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La Gran Depresión, las políticas económicas y el crecimiento de la industria argentina durante la década de 1930

Claudio Belini[1] [2]

Introducción

Las dificultades que enfrentó el proceso de industrialización en la Argentina durante el siglo xx y su reversión en los últimos cincuenta años ha generado una rica literatura que realizó importantes aportes a la hora de explicar los fallidos intentos de impulsar políticas y planes económicos y, especialmente, el mediocre desempeño económico del país en el siglo xx. En ese debate, la cuestión de los vínculos entre las crisis económicas y el comportamiento industrial concitaron interés desde los primeros estudios de historia industrial.

Una primera interpretación sobre la industrialización latinoamericana sostuvo que el avance en dicho proceso se produjo a partir del estímulo ofrecido por la interrupción del comercio internacional o su declinación, en coyunturas producidas por crisis o guerras. Esta interpretación, conocida como la “teoría de los choques externos”, fue sostenida por los primeros estudiosos del comportamiento industrial y presuponía que la integración de los países latinoamericanos al mercado mundial había inhibido el desarrollo industrial. Además, esta corriente interpretativa argumentó que el comportamiento sectorial en el largo plazo se caracterizó por momentos de aceleración (take off) que marcaban cambios importantes en la dinámica de esas economías. Esa primera mirada fue introducida por economistas que, a partir de mediados del siglo xx, se vieron bajo el influjo del estructuralismo de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), analistas enrolados en diversas corrientes de la tradición marxista y algunos de los representantes de la teoría de la dependencia (Furtado, 1962; Ferrer, 1963; Pinto, 1963; CEPAL, 1965; Di Tella y Zymelman, 1967; Cardoso y Faletto, 1969; Sunkel y Paz, 1970).

En la década de 1970, esta interpretación fue revisada por otra corriente interpretativa que, bajo el influjo de la corriente neoclásica y la Staple Theory, sostuvo que, durante la gran expansión primario-exportadora, se crearon las condiciones que hicieron posible el surgimiento de la industria moderna en América Latina. Por lo tanto, no solo la integración al mercado mundial no era incompatible con el crecimiento de la industria, sino que habría sido el origen de la industrialización latinoamericana. Claro que la interpretación neoclásica no hablaba estrictamente de desarrollo, entendido como un proceso autogenerado de industrialización y de cambio estructural, sino de crecimiento industrial. Para estos autores, el desenvolvimiento del sector manufacturero en la región había sido un proceso, sin rupturas ni aceleraciones, que se inició en el último tercio del siglo xix (Baer, 1965; Dean, 1971; Díaz Alejandro, 1975).[3]

El objetivo de este trabajo es analizar el impacto de la crisis internacional de 1929 sobre el sector manufacturero en la Argentina. Si bien existe consenso en que la Gran Depresión alentó en el largo plazo la transición hacia una economía impulsada por el sector industrial y orientado al mercado interno, en la literatura sobre el tema no existe acuerdo sobre el impacto de la crisis y el momento de inicio de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Para una corriente interpretativa, influenciada por la teoría de la dependencia, la reestructuración económica iniciada en los treinta no tenía como meta el desarrollo industrial. Incluso, las políticas económicas habrían acentuado el lazo de la economía argentina con Gran Bretaña, retrasando la sustitución de importaciones hasta la Segunda Guerra Mundial (O’Connell, 1984). Otra interpretación, influenciada por la tradición marxista, ha sostenido que entonces se inició un periodo de crecimiento sin “revolución industrial” dirigido por las fracciones más poderosas de las clases dominantes (Murmis y Portantiero, 1969). En una tradición opuesta, bajo el influjo de la teoría neoclásica, se ha sostenido que la ISI como proceso se inició al menos en la década de 1920 y que las políticas económicas de los años 30 crearon las condiciones para dicho proceso (Díaz Alejandro, 1970; Villanueva, 1972 y 1975). En las últimas décadas, el tema no fue revisado. Así, por ejemplo, Katz y Kosacoff (2000) retomaron la última interpretación en un trabajo donde, si bien no analizaron los años 30, sostuvieron la emergencia de una nueva política industrial a partir de 1944. Recientemente, Drinot y Knight (2014) publicaron un nuevo libro sobre América Latina en los años 30, pero los trabajos allí incluidos no se propusieron volver sobre el tema o bien no renovaron lo que ya conocemos sobre el impacto de la crisis en la región.

La primera parte de esta presentación se detiene en un breve análisis sobre las relaciones entre las crisis económicas y el desempeño del sector manufacturero a lo largo del siglo xx. La segunda estudia las respuestas que se dieron a la crisis de 1929 en la Argentina y discute las interpretaciones sobre el papel de las políticas económicas en la recuperación de la actividad productiva. El estudio del impacto de la Gran Depresión sobre el sector manufacturero argentino es el tema del tercer apartado. Por último, presentamos algunas consideraciones generales.

Las crisis y el comportamiento industrial en el largo plazo

La crisis de 1929 continúa siendo vista como un momento crucial de la historia económica de la Argentina y de América Latina. El impacto de la crisis, las transformaciones en la estructura productiva que se iniciaron o aceleraron a partir de ese momento, y las rupturas del orden constitucional que se dieron en esa coyuntura justifican el lugar central que los años 30 continúan teniendo en la historiografía latinoamericana. No obstante, no fue esa la primera vez que una crisis originada en los países industrializados impactó con graves consecuencias sobre la región. Como sabemos, la incorporación de las economías latinoamericanas como exportadoras de bienes primarios en el mercado internacional durante el último tercio del siglo xix alentó la aceleración de las tasas de crecimiento y, al mismo tiempo, expuso a la región a los efectos de las crisis cíclicas del capitalismo. En ese sentido, la volatilidad económica, que algunos autores han señalado como una característica de las economías latinoamericanas de las últimas décadas (Aiolfi, Catão & Timmermann, 2006; CEPAL, 2007), constituyó un fenómeno histórico presente desde el surgimiento de las economías nacionales en la región. En efecto, entre el último tercio del siglo XIX y el estallido de la Primera Guerra Mundial, las economías latinoamericanas tuvieron grandes oportunidades para crecer mediante la integración al mercado mundial, pero también padecieron los efectos de las crisis de la expansión capitalista. La inserción de estas economías como primario-exportadoras de una canasta reducida de productos destinados a mercados donde la oferta latinoamericana no determinaba los precios, y el alto grado de apertura al comercio exterior fueron factores que incrementaron la vulnerabilidad de la región frente a los shocks externos. La volatilidad volvió a acentuase cuando, a fines del siglo xx, los países latinoamericanos adoptaron políticas de apertura comercial y financiera, en el marco de la crisis del capitalismo y el auge de las reformas promercado.

Gráfico 1. Crisis económica y comportamiento industrial en el siglo XX. Caídas del PBI per cápita y PBI industrial per cápita

p. 25

Fuente: elaboración propia sobre la base de Orlando Ferreres, Dos siglos de economía argentina, Buenos Aires, Norte y Sur, 2005.

¿Cuál fue el impacto de las crisis en la economía y el sector industrial argentino durante el siglo XX? Definimos “crisis” como una caída del orden del 6 % del PBI per cápita durante un periodo de dos o más años (Wolf, 2004). La economía argentina padeció cinco grandes crisis durante el siglo XX: 1913-1917, 1929-1932, 1980-1982, 1988-1990 y 1998-2002. La crisis de 1929 se ubica entre las tres mayores del siglo xx, por detrás de la causada por la Gran Guerra y el derrumbe de la convertibilidad. Como se puede observar en el gráfico 1, las crisis fueron menos profundas durante la década de 1940 y mediados de la de 1970. En el periodo de la ISI, la crisis más profunda fue la de 1961-1963, que, como sabemos, se combinó con una grave crisis institucional (Jáuregui, 2019).

