Aníbal Jáuregui^[1]

Enfrentó en las tribunas y en la banca a los gobiernos de turno, los fraudulentos del general Justo y sus herederos, y el despótico del general Perón que los sucedió. Enfrentó en el partido a la conducción de turno, la de Alvear […]. Durante un cuarto de siglo Frondizi mantuvo fidelidad a esos atributos del radicalismo y de la oposición. A partir de 1956 […] se alejó perceptiblemente de la militancia de toda su vida y se adscribió a una orientación y una conducción que culminaron en la jefatura compartida de una nueva organización política […]

 

Babini, 1984, p. 11.

Estas palabras que destilan admiración y decepción por igual, escritas por quien fuera su estrecho colaborador partidario, encierran las claves interpretativas con las que Arturo Frondizi ha sido juzgado por contemporáneos, opinión pública y actores de la vida política argentina. Si nos detenemos en ellas, advertimos que su carrera tendría una encrucijada decisiva en 1956, con el cambio de postura ideológica y la aceptación de una supuesta jefatura compartida con Rogelio Frigerio. La idea de que “rompe” con su propia historia –es decir, la “traicionó”– se transformó a partir de mayo de 1958 en tópica para juzgar la carrera política de quien había alcanzado un lugar central en la escena pública desde su aparición a mediados de la década de 1940^[2].

Las controversias en torno a los eventos del período 1958-1962 trascienden la mera significación historiográfica; se conectan con un problema mayor: el desarrollo del capitalismo en la Argentina de la posguerra y las asignaturas que dejó para los futuros sucesivos. El político radical estatizante y “progresista” pasó a ser con los años el jefe del Estado empeñado en conseguir la modernización del capitalismo argentino. ¿Cuánta ruptura supuso esta nueva orientación con relación a las concepciones políticas implícitas en los discursos del pasado? ¿No fue acaso una (sobre)adaptación a las singulares condiciones económicas y políticas de finales de la década de 1950? ¿No era inevitable la transformación del capitalismo a las condiciones del ascenso mundial de posguerra? ¿Cuánto nacionalismo económico admitía esa realidad? ¿No habría que considerar las dificultades de compatibilizar la sustitución compleja con la caída de precios de las exportaciones primarias? ¿Se podría afianzar el rol del Estado como productor de bienes y servicios con cuentas públicas en rojo? ¿Qué convicciones no explícitas de la tradición política nacional afloraron en esas condiciones? Todas preguntas que se asocian a una agenda de investigación sobre el problema del desarrollismo argentino, en la que intentaremos avanzar aquí.

La presidencia iniciada en 1958 ha tenido una gran diversidad de lecturas, muchas de ellas contradictorias entre sí. Por citar algunas, tomemos, por ejemplo, a Rouquié, quien señalaba sus incongruencias: “Anticapitalista y antiimperialista aún en 1956, Frondizi se convirtió a la libre empresa […]. Antiperonista no hacía mucho, fue electo con los votos peronistas. […]. La fama de maquiavelismo y duplicidad de Frondizi […] comenzó antes de que asumiera la presidencia” (Rouquié, 1982, p. 151). Szusterman (1998), en una línea similar, ha marcado las contradicciones entre discurso y acción y las consecuencias negativas que estas tuvieron sobre la opinión pública. Spinelli (2000) entiende que la propuesta frondizista consistía en superar la disyuntiva entre peronismo y antiperonismo recurriendo al endeudamiento externo. Altamirano (1998b), por su parte, dibuja el perfil de un político dominado por un juego de fuerzas contradictorias del que intenta salir apelando a un audaz programa de reformas económicas que sería capaz de responder a las demandas centrales de la sociedad argentina.

Retomando en parte estas interpretaciones, consideramos la etapa presidencial de Frondizi como la tentativa de aunar su proyecto político de recreación del movimiento nacional con la modernización capitalista en el contexto de la semidemocracia inaugurada por la “Revolución Libertadora”. Desde la perspectiva de Frondizi, el abandono de los rasgos estatistas, e incluso anticapitalistas, que había contenido el peronismo era consistente con la alianza de clases que debería dar soporte al programa de desarrollo. Su éxito era la condición de subsistencia de la nación, resolviendo “de una vez” el retraso económico argentino. La dramatización del problema económico y social argentino no era solo una puesta en escena de un proyecto refundacional; respondía además a una Guerra Fría que incluía la rivalidad global de modelos de desarrollo.

La operación interpretativa que explica el rumbo de la experiencia desarrollista solo por la influencia oficiosa de Frigerio (Verseci, 1999) minimiza la importancia de Frondizi como el autor de sus propios actos y pierde de vista la continuidad entre la evolución política anterior y posterior al 1.º de mayo de 1958. Desde nuestra perspectiva, no puede dudarse que fueron las ideas de Frondizi que habían ido cambiando a lo largo de su experiencia política las que decidieron el curso gubernamental más allá de que Frigerio fuera efectivamente un interlocutor privilegiado. El corpus de la doctrina desarrollista, que entre otros aspectos admitía las dictaduras militares, fue formulado con posterioridad a 1962 tomando como referencia esencial la experiencia del período, donde se contaba la Declaración de Chascomús de 1960 (Szusterman, 1998, p. 115). No fue solo la influencia de Frigerio sobre Frondizi (como sostenían opositores, militares y civiles, y los propios integrantes de la UCR, como el mencionado Babini) lo que determinó la adopción de una línea de gobierno a partir del 1.º de mayo de 1958. Las principales directrices de la gestión de gobierno iniciada en 1958 deben comprenderse dentro de las tradiciones políticas nacionales en las que se combinaban presidencialismo, personalismo y movimientismo, de las que Frondizi se consideraba parte. Ello implicaba la reformulación del radicalismo como partido nacional moderno que, con un nuevo liderazgo, construyera la sociedad posperonista. Trataba de superar la antinomia peronismo-antiperonismo con su reemplazo por otra que planteara los desafíos del país en términos de desarrollo-subdesarrollo.

