológica y daba al final una serie de recomendaciones para todos los Estados miembros de aquella entidad supranacional[24].

La DGET y la CNAOP continuaron existiendo como entidades separadas hasta el derrocamiento de Perón en setiembre de 1955, actuando cada una con su propia lógica respecto a la enseñanza técnica. Si esta modalidad aparecía en los instrumentos de planificación como una suerte de vanguardia educativa, tal cosa permanecía solo en los enunciados y no se concretaba en la realidad. Nunca se alcanzó el objetivo de un establecimiento unificado, ni se aunaron criterios entre ambos organismos respecto a cómo incrementar el peso cuantitativo de esta modalidad dentro del sistema frente a las ramas más tradicionales y antiguas.

Cuadro 1. Evolución total de la matrícula del sistema educativo,
nivel secundario (1945-1955)
Técnica (*) Bachiller (**) Comercial Normal (***)
1945 25.161 1945 62.151 1945 27.880 1945 50.331
1946 35.721 1946 65.592 1946 32.603 1946 53.367
1947 46.281 1947 69.033 1947 32.703 1947 56.403
1948 56.841 1948 72.474 1948 37.829 1948 59.439
1949 67.401 1949 75.915 1949 44.294 1949 62.475
1950 67.404 1950 75.915 1950 52.148 1950 62.477
1951 67.935 1951 85.799 1951 60.290 1951 71.184
1952 72.585 1952 95.683 1952 64.700 1952 79.981
1953 74.929 1953 105.567 1953 72.173 1953 88.598
1954 76.654 1954 115.451 1954 76.038 1954 97.305
1955 86.395 1955 115.451 1955 83.277 1955 97.306
Total: 343 % Total: 185 % Total: 298 % Total: 193 %

(*) Entre los años 1946 y 1949, los datos son aproximados.
(**) Entre 1946 y 1949 y 1951 y 1954, los datos son aproximados.
(***) Ídem bachiller.
Fuente: elaboración propia sobre la base de Ministerio de Educación y Justicia. Estadística educativa 1959 y Secretaría de Estado de Cultura y Educación. La educación en cifras, 1958-1969.

Además del presupuesto, las tres variables que reflejan la evolución del esfuerzo educativo en un sistema centralizado como era el argentino de aquel período son la matrícula, la cantidad de establecimientos y el personal que en ellos se desempeña, como docente, administrativo u auxiliar (Morduchowicz, 2004). En este y en los siguientes dos cuadros, analizaremos dicho comportamiento en el período 1944-1955, es decir, la primera década de la institucionalización de la enseñanza técnica y la implementación de los instrumentos destinados a reformarla, la DGET y la CNAOP, para alcanzar las metas propuestas principalmente en el Segundo Plan Quinquenal.

La información contenida en el cuadro n.º 1 sobre matrícula debe tomarse con algunas precauciones dado el carácter fragmentario de la estadística educativa de la que se dispone[25], lo que nos obliga a hacer cálculos aproximados para algunos años en algunas de las modalidades del sistema.

Teniendo en cuenta dicho recaudo, una lectura a simple vista de las estadísticas lleva a concluir que, durante el régimen peronista, si bien no se produjo ni una reforma institucional ni un proceso de unificación curricular, el objetivo de incrementar la cantidad de alumnos en escuelas técnicas se consiguió con creces, ya que la matrícula creció un 343 %, muy por encima de la de bachiller y normal y con una distancia considerable respecto a la de los comerciales.

La serie, como ya advirtiéramos antes, resulta engañosa, sin embargo. El relevamiento estadístico de la modalidad no hace diferencias entre matrícula correspondiente a escuelas industriales, de artes y oficios, profesionales de mujeres (que no pueden considerarse escuelas técnicas en el sentido estricto de la palabra), técnicas de oficios, así como la que asistía a las escuelas-fábrica o cursos brindados por la CNAOP o empresas particulares. Cuenta pues por igual un estudiante de una escuela industrial de seis años de duración como uno que asiste a un curso específico brindado por la comisión cuya duración no rebasaba el año.

Cuando se observa la serie en toda su extensión, surgen otras consideraciones. La máxima expansión de la matrícula se dio en los primeros cuatro años de creación de la DGET–CNAOP, para luego entrar en una fase de desaceleración que coincidió, paradójicamente, con las metas propuestas en el Segundo Plan Quinquenal. Es en ese mismo lapso de tiempo cuando las otras modalidades, que la enseñanza técnica tenía como mínimo que equiparar –solo lo logró frente a las escuelas comerciales, y por un escaso margen–, aceleraron el número de alumnos que asistían a sus establecimientos. De estos números se desprende que no solo no se atacó el problema del “proletariado normalista”, sino que, además, el régimen privilegió ofrecer conocimientos humanísticos, meta que también estaba contemplada en el Plan.

Cuadro 2. Evolución de los establecimientos del sistema educativo,
nivel secundario (1945-1955)
Técnica Bachiller Comercial Normal (*)
1945 s/d 1945 334 1945 159 1945 240
1946 s/d 1946 356 1946 170 1946 254
1947 204 1947 369 1947 181 1947 268
1948 206 1948 383 1948 199 1948 282
1949 209 1949 352 1949 212 1949 296
1950 458 1950 373 1950 220 1950 310
1951 516 1951 377 1951 236 1951 324
1952 526 1952 388 1952 237 1952 338
1953 530 1953 421 1953 258 1953 352
1954 648 1954 435 1954 266 1954 366
1955 658 1955 458 1955 275 1955 380
Total: 322 % Total: 137 % Total: 172 %

Total: 158 %

(*) Cifras aproximadas.
Fuente: elaboración propia sobre la base de Ministerio de Educación y Justicia. Estadística educativa 1959 y Secretaría de Estado de Cultura y Educación. La educación en cifras, 1958-1969.

