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Río Turbio: de la crisis energética de la Segunda Guerra Mundial, a los desafíos de eficiencia de una empresa estatal

Tomás Chami Rouvroy[1]

Introducción

¿Por qué creó el Estado argentino el yacimiento carbonífero de Río Turbio? ¿Es explicación suficiente la sola referencia a la crisis energética de la Segunda Guerra Mundial? ¿En qué medida formaron parte del plan original las consideraciones comerciales, de rentabilidad y eficiencia? ¿Por qué no solo sobrevivió Río Turbio a la crisis energética de la guerra, sino que, bajo gobiernos de diferente signo político, recibió cuantiosas inversiones a pesar de las dificultades para colocar su producto? ¿Cómo se explica el retroceso en materia de productividad después de los avances de los gobiernos de la Revolución Argentina?

En busca de respuestas a estas preguntas, prestaremos atención a la crisis energética abierta por la Segunda Guerra Mundial, y a la respuesta estatal a dicha crisis, enmarcada en un particular clima ideológico común a funcionarios y técnicos que desempeñaron un papel protagónico en el sector energético. Tras realizar una reseña de los inicios del yacimiento, analizaremos sus problemas de productividad, de logística y de costos, estudiaremos las soluciones intentadas por diferentes gobiernos para revitalizarlo, y trataremos de determinar en qué medida lograron su cometido, evaluando asimismo las consideraciones extraeconómicas que obraron en el desarrollo de Río Turbio.

Estado de la cuestión

El yacimiento de Río Turbio no ha sido estudiado por la historiografía económica, y prácticamente no ha sido tratado por la disciplina histórica en general. Existe sobre el tema una suerte de historia oficial publicada en 1973 por Eleo Zoccola, funcionario de Yacimientos Carboníferos Fiscales (YCF) y luego diputado nacional, que realiza un recorrido de los principales hitos fáctico-institucionales del yacimiento en sus primeras décadas de existencia. Se destaca asimismo el trabajo de Salvia y Muñoz (1991); publicado por la Asociación de Trabajadores del Estado, ofrece ciertas hipótesis sobre el desarrollo de YCF hasta 1991 a partir de estadísticas productivas, contables y comerciales, con la finalidad explícita de intervenir en el debate sobre la inminente privatización de la empresa y cuestionar los argumentos que subrayaban su ineficiencia, que, de acuerdo a los autores, no era intrínseca a YCF, sino que debía atribuirse a “decisiones políticas” que excluyeron al carbón de la “ecuación energética”.

La literatura más abundante sobre Río Turbio se ha ocupado de la privatización de YCF y su impacto social (Salvia y Muñoz, 1997; Salvia, Fette y Aranciaga, 1999; Salvia, 1995; Salvia y Lazo, 1997; Donza, 1997; Rofman, 1999; Vidal, 2000); se trata de un período posterior al de nuestra investigación.

Si bien no existen trabajos de historia económica que traten el sector energético como objeto de estudio en sí, es posible realizar una aproximación general a través de estudios sectoriales como el de Solberg (1982), quien analizó el desarrollo de la explotación de petróleo en la Argentina en un contexto de nacionalismo económico, y el de Gadano (2006), cuya obra nos permite profundizar en la historia de Yacimientos Petrolíferos Fiscales. Más recientemente, Rodríguez (2019) ha indagado en el desarrollo estatal de la energía nuclear y de su aparato técnico-burocrático. Por otro lado, los cambios en la matriz energética argentina de la posguerra de la Segunda Guerra Mundial han sido estudiados por Claudio Castro (2007), con especial atención en el gas natural.

Por otro lado, el desarrollo de la producción de electricidad ha sido estudiado desde la década de 1930 por el Comité Argentino de la Conferencia Mundial de la Energía, que publicó varios trabajos al respecto, entre otros, el de Niebuhr (1934). Cercanos en el tiempo, se encuentran los trabajos reunidos por el Centro Argentino de Ingenieros (1943) para abogar por un sector eléctrico estatizado, objetivo compartido por Juan Sabato (1945). Dentro de la misma corriente ideológica, aunque con una tónica más de “barricada”, escribía Jorge del Río (1957, 1960). Ya en el campo de la historiografía moderna, respecto del sector eléctrico se destacan los trabajos de Liernur y Silvestri (1993) para el desarrollo de la infraestructura tecnológica y organizativa entre 1870 y 1930, de La Scaleia (2007, 2008 y 2015) para el rol del Estado en electrificación entre las décadas de 1940 y 1960, y de Lanciotti (2008) para un enfoque de historia de empresas hasta mediados del siglo XX.

Finalmente, nuestro objeto de estudio debe comprenderse dentro de la temática más general del Estado empresario argentino. En ese sentido, los trabajos de Belini y Rougier (2008), Regalsky y Rougier (2015), y los clásicos como Kaplan (1969) y Schvartzer (1969) son útiles para contextualizar la evolución de YCF en el marco más general de las empresas públicas argentinas.

El sector energético en la primera mitad del siglo XX

La Primera Guerra Mundial puso en evidencia el impacto económico que una perturbación significativa del comercio internacional podía producir en el suministro de combustibles de la Argentina. El problema puede apreciarse observando la elevada proporción que representaban los combustibles importados sobre el total de calorías consumidas en la Argentina en la preguerra: un 85,6 % entre 1912 y 1914. A su vez, el 94 % del combustible importado consistía en carbón mineral británico. Teniendo en cuenta que la producción local y la importación de petróleo eran poco significativas, el grueso del consumo energético argentino era provisto por un único combustible, el carbón mineral, y por un único proveedor, Gran Bretaña, cuya entrada en guerra, al producir una disminución de buques disponibles para el comercio internacional, impactó drásticamente en el sector energético argentino. En efecto, durante 1917 las importaciones de carbón registraron su nivel más bajo: habían caído un 84 % en relación con su volumen de 1913[2].