En cuanto a la relación entre las crisis económicas y la industria, resulta notable que las caídas del nivel de actividad del sector manufacturero, medidas en términos de PBI industrial per cápita, históricamente fueron más profundas que las recesiones de la economía en su conjunto, con la sola excepción de la crisis local que produjo el inicio de la Primera Guerra Mundial.[4] Este comportamiento parece natural en el periodo de la gran expansión primario-exportadora (1880-1930), cuando el sector industrial era muy dependiente del ingreso generado por las exportaciones primarias. En cambio, resulta interesante observar que este desempeño más negativo de la industria se prolongó durante la ISI, entre 1930 y 1976, cuando ese sector lideró el crecimiento del conjunto de la economía argentina. Como dijimos, si bien en esos años se produjeron varias crisis, fueron menos profundas, lo que está relacionado con el hecho de que se dieron durante el periodo de mayor crecimiento del capitalismo occidental en el siglo xx: los plateados años cincuenta y dorados años sesenta. Un análisis sobre estas crisis muestra que ellas tuvieron esencialmente causas endógenas: los desequilibrios externos producidos por la dinámica de la ISI y la aplicación de los programas de estabilización para atacar la inflación y el déficit del sector externo.

En conjunto, las crisis económicas e industriales más profundas se produjeron como consecuencia del estallido de la Primera Guerra Mundial, el derrumbe del régimen de convertibilidad en el 2001 y la crisis internacional de 1929. La importancia de esta última crisis y su trascendencia a la hora de pensar los cambios en el funcionamiento de la economía argentina durante la ISI incrementa el interés para volver sobre el análisis de esa coyuntura y de las políticas estatales.[5]

La Gran Depresión y el inicio de una nueva etapa de industrialización

El impacto local de la crisis

¿Cuáles fueron las consecuencias de la crisis de 1929 en la Argentina? Si bien ese país era entonces la economía más rica y diversificada de América Latina, estaba mal preparada para afrontar una crisis externa profunda. En efecto, el alto grado de apertura al comercio mundial (el comercio exterior representaba el 43,2 % del PBI, véase anexo 1), una canasta limitada de productos exportables y la dependencia del capital extranjero, que era propietario de una parte significativa del stock de capital y acreedor del Estado nacional, constituían factores de vulnerabilidad ante el shock externo (Bulmer-Thomas, 1994).

La crisis mundial se transmitió a la economía doméstica través de la caída de los precios de las exportaciones primarias, que se contrajeron entre 1928 y 1932 un 64 %. Como los precios de los bienes manufacturados descendieron en menor medida, los términos del intercambio (esto es la razón entre los precios de las exportaciones y las importaciones) disminuyeron un 40 %. A este factor se le sumó la reversión del flujo de capitales, que se había iniciado antes del crac de Wall Street como consecuencia del aumento del tipo de interés por la Reserva Federal (O’Connell, 1984, pp. 487-490). La salida de capitales agravó la situación del balance de pagos y reforzó las tendencias depresivas. La brusca reducción de los valores de exportación obligó a saldar los pagos con exportaciones de oro y, por lo tanto, generó una fuerte contracción monetaria. La situación fue tan grave que, en 1929, el gobierno radical de Hipólito Yrigoyen suspendió el patrón oro (Campos, 2005; Gerchunoff y Machinea, 2015).

EL PBI per cápita declinó un 19 % entre 1928 y 1932, lo que hace de la crisis de 1929 la tercera más intensa padecida por el país (Albrieu y Fanelli, 2008). Otro indicador importante de la profundidad de la crisis y el deterioro del bienestar –la desocupación– es difícil de ponderar debido a que los datos no fueron considerados confiables en la época. El primer censo de desocupación arrojó una cifra total de 334 mil desocupados para 1932, lo que supondría solo un 5 % de la población económicamente activa.[6] Sin embargo, estimaciones más realistas muestran que no debió estar por debajo del 15 % en el momento más severo de la recesión. Es interesante ver que el principal sector donde se manifestaba la desocupación era el primario. Ya antes del censo, una publicación económica sostuvo: “El campo está prácticamente lleno de desocupados, ello no obstante que el trabajo agrario nos va a dar este año una de las cosechas más abundantes de la producción agrícola”. Para la revista, esa desocupación se veía parcialmente disimulada por la subocupación, pero consideraba que incluso la mano de obra estacional debía ser considerada desocupada debido a que, pese al éxito de la producción, no lograría empleo en esa coyuntura.[7] Luego del agro, la información censal mostraba que los sectores más afectados por la crisis eran la construcción y la industria. En este último sector, el número de desocupados alcanzó los 90 mil, principalmente en la rama de confección y metalúrgica (Panettieri, 1996, pp. 20-21). Por su parte, los salarios reales en la Ciudad de Buenos Aires declinaron en menor medida (un 6 %), pero se mantuvieron por debajo del nivel de 1928 durante toda la década de 1930. No contamos, en cambio, con datos sobre evolución de salarios en el interior del país.

El efecto recesivo se hizo tan fuerte que la disminución del nivel de actividad y las medidas cambiarias tomadas en los primeros años de la crisis hicieron declinar verticalmente las importaciones, cuyo volumen se contrajo un 55 % en el mismo periodo. A pesar de ello, los efectos más nocivos de la crisis parecen haber culminado hacia 1933-1934. No obstante, el máximo PBI per cápita alcanzado en 1928 y 1929 recién volvería a superarse en 1941 y 1944, respectivamente.[8] En ese sentido, como se puede observar en el anexo 4, el desempeño argentino se apartó de la evolución más favorable de Colombia (1932), Brasil (1936), México (1939) y Uruguay (1939).

¿Cuáles fueron las razones por la cual la crisis de 1929 tuvo un impacto más bien limitado en la Argentina en relación con los países centrales? Según la interpretación dominante (O’Connell, 1984), la rápida recuperación argentina provino del sector externo debido al alza de los precios internacionales de los granos, provocada por la disminución de la oferta de Estados Unidos, Canadá y Australia, afectados por un ciclo de sequías. Para este autor, las políticas económicas apenas desempeñaron un papel y la ISI (particularmente en la rama textil) recién comenzó a partir de la Segunda Guerra Mundial. Otra interpretación, en cambio, ha marcado que, luego de una etapa inicial de políticas ortodoxas y procíclicas, a partir de 1933, se impusieron un conjunto de reformas cambiarias, comerciales y fiscales que implicaron un cambio en la orientación de la política económica y alentaron la sustitución de importaciones (Villanueva, 1975). Alhadeff (1986), Díaz Fuentes (1994) y Korol (2000) han introducido matices importantes en esta última interpretación. El primero, tomando distancia de Villanueva, marcó cierta continuidad entre las políticas ortodoxas aplicadas antes y después de 1933. Más importante aún, sostiene que las segundas hubieran sido imposibles sin las primeras. Díaz Fuentes sostuvo que, luego de 1933, la política fiscal del gobierno abandonó la búsqueda del equilibrio fiscal y se hizo expansionista, lo que sin dudas contribuyó a la recuperación. Por su parte, Korol argumentó que las políticas económicas estuvieron muy condicionadas por los problemas de la coyuntura antes que el largo plazo y, por lo tanto, no habría habido un programa económico alternativo.

Si bien los efectos de las políticas adoptadas desde 1929 pudieron haber sido limitados, también desempeñaron su papel al moderar el impacto de la crisis. Es probable que ellas no sirvieran para encender la mecha de la recuperación, pero ofrecieron el estímulo indispensable para atizar la actividad económica. En primer lugar, el cierre de la Caja de Conversión en 1929 puso término a la fuga de oro. En 1931, el agravamiento de la crisis financiera en Europa derrumbó las expectativas de recuperación más o menos cercana. En octubre de ese año, la dictadura de José Félix Uriburu anunció, semanas después de la decisión británica, el abandono del patrón oro y la creación de la Oficina de Control de Cambios. Estas medidas tenían como propósito alcanzar el equilibrio del balance de pagos, aunque la apreciación de la moneda entre 1931 y 1932 terminó generando el efecto inverso.[9] En 1931, Uriburu también introdujo un arancel general de emergencia del 10 % sobre todos los productos de importación, aumentó otros derechos y decretó medidas contra el dumping.[10] Es cierto que estas decisiones fueron acompañadas de recortes de sueldos y gastos estatales en un esfuerzo orientado por equilibrar también el gasto público, pero estas medidas terminaron por acentuar el cambio de los precios relativos a favor de los productos nacionales.