Las tres modalidades tradicionales del sistema muestran un crecimiento relativamente parejo, aunque no va en la dirección de las metas del Segundo Plan Quinquenal (se construyó un número importante de escuelas normales). El bachiller, principal competidor con la enseñanza técnica, fue el de menor crecimiento total en establecimientos, pero se debe observar que este se aceleró precisamente en los años de puesta en marcha de aquel instrumento de planificación, por lo que nuevamente pareciera que el régimen, más allá de lo declamado, hubiera optado por los estudios humanísticos antes que los técnicos. La modalidad comercial, que a la industria servía a los efectos de suministrar personal administrativo tales como los peritos mercantiles, es la que refleja un crecimiento más parejo en toda la serie.

Si la de matrícula debía analizarse con precauciones, lo mismo cuenta a la hora de observar la evolución de los establecimientos de enseñanza técnica. Hay, primero, una disparidad entre fuentes que debemos remarcar. Las elaboraciones estadísticas realizadas por Bunge y recogidas en su obra dicen que, mientras que en 1938 existían 162 escuelas de este tipo, para 1942 ese número había aumentado a 209. Las elaboradas por la Secretaria de Estado de Cultura y Educación treinta años después sí arrancan a partir de 1947, y dan un número de 204.

Como con la matrícula, el crecimiento de los establecimientos fue exponencial y superó ampliamente a las demás modalidades. Sin embargo, llama la atención el aumento que se dio particularmente en el año 1950, que más que duplica el del año anterior. A partir de allí, el crecimiento se desacelera. Estas cifras parecen poco creíbles si se piensa que se trata de la inauguración de nuevos establecimientos educativos siguiendo el modelo implementado a partir de 1948, al que ya hiciéramos mención antes.

Ese salto más bien corrobora nuestra hipótesis de que lo que hay detrás de esos números es el accionar de la CNAOP, particularmente con su oferta de cursos de capacitación. Sobre estos cabe aclarar que podían darse tanto en las escuelas-fábrica que fundaba la Comisión, como en empresas o sindicatos, lo que las cifras oficialistas de la época pudieron haber considerado como la apertura de un nuevo establecimiento, aunque lo que se impartiera en realidad fueran dichos cursos, que muchas veces tenían un carácter muy específico (como, por ejemplo, los de corte de cuero brindados por el sindicato de esa rama).

Más creíbles parecen las cifras de los tres primeros años, que bien podrían corresponderse con el accionar de la DGET ya con el nuevo formato de escuela industrial. Pero si se tiene en cuenta que para la apertura de un establecimiento se requiere la existencia, al menos al principio, de un solo curso, junto con las precauciones que debemos tener respecto a las cifras de enseñanza técnica, es claro que en esta variable los estudios humanísticos, lejos de ser relegados, tienden a cobrar importancia de cara al futuro de la política educativa.

Cuadro 3. Evolución del personal del sistema educativo,
nivel secundario (1945-1955) (*)

Técnica

Bachiller Comercial Normal (**)

1945

3.917

1945 9.960 1945 5.899 1945 7.470
1946 4.195 1946 10.660 1946 6.617 1946 8.039
1947 4.473 1947 11.360 1947 7.335 1947 8.608
1948 4.751 1948 12.060 1948 8.053 1948 9.177
1949 4.751 1949 12.060 1949 8.771 1949 9.746
1950 4.753 1950 12.062 1950 9.489 1950 10.315
1951 6.588 1951 12.964 1951 10.207 1951 10.884
1952 8.125 1952 13.510 1952 10.858 1952 11.543
1953 8.361 1953 15.541 1953 11.781 1953 12.022
1954 9.063 1954 16.275 1954 12.320 1954 12.591
1955 9.150 1955 18.549 1955 12.246 1955 13.160

Total: 233 %

Total: 186 % Total: 207 %

Total: 176 %

(*) Para técnica, bachiller y comercial, los datos hasta 1950 son aproximados.
(**) Datos aproximados.
Fuente: elaboración propia sobre la base de Ministerio de Educación y Justicia. Estadística educativa 1959 y Secretaría de Estado de Cultura y Educación. La educación en cifras, 1958-1969.

Los datos de evolución del personal del sistema educativo apuntan a corroborar lo que veníamos afirmando en los cuadros anteriores. Nuevamente, fue la escuela técnica la que mayor número de docentes concentraba, y los picos de crecimiento se dieron abruptamente a partir de 1951, lo que se puede explicar por las escuelas-fábrica y cursos de la CNAOP que ya comentáramos. Es en esta variable donde la inclusión de dichas formas de enseñanza se hace más visible por el formato de la escuela técnica, que no fue alterado durante este período.

