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Una empresa pública de vivienda: el Banco Hipotecario Nacional
durante el peronismo

Juan Lucas Gómez[1]

Introducción

El propósito de este artículo es analizar la evolución del crédito hipotecario para la vivienda urbana a través de la acción desarrollada por el Banco Hipotecario Nacional (BHN) entre 1945 y 1955. Se trata de un período signado por el desarrollo de un fuerte proceso de industrialización por sustitución de importaciones y en forma paralela por un no menos intenso proceso de urbanización, que se centró en aquellas áreas donde el crecimiento industrial fue más importante. La pesquisa toma como punto de partida la aplicación de políticas que convirtieron al BHN en el actor central de la asignación del crédito a través de fondos aportados por el Banco Central de la República (BCRA) y cierra con el análisis de las estrategias que buscaron dar respuesta al agotamiento de dicho proceso a través de una apertura a la inversión privada.

Si bien el estudio de la banca y su articulación tanto con el sector agrario (Regalsky, 2001), como en el industrial (Rougier, 2001) han sido objeto de importantes investigaciones, el mercado hipotecario urbano ha despertado menor interés aún a pesar de su centralidad tanto para el desarrollo del mercado interno, como para las políticas públicas, especialmente desde la segunda mitad del siglo xx. Por su parte, el papel de la construcción de viviendas ha sido un tópico clásico en la literatura sobre el crecimiento económico. En efecto, diversos analistas destacaron la fuerte correlación entre el nivel de dicha industria y el desempeño general de la economía, así como las políticas contracíclicas estuvieron a lo largo de la historia asociadas a la promoción del sector (Fitte, 1942). En esa línea, la literatura también identificó la centralidad de la política de vivienda del peronismo tanto para su estrategia económica como para sus objetivos distributivos (Torre y Pastoriza, 2002), aunque son menores los estudios enfocados en los mecanismos involucrados en el financiamiento de dicha política.

Ello resulta en un área de vacancia no solo porque la vivienda es una mercancía altamente dependiente del crédito (Topalov, 1979), sino porque el peronismo impulsó un muy ambicioso programa habitacional que requirió una serie de transformaciones muy importantes que, entre otros procesos, convirtieron al BHN en el actor dominante del mercado hipotecario. Así, la institución se transformó en un organismo clave tanto para las políticas sociales como para las de promoción del mercado interno. En este sentido, la ausencia de trabajos enfocados en el BHN contrasta también con la importancia que le ha sido atribuida al crédito oficial en el proceso de formación de capital y el financiamiento a largo plazo durante este período de industrialización sustitutiva (Vitelli, 1976). Cabe interrogarse entonces: ¿qué rol ocupó el BHN en las políticas del peronismo?; ¿cuáles fueron las transformaciones al interior de la institución?; ¿cómo se construyó y qué características tuvo la intervención estatal en el mercado?; ¿existieron políticas que perduraron en el largo plazo?; ¿cómo impactaron en el mercado?

Desde sus orígenes en 1886, el BHN se ocupó de financiar la producción agraria mediante la colocación de cédulas hipotecarias. Sucesivas reformas en 1904 y 1919 abrieron líneas para viviendas, aunque tuvieron un lugar marginal hasta mediados de la década del veinte (BHN, 1961). Desde entonces, y especialmente a partir de 1930, dichos créditos fueron ocupando un lugar cada vez más preponderante hasta convertirse en el principal destino de los préstamos del Banco. En efecto, para comienzos de la década de 1940, la institución estaba concentrada en el mercado urbano en buena medida como resultado de las transformaciones provocadas por el proceso sustitutivo (BHN, 1986).

Entre tanto, durante toda esta etapa, cada vez fueron más evidentes dos elementos centrales: el mercado de capitales no estaba en condiciones de aportar el volumen de recursos necesarios para financiar la demanda de viviendas a bajo costo, y el nivel de los salarios complicaba las posibilidades de que los trabajadores pudieran cubrir las amortizaciones requeridas por los prestamistas privados. Así, mientras la dinámica de la industrialización requería la localización de los trabajadores en las zonas urbanas y se veía beneficiada por los efectos multiplicadores de la construcción, las tendencias del mercado de crédito iban en otras direcciones (Fitte, 1942).

En ese contexto, las políticas del peronismo significaron un quiebre al rediseñar el marco institucional y aplicar un programa masivo de financiamiento subsidiado. En efecto, es posible afirmar que, a partir del primer gobierno peronista, se consolidó la noción de que la solución del déficit habitacional dependía en buena medida de la intervención del Estado. Las diferencias se presentaron en torno a definir el grado de participación que debía tener el sector público en el mercado de crédito y quiénes debían ser alcanzados por una política de créditos blandos. El origen y la naturaleza de las inversiones, es decir, la relación entre ahorro, crédito y tasa de recuperación, eran la cuestión central, pues se asumía, en general, que el Estado debía cubrir a los sectores sin recursos económicos (Liuni, 1945; Larrosa, 1947).

En ese sentido, si bien la relación entre vivienda y políticas sociales resultó relativamente poco problemática de establecer, mucho más difícil fue resolver de dónde provendrían los capitales para financiar a los asalariados. En efecto, incorporar un ambicioso programa habitacional requería grandes volúmenes de financiamiento. Frente a esta cuestión, en la etapa bajo estudio imperaron las decisiones pragmáticas. Mientras que las coyunturas favorables del comercio exterior permitieron canalizar recursos, el BHN aplicó una política de crédito abundante y barato financiada por los redescuentos del BCRA. Cuando cambiaron las condiciones de la balanza comercial y el peronismo se enfrentó, a la vez, a la necesidad de racionar las divisas y frenar la inflación, los créditos se contrajeron y las estrategias tendieron a mostrar una mayor apertura hacia los capitales privados. Nuevamente, aquí aparecía otro freno, en la medida que los empresarios requerían condiciones para invertir en el sector que le ponían límites al programa oficial (Rottin, 1950).

Entre tanto, los debates sobre cómo financiar los programas de viviendas sin agravar la situación fiscal se convirtieron en moneda corriente (Perotti, 1944; Lamas, 1950). Estas discusiones, en rigor, no hacían más que poner blanco sobre negro que, si bien la construcción tenía efectos multiplicadores y el acceso a la vivienda materializaba sin ambigüedades una mejora de las condiciones de vida de los trabajadores, a la vez, su financiamiento requería cuantiosas inversiones que dependían del erario público. Dichos debates eran también una caja de resonancia de los más generales sobre la perfomance de la industria argentina y las dificultades del mercado de capitales local para financiar su desarrollo (Belini, 2014). A partir de 1949, la dinámica inflacionaria profundizaría aún más las dificultades, pues se trataba ya no solo del tamaño y las orientaciones del mercado, sino también de los problemas para ofrecer créditos a largo plazo en pesos.

Diferentes trabajos han señalado cómo las insuficientes tasas de inversión fueron un obstáculo para el crecimiento económico en la etapa analizada (Cortés Conde, 2005; Ferrer, 2012). Otros analistas, con una mirada de más concentrada en la etapa posperonista, destacaron también como un dato no menor las dificultades para establecer “las reglas del juego” derivadas de un marco institucional esencialmente inestable como un obstáculo para el financiamiento (Gerchunoff y Llach, 1998). También se ha sugerido que las estrategias de asignación de recursos de la banca pública no favorecieron el crecimiento económico (Alemann, 1970), aunque, en rigor, este argumento se articulaba también con una perspectiva que enfatizaba la presunta ineficiencia de las empresas de gestión estatal en general. En este punto, es necesario destacar que, a diferencia del sector industrial estudiado por Rougier (2001), la acción del BHN en algunos aspectos estuvo explícitamente gobernada por objetivos que no estaban centrados en el crecimiento y que partían de reconocer el derecho a la vivienda y asignaban al Estado el rol de garante.

En algún punto, la situación local no era ajena a las tendencias de una época en que la implementación de políticas vinculadas con los Estados de bienestar asumía que las empresas públicas debían garantizar el acceso a un conjunto de bienes y servicios, fundamentalmente vivienda, salud y educación, por fuera del sistema de asignación de recursos del mercado. Desde esta perspectiva, el análisis del BHN y la eficacia de sus políticas debe reconocer su relación con el conjunto de la economía, pero también con las políticas sociales. Así, para analizar su “eficacia”, es necesario considerar no solo la estabilidad de su cartera, sino también la cantidad de viviendas construidas. Al respecto, nuestra interpretación sostiene que, en la etapa bajo estudio, la gestión del Banco tuvo como prioridad cumplir objetivos sociales antes que garantizar la estabilidad de sus finanzas.

En este punto, nuestra hipótesis es que las definiciones del BHN durante el peronismo abordaron la vivienda desde dos perspectivas diferentes. La primera se vinculaba con la vivienda como mercancía[2], es decir, aquella cuya producción se realiza para ser vendida en el mercado y forma parte del proceso de acumulación. Desde esa mirada, el fomento de la construcción era valorado esencialmente por sus efectos multiplicadores. Pero, si bien ello implicaba la intervención del Estado en la orientación del proceso económico, a la vez, requería de inyecciones de capital que debían guardar relación con la estabilidad de los recursos. Por otro lado, existió una segunda dimensión en la que el hogar propio se asoció al programa de justicia social cuya expresión más clara quedó plasmada en la incorporación a la reforma constitucional del derecho a la vivienda y la función social de la propiedad. Aunque en este plano la capacidad de la construcción para estimular el crecimiento también era un elemento central, el acceso al hogar, como bien social, primó sobre las consideraciones vinculadas a la estabilidad de las finanzas.

En términos generales, es posible sostener que el BHN privilegió el cumplimiento de los objetivos sociales, entendidos como la edificación de la mayor cantidad de viviendas en el menor tiempo posible y con valores accesibles, frente a una estrategia más atenta a la estabilidad de la cartera. Así, los cambios en las coyunturas macroeconómicas pusieron en tensión los límites a los que se podía llevar el financiamiento subsidiado sin poner en peligro la capacidad del Banco, así como las estrategias más adecuadas para atraer inversiones. Pero, a la vez, no modificaron una política enfocada en solucionar el déficit habitacional a través de créditos subsidiados orientados a aumentar la cantidad de propietarios.