Los cambios se acentuaron a partir de 1932, ya durante el gobierno de la Concordancia (una alianza entre radicales antiyrigoyenistas y conservadores) del general Agustín Justo (1932-1938). La decisión británica de privilegiar el comercio con la Mancomunidad de Naciones condujo a un nuevo paquete de medidas comerciales, cambiarias y arancelarias. En mayo de 1933, el Pacto Roca-Runciman, firmado por el vicepresidente Julio Argentino Roca (H) y el ministro de Comercio Walter Runciman, obtuvo la garantía británica de la compra de 390 mil toneladas de chilled beef, a cambio de concesiones financieras y comerciales.[11] El acuerdo resguardó los intereses del sector más rico de los terratenientes pampeanos, pero al mismo tiempo aseguró el mercado británico para un producto esencial de exportación del país y, por lo tanto, la generación de divisas.[12] El Pacto Roca-Runciman de 1933 inauguró un periodo de casi treinta años en que el comercio argentino se realizaría por medio de convenios bilaterales.

Como complemento del pacto, en noviembre de 1933, el ministro de Hacienda Federico Pinedo dispuso una nueva devaluación del 20 % y una reforma cambiaria. Se crearon dos mercados, uno oficial y otro libre. En el primero, que tenía una cotización más baja, se liquidarían las divisas obtenidas por las exportaciones tradicionales y se realizarían las importaciones de manufacturas cuyo origen fuera de los países con los que la Argentina había firmado convenios bilaterales. En cambio, en el mercado libre, la cotización de la libra o el dólar sería más alta, y por ese mercado debían realizarse las importaciones de manufacturas que por su origen se querían desestimular, esencialmente desde los Estados Unidos, y venderían sus divisas los empresarios que exportaran productos “no tradicionales”, como manufacturas. El gobierno podría adquirir divisas en el mercado oficial y venderlas en el mercado libre. La diferencia conformaría el margen de cambios, un ingreso que el gobierno se proponía emplear para financiar las operaciones de la Junta Nacional de Granos, que fijaría un precio “sostén” para los agricultores, pero que, con la recuperación de los precios mundiales, terminó conformando un impuesto al agro.[13]

La política cambiaria se orientó a reforzar los vínculos comerciales con los países que eran tradicionalmente clientes de la Argentina: Gran Bretaña y otras naciones de Europa y América Latina con las que el país firmó convenios, como Italia, Alemania, Bélgica, Holanda, Suiza, España, Francia, Uruguay, Brasil y Chile. Al mismo tiempo, las reformas cambiarias buscaban desestimular las operaciones con los países con los que la Argentina presentaba déficits comerciales que no tenía forma de compensar por medio de acuerdos o convenios bilaterales. En conjunto, las políticas comerciales y cambiarias de los años treinta tenían como eje ordenador alcanzar el equilibrio del sector externo, asegurar el pago de los intereses de la deuda y mantener abierto los mercados para el chilled beef. Por último, las reformas económicas se completaron con la creación, en 1935, del Banco Central de la República Argentina (BCRA), una institución mixta que fue investida de facultades para el manejo de la política monetaria y cambiaria.

La política económica neoconservadora y su papel en la ISI

Paradójicamente, la política económica de Pinedo y su principal colaborador Raúl Prebisch generó las condiciones para iniciar, a partir de la capacidad instalada durante la segunda mitad de la década de 1920, una nueva y más intensa fase de la ISI. La combinación de los efectos provocados por la devaluación, que implicaron una depreciación del tipo de cambio real del orden del 46 % entre 1929 y 1934[14], la imposición del derecho general del 10 % y las reducciones más bien limitadas acordadas con Gran Bretaña en noviembre de 1933, alentaron la producción local de manufacturas y disminuyeron la participación de los productos importados en la oferta global.

El dinamismo de la ISI durante los años 30 abre el interrogante sobre el papel del Estado. ¿Las políticas económicas impulsaron la ISI o se trató más bien de un efecto secundario de la Gran Depresión? El análisis de esta cuestión debe partir de reconocer que las políticas económicas no tuvieron como eje el impulso de la industrialización, sino la recuperación de la actividad económica y el cumplimiento del pago de los intereses de la deuda externa. Por un lado, la política arancelaria continuó atada a los objetivos fiscales. Dado que a comienzos de la década el arancel aduanero representaba cerca de la mitad de los recursos estatales, es claro que lo que estaba por detrás de esa política era el interés del Estado argentino por asegurar el equilibrio fiscal.[15] Un ejemplo de ello fue la implantación, en octubre de 1931, del derecho adicional de emergencia del 10 %. La medida, establecida por un año, fue prorrogada por el Parlamento año tras año durante la década de 1930. Su carácter general indica que la meta no era la industrialización. Además, debe tenerse en cuenta que el contexto internacional estaba signado por el incremento del proteccionismo. En ese contexto, el nivel medio de los aranceles ascendió desde un 17 % en 1930 a un 29 % en 1933.

Luego de la firma del Tratado Roca-Runciman, en mayo de 1933, Argentina y Gran Bretaña rubricaron un acuerdo complementario de tarifas que, si bien redujo algunas partidas específicas, no eliminó el arancel de emergencia de 1931. Durante las negociaciones que tuvieron lugar en Buenos Aires, los representantes británicos se quejaron de la poca disposición del gobierno de Justo para reducir tarifas según lo prometido en Londres.[16] Debe recordarse que, de acuerdo a la cláusula de “nación más favorecida”, las ventajas otorgadas a Gran Bretaña se hacían extensivas a todas las naciones con las que el país firmara convenios bilaterales. Por detrás de la posición argentina, no existían consideraciones de política industrial, sino la prudencia de autoridades económicas que buscaban mantener el equilibrio del sector externo y las finanzas públicas.[17] No obstante, el ministro de Hacienda sostuvo en varias ocasiones que algunas de las rebajas pedidas por los británicos no eran inviables solo por su efecto sobre las finanzas estatales, sino también porque afectaban los intereses de la industria local. Es decir, ya entonces se argumentaba que no se podía sacrificar a la industria sin provocar problemas en el nivel de actividad y ocupación obrera, lo que usualmente se cree que se sostuvo recién con el Plan Pinedo de 1940. En los años siguientes al acuerdo Roca-Runciman, el nivel medio de los derechos descendió, según las estimaciones de Díaz Alejandro, del 29 % hasta ubicarse en torno del 22 y 23 %, lo que de cualquier modo ofrecía una protección mayor que en la década de 1920.[18]

La política cambiaria tampoco estuvo orientada a mejorar la situación del sector industrial. Su principal meta era reorientar el comercio argentino hacia los países con los que se habían alcanzado acuerdos y asegurar los recursos para el pago de la deuda externa. Las dificultades argentinas para exportar productos al mercado de los Estados Unidos, debido a que la canasta exportadora del país era similar a la producción agraria de ese país, dificultó un acuerdo comercial. Durante los años 30, el gobierno de Franklin D. Roosevelt mantuvo las medidas sanitarias contra las carnes argentinas y los elevados aranceles a los productos argentinos como la lana.[19] Por lo tanto, el control de cambios impuesto en 1933 redujo considerablemente la importación de productos de ese origen, que pasaron de representar el 25 % del valor de las importaciones entre 1925 y 1929, a solo un 10 % entre 1935 y 1939.[20] Paradójicamente, esto supuso que los productos de nueva tecnología y costo más bajo vieran restringido su ingreso al mercado nacional. Cuando a mediados de la década la brecha entre los tipos de cambio oficial y libre se redujo, el equipo económico dispuso que la cotización en el mercado libre fuera un 20 % mayor que en el oficial, de modo que encarecieron las importaciones desde Estados Unidos. Estas disposiciones terminaron por estimular indirectamente la industrialización por medio de la radicación de filiales de empresas extranjeras (Phelps, 1934; Lluch y Lanciotti, 2012). El estímulo fue mayor para las firmas norteamericanas, pero empresas de otra nacionalidad también buscaron saltar las barreras arancelarias y cambiarias, accediendo al mercado doméstico. Las estimaciones de Lluch y Lanciotti (2012, p. 126) muestran que el número de filiales extranjeras ascendió, entre 1930 y 1937, de 112 a 143, un ritmo algo menor que en la década de 1920. Incluso, varias firmas instaladas en los años 20 parecen haber incrementado el componente local de sus bienes, aunque conocemos muy poco sobre ese proceso. El peso de esta inversión en el desarrollo industrial fue clave. Nuevas estimaciones de Lanciotti y Lluch (2015) indican que, contabilizando las cien mayores empresas, la presencia del capital extranjero alcanzaba el 35 % en 1937.[21] La radicación de estas empresas tuvo un fuerte impacto en varios planos. En el caso de las políticas económicas, la presencia de estas firmas era fundamental tanto por la demanda de divisas para la importación de insumos desde sus casas matrices, como por el peso del giro de utilidades sobre el balance de pagos.

