Otras publicaciones:

12-2771t

frontcover1

Otras publicaciones:

DT_Roudinesco_Dagfal_13x20_OK

Book cover

Presentación

Claudio Belini[1] y Aníbal Jáuregui[2]

La literatura en historia económica está atravesada por el buceo en la excepcionalidad argentina. Esta excepcionalidad parece haber tenido en 1930 una bisagra en la que cambió su signo positivo por el negativo. Una sociedad que había alcanzado resultados notables en su desempeño económico y social encontró en las siguientes décadas frustradas sus aspiraciones. Podría decirse que el impacto puso en evidencia el hecho de que el crecimiento alcanzado había ido más allá de sus posibilidades y que su tasa solo era llevadera en condiciones excepcionalmente favorables de la economía mundial.

Es obvio que, en tan dilatado espacio de tiempo, el país sufrió transformaciones trascendentes. Si, por una parte, la volatilidad, la inestabilidad y las crisis económicas, con sus secuelas, se convirtieron en visitantes asiduos de nuestra realidad económica y social, el crecimiento industrial dentro de un proceso general de diversificación económica, la urbanización, la inclusión de las masas en el Estado, la integración de la inmensidad territorial, la democratización política y social, entre otros aspectos, acreditaban un dinamismo que los desequilibrios macroeconómicos no conseguían frenar. Pero tal vez el problema radicaba en que las dos directrices de la movilidad social que habían modelado al país, progreso e igualdad, dejaron de complementarse para llegar a entrar en conflicto entre sí. El desafío del momento consistía en poder innovar las políticas públicas para adaptarlas a las nuevas condiciones internacionales.

La decadencia progresiva de los mecanismos de mercado como eje de la organización social fue colocando como contrapartida al Estado en el lugar central de la vida colectiva, un fenómeno que hizo de las políticas públicas un determinante esencial en la asignación de recursos, la distribución del ingreso, la innovación económica y técnica, la creación de riqueza y empleo.

A las funciones clásicas estatales de relaciones exteriores, seguridad interior, defensa nacional y orden social, se les fueron agregando otras muchas, como la promoción del crecimiento económico, la asistencia social, el incentivo a la investigación científica y técnica, la educación pública básica, el equilibrio entre los distintos niveles del Estado, etc.

Fue así que la política pública tuvo un rol estratégico, para lo cual el abandono de las concepciones de la economía que consideraban los equilibrios externo e interno de corto plazo como el objetivo central de la política pública era una conditio sine qua non. Un largo proceso que derivó en la flexibilización de las políticas cambiarias, monetarias, fiscales y crediticias permitía pensar en políticas de industrialización e incorporar nuevas áreas de modernización.

Entre estas áreas la industrialización ha sido considerada como uno de los principales desafíos de la innovación. Claudio Belini, al estudiar las políticas de los gobiernos neoconservadores de los años treinta, concluye: “Las políticas económicas no tuvieron como eje el impulso de la industrialización, sino la recuperación de la actividad económica y el cumplimiento del pago de los intereses de la deuda externa”. Como vemos, el objetivo de las políticas gubernamentales era todavía asegurar el equilibrio fiscal. Sin embargo, las autoridades económicas pronto advirtieron que las políticas arancelarias y cambiarias tenían un efecto positivo de estimular las actividades productivas y la reactivación económica y generar empleo en un contexto internacional adverso. Si bien el protagonista principal de la gestión económica era el Ministerio de Hacienda, el Banco Central, creado en 1935, del que Prebisch sería gerente general, devino en la institución clave de las políticas económicas, no solo en forma directa, sino también indirecta, formando técnicamente a los futuros encargados del área.

El autor muestra que el limitado impacto de la Gran Depresión en la economía argentina inhibió la búsqueda para nuevas fórmulas de la política económica e industrial por parte de las elites dirigentes. En vez de esto, los gobernantes procuraron responder más a los problemas de la coyuntura antes que promover cambios estructurales, que, por otro lado, no parecían imprescindibles si consideramos la relativamente temprana recuperación económica y el incremento del empleo industrial. De esta manera, los progresos en la sustitución de importaciones y la diversificación industrial se pueden considerar en gran medida como una evolución natural del sector manufacturero argentino de los años veinte.