Como ha sido señalado, pocos estudios se ocuparon de la historia del BHN. No obstante, es posible identificar dos abordajes diferentes sobre su historia. El primero, centrado en los mecanismos de intermediación del crédito rural durante el período agroexportador, cuando el Banco tuvo como objetivo movilizar capitales para la habilitación de campos a través de cédulas hipotecarias. Si bien en general los trabajos no se centran específicamente en el BHN, reconstruyen algunos aspectos de su funcionamiento debido a su importancia en el mercado y para evidenciar el rol del Estado (Palacio, 2004; Tulchin, 1978; Adelman, 1990; Regalsky, 2010). Regularmente, estas investigaciones se extienden hasta 1914. Empero, Cortés Conde (2005) analizó el funcionamiento de la Cédula Hipotecaria Argentina (CHA), denominación de los títulos del BHN, desde sus orígenes hasta su abandono en 1946. En líneas generales, el trabajo muestra la dinámica de dichos bonos y sostiene que se trató de uno de los instrumentos de ahorro más importantes para el país hasta su desaparición. Al mismo tiempo, plantea que ya desde la década de 1930 el Banco favoreció el acceso a la propiedad de la vivienda. Esta cuestión es quizás la más controvertida. Nuestra hipótesis es que efectivamente el BHN impulsó la construcción antes de la llegada del peronismo, priorizó financiar edificios de renta (no existía aún el régimen de propiedad horizontal) y, por lo tanto, apuntaló otro segmento del mercado (el de los alquileres) y por el lado de la oferta antes que por el de la demanda.

Otra línea de investigación que se ocupó parcialmente de analizar el BHN es la enfocada en la cuestión urbana y la historia de la vivienda. En ese contexto, los pioneros estudios de Scobie (1977) y Yujnovsky (1974), interesados en la expansión de la Ciudad de Buenos Aires, mostraron que el BHN incorporó a comienzos del siglo xx unas líneas de créditos para viviendas que, aunque fueron poco importantes en términos cuantitativos, evidenciaban algunas transformaciones en las políticas públicas respecto de la cuestión habitacional. Por su parte, los estudios interesados en la relación entre arquitectura y política analizaron las características de los complejos habitacionales construidos por el peronismo y destacaron someramente el rol del BHN en su financiación (Aboy, 2005; Ballent, 2005). En líneas generales, estos trabajos identificaron el rol del Banco en las políticas distributivas del peronismo, aspecto que también señalarían otras pesquisas más interesadas en la historia social (Torre y Pastoriza, 2002). Sin embargo, se trata de aproximaciones muy generales, pues sus intereses van en otras direcciones.

En ese contexto, el libro de Gaggero y Garro (1984), centrado en el BHN durante el peronismo, logró sistematizar la información provista por las memorias e identificó la relación entre las transformaciones del Banco y la política social del peronismo. Sin embargo, si bien se trata de un trabajo pionero, sus esfuerzos son de orden descriptivo. Para el período posterior, Yujnovsky (1984) realizó un valioso análisis sobre las políticas de viviendas en el que problematiza los aspectos vinculados a su financiamiento y rol del BHN dentro de la planificación de las políticas públicas. Este estado de la cuestión revela que resta aún realizar investigaciones sobre la historia del BHN y el crédito para la vivienda durante el período bajo estudio, tanto por su importancia para las políticas económicas, como para problematizar el funcionamiento de las empresas públicas y los alcances de las políticas sociales durante el primer peronismo. En efecto, un componente central del “imaginario peronista” se encuentra asociado a su política de vivienda.

El mercado de viviendas y la política del BHN durante la década del treinta

Durante la primera mitad del siglo xx, la Argentina atravesó un proceso de concentración de la población en las grandes ciudades que se intensificó durante la década del treinta y que desequilibró aún más la escaza oferta habitacional[3]. Aunque existen diferencias entre quienes ubican el déficit de viviendas a finales del siglo xix (Yujnovsky, 1974) y los que lo registran más cerca de la Primera Guerra Mundial (Calcagno, 1958; Korn, 1985), lo cierto es que, durante la década del treinta, la situación se agudizó al compás del proceso del proceso de industrialización.

Si bien en los treinta el stock de viviendas creció, al igual que la oferta de créditos, lo hizo de manera insuficiente para cubrir la demanda. Como revela el gráfico 1, la crisis de 1929 provocó una caída en la cantidad de nuevas edificaciones hasta 1935, cuando se registró una recuperación que permitió que en 1937 se alcanzaran niveles similares a los previos a la crisis. La tendencia de crecimiento continuó hasta 1939, cuando, luego de alcanzar un pico histórico, sobrevino una nueva caída, aunque menos dramática que la anterior, esta vez asociada a los efectos de la Segunda Guerra Mundial (SGM). Nuevamente, los signos de recuperación tardaron en aparecer, pues entre 1940 y 1945 las construcciones se mantuvieron estacionadas en niveles similares a los de 1930 y menores a los de 1939.

Lo que interesa destacar es que el impacto de la SGM sobre la construcción intensificó las posturas que asociaban la performance del sector a la escasez de créditos y reclamaban una mayor intervención del Estado. Esta posición, tal como revela el frustrado Plan Pinedo (Llach, 1984), se asociaba también con las expectativas en torno a los efectos multiplicadores de dicha industria. Así, se consolidó cierto consenso que indicaba que sin financiamiento público resultaría muy difícil solucionar el problema de la vivienda popular. De hecho, en ese sentido iban algunas de las recomendaciones del Primer Congreso Panamericano de la Vivienda Popular de 1939[4]. Estas ideas calaron al interior del BHN. En 1942, Raúl Fitte, reconocido arquitecto y encargado del departamento de tasaciones del Banco, realizó un informe, luego editado como libro, en el que sostenía que el BHN debía financiar la construcción tanto para atenuar los efectos de las crisis económicas, como para solucionar el problema de la vivienda popular (Fitte, 1942). En especial, Fitte buscó vincular sus argumentos con los expuestos por Alejandro Bunge en Una Nueva Argentina (1940), lo que evidenciaría que las discusiones más generales sobre la evolución del país tenían cierta receptividad entre los funcionarios del Banco.

En rigor, estas posiciones reseñadas formaban parte de un consenso más amplio que sostenía que el déficit habitacional era un problema esencialmente crediticio (Lamas, 1950)[5]. Esta perspectiva no renegaba de la capacidad de la planificación urbana, sino que entendía que cualquier solución potencial demandaba grandes inversiones. Si bien el consenso en torno a la necesidad de una mayor intervención del Estado contaba con un largo derrotero que se puede rastrear al menos hasta la creación de la Comisión Nacional de Casas Baratas (CNB) a mediados de la década del diez, se trataba ahora de un importante giro pues se definía que el abordaje debía ser fundamentalmente económico (Perotti, 1944). De esta manera, el nudo por desatar era cómo obtener los recursos necesarios para financiar la construcción masiva (Ióvine, 1947).

Esta confluencia de demandas fue imponiendo en la agenda pública la necesidad de impulsar el crédito oficial a través de una propuesta de segmentación del mercado que sostenía que los sectores menos favorecidos debían ser alcanzados directamente por las instituciones públicas y las clases medias debían encontrar facilidades en el mercado privado, que también debía ser apoyado por el Estado a través de medidas impositivas (Rottin, 1950). Nuevamente, es importante señalar que el avance del proceso de industrialización requería cada vez más de cierta articulación con la industria de la construcción tanto por sus efectos multiplicadores como por su incidencia en la localización de la mano de obra, de la necesidad de infraestructura y servicios, así como por el impacto del costo de la vivienda (en forma de alquileres o de acceso a la propiedad a través del crédito) en el poder de compra de los salarios.

Este doble proceso, de avance de la industrialización-urbanización y de consolidación de posiciones más favorables a la intervención del Estado en el financiamiento del acceso a la vivienda, en rigor había tomado impulso sobre todo en la segunda mitad de la década del treinta. En ese sentido, si bien los recursos volcados por el peronismo en el financiamiento de viviendas superaron con creces los invertidos hasta entonces, la tendencia de crecimiento del mercado hipotecario se puede rastrear incluso hasta la década del veinte. Así, aunque la industria de la construcción y el crédito para viviendas tuvieron un desempeño muy ligado a las tendencias generales del ciclo económico, como lo evidencian sus momentos de crisis y expansión, a la vez, la agrupación de la población en las grandes ciudades, que fue una tendencia que se consolidó previamente al proceso sustitutivo, provocó un progresivo crecimiento de la oferta de créditos hipotecarios y su concentración en viviendas. De hecho, los Censos Hipotecarios Nacionales (CHN) de 1925 y 1936 indican que la deuda hipotecaria total creció en términos nominales en un 45 % con un aumento relativo mayor de las operaciones urbanas sobre las rurales, directrices que se mantendrían hasta 1945 (Gómez y Gilbert, 2020). A partir de entonces, como será analizado más adelante, estas tendencias alcanzarían sus picos históricos.

Al compás de estos cambios, se desarrollaron otros en la composición del mercado. En efecto, desde mediados de los treinta, es posible identificar la multiplicación de las firmas dedicadas a la venta a plazos, los bancos hipotecarios y las empresas constructoras, a las que se sumaron como oferentes las compañías de seguros, de capitalización y de crédito recíproco (CR), que a la postre tuvieron el mayor crecimiento. Empero, los registros del CHN muestran que los actores predominantes con anterioridad a 1945 eran los prestamistas particulares[6]. En efecto, como indica el gráfico 4, entre 1937 y 1945 el 70 % de los acuerdos y el 50 % de sus montos fueron satisfechos por dichos acreedores. El BHN, por su parte, se ubicaba en el tercer lugar con el 8,4 % y el 7,71 %, respectivamente.

La escasa participación del BHN en el mercado inicialmente respondió a una orientación de las políticas públicas que tendía a reforzar la centralidad del sector privado en la distribución de los recursos[7]. Pero, a la vez, el punto de partida del BHN no era el mejor. En efecto, el impacto de la crisis de 1929 sobre la producción agraria, destino predominante de los créditos de la institución hasta entonces, colocó al Banco en posesión de una cartera con una importante mora, con activos depreciados y frente a la necesidad de desarrollar nuevas estrategias para sortear la coyuntura (Pérez, 1944). Si bien la conversión de cédulas de 1933 y el involucramiento de la institución en la comercialización de cosechas[8] son ejemplos de una estrategia agresiva para sanear la cartera, la política de créditos tuvo un tono más conservador. En ese sentido, aunque durante esta etapa la cartera de la institución mutó hacia las inversiones urbanas, los créditos para viviendas se concentraron en casas de alquiler y los montos préstamos regularmente no superaron el 50 % de las tasaciones. Además, los acuerdos escriturados entre 1933 y 1944 fueron menores a los firmados durante la década del veinte (BHN, 1986).

Según refiere Enrique Peréz (1944), presidente del Banco entre 1933 y 1944, fue la debilidad de la institución la que llevó a implementar medidas que disminuyeran los riesgos estableciendo un criterio de asignación de los créditos que valoraba más la renta que los inmuebles podrían producir que su valor venal. Si bien la estrategia era que la renta permitiera cubrir las amortizaciones para proteger las inversiones debido a la importante suba de la mora, a la vez, ello implicaba también fortalecer el mercado de alquileres. De hecho, los créditos de “fomento a la vivienda propia” ocuparon entre 1930 y 1945 una porción menor de las operaciones[9]. Por otro lado, los registros expuestos en las memorias del Banco sugieren que los créditos se concentraron más en la compraventa que la construcción de nuevas unidades.