Para estudiar este problema, en este capítulo queremos analizar la evolución de los posicionamientos de Arturo Frondizi –desde sus comienzos hasta la gestión presidencial– para correlacionarlos con las políticas adoptadas por su gobierno. En otras palabras, buscamos analizar los componentes cifrados en su trayectoria que entroncan con el rumbo definitivo de su presidencia.

Subiendo la ladera hacia la cima radical

Una breve reseña nos permitirá auscultar las directrices de su ascenso a la consideración pública. Sus comienzos fueron los de toda una generación de políticos argentinos. Hijo de inmigrantes italianos, inició su carrera política al concluir la carrera de Abogacía en la Universidad de Buenos Aires. La Unión Cívica Radical, a la que se sumó en ese entonces, intentaba mantenerse en pie tras soportar varias adversidades que no le hicieron perder su condición de partido mayoritario: el golpe de septiembre de 1930, la anulación de las elecciones a gobernador de 1931, la muerte de Yrigoyen, la proscripción electoral de 1932, los alzamientos militares de Pomar y Cattáneo. La conducción partidaria dominada por Alvear optó por la abstención electoral, sin cortar completamente los canales de negociación con el gobierno de Justo, su exministro de Guerra. En 1935 retornó a la concurrencia electoral, aunque su participación fue neutralizada por el fraude. Con todo, la vuelta al llano de la política le otorgó a la vida partidaria una intensidad inusitada, incrementada por la muerte de Yrigoyen y por la conducción horizontal del alvearismo.

El joven Frondizi formó decididamente en las filas del yrigoyenismo, en oposición a la conducción partidaria, de la que se diferenciaba tanto por las formas como por los contenidos ideológicos. El golpe de junio de 1943 –al que agrupamientos radicales críticos del alvearismo apoyaron– transformó el entorno político, al sacar del gobierno a los históricos enemigos del radicalismo, los conservadores, y poner en su lugar a un grupo de militares inspirados en el nacionalismo católico. El nuevo gobierno volvía a colocar el radicalismo ante el desafío de definir su identidad, y en ese contexto afloró lo que empieza a llamarse el Movimiento de Intransigencia, una designación que buscaba remarcar su oposición a los acuerdos políticos y a las negociaciones.

Cuando el coronel Perón comenzó su ascenso, Frondizi, junto a Moisés Lebensohn, Ricardo Balbín, Crisólogo Larralde y Oscar Alende, le dio forma al Movimiento de Intransigencia Radical, que en abril de 1945 hizo conocer la Declaración de Avellaneda (redactada por Frondizi), en la que adhería abiertamente al nacionalismo económico y al intervencionismo económico y social del Estado, sumados a la ya tradicional fidelidad a la democracia republicana que estaba en la genética del radicalismo.

El programa de la intransigencia radical profundizaba el carácter emancipador del yrigoyenismo, una emancipación democrática por las vías paralelas del acceso de los productores a la tierra y de la nacionalización de las grandes empresas de servicios públicos. La convocatoria electoral que sobrevino al 17 de octubre de 1945 puso en estado de movilización al radicalismo. La lucha interna entre los alvearistas que impulsaron la Unión Democrática y sus opositores que resistieron este frente electoral se agudizó. Pronto se habría de advertir que, si para los unionistas el peronismo era rechazado por revolucionario, para los intransigentes lo sería por conservador. Estos últimos irían ganando peso al interior del partido, donde se afianzaba la convicción de la necesidad de la intervención estatal. La convención nacional de la Unión Cívica Radical de 1945 había aprobado en las bases de acción política, en su punto IV, la idea de control de la economía con base en un planeamiento fijado por los órganos representativos de la voluntad popular que colocase a la riqueza “al servicio del pueblo y no de grupos o minorías, […] del desarrollo nacional y el bienestar social” (Babini, 1984, p. 167).

La actuación de Frondizi en el radicalismo de la Capital fue un trampolín para su presentación como candidato en las elecciones de 1946, promovido por un caudillo intransigente de la ciudad, Miguel Sabatino. Como diputado, se distinguió por la independencia de criterio, la profundidad con que abordaba los temas en discusión y su autonomía frente a la estructura del partido (Menotti, 1998). Su estilo personalista lo ubicaba en la línea principista del partido, en oposición tanto a los comités como al antiperonismo cerrado y abstencionista. Pero su accionar se inscribía dentro de las concepciones del MIR, que declaraba: “El radicalismo no es un partido más, ni siquiera propiamente un partido –entrecruzados con el mensaje antiimperialista, la reivindicación de un linaje federal, nacional y popular, espiritualismo antipositivista […] y el regeneracionismo cívico” (Altamirano, 1998b, p. 28). En paralelo, impulsó las actividades de estudios sociales a través del Colegio Libre de Estudios Superiores, dirigiendo la revista Cursos y Conferencias con una importante apertura a los estudios económicos (Belini, 2018, p. 277).

El papel del radicalismo durante la etapa peronista no puede entenderse sin considerar las distorsiones vividas por el sistema de partidos durante el peronismo, que agravaban aún más los males precedentes y que restaban legitimidad a la representación político-partidaria. La derrota en las elecciones de 1946, aunque había casi eliminado como opositores al resto de las formaciones políticas, desató una profunda crisis no solo reducida al conflicto entre el conservadurismo unionista y el nacionalismo intransigente. Se trataba de una competencia entre dirigentes que dirimían sus condiciones para dotar al partido de un estilo propio de conducción para enfrentar al peronismo. Los diputados radicales rivalizaban con los peronistas en la defensa de la función estatal de garante del desarrollo económico y social (García Sebastiani, 2006, pp. 203-210). Incluso, algunos radicales acusaban a Frondizi de querer peronizar al radicalismo.

Como hemos señalado, su figura se moldeó al amparo de un sello personalista y una oratoria potente que abordaba con solvencia los más diversos temas. Así había conseguido construir una imagen austera “de un hombre entregado a una causa ideal e investido de una misión a la que sacrifica todo” (Altamirano, 1998b, p. 32). Dicho prestigio explica que, en 1951, a solo cinco años de su elección como representante, integrara con Balbín la fórmula presidencial del partido que hizo frente a un peronismo cenital.