Mientras que entre 1912 y 1914 la producción local de combustibles representaba el 14,4 % de las calorías consumidas, entre 1917 y 1918 su proporción había aumentado a 75,5 %. El grueso de las calorías de sustitución fue aportado por la leña, que proveyó el 71,7 % del consumo total en 1918[3]. La crisis también impulsó una incipiente producción local de carbón mineral, aunque los volúmenes producidos no fueron significativos, tan solo 4 800 toneladas entre 1918 y 1919[4], lo que equivale a 0,2 % del consumo de carbón de 1914. Terminada la guerra, la importación de combustibles recuperó su nivel prebélico[5].

Antes de la Primera Guerra Mundial, la importación de petróleo era poco significativa en comparación con la magnitud de la importación de carbón mineral; no representaba más que un 4,7 % de las importaciones totales de combustibles. Sin embargo, la guerra transformó la matriz energética argentina, de forma que dio inicio a una etapa de creciente importación de petróleo, que llegó a representar el 39,7 % de las importaciones totales de combustibles en 1917[6].

Si bien la Primera Guerra Mundial marcó el final de la matriz energética basada casi exclusivamente en el carbón mineral, su contribución siguió siendo crucial hasta el inicio de la Segunda Guerra. En 1939 el carbón aportaba el 22 % del consumo energético argentino, solo superado por el petróleo, al que correspondía el 44 %. Entre 1936 y 1938, el carbón representaba el 54 % del consumo energético de los ferrocarriles argentinos, y en 1940 contribuía con el 48 % del consumo de las usinas de electricidad, mientras que al fueloil correspondía el 40 %[7]. Era, sin embargo, evidente que el sol se había puesto sobre el imperio del carbón: la energía del desarrollo industrial de los años 30 fue provista por derivados del petróleo, cuyo consumo creció un 45 % entre 1932 y 1939, mientras que el de carbón mineral se mantuvo estable[8].

El impacto de la Segunda Guerra Mundial

Uno de los impactos más notables de la Segunda Guerra Mundial en la economía argentina fue la evolución del sector energético hacia un funcionamiento prácticamente autárquico entre 1939 y 1945. En 1939, el 60 % de los combustibles y energías consumidos en el país fue de producción local. En 1945 la proporción había crecido hasta un 94 %, mientras que el consumo energético argentino había aumentado un 29 %; es decir que la producción local no solo había logrado reemplazar las calorías aportadas por los combustibles importados, sino que había incluso hecho crecer la oferta energética durante la guerra[9].

El siguiente cuadro nos permite observar la evolución de una matriz energética de tiempos de paz, basada en el petróleo y el carbón mineral, a una matriz energética afectada por la guerra, basada en combustibles de emergencia de origen local: leña, carbón de leña, granos y residuos.

Matriz energética argentina, 1939-1944
Derivados del petróleo Carbón mineraly coque Leña y carbón de leña Granos y residuos Gas Energía hidro­eléctrica

1939

44 % 22 % 18,1 % 9 % 6,5 % 0,4 %

1940

45,7 % 15,5 % 19,7 % 12,5 % 6,2 % 0,4 %

1941

44,2 % 10,1 % 21,5 % 17,3 % 6,5 % 0,4 %

1942

37,1 % 6,1 % 31,2 % 19,1 % 6,1 % 0,4 %

1943

30,4 % 5,7 % 37,2 % 21,2 % 5,1 % 0,4 %

1944

28,1 % 6 % 34,4 % 26,3 % 4,8 % 0,4 %

Fuente: Economía de combustibles desde 1935 a 1945 en la República Argentina. Buenos Aires: Comité Argentino de la Conferencia Mundial de la Energía, 1947.

Esta transformación, consecuencia de la caída de las importaciones de combustibles, ya observable en 1940 con la severa reducción del abastecimiento de carbón mineral británico, se aceleró en 1942 cuando, a causa de la entrada en guerra de Estados Unidos, cayó fuertemente la importación de petróleo. El siguiente cuadro nos permitirá comprender el ritmo de la evolución del consumo y la importación de cada combustible; se constata que el mayor peso de los combustibles argentinos no respondía únicamente a la caída de las importaciones, sino al notable crecimiento de la oferta de combustibles alternativos de producción local.

Importación y consumo de combustibles – 1939 base 100
Importación de petróleo Producción de petróleo Importación de carbón y coque Consumo de leña y carbón de leña Consumo de granos y residuos
1939 100 100 100 100 100
1940 95 109 69 113 136
1941 90 116 47 134 204
1942 48 125 19 200 236
1943 21 131 21 256 276
1944 19 128 21 250 361
1945 22 121 27 244 190

Fuente: elaboración propia sobre la base de Roberto F. Ascher. “La economía de combustibles durante la última guerra (1939 a 1945)”, en Economía de combustibles desde 1939 a 1945 en la República Argentina. Buenos Aires: Comité Argentino de la Conferencia Mundial de la Energía, 1947, y Graciela Malgesini y Norberto Álvarez. “Cereales y combustibles. Problemas de la economía argentina durante la II Guerra Mundial”. IV Jornadas de Historia Económica, Río Cuarto, 1982.

El presidente del Ferrocarril de Buenos Aires al Pacífico sintetizaba elocuentemente los desafíos que la crisis energética planteaba a una Argentina en plena expansión industrial:

La caída vertical de las bodegas disponibles para importarlos [carbón y petróleo] coincide con el creciente desarrollo industrial en el país, que, en buena parte, utiliza energía eléctrica, cuya producción requiere a la vez inevitablemente una determinada proporción de carbón y petróleo[10].