Un último cambio de la política cambiaria se produjo como efecto de la crisis externa de 1938. La combinación de la caída del ingreso de las exportaciones derivada de una mala cosecha y la salida de capitales produjeron una crisis de balanza de pagos, lo que desató una breve recesión. Entonces, el Banco Central se vio obligado a devaluar la moneda e implantar un permiso previo de importación. Era el reconocimiento del fracaso de la política de control de cambios frente a una nueva crisis externa. En cualquier caso, el uso de licencias previas y cuotas constituyó un antecedente para una mayor regulación del comercio exterior y de la balanza de capitales, dimensiones que serían objeto de mayor atención durante la Segunda Guerra Mundial y su posguerra.

¿Qué impacto tuvieron las políticas comerciales sobre las importaciones? Una comparación del volumen y composición de las importaciones entre la segunda mitad de los años 20 y la década de 1930 muestra que estas cayeron un 28 %, y que fundamentalmente se vieron afectadas las compras de bienes de consumo final. En cambio, se incrementó el peso de los bienes intermedios y las materias primas, y, en menor medida, maquinaria industrial. En conjunto, parece claro que las políticas cambiarias y comerciales tenían como prioridad el logro del equilibrio externo. Pero ello no implicaba necesariamente una política de “neutralidad malévola” hacia la industria, como sostuvieron autores de la época.[22]

A pesar de que los gobiernos de la Concordancia no definieron una política industrial, las autoridades económicas comprendían que las políticas arancelarias y cambiarias tenían un efecto de estímulo a la industria, y que esta desempeñaba un rol nada desdeñable para fortalecer la reactivación económica y la generación de empleo en un contexto internacional en que este último problema era central. Declaraciones realizadas por los ministros de Agricultura, Luis Duhau, y de Hacienda, Federico Pinedo, revelan que eran también conscientes del conflicto de intereses entre Gran Bretaña y los Estados Unidos en torno de esas políticas. El propio Duhau, que, como presidente de la Sociedad Rural, había sido el impulsor del lema “Comprar a quien nos compra” a partir de 1927, no dejó de presionar a los círculos británicos frente a las restricciones comerciales. Así, por ejemplo, en 1934 señaló que, si ese país imponía mayores trabas comerciales a la carne, la Argentina se vería obligada a impulsar con mayor intensidad la sustitución de importaciones, afirmando que “a nadie se le oculta que cuando comienzan a moverse las ruedas de la industria, y andan bien, ya no se paran”.[23] Como dijimos, la idea de la industria como “rueda menor” de la economía ya estaba presente entonces.

Claro que esto no implicó que se formulara una política industrial. Como durante los años 20, las propuestas de los círculos industrialistas a favor de la creación de un ministerio de industria, una mayor elevación de tarifas aduaneras y la creación de mecanismos para el crédito industrial no fueron retomadas por el gobierno, que prefirió moderar sus políticas de acuerdo a la coyuntura. Por lo tanto, el otorgamiento de beneficios y concesiones a ciertas industrias y empresas dependió de la compleja trama de intereses contrapuestos entre los importadores, los industriales, el capital nacional y extranjero, los exportadores y los representantes de las potencias extranjeras. El juego de presiones entre estos actores podía conducir al gobierno a alentar o desestimular la producción industrial. En este plano, todavía conocemos muy poco sobre las medidas específicas tomadas a favor de diferentes actividades. En ocasiones, la aplicación de incentivos dependía de la decisión del Ministerio de Hacienda, como por ejemplo cuando en 1934 Pinedo concedió un tratamiento cambiario favorable para la introducción de insumos básicos para la producción de rayón, lo que fue seguido de la radicación de Rhodiasetta (1935) y Ducilo (1937).[24] En otros casos, los sectores involucrados lograron que el Congreso otorgara estímulos adicionales, como en 1937, cuando la Ley de Presupuesto incluyó la liberación de derechos para la introducción de equipos destinados a las hilanderías o de insumos para diversas industrias químicas, y la devolución de derechos (draw back) para industrias exportadoras, como la de las conservas, las plantas ensambladoras de automóviles y de maquinaria agrícola, y las fábricas de neumáticos.[25] Pero si el impulso a sectores y empresas dependía de la capacidad de presión de esos intereses, los gobiernos de la Concordancia no alentaron una política ordenada. Incluso cuando la recesión de 1938 amenazó con la paralización de algunas ramas, y el gobierno de Ortiz propuso una ley antidumping y otra draw back para industrias exportadoras, el Parlamento sencillamente postergó su tratamiento.[26]

Cambios y permanencias en el sector manufacturero durante los años 30

Inicialmente, entre 1929 y 1931, la industria local sufrió una breve recesión provocada por la caída de la demanda agregada. Pero al parecer, a partir de 1933, el sector manufacturero inició una etapa de crecimiento, empujando la tasa de incremento del PBI. Este proceso de liderazgo industrial continuaría en las siguientes cuatro décadas, hasta mediados de los años 60. No contamos con estadísticas sectoriales para el primer lustro de los años 30. pero un informe del Departamento de Comercio norteamericano señaló una acelerada reactivación de la industria.[27] En ese estudio se afirmaba que, si bien la industria en Argentina tenía, en términos de ocupación obrera y participación en el PBI, un peso menor que en Brasil, por el valor de la producción era el sector manufacturero más importante de América Latina.[28] En cambio, un estudio del Departamento de Comercio Exterior británico ofreció un análisis más matizado que mostraba que, si bien industrias como la textil estaban progresando rápidamente, otras industrias tradicionales, como las bodegas y los ingenios azucareros, y las ramas muy dependientes de insumos importados, como las plantas metalúrgicas, estaban sufriendo una severa crisis.[29]

Los datos disponibles a nivel de las ramas confirman que, durante la primera mitad de los años 30, la respuesta de la industria al nuevo entorno macroeconómico distó de ser homogénea. Entre las industrias que respondieron positivamente, se encontraron la elaboración de aceites comestibles, la fabricación de cemento, la producción de textiles de algodón y rayón, la producción de papel, entre otras. La primera de ellas conoció un periodo de fuerte incremento a partir de 1929. La elaboración de aceites comestibles ascendió de 26 mil toneladas en 1929 a más de 42 mil en 1933. Se trató fundamentalmente de la producción de aceites de algodón y nabo, que entonces se empleaban para “cortar” el aceite de oliva que se consumía predominantemente en el mercado argentino. Algunas estimaciones indican que la sustitución de importaciones ascendió solo en ese periodo de un 25-30 % a casi el 50 % del total consumido en el país. Sea como fuere, una publicación económica destacaba que se observaba un “aumento progresivo de la producción nacional”.[30]

En el caso de la industria cementera, la sustitución se vio muy estimulada por el incremento de aranceles de importación de 1931, la caída del precio internacional del cemento y el mantenimiento del aforo sobre el que se calculaban los derechos, todo lo cual implicó una protección efectiva del 100 % para 1935. Entre 1929 y 1935, el número de plantas ascendió de 3 a 6 y la capacidad de elaboración se duplicó. El grado de sustitución de importaciones ascendió desde el 44 % al 96 %.[31] A diferencia de otras ramas, la expansión fue liderada por firmas nacionales que, sin embargo, eran muy dependientes de la importación de equipos.

Analizaremos el caso textil más abajo, pero digamos que la industria papelera también respondió positivamente. Solo entre 1929 y 1933, se produjo un intenso crecimiento: el número de plantas ascendió de 9 a 19, la inversión creció un 50 %, y la producción, un 15 %. En este sector, el cambio de los precios relativos alentó un incremento de la capacidad productiva y de la elaboración, pero no fue suficiente para un avance en la integración vertical. La industria continúo fabricando los mismos papeles que en la década de 1920, sobre la base de trapos y pasta de madera. La sustitución de importaciones ascendió del 22 % (1931) al 26 % (1935). Solo más adelante se avanzaría en emprendimientos para la elaboración de celulosa (Badoza y Belini, 2013).