Su progresivo ascenso, fortalecido por su elección a la presidencia del Comité Nacional de la UCR, tras la inesperada muerte de Moisés Lebensohn en 1953, había enfrentado una fuerte resistencia por parte de sectores internos que recelaban de la independencia de Frondizi frente al partido, su personalismo y su pasión por la discusión de ideas. Entre estas figuraba, como en toda la intransigencia radical, la cuestión de la industrialización compleja. Frondizi alentó abiertamente el Plan Siderúrgico de la Ley Savio, pero también la modernización de los servicios eléctricos de las grandes ciudades, la generación con el proyecto de Salto Grande, la nacionalización de la Unión Telefónica y, finalmente, el monopolio petrolero del Estado (tema que le daría mayor figuración pública).

Sus inquietudes económicas alcanzaron notoriedad con la publicación de un libro, que marcó una época y que consistía, en verdad, en una investigación inconclusa sobre la relación entre la vida política argentina y el llamado “oro negro”. Petróleo y política, publicado en 1954, impactó en una opinión pública poco acostumbrada a los debates políticos. El texto remarcaba y fundaba su concepción de la subordinación de lo político a lo económico. Si bien el determinismo económico podría conectarse con la influencia del marxismo, también encajaba con el lenguaje de la CEPAL y del nacionalismo popular (Altamirano, 1998a, p. 38). Sin embargo, no siempre se ha prestado suficiente atención a este texto como expresión del pensamiento frondizista, porque, como sostiene Babini (1984, p. 187), daba la sensación de que en esas circunstancias cualquier declaración política era “puras ilusiones irrealizables sin riesgos de prueba ni imperativos de factibilidad”. Con todo trasuntaba aquella mirada crítica acerca de un capitalismo mundial que se ha internacionalizado después de la Segunda Guerra Mundial y que ha perdido la fuerza propulsora del progreso tecnológico. Atendiendo a las consecuencias de estos procesos sobre la economía nacional, la industria quedó sometida a la dependencia externa, donde cada rama que enfrentaba en su crecimiento a uno de los grupos imperialistas debió procurar el apoyo de otro grupo de capital concentrado extranjero. Finalmente, Petróleo y política expresaba la vocación de Frondizi de participar del debate sobre el futuro económico de la Argentina al final del peronismo y que este anticipó con el envío del proyecto de contrato para explotación del petróleo con la Standard Oil de California al Congreso Nacional en mayo de 1955^[3].

De esta lectura, pueden extraerse dos conclusiones contradictorias: por una parte, Frondizi insinuaba un anticapitalismo larvado que reflejaba los recelos colectivos ante la economía de mercado; por la otra, implícitamente dejaba abierta la puerta a la colaboración con el capital extranjero–si algunas de las condiciones preexistentes se modificaban– para permitir su crecimiento sostenible (Frondizi, 1955, LV, LVI). Esta última interpretación se condice con la que expresan algunos allegados en cuanto a la existencia de un Frondizi privatista, defensor de la libre empresa.^[4]

La repercusión de sus pronunciamientos se potenciaba por su condición de presidente del Comité Nacional de la UCR. En julio de 1955, dentro de la tentativa de Perón de recomponer la relación con los opositores tras los acontecimientos de junio, un discurso radial suyo puso fin al largo ostracismo de los no oficialistas en los medios. Allí cuestionó la falta de respeto de las instituciones republicanas del régimen peronista. Pero aprovechó para objetar las políticas de austeridad que impactaban negativamente sobre la economía popular, hablándole directamente al electorado oficialista desencantado con las medidas que el gobierno se había visto en la obligación de adoptar desde 1952.

La candidatura presidencial y el debate económico-político en la “Revolución Libertadora”

Ante el estallido del movimiento militar de septiembre de 1955, Frondizi condujo al partido a apoyar el golpe de Estado, sumándose a sus apoyos civiles (Babini, 1984, p. 138). Siendo el principal adversario del peronismo, adoptó una actitud cautelosa tanto ante el régimen de la llamada “Revolución Libertadora”, como ante el resto de los partidos políticos. Si continuaban vigentes las demandas democráticas e institucionales que habían sido banderas partidarias desde 1930, ¿contra quién dirigir ahora el discurso adversativo: contra el peronismo proscripto y fuera del juego o contra la dictadura militar antiperonista? Y ¿cómo resolver los dos problemas centrales de quién era el enemigo y cuál sería el candidato partidario? Ambas cuestiones estaban ligadas a la necesidad de encontrar un lugar dentro del conjunto del antiperonismo.

La primera pista sobre su futuro la daría Frondizi en noviembre de 1955. Allí volvió a la radio para pronunciar un mensaje dirigido a los trabajadores –aludiendo a los peronistas, a los que convertía en destinatarios principales de sus palabras– prometiendo ser garante de la libertad sindical y de sus intereses económicos. Manifestó su oposición a alcanzar aumentos de productividad apelando al mero efecto cuantitativo de la disminución del salario o el empleo. Los avances obtenidos por el peronismo en ese terreno debían acrecentarse con la participación política de los sindicatos; coincidía en esto con el efímero presidente, general Eduardo Lonardi. Anticipaba, además, que, si el radicalismo era llamado a ejercer la responsabilidad de gobernar, no haría un gobierno de partido, sino que convocaría a independientes e integrantes de otras fuerzas políticas (Frondizi, citado por Menottí y Olcese, 2006, p. 31)^[5].

Frondizi exigía al gobierno provisional –en manos, a partir de noviembre de 1955, del sector comandado por el general Pedro E. Aramburu– que se abstuviera de adoptar medidas de fondo; debía limitarse a fijar la fecha de los comicios, sin reformar la Constitución ni la ley electoral; disentía abiertamente en este aspecto con el unionismo que consideraba que el gobierno debía resolver los problemas de la herencia dejada por el peronismo en forma inmediata, antes de la convocatoria a elecciones.