Políticas públicas

A partir de 1941, se implementó un plan de restricciones al consumo por el cual se reducía el empleo de carbón mineral y fueloil en los ferrocarriles en un 60 % y 85 % respectivamente en relación con lo consumido en 1940; se limitó el consumo de nafta al total registrado en 1938; se obligó a una disminución del tráfico de trenes eléctricos; las centrales termoeléctricas solo podían utilizar el 85 % del carbón mineral y fueloil que consumieron en 1940; se redujo al 50 % el consumo de combustibles para calefacción y cocinas y se prohibió quemar diésel en calderas[11].

Desde mediados de 1942, se prohibió la actividad industrial entre las 19:30 y las 21:30, con excepción de los procesos ininterrumpibles, y desde las 17 en adelante para los establecimientos con menos de diez horas diarias de actividad. La medida fue ampliada en 1945, con restricciones entre las 17:30 y las 21 en invierno, y entre las 19 y las 21 en verano, para los establecimientos con jornadas inferiores a veinte horas. De esta forma, se buscaba disminuir el consumo eléctrico en horarios pico a fin de ahorrar petróleo y carbón mineral, cuyo empleo era indispensable en las “puntas” para reforzar el consumo de sucedáneos de menor poder energético[12].

A partir de 1943, la distribución de combustibles a cada sector industrial fue regulada por medio de cuotas a través de la Oficina de Distribución de Combustibles de YPF, que creó ficheros con todas las industrias del país, incluidas las usinas eléctricas, a fin de estimar sus necesidades y asignarles las cantidades de combustible necesarias. En 1943 también comenzó a regularse la potencia de lámparas y tubos de luz de locales comerciales, estaciones y salas de espectáculos. Asimismo, se prohibió la iluminación de fachadas y el encendido de letreros luminosos[13].

Una de las mayores apuestas en materia de regulación del sector energético fue la creación de la Dirección Nacional de la Energía en 1943. Como ente autárquico dependiente del Ministerio de Agricultura, la DNE recibía amplias atribuciones en el sector energético: “regular la producción, distribución y consumo de todo el combustible existente en el país, de cualquier origen, procedencia y pertenencia, y fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones que a tal fin adoptare”, “regular y controlar la producción, explotación y consumo de la energía eléctrica, cualquiera sea su forma de obtención”, así como impulsar el desarrollo de fuentes de energía alternativas, es decir, hidroeléctrica, “carburante nacional” a base de alcohol, gasógeno, carbón de leña y nuevos yacimientos de petróleo y carbón mineral[14].

En marzo de 1944, se creó el Consejo Nacional de Racionamiento, encargado de asignar los escasos materiales importados, fiscalizar la actividad industrial para garantizar la satisfacción de las necesidades de la defensa nacional, solucionar los problemas de abastecimiento y eliminar los stocks ilegales y el contrabando. El Consejo tendría la potestad de distribuir las cuotas de importación de los países aliados, establecer una lista de materias primas, bienes y empresas de “reserva nacional” o “críticos” de que dispondrían prioritariamente el Ejército y la Armada. El Consejo buscaba de manera general proponer prohibiciones y restricciones en el uso de recursos y coordinar la fijación de precios[15].

Por otro lado, en 1945 se asignaron cuotas de consumo de energía eléctrica a la industria; ciertos establecimientos no podían superar el consumo de 1944, y los grandes consumidores incluso debían reducirlo en un 20 %. Se prohibió también a las empresas distribuidoras de electricidad efectuar nuevas conexiones de fuerza motriz para uso industrial sin autorización de YPF.

En febrero de 1945, teniendo en cuenta la necesidad de reducir el consumo de diésel y fueloil, el gobierno dispuso la compra de 300 000 toneladas de aceite de lino, con entregas mensuales de 25 000 toneladas a YPF, que vendería el aceite al mismo precio que el combustible que sustituyese.

Poco tiempo después, se daba a conocer un acuerdo bilateral entre la Argentina y Estados Unidos para el intercambio de fueloil contra “la casi totalidad de los saldos exportables de lino y aceite de lino y de aceites comestibles y semilla de maní de las existencias actuales y de la próxima cosecha”. La cantidad de fueloil debía equivaler a “las calorías contenidas en el lino exportado”; se estimaba en un millón de toneladas en dos años[16].

En diciembre de 1945, fueron levantadas las restricciones al consumo de electricidad, y en marzo de 1946 fueron levantadas todas las restricciones al consumo de combustibles y energía[17].

En agosto de 1946, se firmó un convenio bilateral con Sudáfrica para el intercambio de 250 000 toneladas de carbón contra 250 000 toneladas de maíz argentino[18].

En suma, la estrategia inicial de administración de la escasez consistió en establecer topes al consumo de combustibles de los ferrocarriles, automotores, centrales termoeléctricas y al consumo hogareño, fijando como nivel de referencia el consumo de preguerra. El siguiente paso fue restringir el horario de operación de talleres y fábricas. Posteriormente, YPF pasó a regular el suministro industrial de combustible, determinando la cuota que correspondería a cada industria. El paso siguiente fue la limitación del consumo energético en comercios. En cuanto al reordenamiento institucional que implicó la creación de la DNE, no queda claro en qué medida tuvo incidencia durante la crisis energética, ya que varias de sus atribuciones parecen haber sido desempeñadas por YPF en dicho período, y por el Consejo Nacional de Racionamiento, cuyas funciones parecieran superponerse. Por último, al final de la guerra y en la inmediata posguerra, el gobierno se interesó por abastecer de granos a las industrias para su uso como combustible, mientras que buscaba aliviar la crisis energética por medio de acuerdos bilaterales para el intercambio de granos por combustible.