Ya antes habíamos mencionado que las escuelas técnicas se caracterizan por tener mucho más personal que las de bachiller, comercial o normal. Esto se debe a que, por un lado, se encuentran los profesores que dictan las materias comunes. A ellos se deben sumar los profesores de los espacios prácticos y, finalmente, todo el personal dedicado al mantenimiento de la maquinaria y herramientas con que cuentan los diversos talleres[26]. La apertura de auténticas escuelas industriales habría elevado la cifra considerablemente, lo cual nos lleva a pensar que el aumento registrado corresponde a algunas escuelas-fábrica y, probablemente, a numerosos cursos de capacitación de la CNAOP, que, generalmente, eran dictados por un solo docente con la asistencia de algún auxiliar.

Mucho más realistas nos parecen los números del resto de las modalidades tradicionales; y no deja de llamar la atención el incremento en el número de maestros, pese a los problemas en esa rama que habían llevado al debate público apenas una década antes.

Entre dos revoluciones: el CONET y el CONADE (1956-1970)

Tampoco los tres años de la Revolución Libertadora –que darían, según las visiones tradicionales, inicio al momento de decadencia de la enseñanza técnica– implicaron cambios en esta materia. Sí hubo, por parte del nuevo gobierno de facto, una actitud política de desperonización dirigida hacia la CNAOP (no así hacia la DGET). El organismo se consideró uno de los símbolos más del régimen depuesto cuyo contenido político se debía extirpar. En consonancia con ese razonamiento, que primó en casi todos los aspectos de la Libertadora, la CNAOP fue intervenida y dejó de funcionar el esquema colegiado con el que se la había ideado en 1944.

Pero, a diferencia de otros organismos creados por la planificación peronista, esta no corrió la suerte de ser disuelta y permaneció hasta el traspaso presidencial al gobierno de Frondizi en mayo de 1958. Más aún, se esgrimieron los mismos argumentos de racionalidad que había expresado el gobierno derrocado en el Segundo Plan, aunque ahora con otro objetivo: se trataba, como en casi toda la administración pública, de poner racionalidad en un organismo que había hecho derroche de recursos en la creación de escuelas-fábrica y cursos de capacitación, razón por la cual en sus tres años de gobierno cesó la creación de estos, manteniéndose solo los que ya se encontraban en funcionamiento, aunque algunos de fábrica, por razones políticas, cesaran también de dictarse[27].

En otros aspectos, el gobierno de la Libertadora se propuso innovar, pero volviendo sobre los pasos de sus predecesores. Aunque no se llegara a aplicar, un despacho elaborado a pedido del Ministerio de Educación recomendaba que las escuelas industriales dejaran de otorgar el título de experto al tercer año de estudios, y dejar solo el de técnico, para el que además se debían cursar siete en lugar de seis años[28].

Adelantando un poco lo que luego expondremos en otro conjunto de cuadros, la educación secundaria en general, y la técnica en particular, sufrió en el período del gobierno de facto no ya desaceleraciones en las variables que venimos analizando, sino directamente caídas. Para el caso de la enseñanza técnica, la investigación de Matton a la que antes hiciéramos mención asocia dichas caídas con el escenario recesivo de los años 1956 y 1957 que implicó la puesta en práctica del plan de estabilización destinado a contener la inflación y recuperar el dinamismo de la balanza comercial.

Aunque inicialmente se asociara el desarrollismo con el gobierno del radical intransigente Arturo Frondizi, posteriores trabajos han apuntado a extender el proceso a los gobiernos sucesivos, sean semidemocráticos (por la proscripción del peronismo imperante en la época) o de signo militar-autoritario (Belini, 2012; Jáuregui, 2013 y 2018), poniendo en foco los diversos planes de expansión-estabilización implementados y los diversos organismos a tal efecto creados. Nuestro análisis sobre el desempeño de la enseñanza técnica en el período que media entre la Libertadora y el Onganiato va en consonancia con dichos trabajos.

Esta tipo de enseñanza se inscribió en el desarrollismo desde sus inicios con la creación, a finales de 1959, del Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET), el cual puede incluirse en el conjunto de organismos centralizados y autárquicos que fueron conformando las políticas de aquel cuño, como el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), de Tecnología Industrial (INTI) o el Consejo Federal de Inversiones (CFI).

No debe confundirse el CONET del frondizismo con aquel propuesto por el socialismo tres décadas atrás. Este organismo era, en un sentido, una continuación de la CNAOP, la cual la ley de creación del Consejo absorbía. También quedaba incluida dentro de su órbita la DGET, y la ley de creación sancionaba la fundación de un nuevo tipo de establecimiento, las denominadas “escuelas nacionales de educación técnica” (ENET). Este paquete de medidas tomadas simultáneamente, en su discurso, apuntaban a concluir la tarea de unificación y reforma que el régimen peronista había comenzado, mas no concluido.

Algunos rasgos de la enseñanza técnica de aquel gobierno pervivían en la nueva fisionomía que la modalidad adoptaba. El CONET era también un organismo colegiado donde intervenían empresarios, sindicatos y Estado. Sin embargo, cabe destacar que la representación, en consonancia con los tiempos poco adeptos al sindicalismo que corrían, se había modificado a favor de los primeros. Mientras que estos mantenían tres representantes como en los tiempos de la CNAOP, los sindicatos veían reducido a uno su asiento en el nuevo Consejo[29]. El impuesto al aprendizaje también se mantenía como fuente de financiamiento del sistema.