El frondizismo naciente buscó machacar su identidad en la esfera de la política económica. Así, en las reuniones de la Junta Consultiva de la “Revolución Libertadora”, se advertía una división entre los representantes de los partidos Demócrata, Demócrata Progresista, Demócrata Cristiano y el unionismo, quienes proponían la liberación de los controles de precios y el congelamiento de alquileres, los subsidios y atando los aumentos salariales al aumento de la productividad, mientras que la intransigencia radical, el sabattinismo, el Partido Socialista y los consejeros católicos independientes propiciaban una intervención estatal para controlar la inflación y evitar la baja de los ingresos. Estos últimos formularon reparos al Plan Prebisch, especialmente a las propuestas de estímulo al sector agrario, a la política petrolera y del sector energético, al transporte y sistemas de comunicaciones, donde se pronunciaron por medidas de corte estatista y socializante y de celosa defensa de la “soberanía. En esencia sostenían la necesidad de que con variantes continuaran los aspectos centrales de la economía peronista” (Spinelli, 2000, p. 6).

No obstante estos pronunciamientos públicos, afiliados radicales se desempeñaban en diversos cargos oficiales con el acuerdo tácito del presidente del Comité Nacional. Frondizi contaría con amigos en la Secretaría de Ejército y en los Ministerios del Interior y de Trabajo y mantendría contactos tanto con el ministro Eugenio Blanco como con Prebisch, con quienes discutió especialmente la reforma bancaria y el funcionamiento del Banco Industrial. Al mismo tiempo, según Babini (1984, p. 161), existían relaciones estrechas con el Ministerio de Trabajo.

Esta proximidad con el régimen militar se advierte en la correspondencia de Frondizi con el joven economista radical Aldo Ferrer, agregado comercial ante el Reino Unido. En efecto, en una carta privada, Ferrer analizaba el Plan Prebisch remarcando el peso negativo de la herencia dejada por el peronismo. Ferrer consideraba necesaria la devaluación a fin de recuperar la actividad exportadora e industrial, aunque debía atenuarse el impacto negativo sobre el consumo popular a través de subsidios. Acordaba en la eliminación de la emisión monetaria para financiar el gasto, pero sostenía la necesidad de continuar con los aumentos masivos de salarios. Se mostraba favorable a una cierta desregulación de la economía a través de las políticas fiscal, monetaria, cambiaria, crediticia, aduanera que barriera la maraña de controles que pesaban sobre la iniciativa privada. Estas posturas, que no estaban muy alejadas de la ortodoxia, se acompañaban con una defensa de una industrialización basada en siderurgia, química básica, papel y celulosa que estaba en el programa de largo plazo de la CEPAL. Un comentario manuscrito en el margen de la carta que podría ser del propio Frondizi afirmaba que estas medidas estructurales estaban postergadas por el gobierno militar. De igual modo, se advierte en otro agregado manuscrito una posición crítica respecto de la participación extranjera en la extracción de petróleo. El comentarista cuestionaba esta idea al afirmar que existía el riesgo de extranjerización del recurso. El informe Prebisch había sugerido la realización de convenios con contratistas privados y extranjeros para la construcción de oleoductos y gasoductos, ante lo que no hay objeción de Ferrer, aunque se debía ratificar la posición del radicalismo por lograr el autoabastecimiento de petróleo manteniendo el monopolio exclusivo de YPF. Estos escarceos en el tema, si bien no eran definitivos, revelaban tanto la relativa proximidad con algunos destacados funcionarios gubernamentales, como un poco disimulado recelo hacia la propuesta y hacia la persona del secretario de la CEPAL. También mostraba a un Frondizi que se afirmaba en sus posturas de nacionalismo económico frente a las propuestas más renovadoras del joven Ferrer^[6]. Si por una parte podría pensarse que todavía no se había hecho sentir todavía la influencia de Frigerio, al que recién conocía en esos días, también se puede percibir su intención de ir alejándose del gobierno militar, al cuestionar su política económica y social.

No sorprende entonces que Frondizi acentuara su acercamiento al peronismo. El 1.° de mayo de 1956, se dirigió a los trabajadores con un pronunciamiento explícito por la restauración de un sistema de representación obrera basada en una central única y un sindicato por rama, una evidente concesión al sistema sindical pre-1955. Hacia un agregado que no se compadecía con la tradición peronista: la independencia sindical de los partidos políticos y del Estado. Esta orientación se profundizó con los fusilamientos de junio de 1956. Si en un principio hizo una débil condena al gobierno –pero desaprobando simultáneamente la acción “subversiva” de los militares y activistas peronistas–, la represión del régimen al peronismo fue advertida como contradictoria con la identidad nacional y popular del radicalismo y con su prédica a favor de los trabajadores y lo obligó a colocarse en posición francamente antigubernamental.

La defensa de los trabajadores tenía su correlato productivo. En octubre de 1956, hizo la exposición más explícita de su concepción de política económica al dirigirse radiofónicamente a la ciudadanía^[7]. En primer lugar, presentaba los problemas que vivía el país como el fruto de la pervivencia del modelo agroexportador, en el que la industria se había abierto camino sin plan ni rumbo. Para afianzar la industrialización que comprendía a todos los sectores de la economía, debían armonizarse capital y trabajo, así como industria y campo, superando las incompatibilidades del pasado. Proponía mejorar la alicaída productividad laboral a través de un incremento tanto de la inversión en tecnología, como de la disciplina en la fábrica, modificando en parte aquello que afirmara en noviembre de 1955. El país se hallaba, de acuerdo al disertante, en la alternativa de la continuidad del crecimiento agropastoril o la industrialización. Esta disyuntiva, que provenía de la inserción de los países subdesarrollados con estructuras atrasadas y con baja tasa de inversión, le permitía a Frondizi colocarse en una perspectiva en la que los enemigos del desarrollo estaban identificados con las minorías conservadoras y en la que los aliados eran los sectores populares.

En la medida en que se acercaban las elecciones, Frondizi dejó de lado el antimperialismo para enfocarse en la importancia de la diversificación económica. Si bien la preocupación por la “cuestión nacional” se mantenía, había modificado el instrumento que permitiría la superación del atraso. La diversificación no era solo de sectores y ramas productivas, sino también de distribución regional de la creación de riqueza y asentamiento de la población. El take off industrial pondría en valor la riqueza natural de la Argentina. (Frondizi, 1957).