En contraste con estos comportamientos positivos, sabemos que las agroindustrias del azúcar y del vino padecieron una aguda crisis en la primera mitad de la década de 1930 que se prolongó hasta los años 40. Se trataba de actividades que sufrían las consecuencias de la sobreproducción. La caída de los ingresos durante la crisis agravó las dificultades para la colocación de esos productos (Olguín, 2012; Mateu, 2016). Actividades industriales derivadas también padecieron una profunda recesión, como, por ejemplo, la elaboración de minerales, la producción química y la actividad de los talleres metalúrgicos (Moyano, 2013; Bernasconi y Fandos, 2015). Estas producciones no lograron crecer ni mucho menos modificar el tradicional predominio de las agroindustrias en el interior del país (Kindgard, 2012).

En conjunto, parece claro que, entre 1929 y 1935, la industria distó de tener un comportamiento homogéneo tanto desde el punto de vista de las ramas, como de la estructura de empresas. Tradicionalmente, esta mostraba una polarización entre las grandes plantas, que concentraban la mayor parte de los capitales, la producción y la mano de obra, y un abigarrado número de talleres de naturaleza artesanal. Por supuesto, este último segmento de firmas era más débil económicamente y padeció los efectos iniciales de la crisis con el debilitamiento de la demanda.

El periodo intercensal entre 1935 y 1939 presenció un crecimiento más intenso que la primera mitad de la década. El censo industrial de 1935 contabilizó 40 613 establecimientos activos, que empleaban unos 539 mil obreros y empleados, y eran dirigidos por 51 mil empresarios y gerentes. Para 1939, el número de plantas creció hasta los 54 mil, en tanto que el personal empleado superaba las 710 mil personas, lo que suponía incrementos del 25 % y 35 %, respectivamente. También se produjeron aumentos significativos en la potencia instalada (23 %) y el valor de la producción (un 50 % en solo cuatro años). En conjunto, el ritmo de crecimiento industrial durante los años 30 fue del orden del 3,4 %, una tasa algo menor que otras economías latinoamericanas debido a que se partía de una base industrial más importante.

Los estímulos ofrecidos por la coyuntura no alentaron un crecimiento uniforme del sector. A diferencia de lo que ocurriría durante la Segunda Guerra Mundial y los primeros años del peronismo, cuando casi todos los sectores convergerían en torno a tasas de crecimiento uniformes, durante los 30 hubo disparidades notables que deben pensarse como efectos del grado de apertura de la economía, la evolución de las importaciones y de la demanda doméstica, así como de las disponibilidades de recursos naturales y humanos para iniciar la industrialización local. Durante la década de 1930, la sustitución de importaciones se concentró en la industria textil, que creció a un ritmo del 11 % anual, la refinación de petróleo (12,6 %) y la producción de metales (5,1 %). Otras actividades como la fabricación de neumáticos, pequeños electrodomésticos y motores eléctricos se iniciaron entonces. En cambio, la rama de alimentación y bebidas creció a un ritmo algo menor que el conjunto del sector manufacturero (2,1 %), y otras actividades industriales debieron soportar una década de recesión, como las artes gráficas (-2,2 %), madera (-2 %), y materiales de construcción (-2,5 %).[32]

El avance industrial contrasta con cambios apenas sensibles en la estructura sectorial entre 1935 y 1939 (véase cuadro 1). En el primer año, los resultados del primer censo industrial realizado muestran los rasgos de una industria similar a la década de 1910, con el predominio de la elaboración de productos derivados del sector primario. Para 1935, la rama de alimentación, bebidas y tabaco representaba el 32 % del valor agregado del sector. En segundo lugar, se ubicaba la rama textil y la confección, con el 15,6 % del valor agregado total. Por detrás de estas ramas se ubicaban imprenta y publicaciones (9,2 %), y el grupo metalmecánico (metales y vehículos y maquinarias), que aportaban en conjunto un 18,9 % del valor agregado. En este sector, tenían una gravitación importante actividades muy heterogéneas, como los talleres ferroviarios, las ensambladoras de automóviles norteamericanas y los pequeños talleres fabricantes de repuestos.

Cuadro 1. Participación de las ramas industriales en el valor agregado y el personal ocupado según los censos de 1935, 1939 y 1946. En porcentajes
Ramas 1935 1939 1946
Valor agregado Personal Valor agregado Personal Valor agregado Personal
Alimentos, bebidas y tabaco 31,8 26,6 26,0 23,5 27,4 23
Textiles y confección 15,6 17,3 16,2 17,7 21,1 18
Madera 5,1 7,3 5,5 7,6 6 10,3
Papel y cartón 1,1 1,5 1,3 1,8 1,8 1,7
Imprenta y publicaciones 9,2 5,8 8,7 4,5 3,9 4,2
Productos químicos 3,5 3,2 3,8 3,3 7,6 4,7
Derivados de petróleo 2 0,9 2,0 0,8 2,4 0,5
Caucho 0,8 0,6 1,0 1,2 0,9 0,7
Cuero 3 4,1 3,5 3,8 4,5 4,9
Piedras, vidrios y cerámica 3 4,2 4,0 4,8 4,6 6,4
Metales 7,8 9,2 8,7 9,6 8,3 9,9
Vehículos y maquinarias 11,1 11,2 12,8 12,0 7,3 10,3
Maquinarias y aparatos eléctricos  – –  1,6 1,9
Varios 5,5 8 6,6 9,5 2,5 3,7
Total 100 100 100 100,0 100 100

Fuente: elaboración propia sobre la base de Censo Industrial de 1935 y de 1946, Estadística Industrial de 1939.

Para 1939 se observaba una disminución de la importancia de la ramaaAlimentación, bebidas y tabaco, y un avance modesto de la industria textil. En cambio, apenas se perciben transformaciones en el nivel de las ramas. Las transformaciones son más notables en 1946, pero hay que tener en cuenta los efectos de la Segunda Guerra Mundial, que estimuló algunas ramas, particularmente las que usaban insumos locales.

Cuadro 2. Las 15 primeras industrias por producción y personal empleado en 1935 y 1939. En millones de m$n
Industrias 1935 Industrias 1939
Producción Personal Producción Personal
Frigoríficos 420,7 23.200 Frigoríficos 525,5 31.071
Molinos harineros 144,7 5.402 Refinerías de petróleo 171,1 4.142
Panificación 130,8 23.854 Molinos harineros 170,2 6.674
Refinerías de petróleo 116,6 3.861 Hilados y tejidosde lana y algodón 165,5 38.542
Hilados y tejidosde lana y algodón 109,6 24.356 Panificación 162,7 27.500
Lácteos elaborados 80,2 5.494 Lácteos elaborados 137,9 7.107
Diarios, periódicosy revistas 78,8 6.642 Armado de automóviles 107,1 4.885
Talleres de ferrocarriles 69,4 18.454 Diarios, periódicosy revistas 100,5 6.209
Imprentas 59,6 13.088 Talleres de ferrocarriles 97,2 22.304
Armado de automóviles 55,6 3.377 Imprentas 87,7 17.229
Tabaco y cigarrillos 49,6 9.074 Fundición de hierro y acero 77,9 13.871
Calzado de cuero 48,9 11.809 Ropa masculina en sastrerías 74,8 8.942
Fundición de hierro y acero 48,8 9.842 Calzado de cuero 70,5 14.470
Ropa masculina en sastrerías 48,1 6.126 Tabaco y cigarrillos 68,2 9.072
Tejidos y artículos de punto 34,2 8.754 Vinos 59,3 6.171

Fuente: elaboración propia sobre la base de Estadística Industrial de 1939, Buenos Aires, 1942.