Pero, por otra parte, interesa destacar también que en buena medida las estrategias seguidas entre 1933 y 1945 anticiparon algunas tendencias que luego habrían de intensificarse con la llegada del peronismo. En efecto, durante dicha etapa, y como una respuesta a las condiciones del ciclo, el BHN se concentró en el mercado urbano. De hecho, para 1945 los créditos urbanos representaban un 73 % del total. La baja proporción de los créditos de fomento a la vivienda propia y el predominio de los ordinarios sugieren que los préstamos estaban orientados a financiar la compraventa y la edificación de casas de renta. A la vez, su orientación urbana indica que el BHN era un banco de viviendas antes de la llegada del peronismo.

A pesar de estos rasgos de continuidad, el nombramiento de Perón al frente de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social constituyó un punto de inflexión, tal como lo revela la actividad de la Comisión Asesora de la Vivienda Popular (CAVP)[10]. Esta institución se creó en julio de 1943[11] con el objetivo de preparar un plan de acción, y formuló una de las propuestas más originales del período. La CAVP proponía crear una institución oficial, denominada alternativamente como Banco de la Vivienda (BNV) o Instituto Financiero de la Vivienda e inspirada en el New Deal, para redescontar bonos y garantizar la cartera de las empresas de capitalización y de CR, con el objetivo de alcanzar un mercado de capitales capaz de financiar al mercado hipotecario[12]. Los representantes del BHN rechazaron la propuesta argumentando que su institución ya cumplía ese papel.

Si esta posición era consistente con la orientación de los créditos del BHN, también es posible suponer que los representantes de la institución buscaban conseguir una mayor centralidad de cara a las transformaciones políticas que se avecinaban. Lo cierto es que progresivamente el Banco absorbió las funciones de algunos organismos como la Administración Nacional de Viviendas (ANV) y la propia CAVP, lo que posteriormente le permitió también ampliar sus funciones a la construcción de complejos habitacionales. Por su parte, al interior de la institución, el reemplazo de Enrique Peréz, presidente del Banco desde 1933, en 1944 por Alberto Martínez marcaría el fin de una etapa.

La mayor cantidad de viviendas en el menor tiempo posible: el BHN entre 1946 y 1949

En líneas generales, durante el peronismo la política del BHN estuvo atravesada por objetivos sociales y orientada por el interés en fomentar el crecimiento del mercado interno y solucionar el déficit habitacional. Inicialmente ello se tradujo en la búsqueda por movilizar la construcción debido a sus efectos multiplicadores y vehiculizar mecanismos distributivos. En este punto, la clave estaba en el intento de transformar a los trabajadores en propietarios, no sólo porque ello implicaba sin embates una mejora en sus condiciones vida de sino también porque se articulaba muy bien con una cultura que asociaba la propiedad de la vivienda con la movilidad social ascendente. Esta perspectiva, fuertemente estimulada desde comienzos de siglo por diferentes mecanismos, se encontraba en tensión con el hecho de que hacia 1946 solo una muy baja proporción de las viviendas eran habitadas por sus propietarios (Ballent, 2005, p. 42). Desde esa perspectiva, en algún sentido, el peronismo presentó su intervención en el área de vivienda como un acto de reparación social. De hecho, la reforma constitucional de 1949 no solo sancionó la función social de la propiedad, sino específicamente la universalización del derecho a la vivienda.

A partir de tales premisas, el BHN buscó corregir los mecanismos de asignación de recursos del mercado de crédito para modificar su racionamiento y tendencias. Vale recordar que, hasta entonces, el mercado operaba regularmente cubriendo la mitad del valor de las propiedades y a corto plazo, lo que, en principio, cerraba el camino a los trabajadores y tendía a financiar a quienes ya contaban con importantes recursos propios. Si bien dicha dinámica podía responder a la búsqueda por disminuir los riesgos, lo cierto es que también funcionaba como un cuello de botella para el desarrollo de canales de financiamiento a largo plazo y de la expansión del stock de viviendas. En efecto, solo las clases medias y los obreros con ingresos más elevados y estables habían contado con alguna capacidad para acceder a la propiedad. Naturalmente, los precios de la tierra operaron en favor de una expansión mayor en el Gran Buenos Aires (Clichevsky, 1975) y en el interior del país que en la Capital Federal.

La intervención del peronismo cambió profundamente el cuadro, pues el BHN comenzó a entregar préstamos que cubrían el total del valor de las propiedades, sin requerir depósitos previos y con tasas de interés negativas. Esta política descansaba sobre las condiciones creadas por la reforma financiera de 1946 que nacionalizó el sistema financiero y lo hizo funcionar a través de los redescuentos del BCRA. Por su parte, los bancos públicos pasaron a formar parte de un nuevo sistema en el que cada uno se concentraba en distintos sectores productivos dentro de una estrategia, definida como de “planificación” financiera, coordinada por el BCRA[13].

En el nuevo reparto, el BHN habría de ocuparse del sector vivienda, lo que, por un lado, implicaba reconocer formalmente su funcionamiento práctico. Pero la decisión también vislumbraba una transformación más importante desde una mirada de largo plazo, pues hasta entonces no existía una institución pública nacional destinada exclusivamente a financiar la compra y construcción de casas[14]. Al interior de la institución, la nueva política quedó plasmada con la reforma de la carta orgánica en 1946. La nueva normativa, además de condensar los cambios reseñados, definió que la actividad del Banco estaría orientada por los criterios sociales[15].

El financiamiento a través del sistema de redescuentos tuvo también su correlato en el abandono de la emisión de cédulas, con las que el BHN se había fondeado desde sus orígenes, y su reemplazo por préstamos en efectivo[16]. A su vez, como el Banco ya no dependía de la colocación de títulos para fondearse, las evaluaciones del directorio consistían en diseñar estrategias para que los créditos tuvieran el impacto económico y social deseado, pero sin necesidad de atender a la estabilidad de la cartera. Si bien en el mediano plazo este sistema habría de mostrar sus límites, en el corto permitió financiar una gran cantidad de edificaciones y contribuyó a convertir al BHN en un engranaje fundamental de la política social del gobierno.

En 1946 las proyecciones institucionales estimaban un déficit de 650 000 viviendas, lo que constituía a juicio del BHN, la mayor crisis habitacional de la historia del país[17]. En función de dicho diagnóstico, las estrategias fueron concebidas con la idea de construir la mayor cantidad de casas en el menor tiempo posible. Dicha decisión respondía también a la convicción de que la solución del problema habitacional era una condición necesaria para el crecimiento económico.

Al respecto, las memorias del Banco sostenían:

El problema de la vivienda […] está íntimamente relacionado con el éxito de la promoción económica […]. Las mejores condiciones de vida para la clase trabajadora, determinadas por la política social […] la absorción por la industria, que es una actividad esencialmente urbana, de los obreros rurales; y el aporte inmigratorio de brazos requeridos para las necesidades del país, siempre crecientes, indican que debemos seguir dedicando especial atención a la solución del problema la vivienda[18].

En líneas generales, la institución desarrolló tres grandes líneas de acción: créditos a particulares, financiamiento de programas habitacionales aplicados por diferentes organismos públicos y privados y la construcción directa de complejos habitacionales. Si bien hacia 1946 se desarrolló una escala que establecía montos, plazos y tasas según el tipo de préstamos[19], los registros fueron utilizando principalmente las categorías “ordinarios” y “fomento a la vivienda propia”, que a la vez se dividían en una línea para la edificación y otra para la compra. Por su parte, como se observa en el cuadro 2, los créditos de fomento para la construcción fueron adquiriendo cada vez mayor gravitación en la cartera. Naturalmente, esta tendencia se correspondía con la asociación entre objetivos sociales y desarrollo de la edificación (para propietarios) que primó en las definiciones institucionales.

Como se ha señalado, para calificar a los prestamos no se requerían depósitos ni ahorros previos. Por su parte, las tasas de interés, que incluían un piso mínimo del 2,8 % anual, no se ajustaban a la inflación, lo que implicaba que los tomadores recibían financiamiento a tasas reales negativas. Si bien estas decisiones se podían vincular a la política social, la estrategia se llevó al extremo, pues la tasa no sufrió grandes variaciones aun cuando la dinámica inflacionaria presionó cada vez más fuerte sobre la capacidad del sistema financiero (Gerchunoff y Llach, 1998).

Los problemas mostrarían su cara más dramática a partir de 1949. Mientras que la nueva constitución nacional incorporaba el derecho a la vivienda y la función social de la propiedad, la dificultad del gobierno nacional para transferir recursos colocó un freno al BHN. La situación de la institución era crítica, no solo por las dificultades para cumplir con la demanda, sino porque sus créditos estaban invertidos en obras que no podían terminarse sin créditos complementarios porque la inflación había erosionado las proyecciones de costos. Se trataba de una problemática central pues, en caso de no concluir las obras, los valores de las hipotecas que el Banco tenía a su favor perderían su valor.

Otro conflicto central que provocaba la dinámica inflacionaria era que estimulaba la compraventa en desmedro de la construcción. Esta dinámica, según se verifica en el cuadro 2, se mantuvo hasta 1949 y su corrección concentró buena parte de los lineamientos de los siguientes años. De hecho, según observaban las memorias del Banco, dichos créditos favorecían la especulación inmobiliaria. Se trataba de operaciones que no contribuían a solucionar el déficit de viviendas ni estimulaban el crecimiento económico, en la medida en que no producían edificaciones, y que, además, eran financiadas por recursos públicos. En una línea similar, la Revista de Arquitectura, de la Sociedad Central de Arquitectos, sostenía: “[…]los préstamos tendrán que hacerse para nuevas edificaciones, pues de lo contrario sólo se habrá conseguido facilitar la especulación […] al fomentar la adquisición […] de casas viejas y depreciadas, a los costos actuales de casas nuevas”[20].

En rigor, no se trataba de un problema original del BHN, sino de un patrón económico más general que tenía dificultades para lograr, a la vez, estimular el crecimiento y estabilizar los precios. En el caso de la industria de la construcción, esta problemática, debido a su dependencia del financiamiento a largo plazo, se expresaba con mucha claridad. En el caso del BHN, el cuadro de situación se agravaba aún más debido a que la eliminación de las cédulas hipotecarias no fue acompañada de la creación de mecanismos atractivos para captar ahorros, lo que hacía depender al crédito para viviendas casi exclusivamente de la inversión pública. De hecho, en 1950, el Banco intentó sin éxito desarrollar mecanismos de ahorro y préstamo para captar recursos. Desde esta perspectiva, una de las debilidades más importantes del funcionamiento del Banco en la etapa bajo estudio fue su dificultad para atraer inversiones.