Tras la Segunda Guerra Mundial, el peronismo transformó centralmente los mecanismos de regulación estatal de la economía. Un ejemplo de esta regulación consistió en la administración del comercio exterior. Ello se hizo más evidente, como muestra Helena Garibotti. Su trabajo analiza los instrumentos que se fueron aplicando para la administración del comercio exterior (tarifa aduanera, control de cambios permisos, cuotas y prohibiciones para la exportación e importación, entre otros) que aplicaron los gobiernos entre 1946 y 1962. La autora sostiene que estas políticas asumieron diferentes objetivos durante los tres gobiernos que se sucedieron en esos años. Al mismo tiempo, analiza cómo el cambio de las condiciones internacionales y el deterioro de los términos del intercambio a finales de los años cuarenta influyeron en la implementación de estos instrumentos y en su efectividad en el corto y largo plazo. En efecto, con la crisis de balanza de pagos de 1949, se inició una etapa marcada por la restricción externa que se prolongaría hasta mediados de la década del sesenta. En ese contexto, el impacto de las políticas de administración del comercio exterior sobre el sector externo y la entera economía dependieron de su complementariedad y consistencia con políticas económicas que buscaran resolver el “estrangulamiento externo”. Si las políticas comerciales podían ser claves para alcanzar el equilibrio externo, no eran suficientes para promover por sí los cambios estructurales que requería la economía argentina. Para Garibotti, durante la década del cincuenta, las autoridades coincidieron en alentar la transición entre dos etapas de industrialización: de la “etapa fácil” de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI) –liderada por las ramas productoras de bienes de consumo final no durables– a la fase “compleja” protagonizada por industrias tecnológicamente más sofisticadas e intensivas en capital, no obstante lo cual los instrumentos implementados para promover esa transición y, sobre todo, las prioridades políticas del gobierno peronista, la “Revolución Libertadora” y la administración de Frondizi fueron disímiles. Durante los gobiernos de Juan Perón, la inconvertibilidad de la libra y otras monedas de socios comerciales europeos y la escasez de dólares condujeron a organizar el comercio exterior por medio de convenios bilaterales bajo criterios de compensación. Este condicionamiento externo fue muy importante porque impidió al país importar equipos y maquinarias desde los Estados Unidos: la economía que los producía más eficientemente y que se ubicaba en la frontera tecnológica internacional. A finales de la década del cincuenta, el retorno del comercio multilateral permitió mayor flexibilidad de los flujos comerciales, pero la adhesión del país al Fondo Monetario Internacional (FMI) lo obligó a abandonar el control de cambios y los complejos regímenes de controles cuantitativos y cualitativos a las importaciones. Los cambios introducidos por el gobierno de Frondizi en el comercio exterior y en el régimen de inversiones extranjeras introdujeron nuevas rigideces en el sector externo, como el libre giro de utilidades de las compañías multinacionales, el endeudamiento de las empresas locales y un notable incremento de las importaciones en la función de producción de los sectores industriales líderes como el automotriz. La crisis de balanza de pagos desnudaría crudamente los nuevos condicionamientos que afrontaba la economía argentina.