El clima de ideas

La decisión de explotar el yacimiento de Río Turbio debe comprenderse en el contexto de un clima intelectual común a funcionarios y especialistas vinculados al sector energético, para quienes la crisis de la Segunda Guerra Mundial debía ser afrontada con una decidida acción del Estado. Así, Juan Sabato[19] aconsejaba “la más inmediata estatización de todas las fuentes de energía” e imaginaba una Dirección Nacional de la Energía que absorbiera a YPF y tuviera a su cargo la venta de energía eléctrica al por mayor, sin fines de lucro[20]. El director de dicha Dirección creada en 1943, Teodoro Ackermann, imbuido de ideas antiimperialistas, sostenía que los recursos energéticos argentinos se encontraban subexplotados a causa de los monopolios eléctricos extranjeros que lucraban con el comercio de importación, abogaba por un sector eléctrico de fomento industrial y poblacional y afirmaba que “la oferta de energía debe preceder a la demanda”[21].

Fue en efecto frecuente entre funcionarios y técnicos del sector energético una opinión crítica respecto del argumento de los costos comparativos en el debate sobre el desarrollo de las fuentes de energía locales; dicho argumento se desechaba en favor de una mayor intervención del Estado en el sector energético, que no debía dejarse librado a las fuerzas del mercado. Se sostenía que la producción de energía no debía perseguir fines de lucro, sino que debía tener objetivos de fomento al desarrollo económico y social. Estas posturas se presentaban como parte de una toma de posición globalmente intervencionista y planificadora en lo económico, que planteaba la autarquía económica como un fin en sí mismo en aras del cual las consideraciones de costos debían despreciarse. En una lógica similar, Sabato fue tajante respecto de la necesidad de que el Estado tuviera el monopolio de la producción de combustible y energía eléctrica, y estimaba que el sector energético público con precios subsidiados sería creador de demanda.

Orígenes del yacimiento de Río Turbio y de YCF

En 1941 las importaciones de carbón mineral cayeron un 32 % respecto del año anterior, y en 1942 se situaron cerca de los niveles más críticos de la Primera Guerra Mundial[22]. Para paliar la escasez, el gobierno nacional dispuso en 1941 que YPF realizara cateos a fin de determinar el “grado de explotabilidad técnico-económica de los yacimientos de carbón existentes”, y habilitó créditos del Banco Nación por 10 millones de pesos para particulares, con el contralor de YPF[23]. Asimismo, el Estado se reservó la exploración y explotación en la totalidad de Neuquén, en una amplia superficie de Río Negro y Chubut, y, tras el descubrimiento de Río Turbio, en una amplia superficie de Santa Cruz. El decreto por el cual se dio inicio a las exploraciones afirmaba:

El país puede verse abocado a la carencia y hasta a la falta absoluta de este tipo de combustible, pues la extensión alcanzada por el conflicto europeo puede ocasionar serias dificultades para la adquisición en los mercados proveedores, ya muy restringidos en sus ventas.[24]

Los trabajos de perforación y laboreo minero en Río Turbio comenzaron en febrero de 1943[25]. En 1944 ya se había concluido que este yacimiento era el más importante del país, y se estimaban sus reservas en 6 300 000 toneladas[26]. En 1945, cuando YPF terminó sus tareas de exploración carbonífera tras haber estudiado una superficie de 100 000 km² (la misma extensión que la provincia de Catamarca), realizado 174 perforaciones y excavado tres mil metros de túneles, Río Turbio ya era señalado como el único yacimiento de carbón significativo en la Argentina, con reservas estimadas en “varias decenas de millones de toneladas”[27]. Las tareas de explotación del carbón fueron proseguidas por la Dirección General de Combustibles Sólidos Minerales, creada en septiembre de 1945 dentro de la estructura de la Dirección Nacional de la Energía, que también incluyó a YPF y Gas del Estado[28].

El primer transporte marítimo de carbón de Río Turbio a Buenos Aires se realizó en 1948. Al no existir una terminal portuaria adecuada en Río Gallegos, el mineral fue cargado en un buque de desembarco de tanques norteamericano, rezago de la guerra, propiedad de la Compañía Naviera y Comercial Pérez Companc. S.A. Dicho buque varaba de proa en la playa, abría sus compuertas y, de este rústico modo, cargaba el carbón (Zoccola, 1973).

A fines de 1949, se compraron en el Reino Unido 110 camiones a vapor Sentinel, alimentados con carbón, para reemplazar el costoso transporte automotor. Estos camiones, que recorrieron el trayecto a Río Gallegos en caravanas de diez a quince unidades en doce horas, prestaron servicios hasta 1959. El primer paso en la construcción del ferrocarril Río Turbio-Río Gallegos fue el Decreto 9.754/50, que encargaba su construcción al Ministerio de Transportes. Para ello se aprovecharon materiales de la Armada: 300 km de vías sin uso en Puerto Madryn, ocho locomotoras de vapor y 190 pequeños vagones almacenados en ese mismo depósito. La obra comenzó en agosto de 1950, y en el invierno de 1951 ya recorrían el trayecto de 257 kilómetros los primeros trenes carboneros. La obra, que incluía la construcción de un puente de setenta metros sobre el río Gallegos, fue terminada en tiempo récord con el apoyo de la Armada y del Ministerio de Obras Públicas.

En cuanto al puerto carbonero de Río Gallegos, en 1950 se concluyó una estructura provisoria de madera que fue reformada hasta iniciar operaciones en 1953. La obra fue objeto de reformas sostenidas hasta 1956.