La Convención de la UCR reunida en Tucumán en noviembre de 1956 procedió a su nombramiento como candidato presidencial^[8]. Curiosamente, adoptó la plataforma electoral de 1951. El enfrentamiento de ese momento –se justificó ex post– acontecía en torno a las candidaturas y no a las ideas o el programa de los candidatos. Aunque podría sospecharse en Frondizi una postura más cercana al peronismo, tampoco este tema estaba abiertamente expuesto. Su nombramiento como candidato provocó la posterior división del radicalismo entre la Unión Cívica Radical del Pueblo, que nucleaba a los intransigentes balbinistas, unionistas y sabattinistas y la Unión Cívica Radical Intransigente, en la que organizó la Intransigencia encolumnada detrás de Frondizi.

Con el traje definitivo de candidato presidencial, Frondizi reorientaría su discurso para compatibilizar dos lineamientos en tensión: el nacionalismo popular y la modernización de la economía. Aunque reflejaba un lenguaje conceptual de la época, poco tenía que ver el discurso de Frondizi con las ideas de CEPAL, enfrentado como estaba con Prebisch, pero tampoco con los economistas del desarrollo como Nurske o Rosenstein-Rodan.

La decisión del régimen militar de derogar la Constitución de 1949, restituir la de 1853 y al mismo tiempo reformarla a través de la convocatoria a una Asamblea Constituyente se convirtió en un desafío enorme para la novel candidatura presidencial ya que presuponía una definición sobre su posición frente al gobierno y al peronismo. Frondizi centró su campaña en la lucha contra el voto en blanco, para lo cual apeló a todos sus argumentos posibles. El resultado fue negativo para la novel UCRI. La convención posterior del partido, reunida en agosto de 1957, fue una nueva decepción para Frondizi, esta vez en sus propias filas, ya que, contrariamente a sus deseos, la convención dio mandato al bloque de los diputados intransigentes, que presidía Alende, de reclamar la disolución de la convención reformadora y el llamado inmediato a elecciones generales. En caso de votación desfavorable, debía retirarse. Babini (1984, p. 183) sostiene que Frondizi proponía la asistencia de los diputados para impedir que se aprobaran reformas iniciativas contrarias a sus puntos de vista.

De resultas de estos fracasos, Frondizi decidió encaminarse a la conquista del voto en blanco sin desairar a los votantes no peronistas, de origen radical, nacionalista o de izquierda. Poco después comenzó a pergeñarse el acuerdo con el exiliado (primero en Venezuela y luego en Santo Domingo) Perón para que emitiera la orden de votar por Frondizi. Más allá de que el negociador de dicho acuerdo fuera Frigerio, esta operación estaba en sintonía con todo el itinerario previo del candidato ucrista. Desde su época de opositor al régimen, cuando fue acusado de querer peronizar al radicalismo por los unionistas, incluyendo el discurso de julio de 1955, pasando por los mensajes de noviembre de 1955, mayo y octubre de 1956, sus palabras tenían por objeto la conquista del público peronista.

En la última aparición radial antes de las elecciones, en su “Mensaje para veinte millones de argentinos” reiteró el pedido de apoyo a los trabajadores bajo la promesa de su participación en la discusión de los problemas nacionales. A pesar de resaltar la importancia del retorno a las instituciones republicanos, le imprimió a su discurso un sesgo corporativo al sumar a la democracia política, una supuesta democracia económica, anticipando el reconocimiento a la teoría lasalleana de los “factores de poder”. Recordó en este mensaje que la plataforma de la convención nacional del radicalismo de 1945 solicitaba el “control de la economía” con base en “un planeamiento fijado por los órganos representativos de la voluntad popular” que colocara a la riqueza “al servicio del pueblo y no de grupos o minorías […] del desarrollo nacional y el bienestar social” (Frondizi, 1958). De un lado, participación de los trabajadores y del empresariado en la discusión de planes a través de representaciones centrales únicas, pero, del otro, apoyo de la inversión privada, nacional y extranjera.

El discurso reflejaba las ideas de la época en su concepción desarrollista, en el sentido más amplio de expansión de industrias más complejas, de mayor nivel de concentración de capital y de tecnología, con la externalidad e indivisibilidad de la industria pesada^[9]. La modernización adquiría el estatus de programa nacional que debía ser consensuado y aceptado y que requería del auxilio del capital extranjero. En cierta medida, esta convocatoria era concebida como el único camino que aseguraba el crecimiento de la inversión a sabiendas de que la Argentina carecía de mercado de capitales; la acumulación con base en el aumento de la tasa de ganancia empresaria solo podía ser sostenido en una baja de salarios, algo en principio incompatible con la alianza de clases que se buscaba construir. Después de un largo período en que los industriales habían recibido protección y subsidios del Estado, no era realista pensar que un impulso industrializador, tal como lo concebía Frondizi, fuera llevado a cabo por los empresarios locales.

El discurso de campaña fue dejando entrever la transformación de sus posiciones tradicionales. La coyuntura de agravamiento de la restricción externa y de estancamiento relativo inclinó a Frondizi a otorgarle una mayor trascendencia a la iniciativa privada, aunque dentro de un discurso adversativo que tenía por contendientes a la “agroimportación” (entendido como un complejo solidario) y a los intereses tradicionales británicos. Este esquema presentaba a la dictadura de la “Revolución Libertadora” como la vuelta al modelo tradicional de especialización productiva y al Plan Prebisch como su versión económica, en línea con lo que había sostenido Arturo Jauretche en las páginas de la revista Qué! En verdad, el gobierno de la Revolución Libertadora, más allá de las recomendaciones de su asesor estrella, había seguido el consejo del propio Frondizi y se había limitado a administrar la herencia peronista con algunas modificaciones importantes, desnacionalización de los depósitos, ingreso al Fondo Monetario Internacional y al Banco Mundial, multilateralismo, devaluación monetaria, pero no a modificar en esencia el modelo productivo. La postergación en la resolución de problemas sería una de las herencias que dificultarían su gestión.