Durante la Segunda Guerra Mundial, el Estado también ensayó la intervención en el mercado mediante la aplicación de políticas de control de precios. Si bien esta política fue introducida en un contexto de emergencia, cuando los precios comenzaron a subir amenazando con provocar una fuerte caída de los salarios reales, como había sucedido durante la Primera Guerra Mundial, la persistencia de la inflación como fenómeno característico de la economía argentina de la posguerra de la Segunda Guerra condujo a que los gobiernos constitucionales y militares aplicaran sucesivamente ese instrumento con modalidades diversas y desigual impacto. El capítulo de Cuesta, Cuk, Allerand, Curvale y Marconi analiza las políticas de controles de precios entre 1948 y 1976, poniendo especial énfasis en los dos primeros gobiernos de Perón, Frondizi, Onganía y el tercer gobierno peronista. A partir de diversas fuentes cuantitativas y cualitativas, estudian las diversas modalidades que asumieron esas políticas de precios que fueron desde los controles y precios máximos hasta los acuerdos entre el Estado y las entidades empresariales, pasando por intentos fallidos de liberalización. Estas políticas conformaron los programas de estabilización económica aplicados por esos gobiernos en un periodo caracterizado por la confianza en la planificación y la maduración de una economía semicerrada y de la ISI. Los autores sostienen que, si bien el impacto de estas medidas fue dispar, en el mediano y largo plazo no lograron sus propósitos de contener la inflación, debido tanto al fracaso de los programas de estabilización aplicados, como al inestable escenario político social.

Otra área de persistente actividad estatal, a partir de la Segunda Guerra, fue la producción para la defensa. Luego de la concreción de proyectos previos, en 1941, se concretó la constitución de lo que terminaría siendo un holding, la Dirección General de Fabricaciones Militares. Este organismo, impulsado por las Fuerzas Armadas, se convertiría en un actor de importancia en el diseño de las políticas estatales de fomento para sectores industriales básicos. Roberto D. Flores muestra que la DGFM logró parcialmente dos de los fines para los cuales había sido creada en cuanto a la producción para la defensa y la implantación de industrias de base. En la búsqueda de la diversificación de los abastecimientos de materias primas, observa la gran dispersión geográfica y el estímulo a la integración territorial. Por otra parte, dentro de las estrategias sustitutivas que priorizaban alcanzar objetivos estratégicos mediante la exploración/explotación minera y la desconcentración industrial. En particular indaga sobre las causas del retraso en el desarrollo siderúrgico que había sido el principal objetivo del Plan Savio, específicamente estudia el impacto local de los establecimientos industriales de Palpalá, San Nicolás y Sierra Grande.

En las mismas circunstancias de la guerra, se concibe el proyecto de producción de carbón argentino en el yacimiento de Río Turbio que culminó, en 1958, en la constitución de la empresa Yacimientos Carboníferos Fiscales (YCF). Como analiza Tomás Chami, los funcionarios y técnicos del sector energético compartían puntos de vista que parecían integrar, en la década del cuarenta, un verdadero clima intelectual de acuerdo al cual el Estado debía constituirse en organizador de la producción y distribución de energía. No es sorprendente entonces que, durante la crisis energética de la guerra, el Estado asumiera el rol rector que reclamaba su intelligentsia y que, en virtud de dicho rol, impulsase el desarrollo de Río Turbio.

Los motivos por los cuales Río Turbio sobrevivió a las condiciones que lo originaron son menos evidentes. Lo cierto es que el yacimiento recibió inversiones significativas durante los dos primeros gobiernos de Perón, el de Frondizi y durante la “Revolución Argentina”. El proyecto que había nacido como solución ad hoc a una situación crítica asumió objetivos más ambiciosos (y finalmente fallidos): debía ahora contribuir al equilibrio de la balanza de pagos argentina sustituyendo la importación de combustible para las usinas eléctricas y en menor medida para la naciente siderurgia local. Pero ahora se añadía la exigencia de que Río Turbio, ya identificado con la sigla YCF, fuese una explotación eficiente y rentable.

Estos emprendimientos demostraban que la tecnología pasaba a ser un desafío clave para el país. Claudio Castro se embarca en el estudio de una especialidad clave para la productividad, los ingenieros frente al gobierno peronista. Fundado en 1895, el Centro Argentino de Ingenieros ocupó progresivamente un lugar central como entidad que reclamaba la representación de los ingenieros. En la posguerra de la Segunda Guerra Mundial, en el contexto de fuerte polarización política en el que surgió el peronismo, el CAI adoptó una posición crítica hacia el gobierno de Juan Perón a pesar de la coincidencia ideológica con las políticas de industrialización y planificación. El conflicto entre los ingenieros y el gobierno obedecía al hecho de que las políticas oficiales avasallaban los lugares que los ingenieros disponían en los organismos estatales y en las universidades públicas. Otro elemento de conflicto fue la creación de la Universidad Obrera Nacional en el CAI, que advertía una tentativa de modificar el perfil profesional.