Para intentar reducir el costo de los terrenos, el Banco modificó normativas internas para maximizar su utilización. Así, por ejemplo, en 1947 se autorizó a entregar préstamos a dueños de inmuebles de un solo piso o que contaran con espacios libres para edificar nuevas viviendas o departamentos con la condición de acordar con el Banco los precios de los alquileres[21]. La reforma buscaba también estimular la participación del sector privado a través de la Cámara Argentina de la Construcción (CAC), que gestionaría la adquisición y almacenamiento de materiales y brindaría asesoramiento técnico[22]. Por otro lado, el Banco impulsó otras transformaciones para ajustar sus normativas a las condiciones legales que se abrirían definitivamente con la Ley de Propiedad Horizontal, aunque la cantidad de créditos destinados para dicho segmento del mercado tuvieron un desempeño menos importante que el esperado.

En 1946 el horizonte de problemas que abriría la marcha de la inflación ciertamente tenía menos urgencia que el que habría de alcanzar con posterioridad. En efecto, durante los tres primeros años de gestión, los recursos disponibles permitieron llevar adelante una política muy ambiciosa. Según se puede observar en el cuadro 1, los préstamos escriturados casi se cuadruplicaron entre 1946 y 1948, mientras que los enfocados en la vivienda propia pasaron de representar un 12 % en el primer año a un 78 % en el último. Por su parte, a juzgar por la cantidad de viviendas edificadas en el país, la industria de la construcción se expandió fuertemente entre 1946 y 1949, aunque su verdadero bum se alcanzaría entre 1950 y 1953[23]. En esa coyuntura, los créditos del BHN se concentraron en Gran Buenos Aires y sobre todo en el interior del país. Lamentablemente, no contamos con registros sobre la edificación fuera de Buenos Aires (Ciudad y Provincia), donde se concentraron los esfuerzos del BHN. Empero, los datos disponibles indican un crecimiento de los permisos de construcción en el Gran Buenos Aires y cierto estancamiento en la Capital Federal (Yujnovsky, 1984), especialmente si se lo compara con otras ciudades importantes del país como Rosario (Lanciotti y otros, 2019).

Por otro lado, es importante señalar también que los créditos del BHN cumplían un rol importante en la distribución de las políticas sociales, así como en la asignación de recursos para la promoción de diferentes sectores económicos. Un ejemplo de este tipo de acuerdos lo constituyen los contratos firmados con Acindar, Industria Argentina de Aceros S.A. Dicha firma solicitó créditos para financiar la localización de técnicos y obreros en la ciudad de Rosario. Tanto la solicitud como las evaluaciones de las oficinas técnicas del BHN se apoyaban en que la empresa “[formaba] parte del Plan Siderúrgico Argentino que [declaraba] a esa industria de interés nacional”. Si bien inicialmente el pedido aprobado era para construir 29 viviendas, el año siguiente una cooperativa de viviendas de los trabajadores de la empresa solicitó financiamiento de otras 394 unidades, de las que, al parecer, finalmente solo se acordaron préstamos para 116[24]. Un caso similar se puede observar en los acuerdos con la General Motors Argentina S.A. que proveía de insumos metálicos a las construcciones del Banco. La empresa presentó el 11 de mayo de 1951 una solicitud de ajuste de los valores pactados debido a que, el mismo día en que se firmó el contrato con el BHN, el 16 de junio de 1950, también se subscribió un nuevo convenio colectivo de trabajo con un aumento del 22 % de los salarios retroactivo al 1 de enero de 1950 [25]. El Banco acordó reconocer un aumentó equivalente, aunque retroactivo solo al 1 de enero de 1951, lo que sugiere que, al igual que el Banco de Crédito Industrial (Rougier, 2001), el BHN también financió capital circulante.

Sin embargo, quizás, otra línea de acción que revela con mayor claridad la mutación de la institución hacia una operatoria que excedía la estrictamente financiera fue el desarrollo del programa de construcción directa de barrios y complejos habitacionales. En efecto, el Banco absorbió los recursos de la ANV y con dichos recursos desarrolló un ambicioso plan de edificación. Entre los casos más destacados, se encontraban las obras de Villa Concepción, iniciadas en la Provincia de Buenos Aires por la CAVP, y los barrios Marcelo T de Alvear y Curapaligüe en la Capital Federal, así como la proyección del barrio Eva Duarte de Perón[26], entre otros. En esa línea, se firmaron también acuerdos con diferentes provincias, municipios, empresas y cooperativas para desarrollar o reimpulsar proyectos habitacionales.

Como expresan las obras reseñadas y los guarismos analizados en los primeros tres años de gestión del peronismo, el BHN logró desarrollar una política ambiciosa que coincidió con un crecimiento de la construcción. Vale destacar, que en ese fue el destino privilegiado de los créditos hasta 1955, pues en los momentos de ajuste se contrajeron los volúmenes totales de los préstamos, pero no se registró una modificación en su destino. En este punto, se observa una importante diferencia con la etapa preperonista, cuando la asignación de los créditos no tenía como destino preferente la construcción y no necesariamente estaban orientados hacia la ampliación de la cantidad de propietarios.

No obstante, la expansión del crédito para viviendas en estos años dio lugar a un proceso dual que habría de intensificarse en los siguientes años. Por un lado, el crecimiento de los niveles de ocupación e ingresos, así como del financiamiento oficial, amplió el acceso a la propiedad y disminuyó el déficit habitacional. Al mismo tiempo, los aumentos de la tierra y la construcción encarecieron los costos, estimularon las operaciones de compraventa y restringieron el acceso a los centros urbanos donde los valores de los terrenos eran más elevados (Clichevsky, 1975). En ese contexto, la concentración regional de los créditos del BHN permitió morigerar parcialmente los efectos de la elevación de los costos de los terrenos en la medida en que se concentraron en el Gran Buenos Aires y el interior del país. Sin embargo, al mismo tiempo, la suba general de los precios demandaba cada vez más recursos, afectando la estabilidad del Banco y distorsionando los objetivos de su política crediticia. La situación se pudo sostener mientras el gobierno nacional tuvo capacidad para transferir recursos, y cuando dichas condiciones cambiaron, el BHN se vio obligado a realizar ajustes.

Barajar y dar de nuevo: el BHN y la necesidad de estabilizar las finanzas 1949-1952

En octubre de 1948, el Consejo Económico Nacional comunicó al Banco la necesidad de restringir y reorientar el crédito. Al respecto, las Memorias BHN señalaban que dicho ajuste tenía su justificación debido a que la primera etapa de la “revolución nacional” estaba cumplida[27]. Hasta entonces, los créditos escriturados habían tenido una tendencia al alza hasta alcanzar su pico histórico en 1949. Esa coyuntura se explicaba en buena medida debido a los favorables términos de intercambio del comercio exterior que permitieron al gobierno expandir el gasto, condiciones que se mantuvieron hasta la segunda mitad de 1948. Entonces la expansión crediticia, que se apoyaba en los redescuentos del BCRA, comenzó a sentir los efectos del agotamiento del ciclo expansivo.

La coyuntura de la SGM permitió al país acumular divisas que, a la postre, resultaron centrales para la primera etapa del peronismo. Desde 1946, cuando Perón llegó al gobierno, los términos de intercambio habían favorecido las exportaciones y la intervención sobre el comercio exterior permitió al Estado capturar el excedente de divisas. Dichos recursos, a los que se sumaron los generados por el aumento general de la actividad, permitieron expandir el gasto público hasta mediados de 1948, cuando las condiciones del comercio internacional atravesaron una serie de restricciones (Gerchunoff y Antúnez, 2002). A partir de entonces, las divisas disponibles ya no permitían cubrir fácilmente el valor de las importaciones necesarias para sostener el crecimiento del sector industrial, mientras la expansión acelerada del consumo, que inicialmente había operado como un estímulo para la producción local, presionaba sobre los precios[28]. Las medidas del gobierno, que incluyeron una reforma del BCRA que limitaba sus facultades, buscaban reducir el déficit fiscal sin afectar al sector privado ni provocar problemas de liquidez. En esa línea, las autoridades nacionales encargaron al BHN la difícil tarea de contraer la oferta de créditos sin afectar la construcción de nuevas viviendas[29].

En la sesión del directorio del 13 de diciembre de 1949, Alfredo Alonso,[30] presidente del Banco, expresó:

El señor Ministro de Finanzas me ha hecho conocer su preocupación con respecto al monto de las operaciones de nuestro Banco para el año 1950. Considerando un promedio de cerca de cien millones de pesos por mes en lo que va del año (once meses) se han concedido 41.600 préstamos (que representan no menos de 1.457.000 de pesos. […]. El señor Ministro desea que en el año próximo no nos excediéramos de la suma de 1.200.000 pesos, en préstamos otorgados y que el encaje o dinero que nosotros tendremos no fuera superior a lo que nos ha entregado el Banco Central de la República hasta el día de hoy […].[31]

El pedido, en rigor, dada la dinámica inflacionaria, implicaba una importante contracción. Aunque ello chocaba con las políticas sociales que guiaron la actividad del BHN hasta entonces, la coyuntura reclamaba una mayor prudencia. Así, Alonso insistía

Hay que tener en cuenta una situación: el monto de los préstamos hipotecarios ha guardado siempre una relación de nivel con el monto de los ahorros. Esta situación ha variado, ya que las hipotecas superan los porcentajes de ahorro que los principios clásicos de la economía ha consagrado siempre por lo que es necesario estimular en toda forma nuevamente dicho equilibrio.[32]

La nueva política, aunque comprimió los volúmenes de capitales, intentó también ejercer un mayor control en la asignación de los recursos con el objetivo de “racionalizar” el crédito. Si inicialmente, al menos en el caso del BHN, existió cierta asociación automática entre crédito hipotecario y crecimiento económico, a partir de entonces la realidad mostraba que los posibles efectos multiplicadores de los créditos del Banco solo podrían dar frutos si se traducían en nuevas unidades de vivienda. En esa línea, la experiencia de corto plazo demostraba que la expansión del mercado no había tomado necesariamente el camino esperado. Uno de los problemas era que una parte importante de los créditos se habían utilizado para financiar operaciones inmobiliarias sobre viviendas preexistentes, lo que implicaba financiar actividades comerciales y no industriales. A la vez, según registran las memorias del Banco, las operaciones de compraventa registraban una importante suba de precios provocada en parte por la renovada liquidez del mercado. Por otro lado, también se reconocía que los préstamos para la construcción o compra de casas de elevado valor no podían ser objeto de tasas de interés negativas. Al respecto, Alonso recordaba al directorio: “Las tasas bajas de interés fueron creadas para ayudar a los solicitantes de pocos recursos y reducido sueldo, y no para el que ya tiene una propiedad de valor”[33]. Aunque la modificación de estas situaciones implicaba aplicar un mayor control en la asignación de los recursos, según la lógica institucional, existía un amplio margen para aplicar una mayor selectividad y corregir las tendencias del mercado sin afectar el crecimiento de la construcción. De esta manera, se argumentaba (en relación con los efectos de la contracción del crédito):