De modo general, la década de 1950 fue de mecanización del proceso de producción, dejando atrás el uso del pico y la pala por el de martillos neumáticos, compresores de aire eléctricos, cintas transportadoras eléctricas, y locomotoras eléctricas para el trabajo de la mina. Asimismo, en 1958 se terminó la construcción de la central termoeléctrica Ansaldo en Río Turbio.

YCF fue creada como una empresa del Estado mediante decreto del Poder Ejecutivo nacional en agosto de 1958 sobre la base de la preexistente Combustibles Sólidos que ya explotaba Río Turbio. En la fundamentación de su creación, se hacía énfasis en el ahorro de divisas necesario para la importación de bienes de capital “que la Nación requiere con perentoria necesidad”. Desde el primer momento, el objetivo era abandonar el estadio “experimental” de las explotaciones existentes, aumentando la producción de carbón hasta lograr el autoabastecimiento. El primer presidente del Directorio fue el general de brigada Juan José Uranga, ministro de Transporte de Lonardi. En su discurso inaugural, sostuvo:

Se inicia la batalla del carbón, felizmente en condiciones nuevas y gratas para el país, que lucha por su liberación económica. […]. Aspiramos a que Dios nos proporcione la satisfacción de brindarle al país al término de esta lucha y como máxima ofrenda de victoria, millones y millones de toneladas de carbón argentino, capaces de movilizar toda la gama de nuestras industrias.

De esta manera, para el gobierno de Frondizi el del carbón era, junto al del petróleo, un nuevo frente de batalla político y económico acuciante por cuanto el déficit de balanza de pagos se veía agravado por el bajo rendimiento del sector agropecuario proveedor de divisas, como lo señalaba el secretario de Industria y Minería pocos días antes de la creación de YCF. Haciendo referencia a las dificultades del sector primario, observó: “No tenemos más remedio que producir internamente cuanto no podremos importar por falta de dinero para pagarlo”[29].

Contratos de YCF con empresas extranjeras, 1958-1962

Los contratos firmados entre junio de 1958 y agosto de 1962[30] nos muestran las previsiones de inversión en infraestructura y capital suministrados por proveedores extranjeros, por un total de USD 69 396 688. No hemos podido corroborar en la documentación consultada si todos estos contratos se hicieron efectivos tras su firma, salvo en el caso del crédito de la francesa CIAVE-COMPENSEX (Comptoir International d’Achats et de Ventes à l’Étranger/ Compagnie Commerciale d’Exportation et de Compensation) por USD 42 millones, único contrato de provisión de capital, que representa el 60,5 % del monto previsto en los contratos del período.

El crédito de CIAVE preveía USD 30 millones para materiales de mina, material ferroviario para el transporte de carbón hasta el puerto de embarque de Río Gallegos y material portuario. Los USD 12 millones restantes se destinarían a la compra de barcos cargueros de 10 mil toneladas para el transporte del carbón, o para otros equipos a opción de YCF. El contrato preveía asimismo que el capital provisto por CIAVE se destinase a la contratación de proveedores franceses, con expresa mención de la empresa SOFREMINES (Société Française d’Etudes Minières), con la que YCF firmó un contrato por USD 2 914 000.

SOFREMINES elaboró un proyecto para la ejecución de un plan general de reactivación del yacimiento, con el objetivo de que, antes de fines de 1961, se lograsen producir 1 450 000 toneladas brutas anuales de carbón (1 000 000 de toneladas netas anuales) y, antes de fines de 1963, 2 900 000 toneladas brutas anuales (2 000 000 de toneladas netas anuales). El contrato preveía asimismo la instalación de una misión permanente en Buenos Aires y Río Turbio, que debía proveer asistencia técnica al desarrollo de la producción, realizando un plan general para la organización de la explotación de carbón que comprendería la preparación del carbón, su tratamiento, depuración y almacenamiento, así como la explotación del ferrocarril a Río Gallegos y la carga del mineral en la terminal portuaria. El plan general incluiría asimismo un esquema de ampliaciones, mejoras y nuevas obras a realizar, incluyendo los planos de dichas obras y un plan de inversiones. Se preveían también cursos de formación en Francia para 30 profesionales de YCF, y la instalación de un centro de formación técnica en Río Turbio. SOFREMINES controlaría la ejecución de los contratos parciales que YCF celebrase con otras empresas francesas con los fondos del crédito de CIAVE. Finalmente, cabe destacar el contrato con la japonesa Mitsubishi Heavy Industries, Reorganized, Limited para la compra de 10 locomotoras a vapor por USD 927 902.

A pesar de las cuantiosas inversiones, los objetivos de producción de carbón estuvieron lejos de concretarse. En 1961 se produjeron 340 000 toneladas brutas, y en 1963 250 400 toneladas brutas[31].

El problema de la eficiencia

A comienzos de la década de 1960, la dirección de YCF se había concentrado en resolver el problema de la eficiencia de la empresa, cuyo desempeño comercial se veía a tal punto afectado por las dificultades del flete marítimo que su déficit debía ser compensado mediante aportes del Estado nacional y la venta de carbón residual de petróleo cedido por YPF.