Otro aspecto que resulta notable en la década del peronismo clásico fue la promoción de la construcción de viviendas, objetivo en el que confluían, como ya se había advertido en el Plan Pinedo de 1940, motivos de orden económico y social. Juan Lucas Gómez nos muestra que, en este terreno, el volumen de recursos volcados por el Estado fue absolutamente inédito. Esta política fue factible a partir de la centralidad que adquirió el Banco Hipotecario Nacional en el mercado de crédito para viviendas a partir de la reforma financiera aplicada por el peronismo. Con la reestructuración del régimen bancario en 1946, cambió el régimen de las operaciones hipotecarias, y, a partir de entonces, el Banco Central de la República Argentina se ocupó de suministrar al Banco Hipotecario Nacional recursos para financiar construcción sin relación con la evolución de los ahorros, pero, en contrapartida, impidió captar recursos por fuera de las transferencias del BCRA.

Esto último se explica también por la desconfianza de la capacidad del mercado privado para actuar con eficiencia en este tema. El gobierno apostó a la propiedad de la vivienda para beneficiarios que no necesariamente contaban con ahorros suficientes. El peronismo quiso responder de esta forma a un problema de vastos alcances para personas que consideraban que la solución requería un aporte decisivo del sector público. La política estatal entonces procuró convertir a los asalariados en propietarios. Si bien hubo un innegable avance en el incremento del número de propietarios, las políticas aplicadas no lograron resolver un problema habitacional de grandes dimensiones, ni tampoco fue eficaz para crear un sistema de crédito hipotecario sustentable a largo plazo.

Tras la experiencia peronista que provocó un giro decisivo en la distribución del ingreso en favor de los asalariados, las elecciones de 1958 consagraron como presidente a Arturo Frondizi, quien se propuso modificar la estructura productiva en un contexto político de gran inestabilidad y de presiones militares para evitar la influencia política del peronismo político y sindical. Aníbal Jáuregui indaga en torno a las raíces de las políticas desarrollistas implementadas en el mandato presidencial frondizista. En síntesis, busca demostrar que las tradiciones políticas y económicas debieron adaptarse a las condiciones singulares de la Argentina de fines de la década del cincuenta, cuando la restricción externa alcanzaba uno de sus picos. Las principales directrices de la gestión de gobierno iniciada en 1958 deben comprenderse dentro de esas tradiciones políticas nacionales en las que se combinaban presidencialismo, personalismo y movimientismo, de las que Frondizi se consideraba parte. Ello implicaba la reformulación del radicalismo como partido nacional moderno que, con un nuevo liderazgo, construyera la sociedad posperonista. Trataba de superar la antinomia peronismo-antiperonismo con su reemplazo por otra que planteara los desafíos del país en términos de desarrollo-subdesarrollo.

El problema del desarrollo demandó nuevos esfuerzos estatales en otros campos, como el educativo, donde la trayectoria estatal había sido exitosa a la hora de asegurar la alfabetización de la población y la creación de una identidad nacional desde fines del siglo xix. Hernando Arbelo analiza cómo la educación técnica se transformó en una modalidad autónoma dentro del entonces sistema educativo nacional. La educación técnica parecía ser el complemento necesario para acondicionar el capital humano al desarrollo industrial que se proponía el Estado. Para ello, se crearon, a mediados de los años cuarenta, instituciones y escuelas que buscaban dotar de mano de obra semicalificada a los nuevos sectores productivos.