Un análisis de las 15 principales industrias por el valor de la producción y el personal ocupado muestra los cambios y continuidades en el sector. Se destaca la perdurable importancia de las actividades tradicionales de exportación y elaboración de materias primas pampeanas para el consumo interno, como los frigoríficos, molinos harineros, la industria láctea y las panaderías. Pero también el avance de nuevas actividades productivas, como las hilanderías y tejedurías de algodón y lana, así como la refinación de petróleo. Las primeras pasaron de una posición muy marginal en 1914 al quinto puesto del ranking en 1935 y el cuarto en 1939. Además, la textil ya era, a mediados de la década de 1930, la principal industria por la mano de obra empleada.[33]

Por otro lado, en las industrias siderometalúrgicas continuaban siendo importantes actividades ya consolidadas como los talleres de reparación ferroviaria, las ensambladoras automotrices y las fábricas de repuestos. En cambio, no se observan cambios en la importancia de otras industrias productoras de insumos básicos, como la elaboración de acero o de productos químicos, tradicionalmente importados desde los Estados Unidos, Gran Bretaña o Alemania.

Cuadro 3. Plantas, personal y producción industrial en 1939
según año de fundación
Año de fundación Plantas Personal Producción en miles de m$n
Hasta 1850 18 0 1.469 0,2 14.362 0,3
1851-1870 153 0,3 11.826 1,7 84.574 1,6
1871-1890 1.226 2,3 55.577 8,1 403.469 7,9
1891-1900 1.642 3,0 53.777 7,8 483.842 9,4
1901-1910 3.786 7,0 79.985 11,6 593.122 11,6
1911-1920 7.813 14,5 121.612 17,7 1.000.078 21,3
1921-1925 6.964 12,9 76.045 11,0 603.122 11,8
1926-1930 10.407 19,3 87.838 12,8 590.007 11,5
1931-1935 12.253 22,7 105.833 15,4 604.858 11,8
1936-1939 6 .972 12,9 47.690 6,9 300.856 5,9
Indeter­mi­­­nado 2.693 5,0 47.056 6,8 359.017 7,0
Total 53.927 100 688.708 100 5.127.307 100

Fuente: elaboración propia sobre la base de Estadística Industrial de 1939, Buenos Aires, 1942.

El cuadro 3 permite observar desde otra dimensión los cambios producidos en el sector manufacturero durante los años 30. A finales de la década, las plantas instaladas antes de 1930 continuaban teniendo un peso importante en el empleo y la producción. Las fábricas instaladas en la década de 1910 representaban el 18 % del personal y el 21 % del valor de la producción. Más importante aún, como ha sido señalado por Villanueva (1972), la década de 1920 parece haber sido un momento de avance importante: las plantas entonces instaladas (el 32 % de las existentes en 1939) ocupaban el 24 % del personal y elaboraban productos por el 23,3 % del total en 1939. Si bien las plantas fundadas luego de 1930 eran más numerosas (36 % del total), ocupaban el 22,3 % del personal y solo aportaban 17,7 %. Estos datos sugieren, por un lado, un crecimiento gradual del sector al menos desde la década de 1920 antes que un despegue como resultado de la crisis. Por el otro, muestran que las plantas instaladas antes de 1930 fueron las que aprovecharon en mayor medida la nueva coyuntura, liderando el crecimiento de la producción y del empleo sectorial.

Las industrias líderes: el caso del textil

La industria textil constituye un sector clave dado su papel en la ISI de los años 30 y 40 y su importancia en el comercio angloargentino. El crecimiento industrial en los años 30 fue liderado por la rama textil con tasas de incremento anual que triplicaron (10,8 %) las del conjunto del sector manufacturero (3,4 %). A principios de la década, la industria mostraba una diversificación importante de sus especialidades y, al mismo tiempo, cierto retraso en la subrama algodonera (Belini, 2008 y 2010a). De ello da cuenta que, aún en 1933, los capitales invertidos en la rama se distribuían principalmente en la subrama lanera (33 %), la producción de tejidos de punto (28 %), la subrama algodonera (22 %), las tejedurías de rayón (8 %) y otras actividades.[34] De las subramas textiles, la algodonera fue la que encabezó la sustitución de importaciones. Se trataba del rubro de mayor consumo interno y aquel donde las importaciones ocupaban un lugar muy destacado en la oferta global. El cambio en los precios relativos provocado por la devaluación monetaria, y el incremento de los aranceles alentaron la inversión (Petrecolla, 1968). Las grandes empresas tomaron la delantera y aprovecharon el momento inicial para ocupar su capacidad productiva y luego realizar inversiones en plantas propias o en empresas asociadas. Esto sucedió, por ejemplo, con la Fábrica Argentina de Alpargatas (Gutiérrez y Korol, 1988) y también con el Grupo Fabril Financiera (Belini, 2010; Badoza y Belini, 2016)

Entre 1930 y 1939, el número de hilanderías ascendió de 5 a 22, y la capacidad instalada pasó de 50 mil a 330 mil husos. La participación de la producción nacional en el consumo doméstico pasó de 25 % en 1930 a un 90 % hacia 1939. Por su parte, la producción de tejidos de algodón también conoció un periodo de expansión. El número de tejedurías a lanzadera pasó de solo 34 en 1935 a unos 64. En conjunto, la sustitución de importaciones de tejidos ascendió desde un 32 % del consumo doméstico en 1935 hasta un 57 % en 1939.

Cuadro 4. Importaciones de textiles de algodón según procedencia.
Ton y porcentajes
1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937

Total

50.004 49.650 40.619 31.710 32.845 39.475 38.879 40.961 32.703 39.304

Reino Unido

30,3 29,9 31,4 31,9 35,5 39,1 47,4 40,7 42,7 25,3

Italia

28 30,4 31,5 31,9 34 30,6 22,3 15,7 14,1 23,2

EEUU

18,6 16,8 13,9 14,5 13,1 6,8 1,3 0,4 0,2 0,5

Bélgica

10,1 8,7 6,1 6,2 4,8 4,9 8 8,4 8,7 7,7

Japón

3,5 3,3 4,3 3,6 5,3 9,6 13,1 26,5 26 26,6

Otros

9,5 10,9 12,8 12 7,2 9 8,1 8,3 8,2 16,6

Fuente: elaboración propia sobre la base de Revista de Economía Argentina, n.º 243, septiembre de 1938, p. 254.

A pesar de estas cifras, que muestran un avance de la sustitución de importaciones, la industria debió competir con las importaciones durante la década de 1930. En efecto, si bien la crisis provocó una reducción de las compras, hubo fluctuaciones importantes y cambios en el origen. La devaluación, el control de cambios y los acuerdos bilaterales reforzaron las importaciones desde Gran Bretaña en detrimento de las provenientes de los Estados Unidos. Otras naciones también lograron competir ventajosamente en el mercado argentino y ayudaron a desplazar las importaciones norteamericanas e incluso a competir con los productos británicos. Este fue el caso de artículos de algodón japoneses, que, aunque se introducían al tipo de cambio libre, eran entre un 15 % y un 30 % más baratos. Algo similar ocurrió con los textiles italianos.[35]

El importante flujo de importaciones de artículos de algodón abre el interrogante sobre el impacto indirecto de las medidas frente a la Gran Depresión. Ni la devaluación ni el incremento de aranceles bastaron para acelerar más la sustitución. Si bien los textiles norteamericanos desaparecieron del mercado, la industria británica logró reforzar su posición. Como se observa en el cuadro 5, la Argentina y Australia fueron los únicos mercados importantes que mantuvieron sus compras en Lancashire durante los años 30, momento en que la industria británica perdía posiciones incluso en sus colonias.[36] Este dato y el más intenso ritmo de crecimiento y de sustitución de importaciones que se produjo en los años de la Guerra, cuando la oferta británica declinó, permiten pensar que una mayor protección aduanera hubiera acelerado el ritmo de expansión en los años 30. Aun así, el crecimiento fue acelerado y no parece que el Pacto Roca-Runciman obstaculizara su desenvolvimiento.

Cuadro 5. Destino de las exportaciones de hilados y tejidos del Lancashire. Libras corrientes y porcentajes
1909-1913 1934-1938
Miles de libras % Miles de libras %

India

28.881 33,8 6.958 13,7

China

7.184 8,4 292 0,6

Alemania

6.377 7,5 3.137 6,2

Turquía

5.111 6,0 308 0,6

Egipto

3.531 4,1 854 1,7

Australia

3.415 4,0 4.165 8,2
Indias Holandesas 3.064 3,6 684 1,4

Argentina

3.009 3,5 3.617 7,1

Holanda

2.887 3,4 1.053 2,1
Estados Unidos 2.506 2,9 807 1,6

Otros

19.406 22,7 28.730 56,8

Total

85.371 100 50.605 100

Fuente: Carlos Moyano Llerena, “El mercado del Lancashire en la República Argentina”, Boletín de la Junta Nacional del Algodón, n.º 52, agosto de 1939, pp. 501-504.