Como sucedía con el INTA, INTI o el CFI, la creación del CONET formaba parte de una concepción de la economía que, si bien ya había sido introducida por el régimen peronista, tenía ahora una arista internacional más importante.

La creación de esos organismos delata el influjo, más pronunciado luego de la Revolución cubana de 1959 y a través de la Alianza para el Progreso de 1961, de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). En sus diversos documentos donde hacía recomendaciones a los países que implementaban estas políticas, la enseñanza técnica aparecía en la agenda como una prioridad dentro del accionar educativo de los países.

El mayor ímpetu industrial y mercadointernista al que apuntaba la Comisión como forma de superar el subdesarrollo característico de la región debía ir acompañado por políticas educativas que aseguraran una constante provisión de mano de obra calificada, aunque, a diferencia de otros momentos, ahora, en sintonía con el influjo que iba tomando la teoría del capital humano (Aronson, 2007), se ponía en igualdad de posiciones la figura del operario y la del técnico (CEPAL, 1958).

Desde el punto de vista de estas acciones, y de otras que a continuación analizaremos, aunque los números no acompañen –como también observaremos–, no es correcto hablar de una época de decadencia de la enseñanza técnica. La creación del CONET y las ENET no es solo recomendación de la CEPAL, sino que figura también en las conclusiones de las reuniones de ministros de Educación provinciales, eventos que empezaron a tener lugar durante el gobierno de Frondizi y antecedieron a la fundación del Consejo, por ejemplo[30]. La creación, en 1961, del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), aunque tenía funciones más amplias, incluía entre sus misiones contribuir al desarrollo de la enseñanza técnica.

En consonancia con estas acciones, en 1962 el CONET publicó un extenso documento que actuaba como un plan de desarrollo para la educación técnica[31]. Por la naturaleza de este trabajo, no podemos detenernos demasiado en este plan, que, además de realizar un profundo racconto de la historia y estado presente de la enseñanza técnica en el país y un censo exhaustivo de todos los establecimientos existentes y precisar cómo debía interactuar la industria y las organizaciones empresarias con el Consejo a través de una nueva herramienta, los convenios de ayuda mutua, fijaba la obligatoriedad escolar hasta el primer ciclo de enseñanza técnica y establecía una novedad: la escuela secundaria vocacional, ideada para menores de entre 12 y 17 años, como paso previo al ingreso a la educación técnica en las ENET. El cursado de esta instancia, además, eliminaba el examen de ingreso obligatorio, que muchas veces actuaba como filtro para el tan necesitado aumento de la matrícula[32].

La crisis política que condujo al derrocamiento de Frondizi y el interregno de Guido, así como los vaivenes que atravesó la economía, implicaron que dichas medidas no empezaran a aplicarse sino hasta 1965, ahora en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Sin embargo, como en otras ocasiones, la reforma nuevamente se limitó a algunas modificaciones a los planes de estudio y fue la última de importancia antes de la desaparición del CONET en 1992[33]. Aunque ahora ya solo existiera un único tipo de establecimiento de enseñanza técnica, con numerosos ciclos y orientaciones que recordaban a la dispersión de oferta de antaño, eso sí, se estaba lejos aún de concretar el tipo de escuela que varias reuniones de ministros, documentos y conclusiones habían recomendado.

El gobierno autoritario de Onganía que sobrevino poco después se propuso una reforma integral, que sucediera en tres tiempos o momentos: una reforma económica, una reforma social y una reforma política de la sociedad argentina. En el marco de lo que se consideraba “el tiempo social”, se contemplaba una nueva reforma educativa, para lo cual el gobierno de la Revolución argentina convocó a una nueva reunión de ministros de Educación provinciales que se desarrolló en 1968. Del encuentro se desprendieron unas conclusiones finales[34] donde se proponía reformar el nivel medio de enseñanza de modo que se compusiera de dos ciclos, uno intermedio y de orientación y otro medio[35].

Aunque en los lineamientos generales de las conclusiones la enseñanza técnica aparecía cruzando transversalmente ambos niveles, no se precisaba en ellas qué tipo de instituciones de enseñanza debían reemplazar, o modificar, al CONET. El estallido del Cordobazo y el reemplazo de todo el gabinete del gobierno de Onganía menos de un año después, por otra parte, dejaron sin efecto el proyecto de reforma que se propuso a partir de aquella reunión.

Sí vieron la luz en ese período, y es importante detenernos brevemente en ellos, los informes del CONADE –organismo que empezara a funcionar plenamente en 1965–, dedicados a la educación en general y a la técnica en particular.

Los informes resultan documentos útiles por cuanto no solo ofrecen un panorama exhaustivo por regiones de la situación de la enseñanza técnica. También realizan análisis finos de las tasas de pases entre el ciclo básico y el orientado y estudian los problemas de deserción y repitencia en las ENET, cuestiones hasta entonces no abordadas. Emplean, por otra parte, el Censo Nacional de 1960 para realizar informes prospectivos de la cantidad de alumnos que deberá haber en los establecimientos de enseñanza técnica acorde a los aumentos de población calculados y son los primeros documentos que analizan la evolución de la modalidad en comparación con las más tradicionales[36].

Veamos, antes de concluir, cómo se comportó en términos cuantitativos la educación técnica en relación con las demás modalidades durante esa década y media.