Si bien el peronismo consiguió una expansión importante de la matrícula, su efectividad quedó reducida por su tendencia a la politización. La recurrente inestabilidad institucional que caracterizó a los gobiernos sucesivos explican en parte la imposibilidad de alcanzar esas metas, más allá de la matrícula de estudiantes. A pesar de existir un conjunto de reformas institucionales como la creación del Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET), no se logró avanzar en la creación de un nuevo tipo de establecimiento técnico ni incrementar en términos cuantitativos el peso de la modalidad frente a las más tradicionales, de orientación humanista, del sistema educativo.

Los desafíos tecnológicos impuestos por la modernización económica y la industrialización se expresaron de manera excepcional en la generación de energía atómica. Se trataba de un área de una complejidad particular donde el Estado argentino desempeñó un papel dinámico y positivo, que contrastó con el deterioro de sus capacidades en otros planos durante la segunda mitad del siglo XX. Milagros Rodríguez defiende la hipótesis de que, durante los primeros años del desarrollo de Comisión Nacional de Energía Atómica que coincidieron con el modelo de la ISI (1950-1976), pudo lograrse una “autonomía tecnológica” que resultó fundamental para los logros del Programa Nuclear y la aspiración de convertir al sector en una “industria industrializante”. En este sentido, la estabilidad de la CNEA, la provisión de recursos humanos y económicos destinados a alcanzar sus objetivos, en un contexto de inestabilidad gubernamental y recurrentes crisis, permitieron al organismo desarrollar capacidades tecnológicas y construir una burocracia enraizada con notable autonomía en el marco de un progresivo deterioro de las capacidades estatales. Al mismo tiempo, para la autora el desempeño exitoso de la CNEA, que permitiría la inauguración de Atucha I y la proyección de Embalse, fue posible también por los cambios operados en el mercado internacional de reactores nucleares. Como economía semiindustrializada y periférica, la Argentina dependió, para el desarrollo de esas nuevas capacidades y proyectos, de la tecnología y el financiamiento proveniente de las grandes compañías nucleoeléctricas y los países desarrollados.

Finalmente, José María Banfi nos presenta un caso de políticas de desarrollo a nivel local, en Junín, Provincia de Buenos Aires. El gobierno municipal emprendió en la década del noventa acciones para satisfacer las nuevas demandas presentes en la sociedad local. Se trataba de impulsar el desarrollo económico local a través de la promoción de las exportaciones de las empresas radicadas en la zona. En este sentido, la gestión municipal buscó movilizar recursos locales destinados a establecer vínculos con el mundo. Esto significó un aprendizaje para actores y funcionarios. Las acciones tendientes a internacionalizar al municipio y a las empresas juninenses implicaron cambios institucionales y un nuevo espacio de colaboración público-privado. Estas acciones configuraban un estado municipal activo en la promoción del desarrollo económico en una ciudad de desarrollo intermedio.

En conjunto, los trabajos que el lector encontrará reunidos en este volumen abordan diversas dimensiones del complejo proceso de ampliación de las esferas de intervención estatal en la economía, la elaboración e implementación de políticas públicas en el marco de una economía semiindustrializada. Nuevos problemas generaron polémicas y discusiones entre las elites estatales y la sociedad civil, concitaron la atención de las autoridades económicas y demandaron respuestas de las elites políticas. Gobiernos civiles y militares diseñaron políticas, destinaron recursos económicos y humanos, e implementaron medidas con resultados desiguales. Los trabajos aquí reunidos, que se caracterizan por la diversidad de sus enfoques y escalas de análisis, se proponen contribuir así con nuevo conocimiento histórico para la construcción de una explicación compleja de la trayectoria del Estado y del desempeño económico argentino en el siglo xx.


  1. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Filosofía y Letras. CONICET/Instituto Ravignani. Facultad de Ciencias Económicas. Centro de Estudios Económicos de la Empresa y el Desarrollo (CEEED) adscrito al Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES), Buenos Aires, Argentina.
  2. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas. Centro de Estudios Económicos de la Empresa y el Desarrollo. Instituto Interdisciplinario de Economía Política de Buenos Aires. Universidad de Buenos Aires. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (UBA-CONICET), Buenos Aires, Argentina.


Deja un comentario