Una estimación del grado de sustitución de importaciones de los sectores más dinámicos muestra que las subramas textiles fueron algunas de las que más lograron avanzar en la sustitución de importaciones, superadas por industrias que se basaban en el aprovechamiento de materias primas locales, como la elaboración de aceites comestibles, o bien por industrias que contaban con ventajas de localización, como la cementera.

Gráfico 2. Grado de sustitución de importaciones en sectores seleccionados. En porcentajes del consumo aparente total

Fuente: elaboración propia sobre la base de Anuario Geográfico Argentino, Anuario de Comercio Exterior Argentino, Belini (2010 y 2017), Badoza y Belini (2013).

En suma, durante la década de 1930, la rama textil se convirtió en la principal industria del país si consideramos la heterogeneidad productiva y tecnológica de las producciones que tradicionalmente se incluyen bajo la rama de alimentos y bebidas. La industria textil también desempeñó un papel importante en la creación de trabajo. El empleo directo generado por la rama ascendió desde 52 576 obreros y empleados en 1935 hasta 69 075 en 1939.

El desarrollo textil continuaría después de 1939, multiplicándose el número de establecimientos y el personal empleado (para 1946 alcanzaba 127 mil obreros y empleados, un incremento del 84 % en 7 años), pero sin dudas el crecimiento previo a 1939 fue fundamental para el desarrollo del tejido industrial, la diversificación de la producción y el aprovechamiento de las oportunidades abiertas por la Segunda Guerra Mundial. Entonces, la caída de las importaciones fue tan aguda y generalizada que la industria textil logró conquistar mercados externos, fundamentalmente en Sudamérica, con excepción de Brasil (Belini, 2012).

Consideraciones finales

En este trabajo hemos presentado un análisis del impacto de la crisis internacional de 1929 sobre la industria argentina. La crisis mundial continúa siendo vista como un momento decisivo en la historia económica e industrial del país. Si bien el impacto negativo en la economía argentina parece haber sido menor que en los Estados Unidos y las economías industrializadas de Europa Occidental, los analistas han coincidido en que hacia 1933-1934 se inició un periodo de recuperación. O’Connell puso el acento en el aliento que significó la recuperación coyuntural de los precios de los cereales, mientras que otros autores han sostenido que la reactivación se debió también a la aplicación de políticas comerciales y cambiarias, que incluso impulsaron la ISI.

Sostenemos que, aun cuando las políticas económicas tomaron en cuenta el papel de la industria en la reactivación y la generación del empleo, no tuvieron como eje la industrialización. Las ideas y propuestas a favor de una industrialización más radical estaban fuera del horizonte de ideas no solo de las elites económicas, sino también de los hacedores de las políticas económicas. Los gobiernos conservadores de la década de 1930 no definieron una política industrial ni impusieron nuevos instrumentos de aliento a la inversión sectorial. Aunque el cambio en los precios relativos derivado de la devaluación y la elevación de los aranceles alentaron el crecimiento sectorial, no se produjeron cambios significativos en la estructura sectorial, más allá del crecimiento de la rama textil.

Como hemos mostrado, hubo avances en la sustitución de importaciones, pero la estructura industrial hacia 1935 mostraba las mismas características que en el periodo previo a 1929, con el predominio de las ramas e industrias tradicionales de exportación y las orientadas al mercado doméstico. La principal novedad estuvo dada por el avance de la rama textil, un sector rezagado en la industria local, aun en comparación con Brasil y México. Ese cambio no fue insignificante ya que, contrariamente a lo sugerido por O’Connell, se produjo un crecimiento acelerado durante los años 30. Es cierto que la industria siguió compitiendo con las importaciones. Además, en cierta medida, las políticas económicas favorecieron el desplazamiento de las importaciones provenientes de Estados Unidos y la recuperación de la presencia británica. Pero también aparecieron otros competidores importantes, como Italia (para los textiles de algodón y seda) y Japón (para los textiles de algodón).

El limitado impacto de la Gran Depresión en la economía argentina inhibió la búsqueda para nuevas fórmulas de la política económica e industrial por parte de las elites dirigentes. Los grupos gobernantes procuraron responder más a los problemas de la coyuntura antes que promover cambios estructurales, que, por otra parte, no parecían imprescindibles si consideramos la relativamente temprana recuperación económica y el incremento del empleo industrial. De esta manera, los progresos en la sustitución de importaciones y la diversificación industrial se pueden considerar en gran medida como una evolución natural del sector manufacturero argentino de los años 20.

El trabajo nos permite aseverar que, durante el primer lustro de los años 30, el comportamiento del sector industrial distó de ser homogéneo. El cambio de los precios relativos impulsó la sustitución de importaciones en un grupo de ramas e industrias como la textil, papelera, cementera y algunas alimenticias como la elaboración de aceites comestibles. Pero otras ramas como la siderúrgica y las metalúrgicas padecieron el incremento de los costos derivado de la devaluación monetaria y la fuerte dependencia de insumos básicos importados, imposibles de sustituir fácilmente. Otras actividades industriales, como las industrias regionales, se vieron también muy perjudicadas por la contracción del ingreso y la sobreproducción.

En cambio, en la segunda mitad de la década de 1930, la mejora de la situación externa y un mejor entorno macroeconómico alentaron un crecimiento más intenso de la industria. La evidencia empírica con que contamos respalda la idea de un importante crecimiento del sector manufacturero y de la sustitución de importaciones, algo que el artículo de O’Connell cuestionaba al ubicar el auge de la ISI –incluso en la rama textil– en la primera mitad de la década de 1940. El fuerte proceso de industrialización permitió que la industria superara ya en 1943 al sector primario en el aporte al PBI. De todas formas, la información censal y los casos de ramas e industrias que abordamos muestran que estas condiciones alentaron cambios apreciables en la estructura del sector.

Consideramos que, para avanzar en el conocimiento de los procesos económicos, es imprescindible reducir la escala de análisis, abandonando el nivel de agregación censal. Estudios sobre las industrias regionales y otras actividades específicas pueden ofrecer nueva evidencia empírica que permita reconocer los factores que condicionaron el desenvolvimiento industrial durante los 30. Estudios de historia empresarial también serían de gran interés para observar, entre otros temas, cómo se comportaron los empresarios y las firmas frente a la nueva coyuntura, el origen de los capitales invertidos en el sector, las estrategias financieras y productivas en un contexto marcado por la ausencia de cambios apreciables en el nivel de las políticas hacia la industria, la evolución de la rentabilidad.

Anexo

Exportaciones e importaciones como porcentaje del PBI
Años Importaciones/PBI Exportaciones/PBI
1925-1929 20,6 22,6
1930-1934 16,5 13,6
1935-1939 16,6 13,2

Fuente: Carmen Llorens de Azar, Argentina. Evolución económica, 1915-1976, Fundación Banco de Boston, Buenos Aires, 1977.

Términos del intercambio en la Argentina, 1930-1939. 1929: 100
Valor unitario de las exportaciones Valor unitario de las importaciones Términos del intercambio

1930

82,2 84,9 96,2

1931

49,6 68,5 72,4

1932

41,7 55,5 75,1

1933

37,1 52,2 71,1

1934

36,0 41,3 87,1

1935

36,0 41,3 87,1

1936

42,8 40,2 106,4

1937

51,8 42,4 122,0

1938

46,2 41,3 111,8

1939

38,3 39,1 97,9

Fuente: Carlos Díaz Alejandro, “Tipo de cambio y términos de intercambio en la República Argentina”, CEMA, Documento de Trabajo, n.º 22, 1981.

Tipo de cambio real, M$n por U$s y libras esterlinas, 1928-1939
Pesos por U$s Pesos por Libras Esterlinas

1928

2,380 11,72

1929

2,391 11,61

1930

2,643 12,8

1931

3,526 16,58

1932

3,969 15,94

1933

2,775 13,52

1934

3,494 19,97

1935

3,412 18,7

1936

3,107 17,3

1937

2,956 16,12

1938

3,076 17,29

1939

3,375 18

Fuente: Carlos Díaz Alejandro “Tipo de cambio y términos de intercambio en la República Argentina”, CEMA, Documento de Trabajo, n.º 22, 1981.