Cuadro 4. Evolución total de la matrícula del sistema educativo,
nivel secundario (1956-1970)
Técnica Bachiller (*) Comercial Normal (**)
1956 83.138 1956 124.079 1956 90.560 1956 107.519
1957 73.991 1957 132.707 1957 86.151 1957 117.732
1958 75.144 1958 141.335 1958 91.877 1958 127.945
1959 80.331 1959 149.963 1959 98.800 1959 138.158
1960 91.800 1960 149.966 1960 106.317 1960 138.161
1961 100.295 1961 152.192 1961 120.965 1961 146.256
1962 103.938 1962 154.987 1962 132.733 1962 151.859
1963 105.629 1963 162.698 1963 148.149 1963 159.480
1964 113.828 1964 170.524 1964 160.231 1964 172.632
1965 113.451 1965 178.555 1965 178.739 1965 184.934
1966 118.224 1966 186.268 1966 192.269 1966 194.941
1967 123.235 1967 192.892 1967 208.088 1967 203.749
1968 129.783 1968 197.571 1968 220.317 1968 212.557
1969 137.288 1969 211.523 1969 240.264 1969 221.365
1970 147.994 1970 218.400 1970 271.142 1970 230.173

Total: 178 %

Total: 176 %

Total: 299 %

Total: 214 %

(*) Datos aproximados entre 1956 y 1959.
(**) Ídem.
Fuente: elaboración propia sobre la base de Secretaría de Estado de Cultura y Educación. La educación en cifras, 1970.

Cuadro 5. Evolución de los establecimientos del sistema educativo,
nivel secundario (1956-1970)
Técnica Bachiller Comercial Normal (*)
1956 678 1956 480 1956 274 1956 394
1957 687 1957 522 1957 307 1957 408
1958 660 1958 583 1958 338 1958 412
1959 671 1959 715 1959 374 1959 491
1960 723 1960 682 1960 444 1960 549
1961 784 1961 750 1961 568 1961 546
1962 808 1962 519 1962 648 1962 591
1963 800 1963 830 1963 713 1963 633
1964 836 1964 867 1964 792 1964 690
1965 858 1965 868 1965 891 1965 754
1966 825 1966 845 1966 910 1966 773
1967 844 1967 931 1967 986 1967 813
1968 869 1968 904 1968 1.063 1968 817
1969 871 1969 939 1969 1.037 1969 823
1970 921 1970 932 1970 1.139 1970 833
Total: 136 % Total: 194 % Total: 415 % Total: 211 %

(*) Datos estimados para 1956 y 1957.
Fuente: elaboración propia sobre la base de Secretaría de Estado de Cultura y Educación. La educación en cifras, 1970.

Cuadro 6. Evolución del personal del sistema educativo,
nivel secundario (1956-1970)
Técnica Bachiller Comercial Normal (*)
1956 10.900 1956 20.839 1956 12.060 1956 13.729
1957 10.074 1957 21.159 1957 13.629 1957 14.289
1958 11.045 1958 20.294 1958 14.267 1958 14.296
1959 11.815 1959 21.572 1959 15.603 1959 15.874
1960 12.452 1960 23.215 1960 17.019 1960 17.159
1961 16.166 1961 24.468 1961 19.149 1961 17.447
1962 17.207 1962 25.550 1962 21.565 1962 18.539
1963 16.907 1963 27.360 1963 23.596 1963 19.188
1964 17.958 1964 28.215 1964 25.187 1964 20.238
1965 18.874 1965 28.597 1965 27.958 1965 22.066
1966 19.695 1966 28.802 1966 29.474 1966 23.351
1967 21.449 1967 30.321 1967 31.089 1967 24.397
1968 21.504 1968 30.126 1968 33.447 1968 24.336
1969 22.410 1969 31.933 1969 34.297 1969 25.702
1970 23.248 1970 35.078 1970 36.823 1970 26.970

Total: 213 %

Total: 168 %

Total: 305 %

Total: 196 %

(*) Datos estimados para 1956 y 1957.
Fuente: elaboración propia sobre la base de Secretaría de Estado de Cultura y Educación. La educación en cifras, 1970.

Hablar de que los diferentes gobiernos, pese a lo declamado en discursos, planes y reformas y la creación de nuevos organismos específicos, optaron por orientar su esfuerzo educativo hacia las ramas tradicionales del sistema educativo es una cosa, y decir que entre la Libertadora y el Onganiato se produjo una decadencia de los estudios técnicos es otra. El estudio de los cuadros anteriores nos conduce a sostener la primera afirmación.

Aunque persistió el rezago de la enseñanza técnica frente a los estudios humanísticos, comerciales (que nuevamente son los de mayor crecimiento) y normales (donde nuevamente llama la atención la poca preocupación de los gobiernos frente al exceso de maestros), estos tuvieron una evolución más que aceptable, especialmente teniendo en cuenta que ahora no estaba el factor CNAOP para poner duda en las cifras que analizáramos durante el período peronista.

Cabe aclarar que el crecimiento importante que se dio en la cantidad de personal, variable donde la técnica superó al resto de las modalidades, obedeció a la mayor cantidad de aquellos que se necesitaban para un solo establecimiento en comparación con los bachilleres, comerciales y normales.