En enero de 1958, se conoció la orden de Perón de votar por Frondizi, con la consiguiente sospecha de un acuerdo secreto. Para muchos miembros de la UCRI, este acuerdo era redundante ya que el votante peronista empezaba a ver con interés el apoyo a un candidato opositor al régimen militar. Sin embargo, es indudable que el pacto negociado por Frigerio contribuyó a incrementar de forma notable los votos hasta alcanzar los cuatro millones de sufragios, con lo cual se duplicó la performance de 1957. De esta manera, pudo conquistar el dominio absoluto de ambas cámaras del Parlamento Nacional y la totalidad de las provincias. Era un comienzo auspicioso, aunque sus bases de sustentación no eran sólidas^[10].

En este clima electoral y poselectoral, comenzaba a discutirse la apelación masiva al capital externo que aparecía en el programa electoral, aunque en forma marginal, como un instrumento consistente con la propuesta de industrialización acelerada. La cuestión ya estaba instalada en la agenda pública, emplazada por el propio Perón y mantenida latente por el régimen “libertador”. Las dos cuestiones, la apelación al capital extranjero y el acuerdo secreto con el expresidente, figurarían entre los temas más controvertidos de su gestión futura. La conexión entre ambas cuestiones fue puesta de manifiesto en el artículo de Scalabrini Ortíz, escrito como carta abierta a Perón y publicada en Qué!, en donde señalaba su trascendencia sobre una supuesta amenaza a la soberanía: el triunfo del “frente nacional” no tenía bases sólidas, Frondizi debía decidir resolver los “pavorosos” problemas económicos y sociales “sin enfeudarse al capital extranjero”. Podría recurrir a dicho capital solo a condición de no generar los recelos del pueblo ya que, de lo contrario, perdería la confianza pública. “[…] si Frondizi aún en apariencia se presenta como un continuador de la política de enfeudamiento al extranjero eliminará su propia razón de ser y el pueblo de sentirá traicionado”, concluía el autor de El hombre que está sólo y espera^[11] (la cursiva es mía).

Promesas y realidades de una presidencia malograda

Consideremos ahora la experiencia presidencial de 1958-1962. Indudablemente, el retorno a las instituciones constitucionales se hacía en una situación anómala que impedía que el nuevo mandatario tuviera la autonomía y capacidad de decisión adecuadas. El “mal electo” candidato estaría sometido al control de los Estados Mayores de las Fuerzas Armadas que entraban en la vigilia democrática. La coalición triunfante generaba suspicacia, no solo en los militares que recelaban de eventuales concesiones al peronismo, sino también de este último, que temía fundadamente que el proyecto de integración fuera en verdad uno de absorción en una nueva fuerza política bajo la guía del “Perón de la clase media”. La participación de Frigerio en la negociación con Perón no atenuaba el clima de desconfianza y daría pie a las acusaciones de que el director de Qué! ejercía el poder detrás del trono.

El nuevo gobierno se conformó siguiendo un criterio de eficiencia y de subordinación directa que adoptó el nuevo mandatario. Ya Frondizi había anticipado en sus discursos de 1955 que, si alcanzaba el gobierno, no formaría un gobierno de partido. La UCRI sería el brazo electoral y parlamentario. El partido tuvo un lugar no despreciable en el gabinete, ya que contaba con cuatro de los siete ministros; además, la gran cantidad de cargos disponibles obligó a utilizar innumerables dirigentes ucristas para llenarlos. Sin embargo, muchas veces las decisiones de gobierno serían impulsadas por aquellos que respondían incondicionalmente al presidente en lo que fuera denominado “gobierno paralelo”. En esos cargos habían sido elegidos “técnicos”, que eran, en realidad, empresarios o antiguos dirigentes conservadores con vinculación directa con el jefe del Estado. Este diseño era justificado como un mecanismo de quiebre de la inercia burocrática para un programa de cambio, a la manera del New Deal de Roosevelt. En síntesis, los partidos políticos, mucho más los opositores, poca incidencia tendrían en el gobierno.

La configuración ideológica de la UCRI y su adhesión a las ideas tradicionales del radicalismo tuvieron relación directa con la ingeniería gubernamental. Para muestra de falta de sintonía entre Frondizi y su partido, tomemos una declaración de la Juventud de la UCRI, que en febrero de 1957 tenía por programa económico.

Planificación democrática de la economía y derogación inmediata del Plan Prebisch, nacionalización del Banco Central y de los depósitos bancarios; servicios públicos estatizados; nacionalización de los monopolios y de los ferrocarriles extranjeros e industria pesada y defensa de la DINIE (citado por Babini, 1983, p. 195).

El programa coincidía en esencia con la política económica tradicional peronista, a la que Frondizi aspiraba a modificar sustancialmente.

El nuevo gobierno en principio buscó llevar las promesas de campaña al plano de la realidad. Las primeras medidas se correspondían al acuerdo con Perón. Hizo aprobar por el Parlamento una amnistía amplia y general para todos los que habían sido perseguidos en el gobierno militar. Decretó un aumento salarial del 60 % con relación a los niveles de febrero de 1956 para todos los asalariados. En agosto se sancionó la Ley 14.455 de Asociaciones Profesionales, que normalizaba los sindicatos permitiendo la participación libre de sus afiliados.

El proyecto de modernización económica fue atendido innovando los instrumentos de política económica; adoptó no casualmente el lenguaje militar para enunciar sus medidas: “marchas forzadas” y “batallas”. El proyecto de transformación estructural debía, como lo hubiera querido Savio, comenzar por la siderurgia (Frondizi, 2012, p. 61), pero el gobierno se inclinó por el petróleo por la más rápida amortización de las inversiones y su impacto más directo en la balanza de pagos. La primera “batalla” del desarrollo sucedió en el terreno más sensible para la opinión pública^[12], razón por la cual tuvo un costo en el alejamiento de importantes sectores de la coalición electoral triunfante en febrero^[13]. La cuestión petrolera, además de su importancia real sobre la economía, simbolizaba como ninguna el nacionalismo económico; la concesión de contratos de prospección y extracción, aunque manteniendo el monopolio de YPF, suponía una afrenta a esa tradición nacionalista. Sin embargo, no puede desconocerse que la inversión extranjera se presentaba como el instrumento más eficaz para alcanzar un equilibrio externo de corto plazo. Según el gobierno, se había respetado plenamente la soberanía nacional al no entregar ninguna porción del territorio, como había sucedido en el contrato suscripto por Perón con la Standard Oil de California^[14]. Debía valorarse –argüía– que los contratos suponían una locación de servicios y no una concesión, figura jurídica que generaba una mayor permanencia de la empresa extranjera^[15].