En efecto, la memoria del ejercicio financiero 1962/1963[32] señala “lo ilusorio y puramente convencional” en que se transformaban “las previsiones en recursos por el hecho repetido año a año de que el Fondo Nacional de la Energía” no cumpliera adecuadamente “con las previsiones de fondos acordadas”. Asimismo, se señalaba que el objetivo de cargar 300 000 toneladas de carbón a Buenos Aires superaba la capacidad logística de las navieras y de las instalaciones portuarias, y que en el mejor de los casos se podrían transportar 200 000 toneladas. Ello se debía a la escasa cantidad de buques que realizaban el trayecto de Buenos Aires a Río Gallegos, ya que las navieras solo fletaban buques cuando podían garantizar que sus bodegas hicieran el viaje de ida con carga. Por otro lado, la gran amplitud de mareas de Río Gallegos solo permitía realizar las operaciones de carga durante cuatro horas por día, lo que agregaba una dificultad más a la logística de transporte. A raíz de ello, la memoria recomendaba que la empresa “no adquiriera compromisos en firme para la entrega de carbón, si no podía asegurarse con anterioridad que ese carbón pudiera estar realmente en el punto de destino, en cantidad y fecha”.

En ese sentido, en una mesa redonda de especialistas organizada por YCF en 1963[33], el presidente del directorio, contralmirante Ezequiel N. Vega, afirmaba: “El problema de esta empresa no es extraer carbón, el problema es ubicar el carbón y dejar de ser un lastre para los dineros del Estado, ya sean del Tesoro Nacional, ya sean del Fondo Nacional de la Energía”[34]. En tal sentido, Vega enumeraba las privatizaciones de servicios públicos y sociales del pueblo de Río Turbio, realizadas a fin de alcanzar el equilibrio presupuestario, y el contrato firmado con Yacimientos Petrolíferos Fiscales para la comercialización del carbón residual, que ayudaría a moderar el déficit de la empresa por varias décadas.

Vega continuó su exposición señalando que, al asumir la dirección de la empresa, se encontró frente a la “amenaza de extinción por falta de mercado”.

El gerente general Vicente Ottado señaló que las mayores dificultades de YCF en el mercado energético provenían de la competencia del fueloil y el gas y de la falta de adaptación de las instalaciones para quemar carbón de Río Turbio, y consideró que la Dirección de Energía y Combustibles podría regular el equilibrio entre los diferentes combustibles, asignándoles diferentes sectores de influencia, y prohibir en lo sucesivo la instalación de equipos que no soportaran el carbón de YCF. Al igual que Vega, subrayaba la necesidad de construir un puerto esclusado, ya licitado en 1951, que permitiese las tareas de carga y descarga con independencia de las mareas, y destacaba que el costo del flete de Río Gallegos a San Nicolás era de USD 9,20, mientras que desde West Virginia era de USD 5,40. Se señalaba como causa de la diferencia de costos de flete “la falta de instalaciones adecuadas en el puerto de Río Gallegos”, que obligaba a la empresa a “operar con buques de porte totalmente inadecuado”; asimismo, la cartelización de las navieras durante las licitaciones y el consiguiente impacto en el costo del flete eran puestos de relieve para argumentar en pro de la ampliación de la flota de YCF, que debiera permitir un transporte más económico del carbón.

Otro de los exponentes, el ingeniero Cappa, asesor de YCF, señalaba la necesidad de proteger la industria carbonera. Además de destacar las ventajas de explotar un recurso valioso, Cappa agregaba argumentos de fomento poblacional: “Está a la vista el pueblo 28 de Noviembre, la Villa Minera y Río Gallegos”. Así, los funcionarios y técnicos de YCF parecían abrigar puntos de vista potencialmente conflictivos: el de la rentabilidad y el de los intereses geoestratégicos y de desarrollo social.

En búsqueda de la eficiencia: 1966-1975

Las autoridades que asumieron la dirección de YCF durante la Revolución Argentina emprendieron un reordenamiento de la explotación de Río Turbio con el objetivo de que la empresa estatal fuera rentable en el mediano plazo. A tal fin, se encargó a la consultora británica Powell Duffryn un estudio de factibilidad económica[35] en el que se señalaba que el precio del carbón estaba fijado en relación con el del petróleo, y no podía modificarse para cubrir los costos de producción, en razón de lo cual los especialistas británicos propusieron medidas para bajar los costos de producción. Se señalaba de igual modo que el conjunto de la unidad productiva de Río Turbio, desde la mina hasta los muelles de carga, funcionaba a 30 % o 35 % de su capacidad y con un “gran exceso” de personal contratado en situaciones de urgencia y luego incorporado a la planta permanente, y personal adicional contratado de forma permanente para cubrir vacaciones, enfermedades y accidentes. Se indicaba asimismo que el costo de mano de obra por tonelada de carbón era cuatro veces mayor al de las minas de Estados Unidos, y dos veces y medio mayor al de las de Gran Bretaña.

Las nuevas autoridades señalaron una serie de factores negativos en el desenvolvimiento de YCF; entre los factores externos, se mencionaban la ausencia de objetivos empresarios enmarcados en un plan energético nacional, y el impacto de la inestabilidad política en la dirección empresaria, mientras que entre los factores internos se destacaban el sobredimensionamiento de la empresa, el exceso de personal y de burocracia, la deficiente planificación, la baja productividad, la mala coordinación entre el sector minas, transporte y comercialización y el elevado costo del flete marítimo. Otro ítem importante era el mantenimiento de la infraestructura urbana de Río Turbio y la prestación de servicios sociales y públicos.

Para remediar el pobre desempeño de la empresa, el estudio de factibilidad fijó un objetivo de producción de carbón comerciable de 1 115 000 toneladas para 1972 –dos veces y media la producción de 1968, e inversiones por USD 27 000 000[36] en cinco años, que, de acuerdo al cálculo de Powell Duffryn, implicarían un gasto menor que el déficit actual de la explotación. La consultora calculó los costos de explotación del quinquenio 1962-1966, un período sin inversiones tecnológicas importantes, y, comparándolos con los del quinquenio 1968-1972, estimó un ahorro del 42 %, con un ambicioso plan de obras que incluía la mecanización de la explotación minera, la ampliación en un 60 % de la planta depuradora, la renovación de rieles del tren carbonero, el aumento al triple de la velocidad de carga en el puerto de Río Gallegos, la construcción de un nuevo buque y el arrendamiento de otros.