[…] las medidas […] en realidad no han conspirado contra el monto ascensional de la cartera hipotecaria, ni sobre el número de las operaciones; dándole a estas, sin embargo, una mejor y más provechosa orientación social. Se ha logrado, efectivamente, restar apreciables recursos para las transacciones inmobiliarias que podrían involucrar una actividad artificial, especulativa o inflacionista, encaminando esas inversiones en una dirección más acertada, hacia operaciones que representan una real promoción de la riqueza. Es decir, la disminución de operaciones que podrían considerarse de incidencia inflatoria en la circulación monetaria –créditos sobre casas ya construidas de no reciente edificación– ha sido compensada satisfactoriamente con la dirección de los recursos del Banco a la construcción de nuevas unidades de viviendas.[34]

A pesar de estas afirmaciones, el escenario político no era favorable a las restricciones requeridas porque las políticas sociales del peronismo habían provocado que la demanda de créditos al BHN creciera permanentemente. En ese sentido, la universalización del derecho a la vivienda introducido en la reforma constitucional de 1949 priorizaba los preceptos distributivos en el mismo momento que se requería que el Banco contrajera el volumen de créditos. En ese contexto, la estrategia de racionalización fue aplicada con mucha dificultad. Si bien en 1949 las cantidad de créditos creció, se duplicaron los destinados a la construcción y cayeron los utilizados para compraventa, lo que indica que algunos objetivos se pudieron cumplir[35]. La contracción se pudo lograr en mayor medida en 1950, pues entonces se escrituraron unos 39 000 acuerdos contra los 47 379 de 1949, y sobre todo en 1951, cuando los créditos escriturados tocaron su pico más bajo[36].

Como se ha señalado, el aumento de la compraventa en detrimento de la construcción no era la única dificultad por la que atravesaba la gestión del BHN. A ello se debían sumar la suba de los salarios y los materiales de la construcción. Estos problemas fueron observados por la Cámara Argentina de la Construcción[37] (CAC), cuya posición como representante del sector empresario había tomado más fuerza en la medida en que las autoridades públicas buscaban una mayor apertura hacia el capital privado. Con relación al crédito hipotecario, la CAC reconocía la centralidad del Estado en la provisión de financiamiento tanto para la ejecución de las obras como para, finalizados los trabajos, los compradores. En el mismo sentido, aunque también se valoraban los esfuerzos públicos para el crecimiento de la construcción a partir de 1944, se identificaban algunos límites para el sector privado. En especial, se requería limitar el congelamiento de los alquileres dado que reducía los estímulos para la construcción de departamentos de renta. Si bien también se sostenía que este “problema” se había compensado al incrementarse la construcción de viviendas propias, los préstamos otorgados por el BHN a las empresas privadas para este tipo de obras suponían negociar los valores de venta, y los empresarios rechazaban el control de precios[38].

En este punto, los objetivos económicos y los sociales que las políticas del BHN buscaron impulsar no fueron fácilmente articulables. Si bien el Banco buscaba alentar la inversión privada, en su asignación de los créditos las valoraciones sociales asociadas al derecho a la vivienda eran prioritarias, lo que dificultaba la conciliación de intereses. El problema se había agudizado porque, en la nueva coyuntura que se abrió en 1949, el Banco recurrió más fuertemente a la intervención sobre los precios como condición para entregar los créditos[39]. No obstante, la relación entre el BHN y las compañías de construcción tuvo una suerte dispar. Si bien progresivamente existió una mayor articulación, al mismo tiempo la intervención del Banco en la definición de los precios generó tensiones con el sector empresario[40]. Estas dificultades no imposibilitaron el crecimiento de los créditos para las compañías de construcción, en buena medida, tanto por la necesidad de la institución de lograr cierto retiro de la construcción directa, como por la de las empresas por acceder a financiamiento barato y a largo plazo. A la vez, y a pesar de los problemas señalados, la institución continuó con la edificación de barrios, y se firmaron nuevos acuerdos con reparticiones oficiales, sindicatos y cooperativas.

Aunque el Banco logró aplicar una mayor selectividad en la asignación de los préstamos, otros factores vinculados al funcionamiento del mercado continuaron afectando la contracción. Una cara del problema, como se ha analizado, era el destino de los créditos. Pero existían también otras dificultades vinculadas al régimen de garantía de los depósitos del BCRA. Para ordenar el funcionamiento del mercado privado, en mayo de 1949, el BCRA prohibió la actividad del segmento más importante de sociedades de ahorro y préstamo, conocido como empresas de CR, que operaban desde 1947 con garantía de la propia institución (Gómez, 2014). Efectivamente, estas firmas, que comenzaron a funcionar en 1935, habían tenido durante esos dos años una trayectoria errática marcada por denuncias por incumplimiento de contratos. Pero su liquidación fue acompañada por la transferencia de los contratos, que implicaban acuerdos por créditos a corto plazo al BHN, lo que complicó su estrategia de estabilización. Se trataba de unos 9 500 créditos que, para evidenciar su magnitud, equivalían a cerca de un 25 % de los acuerdos escriturados por el Banco en 1949[41]. Esta operación explica, en parte, por qué los préstamos crecieron en dicho año un 24 % respecto del ejercicio anterior. Aunque no contamos con registros de los préstamos que el Banco efectivamente cubrió de estas empresas, lo cierto es que el BHN debió operar como garante de última instancia de las sociedades de CR, tal como había sugerido el informe de la CAVP en 1944. La diferencia era que, en este caso, el BHN debía frenar una crisis impulsado por las circunstancias y no como resultado de un proyecto de largo plazo.

En estas condiciones, como se ha observado, el Banco no logró comprimir la cantidad de créditos, aunque el 73 % de sus préstamos se enfocaron en la construcción, lo que permitió cumplir una parte de los objetivos propuestos[42]. La estabilización se aplicó con mayor fuerza en los siguientes años. En efecto, en 1950 y 1951 tanto el número como el valor real de los créditos escriturados descendieron fuertemente. Para este último ejercicio, sin embargo, aun cuando la contracción alcanzó su pico, los guarismos se mantuvieron por encima de los primeros dos años de la gestión peronista. Pero, a diferencia de dicha primera etapa, los créditos se concentraron casi exclusivamente en la línea de fomento a la vivienda propia y en la construcción. Una característica novedosa de los guarismos de 1951 fue que los préstamos destinados al interior del país, al igual que en el Gran Buenos Aires, superaron a los de la Capital Federal. Ello implicó que la contracción fuera especialmente marcada en la Ciudad de Buenos Aires[43].

La retracción del BHN, según se observa en el gráfico 1, no afectó a la industria de la construcción, que habría de alcanzar sus picos máximos entre 1949 y 1952. Aunque ambas tendencias pueden resultar contradictorias, la distribución espacial podría aportar pistas para comprender el proceso. En efecto, los permisos de construcción de la Capital Federal y del Gran Buenos Aires, según los datos registrados por Yujnovsky (1984), cayeron en esos años. Pero, a la vez, no contamos con datos sobre el interior del país, región en que se concentraron los créditos del BHN. En consecuencia, una explicación posible indicaría que el crecimiento de la construcción se concentró en el interior del país siguiendo una tendencia similar a la de los préstamos del BHN. Otra explicación probable radica en la distancia que naturalmente media entre la concreción de los créditos y el inicio-finalización de las obras.

Un paso atrás, dos adelante. El BHN y el Segundo Plan Quinquenal

A partir de 1952, el gobierno aplicó medidas más fuertes de contracción del gasto público que fueron acompañados del congelamiento de precios y salarios y la búsqueda por estimular el ahorro. La lucha contra la inflación se convirtió definitivamente en una de las principales políticas del gobierno. Los resultados del denominado Plan de Emergencia fueron ciertamente alentadores en la medida en que la inflación registró un 4 % anual (Gerchunoff y Antúnez, 2002). Así, la estabilización lograda se convirtió en el punto de partida para un programa de más largo aliento que buscaba reorientar el patrón productivo para hacer sustentable la expansión del sector industrial.

En esa línea, el Segundo Plan Quinquenal de Gobierno (SPQ) consolidó algunas de las medidas tomadas a partir de 1949. Como se ha señalado, el SPQ era una apuesta ambiciosa y se proponía realizar ahorros tanto a través de la contracción del gasto, como de una asignación más eficiente, y reimpulsar las exportaciones para contar con los capitales necesarios para financiar el desarrollo de las industrias pesadas. Así, en el corto plazo se trataba de un plan de estabilización, pero en el largo proyectaba medidas tendientes a consolidar la industrialización de la economía.

El SPQ se estructuró alrededor de una problemática clave: el consumo crecía a un ritmo más veloz que el de la producción, lo cual provocaba desequilibrios en el sector externo, mientras la escasez relativa de divisas estimulaba la inflación. De allí que el equilibrio fiscal, el ahorro y la apertura hacia la inversión privada fueron también objetivos principales. La aplicación del SPQ involucraba, además, un mayor esfuerzo de coordinación económica que incluía mecanismos de negociación política para la participación de empresarios y sindicatos[44]. Este último aspecto resultaba central, pues implicaba replantear el rol del Estado como actor protagónico del proceso productivo y también los alcances de las políticas regulatorias[45]. Por su parte, el intento por atraer inversiones privadas necesitaba de transformaciones para relajar los mecanismos de control sobre la economía.

Para el BHN la nueva política se tradujo en el abandono de la construcción directa para privilegiar las actividades de fomento impulsando la participación de cooperativas, sindicatos y empresas privadas. Al respecto, en la sección vivienda del SPQ entregada al BHN, el BHN expresaba: “Aprovecho esta oportunidad para informar […] que considero que el Estado no debe ya construir directamente más viviendas en sus próximos planes de gobierno”.[46] Ello significaba que las 300 000 nuevas viviendas propuestas no serían realizadas por el Banco, significaba desandar el camino que había tomado la institución a inicios del peronismo para volver a concentrarse casi exclusivamente en la intermediación del crédito. La decisión, por su parte, también incluía cierta aceptación de que los esfuerzos del Estado no habían logrado atraer inversiones ni los niveles de productividad del sector privado.

Otros objetivos de las nuevas políticas incluían orientar los créditos hacia la propiedad individual de las familias de trabajadores, la distribución geográfica de los recursos teniendo en cuenta los planes de promoción económica y el fomento de cooperativas y consorcios sin fines de lucro[47]. En rigor, buena parte de las propuestas del SPQ fueron puestas en marcha entre 1948 y 1949, cuando se añadieron los créditos de fomento para cooperativas, mutuales, sindicatos y empresas. En ese sentido, la novedad vino de la mano del desarrollo de los planes de vivienda Eva Perón.