Es cierto que, a diferencia del período anterior, la enseñanza técnica registra el insólito caso de tener momentos de caída en su matrícula, personal y establecimientos. Una investigación que ya mencionáramos explica, aunque solo para los años de la Libertadora, dichas caídas en la recesión industrial que trajeron aparejada los planes de estabilización aplicados por aquel gobierno. Se registran, sin embargo, caídas en otros momentos en que la economía atravesaba una fase de crecimiento, como en los años 60. Dado que dichas caídas aparecieron también por momentos en las demás ramas, particularmente en bachiller y comercial, una explicación plausible es que no se tratara de cierres de cursos y establecimientos, sino de su transferencia a la órbita de las provincias.

Aunque la educación continuaba siendo esencialmente nacional en la época, ya se estaban produciendo, tímidamente aún, los primeros ensayos de transferencia a las provincias bajo la denominación de “descentralización educativa” (Morduchowicz, 2008).

Para concluir, nos detendremos en otra de las particularidades que tuvo el conjunto de reformas que, a lo largo de nuestro período de estudio, atravesó la enseñanza técnica. Estas tienen que ver con el dato no menor de su financiamiento.

El impuesto al aprendizaje que ya mencionáramos estaba destinado, inicialmente, solo a financiar el funcionamiento de la CNAOP, así y todo los recelos que despertara en el empresariado. Sin embargo, con la creación del CONET y la absorción de la DGET por parte de él, el impuesto se mantuvo y pasó a financiar todo el sistema de enseñanza técnica. Aunque el Estado nacional continuaba obligado a realizar una contribución, según lo establecía la ley orgánica de creación, la educación técnica adquirió desde entonces un carácter mixto de financiamiento.

Hasta tanto no dispongamos de datos sobre cómo evolucionó dicho impuesto durante el régimen peronista, solo podemos analizar cómo lo hizo en esta etapa a través del siguiente gráfico que sintetiza el financiamiento de la modalidad:

Gráfico 1: financiamiento del CONET (1960-1972)

https://lh4.googleusercontent.com/cNGBlNjtOjQ1aBtij7fjBP3f07Jht7sZerJU6LlwQTGFQXq1ftq3c33SlU-F5xCyJ-knh0tPC5QM2ViAjXaAOsXBIyki2oCaKRlbhmSpUpsi7d8V_7LAs3jv9BSADsqsGkfP3MDmM08

Fuente: CONET, Boletín.

Si bien no estaba pensado que los empresarios financiaran la totalidad del funcionamiento del CONET, a diferencia de lo que sucedía con la CNAOP, su contribución al sostenimiento de este no llegó a representar el 20 % del total del presupuesto destinado al Consejo durante más de una década. Si bien la modalidad de abrir escuelas privadas de fábrica o cursos como forma de quedar exento de él continuó, lo fue en menor medida que durante el tiempo de aquel organismo, y no alcanza para explicar esta exigua participación –obligatoria por otra parte– de los empresarios en el sostenimiento de la modalidad que les proporcionaba la mano de obra calificada que tanto reclamaban.

Las razones del porqué de esa escasa contribución no podemos analizarlas aquí. Puede que las recurrentes crisis económicas que atravesó la economía entre 1956 y 1970 hayan tenido su cuota de responsabilidad en la baja recaudación del impuesto, sumado esto a un Estado poco proclive a monitorear su efectivo pago o a conceder moratorias en aras de reactivar el crecimiento industrial.

Lo que no resulta, sin embargo, un dato menor es que, a los problemas de la educación técnica en la Argentina del desarrollo, se le deba sumar que, en un sistema de financiamiento mixto, terminara siendo el Estado nacional el que mayores recursos invirtiera para su funcionamiento.

Conclusiones

En este trabajo hemos analizado el sistema educativo de forma global y principalmente el desempeño que en él tuvo la educación técnica. Lo que resulta paradójico es que, durante esas casi tres décadas, las orientaciones tradicionales del sistema educativo nacional permanecieron prácticamente inalteradas en su estructura, mientras que la educación técnica –que tenía como mínimo que ponerse a la par de ellas en matrícula, establecimientos y personal y, como máximo, lograr romper esa base humanística–, para contribuir al crecimiento industrial, fue objeto de numerosas y originales reformas, institucionales y curriculares.

¿Por qué persistieron los problemas pese a ese abanico de medidas? Hay una explicación plausible para cada uno de los subperíodos en que dividimos nuestro estudio.

El régimen peronista optó por darle un uso político a la educación técnica privilegiando a la CNAOP y relegando a la DGET, que solo realizó una reforma cosmética de la modalidad. La Comisión, con sus escuelas-fábrica y cursos, en cambio, fue un instrumento que permitió reforzar su vínculo con los sindicatos al tiempo que lograba una mayor presencia del Estado en talleres y fábricas. Y a la hora de planificar la enseñanza en el largo plazo, como se ve en el Segundo Plan Quinquenal, optó por ampliar los estudios humanísticos por sobre los técnicos. A futuro se nos presenta la tarea de indagar por qué se produjo ese relegamiento de la DGET en el momento de definir qué modalidades de estudio debían privilegiarse en tal Plan y qué responsabilidad pudo tener la CNAOP al asumir un rol de competencia con dicha Dirección.