Para asegurar la colocación de su producción, YCF inició tratativas con SEGBA y Agua y Energía Eléctrica a fin de adaptar sus calderas a las características del carbón de Río Turbio, con gastos a cargo de YCF. Se estimaba que SEGBA consumiría 750 000 toneladas anuales de carbón (48 % de su consumo total) y Agua y Energía Eléctrica 250 000 (35 % de su consumo). De acuerdo al estudio de factibilidad, se produciría un ahorro de divisas del orden de USD 10 000 000 a partir de 1972[37].

Como puede observarse en el gráfico 1, existió durante prácticamente todo el período 1963-1975 una correlación inversa entre la cantidad de agentes y la producción, es decir que las curvas se movieron en direcciones opuestas. En efecto, las políticas del gobierno militar y de la consultora Powell Duffryn produjeron un notorio aumento de la productividad; evidentemente, el estudio británico fue un instrumento clave para avanzar en la racionalización del yacimiento. No es sorprendente que, en un informe previo al estudio definitivo, los consultores británicos se quejaran de la renuencia a colaborar de ciertos funcionarios de YCF, si se tiene en cuenta que uno de los principales objetivos de la misión británica era una importante reducción de personal. Así, la misión británica consignó los obstáculos que encontró: falta de intérpretes y transporte regular en el yacimiento, demora en la provisión de información, e incluso negativa a proveerla, en especial en lo relativo a los costos de producción.

En todo caso, el aumento de productividad observado durante la Revolución Argentina se revirtió entre 1973 y 1975, cuando a un gran aumento de la cantidad de agentes correspondió una caída igualmente significativa de la producción.

A pesar de exhibir logros productivos, el aspecto financiero de la empresa se revelaba difícil de subsanar. En 1969 las ventas de carbón fueron un 30 % inferiores a lo estipulado por el estudio de factibilidad, en gran medida a causa de las dificultades del transporte marítimo, que, por primera vez en la historia del yacimiento, obligaron a crear stocks en Río Turbio. El deterioro de la situación financiera de la empresa llevó a sus administradores a hacer foco en la política energética nacional, a la que responsabilizaban por el déficit de YCF, teniendo en cuenta que su carbón se vendía al mismo precio por unidad calórica que el fueloil para usinas, es decir, a un precio subsidiado en relación con los precios internacionales. Así, el carbón de YCF sin subsidio para uso siderúrgico se vendía a 16 dólares la tonelada, mientras que el carbón para usinas térmicas, a 7 dólares.

A raíz de estas dificultades, los objetivos de producción fijados por la consultora Powell Duffryn fueron revisados a la baja en 1971. Al año siguiente, ante un similar cuadro de incumplimiento de los objetivos –con ingresos que no representaban más que el 60 % de lo proyectado–, la empresa decidió en cambio redoblar la apuesta con el Plan 3 Millones elaborado por el INTI, y con el proyecto de un nuevo puerto carbonero en Punta Loyola, a cargo del Ministerio de Defensa.

El correlato jurídico del esfuerzo de relanzamiento del yacimiento fue la Ley del Carbón n.º 19.648 de 1972, sancionada por Lanusse, que declaraba de interés nacional el desarrollo de YCF, ordenaba que se arbitraran los medios para la construcción del nuevo puerto carbonero, disponía que toda nueva instalación termoeléctrica del litoral marítimo y fluvial contase con instalaciones capaces de consumir el mineral de Río Turbio, y determinaba cuáles de las ya existentes tendrían que adaptarse para dicho consumo. La norma fijaba asimismo el objetivo productivo de tres millones de toneladas de carbón comerciable en 1977, y cinco millones en 1980. Sin embargo, la situación financiera de 1972 no fue más halagüeña que la de los años precedentes, con ingresos que no superaron el 51 % de lo proyectado.

Bajo la administración del gobierno democrático, la producción interrumpió su curva ascendente, con una producción bruta 25 % menor que la del año anterior. La administración citaba como causas principales una mala planificación de la producción, escasez de equipos –por insuficiencia de recursos y dificultades de importación– y de personal calificado. La situación de la empresa también se agravó en otros aspectos. El aumento del número de empleados –de 3 200 en 1972 a 5 711 en 1975– y la caída de la producción –que durante el gobierno militar había aumentado en cada ejercicio– hicieron que la productividad cayera más del 50 % entre 1972 y 1975. Asimismo, la explosión de gas grisú de marzo de 1975 que dejó un muerto, y la de mayo que mató a once mineros, indicativas de un deterioro de la calidad del laboreo minero, causaron dificultades suplementarias en el rendimiento del yacimiento. Esta situación forzó una modificación de los objetivos de producción de la Ley del Carbón, de tres millones de toneladas para 1980 a 1 300 000. El diagnóstico del gobierno militar en 1976 apuntaba a “actitudes demagógicas y el abuso de la participación gremial” y al “desorden administrativo y la indisciplina”.

En suma, la etapa 1966-1975 fue marcada por un aumento de la producción y de la productividad durante la Revolución Argentina, fruto de la voluntad modernizadora del régimen, expresada en iniciativas como la del informe Powell Duffryn, al que pueden atribuírsele los avances de YCF. Sin embargo, la reorganización no tuvo un impacto significativo en las finanzas de la empresa, que exhibió resultados comerciales decepcionantes. El cuadro se agravó entre 1973 y 1975; en este período el deterioro del rendimiento de YCF fue notorio en todos los ámbitos de su desempeño.

graf 1 cap 6

Fuente: elaboración propia sobre la base de los balances y memorias de YCF, 1962-1976.