Dichos planes tenían como objetivo fundamental garantizar el retiro del Banco de la construcción directa, por lo que se organizaba una línea de crédito enfocada en la autoconstrucción. Los créditos cubrían el 100 % del valor de edificación, pero solo el 30 % del terreno, y se entregaban con una tasa del 4 % anual y un plazo de amortización de hasta 40 años. Las edificaciones, por su parte, no podían superar los 70 metros cuadrados cubiertos. El plan habilitaba tanto a las empresas constructoras, como también de otras áreas, y a sindicatos y asociaciones civiles a presentar proyectos para construir barrios. En estos casos, dichas instituciones funcionaron como intermediarias de los créditos, pues las solicitudes no se trataban a nombre de los particulares, sino de las firmas o sociedades que proponían los planes.

Si bien el Banco no estaba a cargo de las obras, intervenía en la definición de los planos, materiales y en el control de los costos. Pero, además, el BHN delimitaba las características técnicas y arquitectónicas de las construcciones. Ello se debía menos a decisiones urbanísticas que a la búsqueda de garantizar la culminación de las obras y el valor de las propiedades hipotecadas. Aunque ello respondía a que las viviendas terminadas constituían la garantía de los créditos, también permitió al BHN mantener su intervención en las definiciones urbanísticas incluso cuando su actividad se había replegado hacia los aspectos crediticios. Por otro lado, y como corolario de las tendencias de largo plazo, estos créditos se concentraron fuera del ámbito de Capital Federal debido principalmente al valor de los terrenos. Así, si bien los planes Eva Perón impulsaron la expansión hacia los suburbios del chalet californiano, habitualmente identificado como “chalecito peronista”, ello no respondió solo a consideraciones urbanísticas ni o la búsqueda por consolidar la vivienda unifamiliar, impulsada por los sectores católicos y conservadores, en detrimento de los complejos de edificios asociados a la socialización de la vida de los obreros (Ballent, 2005; Aboy, 2005). La apuesta por la autoconstrucción y la gestión privada para reducir costos jugó también un rol preponderante, pues las obras a cargo de estos actores eran de menor envergadura.

La aplicación de planes Eva Perón, al mismo tiempo, intensificó las discusiones en torno a los costos y precios de venta de las edificaciones desarrolladas por actores privados, pero financiadas por el Banco. Así, beneficiadas las empresas por un crédito abundante y barato, se presentaron tensiones en torno a los márgenes de rentabilidad. En este plano, el abandono de la construcción directa estaba motivada por la necesidad de estabilizar el gasto y de eficientizar las obras delegando los trabajos en empresas con mayor experiencia. El problema era que, si la rentabilidad requerida por el sector empresario hacía subir los precios de las casas nuevamente, el programa general del Banco entraría en tensión en la medida en que se trataba de financiar el acceso a la vivienda a los trabajadores a través de créditos subsidiados. Así, al interior del BHN se plantearon debates sobre la relación entre ganancia e inversión y el papel de la banca pública como sustituto de las inversiones privadas.

Las perspectivas favorables a reducir el margen de ganancia de los empresarios sostenían que las inversiones corrían por cuenta del Banco, mientras que los empresarios arriesgaban poco capital[48]. Las ideas proclives a otorgar mayores márgenes de autonomía sostenían, en cambio, que ejercer un férreo control sobre los beneficios desalentaba al sector privado. La cuestión central para la primera posición era que el grueso de las inversiones eran aportadas por el BHN, lo que, a su juicio, le daba derecho a influir en los valores de venta[49].

Uno de los acuerdos que condensaba buena parte de estas tensiones fueron las negociaciones que se entablaron para la aplicación de los planes Eva Perón en Ciudad Jardín Lomas del Palomar, una urbanización localizada en el Partido de Tres de Febrero. La empresa a cargo de las obras, una exsociedad de CR denominada F.I.N.C.A., había adquirido nuevos terrenos en 1951 y necesitaba financiamiento para iniciar los trabajos. El diálogo estuvo caracterizado por recurrentes tensiones porque la propuesta de construcción de la empresa implicaba inversiones en infraestructura para las cuales no se contemplaba financiamiento público. En tal sentido, la política del BHN surgida con el SPQ se orientó preferentemente al desarrollo de viviendas dentro del tejido urbano existente. Para ejecutar los nuevos planes F.I.N.C.A., ofreció al BHN la opción de que los clientes recibieran financiamiento complementario de la empresa. Para ello, solicitaba retener una parte de la deuda en segunda hipoteca. El BHN aceptó la oferta reservándose el derecho de autorizar individualmente cada una de las operaciones. En noviembre de 1952, la empresa había vendido 260 casas, pero en diciembre el BHN rechazó los precios establecidos y la empresa resolvió suspender los contratos y devolver el dinero a los clientes. Luego de intensas negociaciones, el Banco autorizó los precios de venta originales y la firma finalmente escrituró los terrenos. Las negociaciones implicaron discusiones en torno al valor de los terrenos, los costos de la construcción y las proyecciones de la marcha de la inflación[50]. Así, mientras que desde la perspectiva de la empresa se señalaban las dificultades provocadas para la racionalización de las proyecciones, desde la perspectiva del Banco este tipo de intervenciones estaba dirigida a “la población laboriosa del país”[51].

Por otro lado, al igual que en etapas anteriores, durante el SPQ las definiciones de los objetivos económicos y sociales del gobierno determinaron la asignación de los recursos del Banco. Nuevamente, las relaciones con el sector empresarial permiten graficar esta dinámica. A finales de 1954, ATANOR Compañía Mixta para la Industria Química solicitó el refuerzo de un crédito, que a la postre resultó insuficiente, para construir 25 casas para sus trabajadores. Entonces, aun cuando las oficinas técnicas estimaban que los recursos ordinarios eran suficientes y existían problemas en la gestión de las obras, la comisión encargada de evaluar el caso recomendaba conceder el crédito porque los fines que la firma perseguía en este caso no se hallaban “inspirados en la obtención de beneficios de orden económico”, sino que, por el contrario, eran “guiados por un sentimiento de estricta justicia social”[52]. En rigor, este acuerdo respondía a un régimen especial de créditos para empresas industriales que desarrollaran actividades de “interés nacional”. Diversas empresas se acogieron a este tipo de créditos. Por ejemplo, Acindar, Industria Argentina de Aceros S.A., que acordó créditos para construir unas 400 viviendas[53]. Como se ha señalado, en esta etapa también se abrieron líneas para sindicatos y cooperativas. Así, en 1954 una comisión de vivienda de los empleados de la Compañía General Fabril Financiera Talleres Gráficos, patrocinada por la Federación Gráfica Argentina, obtuvo créditos para construir 312 casas para los obreros de la firma[54].

Finalmente, en 1954 el BHN estableció nuevas bases para los créditos. Los plazos de los préstamos de fomento para la casa propia se extendieron hasta 50 años, los destinados a locación, hasta 30 años, y el financiamiento para la construcción de barrios por cooperativas, sindicatos y empresas, hasta 5 años de plazo sin amortización. Entonces, las memorias de la institución declaraban en un tono triunfalista:

El análisis de las realizaciones del año 1954 advierte no solamente la intensidad y eficacia de esa labor, sino también el acierto que primó al orientar las actividades de la Institución a la función específica que desempeña […] el único órgano oficial del Estado para otorgar créditos con garantía real. Ha sido precisamente esa orientación, la de alentar vigorosamente una auténtica política crediticia para promover a impulsar la edificación de la vivienda popular, la que ha conducido al cumplimiento de una obra gubernativa de trascendencia, que se perfecciona y supera constantemente, respondiendo de esta manera a una dinámica de la acción, que constituye la filosofía de la doctrina justicialista.[55]

Con relación al volumen de los créditos, a partir de 1952 se aumentaron la cantidad de acuerdos, y se alcanzó un nuevo pico en 1954[56]. Una vez más, pero con mayor intensidad que en las etapas anteriores, el Interior y Buenos Aires recibieron una mayor cantidad de créditos que la Ciudad de Buenos Aires. A la vez, en términos relativos, en esta etapa se dieron las mayores distancias entre jurisdicciones, destacándose los créditos enfocados en el interior del país. En este punto, vale resaltar que la caída de los permisos de edificación en la Ciudad fue más notable y se sostuvo durante años posteriores. En ese sentido, una explicación posible de la tendencia de los créditos del Banco es que, junto con los precios relativos de los terrenos, los límites físicos de la ciudad habrían condicionado las posibilidades de expansión de la construcción en esta jurisdicción. Lo que interesa destacar, en todo caso, es que en esta etapa la recuperación de los créditos del BHN coincidió con la dinámica de la construcción, pues, aunque entre 1953 y 1955 hubo una baja respecto de la etapa 1949-1952, la cantidad de nuevas edificaciones se mantuvo por encima del período 1946-1949, según se puede observar en el gráfico 1.

Una mirada de conjunto permite identificar los siguientes guarismos. Entre 1946 y 1955, el Banco otorgó 302 938 préstamos para la casa propia, de los cuales un 59 % se realizaron a partir de 1952, cuando se orientaron a fomentar hogares para obreros, de menor superficie y bajo costo. Las cifras, si bien relevantes, posibilitaron una respuesta parcial a un déficit habitacional estimado, para comienzos de la gestión, en 650 000 viviendas. Para el segundo gobierno peronista, los avances logrados en la planificación y una visión global de las interacciones económicas entre sectores productivos posibilitaron realizar propuestas más factibles[57]. Así, de las 300 000 casas previstas para la nueva etapa, se habían financiado 179 779 cuando faltaban dos años para la finalización del SPQ. Por su parte, tanto en esta etapa a través de los Planes Eva Perón como en la anteriores, el BHN atravesó una reorientación geográfica de los créditos hacia el interior del país y el Gran Buenos Aires que se dio en paralelo a la consolidación de los créditos para construcción.

Si bien la orientación del BHN contribuyó a que la construcción alcanzara picos históricos, no logró independizar su evolución del ciclo económico. De hecho, es posible sostener que la eliminación de las cédulas hipotecarias y la política de redescuentos, aunque permitieron financiar los programas habitacionales con cierta discrecionalidad, al mismo tiempo ataron la capacidad del sistema financiero en general y del BHN en particular a la política monetaria del gobierno. En esa línea, la construcción acentuó su dependencia del ciclo económico. Desde esta perspectiva, los guarismos indican que durante el período bajo estudio las tendencias del sector tuvieron un comportamiento similar al de la primera mitad del siglo xx. En efecto, los datos permiten verificar caídas durante la Primera Guerra Mundial, en la primera mitad de la década de 1930 y también en la SGM. Los ciclos expansivos, por su parte, se registraron en la primera década del siglo xx, al comienzo y al final de la década de 1920 y durante la gestión peronista. Pero aquí, nuevamente, la expansión acompañó al ciclo, pues se registró en dos etapas: 1946-1949 y 1952-1955.