Los gobiernos sucesivos, exceptuando la Libertadora, que “congeló” las medidas tomadas previamente y no las reemplazó por otras, tuvieron otro ímpetu respecto a la educación técnica. Esta aparecía ahora ocupando un lugar central en los planes y políticas de desarrollo industrial. Pero sus planes y programas chocaron con la inestabilidad institucional y económica, como le sucediera a la planificación en su conjunto en cuanto instrumento para el desarrollo económico. Esa inestabilidad imponía a cada programa expansivo un plan de ajuste que afectaba los recursos del Estado, incluyendo los educativos y los de la enseñanza técnica. De todas formas, a futuro se deben estudiar con más profundidad tres documentos que hemos mencionado en el transcurso de este trabajo: el Plan de 1962, la reforma curricular de 1965 y el proyecto de 1968. Porque, más allá de los resultados alcanzados, es importante la búsqueda de diferencias en la forma de concebir la educación técnica en ambos períodos y el lugar que se le asignaba en el sistema educativo.

Hay, sin embargo, dos problemas que pueden ser considerados estructurales. Uno, de largo aliento y debatido exhaustivamente en los años 30 y 40 como antesala a las reformas que estudiáramos. El otro, un producto de dichas reformas.

En todo el período, por motivos que aún debemos analizar y que exceden a este trabajo, las reformas nunca fueron al fondo institucional del problema: la necesidad de crear un establecimiento diferente al modelo de las escuelas industriales, heredado de fines del siglo xix. Ese establecimiento, a su interior, replicaba la subordinación a los estudios humanísticos que la modalidad tenía (y aún tiene en los formatos provinciales) dentro del sistema educativo nacional de la época.

Existieron propuestas antes y durante nuestro período, como la Escuela Intermedia de Bunge, el Plan de 1962 o la propuesta de reforma de 1968, pero quedaron en libros, discursos políticos y documentos curriculares. La escuela técnica tradicional permaneció inalterada.

El segundo problema tiene que ver con lo débil que resultó el financiamiento mixto, al menos durante los años 60. Ante el poco apego que mostraron los empresarios para financiar la modalidad que les proveía mano de obra, fue el Estado el que debió suplir esa carencia. Queda, para futuros trabajos, analizar cuál fue la situación con ese financiamiento durante los años 50. Y las razones de la debilidad de tal financiamiento.

Para concluir y a la vez avanzar en futuras indagaciones, es importante mencionar que el formato de escuela técnica que ha ocupado estas páginas es, también, costoso en comparación con las demás ramas al tener más personal, talleres y maquinaria y la necesidad de materias primas. Estas características, que explican el financiamiento mixto de la modalidad, quizá también puedan explicar por qué en la Argentina de la planificación y el desarrollismo se siguiera apostando desde el sector estatal a formatos menos costosos para expandir el sistema educativo a medida que la población en edad escolar crecía, como el bachiller, comercial y normal.