Conclusiones

La Primera Guerra Mundial fue un parteaguas para el sector energético argentino: marcó el final de la matriz energética basada en el carbón mineral, el comienzo de la era del petróleo, y el despegue de la producción local de combustible; fue asimismo un anticipo de lo que sucedería, a mayor escala, durante la Segunda Guerra Mundial. En 1939, el carbón aún era un componente clave de la matriz energética argentina; la interrupción de su importación y luego de la importación del petróleo, en un contexto de fuerte crecimiento de la demanda energética, producto a su vez del auge industrial, condujo al Estado y a los consumidores industriales a asegurarse la provisión de combustible suficiente sacrificando la eficiencia en pos de la eficacia. En esta búsqueda, las calderas de la industria fueron alimentadas con combustibles de emergencia como maíz, residuos y leña; cabe preguntarse si el mineral de Río Turbio debe considerarse parte de esta lista: ¿fue este carbón concebido desde sus orígenes como un sucedáneo, un combustible cuyos costos de extracción no debían tenerse en cuenta mientras durase la guerra, y por ello destinado a desaparecer cuando la paz permitiese reanudar la importación de carbón y petróleo?

Los funcionarios y técnicos del sector energético compartían puntos de vista que parecían integrar en la década de 1940 un verdadero clima intelectual de acuerdo al cual el Estado debía constituirse en organizador de la producción y distribución de energía. No es sorprendente entonces que, durante la crisis energética de la guerra, el Estado asumiera el rol rector que reclamaba su intelligentsia, y que en virtud de dicho rol impulsase el desarrollo de Río Turbio.

Los motivos por los cuales Río Turbio sobrevivió a las condiciones que lo originaron son menos evidentes. Lo cierto es que el yacimiento recibió inversiones significativas durante los dos primeros gobiernos de Perón, el de Frondizi y durante la Revolución Argentina. El proyecto que había nacido como solución ad hoc a una situación crítica debía ahora contribuir al equilibrio de la balanza de pagos argentina sustituyendo la importación de combustible para las usinas eléctricas y en cierta medida para la naciente siderurgia local. Pero ahora se añadía la exigencia de que Río Turbio, ya identificado con la sigla YCF, fuese una explotación eficiente y rentable.

En efecto, la preocupación de la Revolución Argentina por la modernización y eficiencia industrial alcanzó a YCF. Su nueva administración buscó conducir el yacimiento con criterios empresariales, observables en particular en un aumento de la productividad logrado con despidos y renovación tecnológica, cuyo correlato fue un aumento de la producción y de las ventas. Sin embargo, la situación se revertiría desde 1973; la producción y las ventas cayeron en picada mientras que la cantidad de empleados superaba el máximo histórico. Si bien el récord de producción se alcanzaría a fines de la década, futuras investigaciones deberán revelar si fue producto de un aumento de productividad, o si se logró en desmedro de ella.

Río Turbio nació en una coyuntura en que las cosechas se levantaban para alimentar las calderas de la industria y el Estado administraba el sector energético. A la luz de estos hechos, no resulta irracional la decisión de explotar el carbón de una región incomunicada de la Patagonia austral. La continuación de la explotación del yacimiento tras la normalización de posguerra debe comprenderse en relación con la apuesta a que el carbón de Río Turbio encontrase un lugar en la matriz energética argentina que permitiese ahorrar divisas, en virtud de lo cual se necesitarían cuantiosas inversiones en el yacimiento mismo, en su logística, y en la reconversión de calderas industriales. Es posible inferir otra explicación para la perduración del yacimiento después de la guerra: su importancia estratégica en una frontera sensible con Chile. Las fuentes confirman la importancia de este tipo de consideraciones durante la última dictadura. Si bien hasta el momento no hemos encontrado huellas documentales significativas que confirmen la hipótesis para las primeras décadas de Río Turbio, esta adquiere una verosimilitud proporcional al poder de las Fuerzas Armadas en el período estudiado.

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  1. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas. Centro de Estudios Económicos de la Empresa y el Desarrollo (CEEED) adscrito al Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES), Buenos Aires, Argentina. Becario doctoral UBACyT en el Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP BAIRES–Conicet).
  2. “El consumo de combustibles en la Argentina”. Revista de Economía Argentina, n.º 302 (1943).
  3. Bruno Defelippe. La energía forestal en la República Argentina (Buenos Aires: Comité Argentino de la Conferencia Mundial de la Energía, 1945); Juan Sabato. “Planificación nacional de la energía”. Boletín de Combustibles, n.º 1 (1943).
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  8. Federico Meier y R. Martínez de Vedia. “El problema actual del combustible en la República Argentina”. La Ingeniería XLVI, n.º 817 (1942).
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  10. Luis P. O’Farrel. “La escasez de materiales y combustibles en las empresas ferroviarias de capital privado”. Boletín de Combustibles, septiembre (1943).
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  19. Destacado ingeniero argentino, participó de la Comisión Rodríguez Conde que recomendaba la expropiación de la CHADE. Fue funcionario de Illia.
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  21. Teodoro Ackermann. “Una política nacional de la energía eléctrica”. La Ingeniería, mayo (1945).
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  23. Decretos 82.672/41 y 102.844/41. Las explotaciones privadas de carbón durante la etapa de exploración en todo el territorio nacional contaron con escaso capital, y, del monto de 10 millones de pesos asignado por decreto para préstamos al sector privado, solo se empleó un 5 %. Cf. Boletín de Informaciones Petroleras, agosto (1945).
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  28. Decreto n.º 22.389/45.
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  37. A valores del período analizado.


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