Al mismo tiempo, es necesario destacar que durante el peronismo la edificación alcanzó sus picos históricos. En ese sentido, si bien la evolución del sector acompañó el ciclo, al igual que en otras etapas, la intensidad del proceso permite establecer marcadas diferencias. Por otro lado, en relación con los objetivos planteados en 1946, el Banco efectivamente concentró sus créditos en la construcción y la vivienda en propiedad. Según los Censos Nacionales de Vivienda, el porcentaje de casas ocupadas por sus propietarios en el país pasó de 37,3 % en 1947 a 57,5 % en 1960. Por su parte, si se considera que en 1970 la proporción se mantuvo estancada, es posible identificar la intensidad del cambio registrado. En una línea similar, también, el número de personas por cuarto habitable en viviendas particulares pasó de 1,82 en 1947 a 1,40 en 1960.

Conclusiones

Durante las primeras décadas del siglo xx el financiamiento de viviendas se planteaba como una cuestión que debía resolverse sin una significativa participación del sector público, porque la actividad del Estado tendió a reforzar los mecanismos de mercado. Progresivamente, y especialmente durante la década del treinta, el acelerado proceso de concentración demográfica fue generando condiciones favorables para una mayor intervención de los diferentes gobiernos. Por su parte, el proceso de industrialización también operó en forma favorable para la aplicación de políticas más activas dado que no solo requería de la localización de la mano de obra, sino que, además, se veía estimulada por los efectos multiplicadores de la industria de la construcción.

Durante el peronismo, los recursos invertidos superaron con creces los invertidos hasta entonces, mientras que la política habitacional se asoció tanto a los objetivos económicos como a preceptos distributivos. A la vez, el Estado se convirtió en el actor protagónico del sistema financiero, proceso que explica la centralidad que adquirió el BHN en el mercado de crédito para viviendas a partir de la reforma financiera aplicada por el peronismo. Con la reestructuración del sistema bancario en 1946, cambió el régimen de las operaciones hipotecarias y, a partir de entonces, el BCRA se ocupó de suministrar al BHN dinero en efectivo con garantía de las hipotecas constituidas. Ello, por un lado, permitió realizar un amplio programa de financiamiento sin relación con la evolución de los ahorros, pero, a la vez, quitó capacidad al sistema para captar recursos por fuera de las transferencias del BCRA.

Inicialmente, esta política incluía y partía de cierta desconfianza de la capacidad del mercado privado. Pero, además, la solución habitacional encarada por el BHN apostó por la vivienda en propiedad, lo que implicaba concentrar los esfuerzos en tomadores que no necesariamente contaban con ahorros. Esta decisión derivaba de los objetivos sociales que se había trazado el gobierno, así como de la misión que se le asignaba al BHN que consistía en solucionar definitivamente el déficit habitacional, pero enfocándose en la vivienda popular. En este punto, es posible considerar que el peronismo buscó dar respuesta a un problema que desde algún tiempo atrás concitaba el interés de diferentes actores que consideraban que la solución requería un aporte decisivo del sector público. Llegados a este punto, lo que interesa destacar es que el peronismo no convirtió al BHN en un banco de viviendas. Por el contrario, su verdadera ruptura fue transformarlo en el organismo rector del mercado y orientar sus recursos, con marcados límites, hacia la conversión de los asalariados en propietarios.

Por otro lado, el estudio del BHN permitió identificar diferentes etapas vinculadas con los ciclos de la economía argentina. En ese contexto, a diferencia de lo proyectado inicialmente por el gobierno, durante el SPQ, cuando predominó cierta apertura hacia el capital privado y retiro de la construcción directa por parte del BHN, se materializaron los mayores logros. A partir del golpe militar de 1955, se produjo una revisión de las políticas aplicadas por el peronismo. Para el BHN ello representó una nueva reforma de su carta orgánica y la reintroducción del sistema de cédulas en 1957 que habrían de significar el fin de una etapa.

La experiencia analizada posibilita identificar las limitaciones de la estrategia financiera centrada en los recursos públicos, como también las dificultades generadas por regulaciones que condicionaron el desempeño del sector privado. Si bien la política implementada por el peronismo constituyó un avance significativo al posibilitar el acceso a la vivienda a miles de hogares, no logró desarrollar instrumentos que hicieran sustentable el crédito hipotecario en el largo plazo. Los problemas que se presentaron durante el peronismo no deben obturar, sin embargo, que sus programas lograron no solo aumentar la proporción de propietarios, sino también hacer descender el déficit habitacional.

Anexo gráficos y cuadros

Gráfico 1

graf 1 cap 7

Fuente: Gómez y Cuesta (2019).

Gráfico 2

graf 2 cap 7

Fuente: elaboración propia sobre la base de CHN, 1936-1945.

Gráfico 3. Número de créditos totales y para vivienda propia otorgados por el Banco Hipotecario Nacional (1920-1955)

graf 3 cap 7

Fuente: elaboración propia sobre la base de BHN, Memorias, 1920-1955.

Gráfico 4. Estadística Hipotecaria Nacional 1936-1945 por acreedores

Fuente: elaboración propia sobre la base de CHN, 1936-1945.

Cuadro 1. Préstamos escriturados por el BHN entre 1946-1955
en miles de m$n
Año Número Importe
1946 8.275 177.321,1
1947 13.134 347.876,4
1948 38.224 1.097.509
1949 47.379 1.677.107,5
1950 39.506 1.438.164,3
1951 31.076 1.127.413,5
1952 41.040 1.989.011,4
1953 54.733 2.888.224,4
1954 62.590 4.382.339,6
1955 46.758 3.942.855,9

Fuente: elaboración propia sobre la base de BHN, Memorias, 1946/1955.

Cuadro 2. Préstamos escriturados por el BHN 1946-1955 en miles de m$n
Para construcción Para compra y cancelar deudas Rurales Total

Años

Número Importe Numero Importe Número Importe Numero Importe

1946

S/D

1947

2.917 125.383,5 9.512 196.434,7 705 26.008,2 13.134 347.876,4

1948

15.941 554.676,2 21.518 503.407,6 765 39.506,2 38.224 1.097,590

1949

33.113 1.257.138 1 13.735 391.114,4 531 28.855 47.379 1.677.107,5

1950

32.388 1.200.359,2 6.997 233.110,6 121 4.694,5 39.506 1.438.164,3

1951

25.853 1.029.155 5.163 156.831,2 60 1.427,3 31.076 1.187.413,5

1952

34.071 1.755.332,2 6.936 230.992,9 33 2.686,3 41.040 1.989.011,4

1953

47.979 2.607.200,7 6.683 275.849,2 71 5.174,5 54.733 2.888.224,4

1954

s/d

1955

Fuente: elaboración propia sobre la base de Banco Hipotecario Nacional, Memorias, 1946/1955.