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  1. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas. Centro de Estudios Económicos de la Empresa y el Desarrollo (CEEED) adscrito al Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES), Buenos Aires, Argentina. Becario doctoral UBACyT en el Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP BAIRES–Conicet).
  2. Esta definición, en realidad, no fue un constructo exclusivo de esta autora y su equipo de trabajo, el APPEAL. Se basa en investigaciones previas que merecen citarse, como son las producidas por Juan Carlos Tedesco (1970 y 1977).
  3. Nuestras fuentes siempre aluden a que el nacimiento oficial de la educación técnica fue en 1897, cuando se creó un anexo con tales fines en la entonces Escuela Superior de Comercio. La primera escuela técnica, entonces denominada Escuela Industrial de la Nación, fue fundada en 1899 por Otto Krause. La institución aún existe, dentro de la órbita del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, y actualmente lleva el nombre de su fundador.
  4. Entre 1899 y 1935 existieron dos tipos de establecimientos. Por un lado, las escuelas industriales, ubicadas en las grandes ciudades o zonas urbanas de relativa importancia y destinadas a formar técnicos en diversas orientaciones, pero que más bien actuaban como antesala a los estudios universitarios. Por otro, las de artes y oficios (que tenían su contraparte de género en las escuelas profesionales de mujeres), que eran más numerosas y se hallaban en pequeñas localidades o directamente en zonas rurales. Como su nombre lo dice, no estaban destinadas a la formación de operarios, sino a la enseñanza de destrezas más bien de tipo artesanal.
  5. En adelante se referirá a ella por sus siglas. Algunas fuentes se refieren a ella como CONAOP.
  6. En 1956, durante el gobierno de la Revolución Libertadora, la UON fue separada de la CNAOP y convertida en Universidad Tecnológica Nacional (UTN), que es como actualmente se la conoce.
  7. El Ministerio de Educación como tal no se creó hasta 1952, cuando la reformada Constitución de 1949 permitió ampliar el número de carteras a cargo del Ejecutivo.
  8. Ministerio de Justicia e Instrucción Pública. Informe sobre escuelas de artes y oficios. Buenos Aires, Escuela de Artes Gráficas de la Nación, 1935.
  9. Cuando en este trabajo nos referimos a “currículums”, lo hacemos como sinónimo de “planes de estudio”, aunque no sean exactamente la misma cosa.
  10. La carencia de mano de obra industrial y la formación de operarios disciplinados en el trabajo en fábricas y talleres ocupó un lugar importante en el debate público de la época. Las revistas de la Unión Industrial Argentina, así como los diarios de circulación masiva La Nación, La Prensa y La Razón, motorizaron la discusión tanto en la sociedad civil como en los ámbitos políticos, aunque su accionar en el período no produjera más que unas tímidas reformas por parte de los gobiernos conservadores. Diarios políticos como La Vanguardia, del Partido Socialista, y Orientación o La Hora, del Partido Comunista, también contribuyeron al debate, aunque defendiendo los puntos de vista de sus respectivos partidos.
  11. Según el Censo, más lo relevado por la propia obra de Bunge, hacia 1942, sobre un total de 150 000 maestros, 50 000 de ellos se encontraban desocupados o realizaban una actividad diferente a la de la enseñanza.
  12. Excepto por una pequeña reforma en 1942, este esquema de la enseñanza secundaria se mantuvo sin modificaciones hasta la federalización de las escuelas nacionales.
  13. En este último caso porque una de las preocupaciones de todos los actores que intervinieron en los debates sobre la educación técnica en el período era el elevado número de trabajadores extranjeros en la industria.
  14. Ministerio de Justicia e Instrucción Pública. Bases para una nueva estructuración de la enseñanza. Buenos Aires, 25 de setiembre de 1943, pp. 1274.
  15. Decretos 14.538/44 y 6.648/45.
  16. En adelante se referirá a la Dirección General de Enseñanza Técnica por sus siglas.
  17. Para ser más precisos, la DGET se había fundado dentro de la jurisdicción de la también flamante Secretaría de Educación, que tenía rango ministerial como la de Trabajo y Previsión. Estas creaciones, originales del gobierno de la Revolución, obedecían a la imposibilidad de crear nuevas carteras que imponía la Constitución vigente, hasta su reforma en 1949.
  18. Ministerio de Justicia e Instrucción Pública. Bases…, pp. 1276-1279.
  19. Curiosamente, nombre que adquirirá la CNAOP a partir de 1960.
  20. Como otras iniciativas del socialismo en esa época, el proyecto no se aprobó. Como tampoco se aprobaron posteriores propuestas de reforma a la Ley 11.371 de Trabajo de Menores, para que estos pudieran trabajar más horas en talleres y fábricas y compensar la escasa enseñanza que recibían en las escuelas de artes y oficios. El único organismo que surgió de todas esas iniciativas, aunque con otros propósitos, fue la Junta Nacional contra la Desocupación.
  21. De las revistas CNAOP y El Trabajo Manual.
  22. Secretaría de Educación de la Nación. Dirección General de Educación Técnica. Planes de estudio tipo escuelas industriales. Buenos Aires, 1948.
  23. Subsecretaría de Informaciones. Segundo Plan Quinquenal. Buenos Aires, 1953. Las itálicas son nuestras.
  24. Ministerio de Educación y Justicia. Educación y tecnología. Buenos Aires, 1952.
  25. Además de fragmentarias, estas fuentes son difíciles de hallar desde que el Estado nacional dejó de elaborarlas al desprenderse de la educación primaria y secundaria y la tarea pasó a las provincias. En ese sentido, agradecemos la colaboración que nos brindaron los Centros Nacionales de Información y Documentación Educativa (CENIDE) de la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de Córdoba, respectivamente, para el relevamiento de estas cifras.
  26. “Pañoleros” o “personal de pañol” es el nombre con el que se lo denomina en algunas de nuestras fuentes. Sin embargo, también se encontraba el personal dedicado al mantenimiento de tornos y otras maquinarias. En algunas ocasiones dicha tarea recaía en los propios maestros de enseñanza práctica. En otros, sin embargo, había personal dedicado específicamente a esa tarea debido al uso constante que se le daba a la maquinaria en dos o hasta en tres turnos.
  27. Ministerio de Educación y Justicia –CNAOP. La preparación de mano de obra calificada para la industria. Buenos Aires, Escuela de Artes Gráficas de la Nación, 1956.
  28. Ibidem. Despacho de la comisión asesora de planes y programas de estudio. Buenos Aires, 1956.
  29. Ley 15.240 de creación del Consejo Nacional de Educación Técnica. Buenos Aires, 1959.
  30. Ministerio de Educación y Justicia. Conferencia nacional de ministros de educación. Consideración de los problemas de la enseñanza técnica. Buenos Aires, 24 y 25 de octubre de 1958.
  31. Ministerio de Educación y Justicia. Consejo Nacional de Enseñanza Técnica. Formulación de un Plan de Desarrollo de la Educación Técnica en el Nivel de la Enseñanza Media. Buenos Aires, 1962.
  32. Ibidem, pp. 121-122.
  33. Ibidem, Jerarquía de Planes y Programas Nacionales de Educación Técnica. Buenos Aires, 1965.
  34. Secretaría de Estado de Cultura y Educación. Tercera Reunión Nacional de Ministros de Educación. Informe final. Buenos Aires, 1968.
  35. Ibidem, pp. 78-81.
  36. Entre 1966 y 1968 el CONADE produjo cuatro documentos referidos a la educación técnica empleando estos instrumentos de análisis, que fueron fuente de los trabajos contemporáneos de Matton, Weimberg y Wiñar que estuviéramos analizando. Ellos son Educación, recursos humanos y desarrollo económico y social (dos tomos, entre 1966 y 1968), La Educación Técnica. Algunos aspectos cuantitativos de su desarrollo (1967) y Análisis y Diagnóstico (1968).


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