La creciente inquietud política, los desequilibrios económicos preexistentes y la tentativa de resolverlos mediante políticas expansivas impulsaron con fuerza al alza de precios que agravaría el cuadro anterior. Esta situación derivó en el lanzamiento del Plan de Estabilización en diciembre de 1958^[16]. De alguna forma, este evento terminó de definir el sesgo de la presidencia de Frondizi, a través de un programa que era al mismo tiempo uno de estabilización (en el que la expansión monetaria sería neutralizada por la inversión) y uno de crecimiento. Decía en su mensaje de apertura de las deliberaciones del Congreso de 1960: “No es por azar que el plan sea en verdad uno sólo ni que las medidas iniciales de expansión económica hayan precedido a la de estabilidad financiera” (Frondizi, 2012, p. 54). Esta yuxtaposición de objetivos sería una característica que marcaría diferencias con la ortodoxia liberal de Álvaro Alsogaray, su ministro de Economía, y de Federico Pinedo, que intervendría en su gobierno en la Secretaría de Energía^[17]. A pesar de esta colaboración que buscaba resolver problemas políticos internos, Frondizi seguía concibiendo las soluciones políticas en términos adversativos al liberalismo. Desde su punto de vista, la industrialización de un país subdesarrollado surgía de la voluntad colectiva expresada en el Estado y no por la libre decisión de los actores económicos. Pero esta posición doctrinaria no significaba propiciar un incremento de la intervención estatal en las empresas ni un aumento del gasto público^[18]. La renuncia al dirigismo económico –reafirmado con la designación de Álvaro Alsogaray como ministro de Economía y Trabajo en junio de 1959– fue concebida por Frondizi como un aditamento a su plan de desarrollo, ejecutado por el Estado a través de una selección de objetivos e instrumentos estatales, sin caer en las decisiones racionales del mercado. La designación de aquel como responsable de la economía fue una indudable concesión a las Fuerzas Armadas y al Fondo Monetario. Por esta razón, una vez que el gobierno consideró estabilizada la situación, despidió al ministro.

La presencia de Alsogaray, conocido por su antiperonismo y su contacto con el Ejército, le otorgaría al Plan de Estabilización una señal de ruptura con el peronismo y obligaría a Frondizi a reconsiderar la conformación de las bases sociales en que se asentaba su gobierno. El apoyo de los trabajadores se fue perdiendo irremediablemente, algo que quedaría reflejado en episodios como la toma del Frigorífico Lisandro de la Torre en 1959 o la huelga ferroviaria de 1961. Cuando a partir de 1959 el movimiento sindical empezó a hostigar al gobierno con huelgas y atentados, la dirigencia sindical fue descalificada desde las esferas oficiales ya que estaría bloqueando el progreso colectivo y los objetivos nacionales (Laguado Duca, 2009, p. 123). El discurso oficialista adoptó un sesgo más anticomunista y antiperonista, acusando a esas corrientes de terrorismo y desestabilización, una orientación acorde además con las relaciones privilegiadas que había establecido con el gobierno norteamericano.

Curiosamente, este programa se implementaba por un gobierno al que se acusaba de estar integrado por funcionarios de origen marxista. Existía en el establishment y en los medios de prensa la idea de que había muchos de esa formación ideológica que eran un obstáculo para poner en marcha un programa de modernización capitalista que el gobierno proclamaba^[19]. En esta línea argumental, el diario La Nación editorializaba en junio de 1959:

[…] En pocos días hemos tenido varias exposiciones relacionadas con la difícil situación económica del país quizá la más grave de su historia, por la falta de voluntad de gran parte de la población que no se decide a contribuir con su esfuerzo a la obra recuperadora y por la acción perturbadora de muchos funcionarios de formación marxista^[20].

La acusación se dirigía especialmente al grupo frigerista, aunque no únicamente; respondía más al clima de época que al peso de las ideas de izquierda en el equipo de gobierno, más allá de que muchos de sus integrantes provenían de esa escuela de pensamiento. La acusación, sin embargo, simbolizaba percepciones contradictorias. Si, por una parte, reflejaban los excesos de un anticomunismo en una sociedad donde la izquierda tenía escasa gravitación política, se sumaban otras reticentes frente a un capitalismo que aparecía cargado de connotaciones negativas.

Frondizi, un “hombre de ideas” según Altamirano, estaba lejos de atarse a ideologías como a estructuras partidarias. Las acusaciones de maquiavelismo, duplicidad y “gobierno paralelo” que sufrió se relacionaban directamente con el componente tecnocrático y decisionista de su gobierno que llevaba a cierta duplicidad en el manejo de su accionar. F. Luna, en un intento de justificación, explicaba que “desde la perspectiva de los objetivos nacionales, las maniobras inevitables quedaban superadas por la grandeza de los móviles que posibilitaban”^[21].

La integración del peronismo a la vida política, a pesar de ser considerado un objetivo prioritario, fue postergada al avance del programa de modernización. Era la consecuencia inevitable de una aceleración del crecimiento económico a través de la inversión empresarial. Disciplina laboral y contención de los aumentos salariales fueron instrumentos de afirmación de la iniciativa privada, tras una etapa peronista en la que la inversión había estado postergada por el consumo. El cambio estructural que debía llevar a una modificación sensible de las condiciones de la vida de la población hacía del tiempo la variable clave, aunque es evidente que un período presidencial lucía limitado para que esa percepción tuviera ratificación plena. Sin embargo, la masificación de las industrias de bienes durables que beneficiaron a los sectores medios le otorgaría una cuota de respaldo electoral que no era irrelevante, ya que entre 1961 y 1962 logró éxitos electorales de importancia. Esos logros son en parte atribuibles al prestigio que había adquirido Frondizi como un gestor hábil en un escenario sumamente difícil.