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  1. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas. Centro de Estudios Económicos de la Empresa y el Desarrollo (CEEED) adscrito al Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES). Universidad de Tres de Febrero. Buenos Aires, Argentina.
  2. Para la discusión sobre el uso de esta categoría, ver Topalov (1979; 1984) y Capel (2013).
  3. Si hacia 1914 la población urbana constituía un 52,7 %, para 1947 llegó a ocupar al 62,7 % de los 15 893 827 habitantes contabilizados por el censo.
  4. Banco Hipotecario Nacional, Memorias, 1939, pp. 34-35. En adelante, BHN, Memorias.
  5. Nos referimos no solo a los empresarios vinculados al crédito, como las firmas de ahorro y préstamo para la vivienda, sino también a las posiciones vertidas por diversos analistas en revistas económicas Sudamericana, Temas Económicos, Balances, La Información, Construcciones Veritas, entre las más destacadas. Posiciones similares se defendían también en un conjunto de tesis doctorales presentadas en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.
  6. Asumimos que esta categoría englobaba a los agentes individuales como corredores inmobiliarios, rematadores, escribanos, abogados, así como cualquier otro origen por fuera de las sociedades anónimas, bancos y organismos públicos.
  7. Nos referimos fundamentalmente al período 1933-1944 que responde a la etapa en que la presidencia del Banco estuvo a cargo de Enrique Pérez, quien ejerció la que hasta entonces fue la gestión más larga de la historia de la institución. Pérez fue ministro de Hacienda de la presidencia de Roque Sáenz Peña, entre 1912 y 1913, y luego bajo el gobierno de Uriburu, entre 1930 y 1931. Además, desempeñó diversos cargos en la administración pública, fue diputado nacional y miembro de la comisión directiva de la Sociedad Rural Argentina.
  8. La disponibilidad de tierras de difícil colocación en el mercado impulsó su subdivisión y la creación de 34 colonias. La aplicación del nuevo régimen incluía el pago en especies por parte de los colonos y luego incluyó a otros deudores. Así, desde 1933 el Banco asesoró a los productores en cuestiones técnicas y los proveyó de semillas. De esa forma, los embargos se transformaron en pagos en especie que luego el Banco se ocupaba de vender. Por esta vía, el BHN recibió entre 1934 y 1944 220 121 toneladas de productos, y para colocarlos se establecieron acuerdos con firmas exportadoras que reportaron ingresos por m$n 28 873 500 y que se utilizaron para saldar la mora (BHN, 1986, p. 460).
  9. Ver gráfico 3.
  10. La CNCB, símbolo de la intervención previa, fue disuelta y sustituida por la Dirección Nacional de Vivienda, que posteriormente se transformaría primero en el Consejo de la Vivienda y luego, en mayo de 1945, en la Administración Nacional de la Vivienda bajo la autoridad directa de la Secretaría de Trabajo y Previsión, es decir, de Perón (Ballent, 2005).
  11. Decreto P.E.N 2.746/43.
  12. “Vuestra subcomisión financiera, encargada del estudio del crédito de edificación para el sector de la población de renta media, tiene el agrado de elevar adjunto un proyecto de creación del Banco Nacional de la Vivienda.
    La solución recomendada consiste en la creación de un organismo financiero oficial, especializado en las operaciones bancarias vinculadas a esta materia, cuya función básica sería estructurar un “sistema oficial de ahorros y préstamos para la vivienda” que encauce la acumulación de capitales, en las diversas formas de ahorro comprendidas en el régimen de la ley de bancos, para destinarlos a préstamos para la vivienda”. CAVP, Informe Final, febrero de 1944.
  13. BCRA, Memorias, 1946.
  14. Además, otras reparticiones como el Instituto de Previsión Social, el Ministerio de Obras Públicas y, en menor medida, el Banco de la Nación y el Banco de la Provincia de Buenos Aires también financiaron la construcción de viviendas, lo cual implicaba cierta superposición de funciones de acuerdo al plan original. A ello se sumaban las iniciativas de municipalidades, provincias, sindicatos y empresas, entre otros, lo que progresivamente complejizó la administración de las obras.
  15. BHN, Memorias, 1946.
  16. La Cédula Hipotecaria Argentina había sido uno de los títulos públicos de mejor comportamiento en el mercado y su liquidación supuso un rescate de m$n 1 500 millones de cédulas en efectivo y a la par, con el capital aportado BCRA a través una creación monetaria a tales fines (Alemann, 1970, p. 439). Para un análisis centrado en la Cédula Hipotecaria Argentina, ver Cortés Conde (2011).
  17. BHN, Memorias, 1946.
  18. BHN, Memoria, 1948, p. 13.
  19. Según Álvarez Prado (1948), presidente del BHN entre 1946 y 1949, podría resumirse de la siguiente manera. “[…] a mayor interés social, mayor porcentaje de préstamo, a la tasa más baja; y correlativamente: a menos interés social, menor porcentaje de préstamo, a la tasa más alta”.
  20. “La política crediticia para el desarrollo de la vivienda popular”. Revista de Arquitectura, n.º 316, p. 161.
  21. BHN, Memorias, pp. 2-12.
  22. Radovanovic y Balmaceda (2011), pp. 46-48. Para un estudio de la industria del cemento, ver Belini (2009).
  23. Ver gráfico 1.
  24. BHN, Actas del Directorio, Tomo XXIX, Sesión 4 de septiembre, 1951.
  25. BHN, Actas del Directorio, Tomo LI, Sesión 24 de julio, Folios 32, 1952.
  26. En el barrio “Señora Doña Eva Duarte de Perón”, se programaba construir una urbanización en unas 130 hectáreas con 2 600 viviendas, 1 000 de ellas individuales y 1 600 en edificios de departamentos, con capacidad para albergar unas 13 000 personas y provistas de centros cívicos y comerciales. Por su parte, en Curapaligüe se proyectaba construir unas 500 viviendas en bloques de edificios. BHN, Memorias, 1947, p. 63.
  27. BHN, Memorias, 1948, p. 13.
  28. “[…] desde 1949 y hasta principios de 1952 los términos del intercambio cayeron en un 36%, hasta el mismo nivel que en 1953; en cuanto a la inflación, las cosas también empeorarían: el promedio simple del período 1949-1952 fue del 33% (Gerchunoff y Antúnez, 2002, p. 160)”.
  29. En enero de 1949, el gobierno decidió reemplazar al ministro de Finanzas Miguel Miranda por Alfredo Gómez Morales, quién aplicó un plan de estabilización económica caracterizado por la disminución del déficit fiscal y la reasignación de recursos que se volcarían en el agro. Este viraje se puede percibir, como lo señalan Radovanovic y Antúnez, en la reorientación del destino de los créditos, pues, mientras que los préstamos para la industria estuvieron cerca de duplicarse entre finales de 1948 y fines de 1951, el destinado al campo casi se cuadruplicó.
    Ídem, pp. 166- 173.
  30. Alonso era contador público y contaba con cierta trayectoria dentro del ámbito estatal, especialmente en cargos vinculados a las finanzas. Fue funcionario de la provincia de Mendoza entre 1938 y 1939 y luego fue subsecretario de Finanzas de la misma provincia entre 1943 y 1944. Por su parte, entre 1939 y 1943 ocupó cargos en la Contaduría General de la Nación y desde 1948 fue presidente del BHN hasta finales de 1950. Ver Quién es quién en la Argentina: biografías contemporáneas, Buenos Aires, Guillermo Kraft Lim, 1963.
  31. BHN, Actas del Honorable Directorio, Tomo V, Sesión 13 de diciembre de 1949, folios 5-7.
  32. BHN, Actas de Directorio, Tomo V, Sesión 13 de diciembre de 1949, folio 6.
  33. BHN, Actas del Honorable Directorio, Tomo V, Sesión 13 de diciembre de 1949, f 8.
  34. BHN, Memorias, 1949, p. 9.
  35. Orientado por la estrategia “racionalizadora”, se suspendieron los préstamos destinados a viviendas ya edificadas ocupando los créditos para la construcción el 83 % de la inversión anual; a la vez se limitaron los montos máximos, así como la cantidad de metros cuadrados que edificar, y se prohibió la entrega de créditos a quienes tuvieran propiedades en un área de 50 kilómetros de su lugar de trabajo. Ver anexo cuadro 2.
  36. Ver anexo cuadro 1.
  37. Rottin, ob. cit.
  38. Según sostenía la CAC, la retribución al trabajo había subido entre cuatro y ocho veces en relación con 1943, mientras que los réditos del capital habían descendido en más de un 30 % en el mismo período, por lo cual, para la lógica comercial, las políticas públicas no estimulaban la inversión privada. Otro de los temas planteados fue el del costo de la edificación, cuyos valores se incrementaron de doscientos pesos el metro cuadrado a mil pesos, entre 1943 y 1950. Este constituía un problema complejo pues, al ser una actividad con gran componente de factor trabajo, no podía abaratarse mediante la mecanización o perfeccionando el proceso industrial, dependía por tanto del rendimiento del obrero. Además, la legislación laboral presionaba sobre los costos debido no solo a los aumentos salariales, sino también al régimen de despidos, muy sensible en esta actividad por el carácter inestable de los empleos con baja calificación (Rottin, 1950).
  39. BHN, Memorias, 1949.
  40. Un caso interesante lo constituyó la relación entre el BHN y la empresa F.I.N.C.A. En marzo de 1950, la compañía acordó un crédito para construir 348 casas, en un barrio situado en el Gran Buenos Aires. Sin embargo, dos meses después, la firma solicitó la cantidad a 102 y en agosto requirió otro préstamo por 205. El Banco aprobó el primer crédito, pero reservándose la facultad de fijar los precios de venta, que fueron establecidos en m$n 55 000 por unidad. BHN, Actas del Directorio, Tomo XIX, Sesión 28 de julio de 1950, Folio 10-11.
    Para el segundo pedido, el Directorio resolvió, además de incorporar modificaciones referidas a la cantidad de metros cuadrados construidos en cada vivienda, un valor de venta de m$n 60 000 para 131 de las 205. En respuesta, la compañía sostuvo que esos precios no cubrían los costos de las obras debido al encarecimiento de la construcción y solicitó nuevos valores. De hecho, F.I.N.C.A. sostuvo que el costo de construcción había sido de 91 000 pesos m$n y que la diferencia con los valores acordados provenía de que el proyecto inicial se había hecho con los valores de junio de 1950. No obstante, el Banco se negó a modificar los valores y condicionó la entrega del préstamo al cumplimiento del acuerdo originario.
    En su informe F.I.N.C.A. argumentó: “[…] la propuesta se hizo con precios de mayo y junio de 1950, en que se hizo la presentación solicitando el préstamo. Los aumentos de los jornales de octubre de 1950 para obreros de la construcción y el alza en los precios de materiales operado en estos últimos 10 meses, hacen que los $ 60.000 no cubran ni siquiera el costo de construcción de la casa y las mejoras del terreno, por lo cual corresponde que ese precio de $ 60.000 sea actualizado”. BHN, Actas del Directorio, Tomo XXXIV, Sesión del 21 de mayo de 1951, Folios, 38-40.
  41. Para graficar la magnitud de la operación, es interesante señalar que en 1949 la cantidad total de préstamos escriturados por el Banco fue de 47 379, por lo que la transferencia resultaba muy significativa. El 31 de mayo de 1949, el BCRA resolvió retirar la personería jurídica a todas las sociedades de crédito recíproco, transferir sus carteras hipotecarias al BHN y las cuentas de los ahorristas a la Caja Nacional de Ahorro Postal. Al respecto, en las memorias del BCRA se argumentaba que, aunque el banco había tomado medidas para contribuir con las compañías, como garantizar sus depósitos, las empresas continuaron sin cumplir con los tiempos estipulados para la entrega de los préstamos. De esta forma, su liquidación respondía a que “continuaba primando en esas empresas el interés patrimonial de los accionistas sobre los intereses generales, recurriendo en muchos casos a arbitrios prima facie irregulares”. BCRA, Memorias, 1949, p. 72.
    Inicialmente, el Banco tomó a su cargo las cuentas de las empresas localizadas en Capital Federal y Gran Buenos Aires ARCA, SUCA S.A., F.I.N.C.A., F.A.C.Y.L., CIFRA, LA MOVILIZADORA, COARLI Y COFRE, con un total de 8 434 préstamos. Además, en Rosario el Banco tomó posesión de las carteras de La Comercial de Rosario, Apham y Opal, en Córdoba de la sociedad Casas, y en Mar del Plata de La Regional Mar del Plata. Esta decisión habría de motivar la renuncia de Abelardo Álvarez Prado, presidente del BHN (Gambini, 1999, p. 365).
  42. Ver anexo cuadro 2.
  43. Vale destacar que el BHN entregó unos 1 000 créditos para la compra de departamentos entre 1950 y 1951, lo que sugiere que los resultados de la Ley de Propiedad Horizontal fueron menores a los esperados cuando se sancionó.
  44. Malgesini y Álvarez (1983).
  45. Jáuregui (2005).
  46. BHN, Actas del Directorio, Tomo XXXVII, Sesión del 9 de agosto de 1951.
  47. BHN, Memorias, 1953, p. 10.
  48. BHN, Actas del Directorio, Tomo LIII, Sesión del 22 de agosto de 1952, Folios 103-105.
  49. BHN, Actas del Directorio, Tomo LIV, Sesión del 14 de octubre de 1952.
  50. La información sobre la empresa fue extraída de las memorias de Eric Zeyen, presidente de F.I.N.C.A. Zeyen (1956).
  51. BHN, Memorias, 1954, p. 12.
  52. BHN, Actas del Directorio, Expediente Número 054/07.
  53. BHN, Actas del Directorio, Tomo LXIX, Sesión del 19 de marzo de 1953, Folios 33-34. En cuanto a ATANOR, ver BHN, Actas de Directorio, Tomo C, Sesión del 5 de Abril de 1955, Folios 36-37.
  54. BHN, Actas del Directorio, 29 de junio de 1954.
  55. BHN, Memorias, 1954.
  56. Ver cuadro 1.
  57. A partir de 1952, las políticas estabilizadoras lograron ordenar la economía y las tasas de crecimiento se tornaron positivas. Tal fue el caso del PBI de la construcción, cuyo crecimiento fue negativo, con un -3 % entre 1948 y 1952, para representar un 8 % de él entre 1952 y 1955. Ver Cortes Conde (2005).


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