PBI per cápita en Argentina, Brasil, México y Chile, 1928-1946
Años Argentina Brasil México Chile Colombia Uruguay
1928 4291 936 1609 3519 1490 3247
1929 4367 919 1521 3563 1505 3217
1930 4080 847 1401 3059 1474 3733
1931 3712 812 1423 2449 1448 3035
1932 3522 823 1186 1851 1511 2792
1933 3621 870 1299 2270 1577 2580
1934 3845 923 1365 2678 1526 2944
1935 3950 930 1442 2830 1677 3005
1936 3912 998 1533 2876 1744 3005
1937 4125 1010 1557 3189 1751 3096
1938 4072 1031 1555 3181 1843 3308
1939 4148 1021 1612 3203 1905 3339
1940 4161 1010 1606 3248 1895 3126
1941 4304 1056 1718 3194 1877 3278
1942 4284 994 1767 3238 1832 3035
1943 4182 1106 1784 3268 1792 2944
1944 4579 1120 1881 3268 1863 3339
1945 4356 1124 1888 3484 1899 3399
1946 4665 1213 1960 3713 2017 3703

Fuente: Maddison Project Database, version 2018; 1990$ benchmark. Bolt, Jutta, Robert Inklaar, Herman de Jong y Jan Luiten van Zanden (2018), “Rebasing ‘Maddison’: new income comparisons and the shape of long–run economic development”, Maddison Project Working Paper, n.º 10, disponible en bit.ly/3sbqVLIn.

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  1. Agradezco los comentarios y las sugerencias de Silvia Badoza, Aníbal Jáuregui, Juan Carlos Korol y Carlos Newland. También los recibidos en el marco del seminario interno del Ubacyt.
  2. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Filosofía y Letras. CONICET/Instituto Ravignani. Facultad de Ciencias Económicas. Centro de Estudios Económicos de la Empresa y el Desarrollo (CEEED) adscrito al Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES), Buenos Aires, Argentina.
  3. Por su énfasis en los métodos cuantitativos, puede ubicarse aquí los trabajos de Haber (1989 y 1992) sobre el crecimiento industrial.
  4. Si incluyéramos la crisis de 1890-1891, la caída del PBI per cápita sería del 18 %, pero el PBI industrial per cápita mostraría un incremento del 5,2 %. El dato parece difícil de comprender teniendo en cuenta los efectos redistributivos de la crisis y el grado incipiente de desarrollo industrial.
  5. Para un análisis del impacto de la crisis de 1913-1917 sobre la economía y la industria local, véase Belini (2015 y 2017).
  6. Fillol (1961, p. 77). Además de una baja desocupación, las estadísticas muestran un rápido descenso, de tal manera que en 1935 alcanzaba a 90 mil personas y solo a 45 mil al año siguiente. Comité Nacional de Geografía, Anuario Geográfico Argentino, Buenos Aires, 1941, p. 560.
  7. “¿Dónde está la desocupación en nuestro país?”, Veritas, n.° 19, 15 de julio de 1932, p. 7.
  8. Bulmer-Thomas (1994, p. 212) ubicó a la Argentina entre los países de recuperación media, junto con Colombia, y entre los más dependientes de la ISI antes que del crecimiento del sector exportador.
  9. Cortés Conde (2005, p. 101).
  10. “Protección a la Industria Nacional”, Revista de Economía Argentina, n.º 152, febrero de 1931, pp. 153-154.
  11. Murmis y Portantiero (1969); Drossdoff (1972); O’Connell (1984).
  12. Las exportaciones de productos ganaderos representaron en la década de 1930 un 36 % del valor del comercio exportador argentino. Véase Llorens de Azar (1976, pp. 67-69).
  13. Salera (1941). La adquisición de cosechas como política anticíclica adquirió grandes proporciones durante la Segunda Guerra Mundial, pero entonces se financiaría mediante una gran expansión monetaria y crediticia. Véase Cramer (2002).
  14. El cálculo corresponde a la variación del tipo de cambio real importador por dólares. En cambio, la evolución del tipo de cambio real por libra fue más acentuada, representando una depreciación del 72 % en el mismo periodo. Véase el anexo.
  15. No obstante, el equilibrio solo se alcanzó muy pasajeramente, y, durante la década de 1930, el déficit se hizo crónico, aunque fue acompañado de “ortodoxia monetaria”. Díaz Fuentes (1994, pp. 145-146).
  16. García Molina y Mayo (1987, pp. 173-176).
  17. La propia Unión Industrial Argentina sostenía que, en la búsqueda del objetivo de continuar con el pago de los intereses de la deuda, el gobierno debía reforzar la caída de las importaciones, lo que impulsaba la actividad industrial. Véase Unión Industrial Argentina, Un horizonte. Evolución económica argentina, Buenos Aires, 1934, pp. 6-11.
  18. Díaz Alejandro (1975, p. 277).
  19. En 1935, el gobierno de Estados Unidos firmó un convenio sanitario con su par argentino, pero el Senado de ese país rechazó el acuerdo.
  20. Cálculos propios sobre la base de Anuario de Comercio Exterior Argentino, varios años.
  21. En 1941, un estudio publicado por la Cámara de Diputados de la Nación estimó que la participación del capital británico alcanzaba el 49 %, seguida muy de cerca por la del norteamericano (45 %), y muy atrás las empresas alemanas, holandesas, francesas y belgas. Mauricio Greffier, La acción del capital extranjero en el desarrollo económico de América Latina, Buenos Aires, Losada, 1945, pp. 79-85.
  22. Felix Weil, Argentine Riddle, Nueva York, 1944, pp. 175-194.
  23. “La defensa de la economía nacional”, Anales de la Unión Industrial Argentina, n.º 785, mayo de 1934, pp. 17-21.
  24. Ministerio de Hacienda, Tarifa de Avalúos y arancel de importación, Buenos Aires, 1939, pp. 528-529.
  25. “Al sancionarse la ley de Presupuesto se han resuelto favorablemente algunas gestiones de la UIA”, Revista de la Unión Industrial Argentina, n.º 820, abril de 1937, p. 17.
  26. “Continúa la indiferencia legislativa por la industria argentina”, Revista de la Unión Industrial Argentina, n.º 850, octubre de 1939, p. 3; “Esperanzas Desvanecidas”, Argentina Fabril, n.° 874, octubre de 1941, p. 3.
  27. Las nuevas estimaciones de Cortés Conde (1997, p. 207) indican una tasa de crecimiento del 8 % para el periodo 1930-1935, pero no es consistente con el impacto de la crisis sobre el ingreso nacional, ni con otras estimaciones disponibles como las de CEPAL (1959).
  28. United States of America, Department of Commerce, Manufacturing Developments in Argentina, Washington, 1934, pp. 2-3.
  29. Department of Overseas Trade, Economic Conditions in the Argentine Republic. March, 1935, His Majesty’s Stationery Office, London, 1935, p. 141.
  30. El Cronista Comercial, 1 de noviembre de 1934, p. 163. Sobre las alternativas y proyectos de producción de aceite de oliva en Mendoza, véase Rodríguez (2019).
  31. Cálculos propios basados en Asociación de Fabricantes de Cemento Portland, Anuario (1946).
  32. Las estimaciones pertenecen al Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y fueron tomadas de Díaz Alejandro (1975).
  33. En realidad, las estadísticas de obreros ocupados en la Ciudad de Buenos Aires durante los años 20 muestran que ya a finales de esa década eran la principal fuente de trabajo industrial, con 13 759 empleados, seguida de cerca por la confección, con 11 190. Department of Commerce, Textile Market of Argentina, Washington, 1932, p. 36.
  34. Confederación Argentina de Industrias Textiles, La Industria Textil Argentina. Obra documental, histórica, gráfica y documentada, Buenos Aires, 1934, p. 18.
  35. Department of Overseas Trade, Economic Conditions in the Argentine Republic. March, 1935, His Majesty’s Stationery Office, Londres, 1935, p. 88.
  36. Lewis Lorwin, The World Textile Conference, World Affairs Book, Nueva York, 1937, pp. 22-27.


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