Todo anda mal. Lo social lo económico y lo político… ¿Puede creerse que Frondizi fue tomado por sorpresa por los acontecimientos que vivimos? Decimos que no. Y también podemos afirmar que los hechos no regulan su acción, sino que por el contrario el presidente maneja los hechos.^[22]

Esta percepción de control de la situación existente a principios de su mandato no era sostenible a comienzos de 1962, cuando la incertidumbre política e institucional se adueñó de la sociedad. En la campaña electoral para la renovación de la Cámara de Diputados y las gobernaciones, Frondizi intentó convertirse en expresión del voto antiperonista para enfrentar a los candidatos justicialistas que habían sido oficializados. El fracaso en esa arriesgada jugada de marzo de 1962, que buscaba invertir su apuesta electoral de 1958, dejó abierto a los altos mandos de las Fuerzas Armadas el camino del derrocamiento, algo que habían esperado desde 1958. Los militares pidieron de inmediato que se intervinieran las provincias que había ganado el peronismo, que se anularan las elecciones parlamentarias y que el “equipo frigerista” fuera despedido del gobierno, por ser el culpable de los errores que había cometido (Hudson, 2014, p. 11).

La pasividad popular que acompañó su caída no significaba que el mandatario derrocado hubiera carecido de apoyos. Obviamente, su política de modernización no había alcanzado todavía a mostrar resultados visibles, aunque los motivos que lo llevaron al final no tuvieron necesariamente que ver con esa insuficiencia. Podría decirse que los resultados no consiguieron torcer la endeblez de las bases en que la experiencia singular de Frondizi se había asentado.

Palabras finales

En esta presentación hemos estudiado la parábola que presentó la trayectoria de Arturo Frondizi entre el llano y el poder, una parábola que comenzó cuando se afilió a la Unión Cívica Radical, tras el derrocamiento de Yrigoyen. El Movimiento de Intransigencia Radical, que integraría, buscó reforzar su identidad nacional y popular en competencia con el peronismo y en oposición a los sectores tradicionales del partido que se encolumnaban dentro de la tradición alvearista de acuerdos y negociación.

La “Revolución Libertadora” irrumpió en medio de esa búsqueda dejando abiertas para el radicalismo dos opciones principales: la que enfatizaba en la necesidad de afianzar el contenido democrático del futuro gobierno dando marcha atrás al autoritarismo del régimen peronista o aquella que prometía darle a esa democracia un contenido económico y social que superara los logros de la década anterior. Esta última fue la opción elegida por Frondizi, que se lanzaría decididamente a la conquista del voto peronista en disponibilidad.

Hasta allí Frondizi no había tenido una definición ideológica precisa. Mezclaba elementos del laborismo, del antiimperialismo y de la democracia. En ese momento pasó a un primer plano de su discurso el cuestionamiento a la especialización productiva. Dejar atrás el país agrario y de servicios para convertirlo en uno fuertemente industrializado y avanzado tecnológicamente se transformó en el tema principal de sus preocupaciones y sería el eje de su política gubernamental.

La defensa de la iniciativa privada y de la libre empresa se pretendía parte de la tradición nacional y popular. La estrategia de shock inversor con la participación decisiva del capital extranjero era el reflejo más claro del nacionalismo de medios. El libreempresismo y la apelación a los capitales foráneos encontraron, sin embargo, fuerte resistencia en esa tradición que evidenciaba la desconfianza social en la acumulación de dinero y en las grandes corporaciones empresarias. Las concesiones a la educación privada, que renunciaban al tradicional laicismo del partido, fueron compensaciones a sus avanzadas del economicismo y del materialismo.

La modernización económica y social requería un equipo de gobierno y una reformulación de la representación política. El partido, que Frondizi había creado y dirigía, no compartía a pleno sus convicciones. Frondizi prefirió entonces proponer para los cargos de gobierno a personalidades que obedecieran directamente al presidente y no a la tradición radical. En el plano partidario, el proyecto de integración que había sido el original y que buscaba sumar al radicalismo y al peronismo como pilares de una reedición del movimiento nacional se vio desbordado por la realidad a partir del plan de 1958 y de la ruptura con el peronismo y sus bases sociales. En su reemplazo se buscó conformar un partido de las clases medias urbanas y de los empresarios identificado con la modernidad.

Los términos de la ecuación fueron presentados en el discurso inaugural de la presidencia, del 1.° de mayo de 1958, en que se asumía una disyuntiva dramática entre el “atraso y la desintegración nacional” o la conquista del futuro. Si bien la idea de centralizar el crecimiento económico en la industria ya había sido postulada por el peronismo, este no había incorporado en su modelo productivo la modernización tecnológica y productiva. Además, la novedad que traía Frondizi consistía en la introducción de la aceleración del tiempo como una variante decisiva del éxito de la propuesta modernizadora. Tal vez inspirado en el presidente brasileño Juscelino Kubitschek (cuya plataforma incluía la idea de “cincuenta años en cinco”), el “crecimiento desequilibrado”, aunque no exactamente a la Hirschman, sería la clave para romper la trampa del atraso. Como sabemos, le faltó tiempo.

Su mando presidencial había fracasado. La carrera política de Frondizi, que había comenzado de una manera tan auspiciosa, entró en un largo crepúsculo del que ya no habría de salir. Si pudo ser figura de consulta gravitante, dejó de aspirar a ocupar un lugar de privilegio dentro del Estado^[23]. ¿Cuánto naufragaba con esta derrota la tentativa de configurar un proyecto nacional de un capitalismo moderno, inclusivo, tecnológicamente renovado, abierto a las novedades del mundo en los años dorados del capitalismo occidental? La respuesta nos excede en este lugar, pero anticipamos su complejidad.

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