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Los albores del Plan Nuclear Argentino en la “era atómica”

Algunos elementos de análisis (1950-1976)

Milagros Rocío Rodríguez [1]

Introducción

Durante la primera parte del siglo xx, el problema del abastecimiento energético comenzó a evidenciarse como un aspecto crítico de la economía argentina dado el vertiginoso incremento de la población –sobre todo, en las grandes ciudades–, la modernización urbana y las transformaciones derivadas del incipiente proceso de industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Sintomáticamente, la discusión venía cobrando protagonismo desde la Primera Guerra Mundial entre los especialistas y ciertos ámbitos de la burocracia estatal y las Fuerzas Armadas. Estos actores señalaban los efectos negativos derivados de la dependencia frente a las importaciones de carbón inglés, a la vez que comenzaban a demandar la intervención del Estado nacional en el control del abastecimiento de ciertas materias primas estratégicas (Solberg, 1986; Gadano, 2006). 

El estallido de la Segunda Guerra Mundial, ocurrido veinte años después, contribuyó a profundizar aquellas aspiraciones. Si bien el petróleo comenzaba a desplazar al carbón como insumo clave del sector energético, para países como la Argentina, que no contaban con una gran disponibilidad de yacimientos petrolíferos o carecían de la infraestructura necesaria para su explotación, dicha transformación no implicó romper los lazos de la dependencia, sino, sencillamente, cambiar de proveedor. Por otra parte, el grupo de oficiales que había conquistado el poder político tras el golpe de 1943 cristalizaba la vocación por el fomento de una industria nacional integrada como condición indispensable para garantizar la seguridad del país. Así, la producción de acero, aeroplanos, automóviles y la industria química en general pasaron a contar con la intervención directa del Estado.

En este contexto, la noticia de las explosiones ocurridas en Hiroshima y Nagasaki en agosto de 1945 fue percibida por los militares argentinos como una oportunidad histórica para incorporar una fuente de energía alternativa capaz de dinamizar a la industria (Hurtado de Mendoza, 2014, p. 36). Aunque los estudios realizados desde la perspectiva de la historia económica han ahondado sobre la cuestión energética en general, la mayor parte de la producción bibliográfica se orienta al análisis de un sector particular, a saber, la explotación petrolera. Sin negar la relevancia que aquella rama de la economía ha revestido en cualquier economía del siglo xx, este capítulo se propone explorar la trayectoria de una fuente de energía que, tradicionalmente, ha resultado periférica en el abordaje historiográfico: el desarrollo de la energía nucleoeléctrica.

En todos los países en que comenzaban a proyectarse programas nucleares luego de 1945, el Estado desempeñó un papel central: por un lado, porque la tecnología derivada de los usos del átomo fue desarrollada en laboratorios estatales por iniciativa de los distintos gobiernos que la identificaron como un recurso estratégico; y, por otro, porque aún en países que contaban con una burguesía poderosa, como los Estados Unidos, el sector público retuvo una fracción sustancial del capital accionario de las usinas, en tanto garante último de la seguridad y el bienestar de la ciudadanía y el territorio. Adicionalmente, el Estado ha tenido una presencia indiscutida en materia de control radiológico, regulación, desmantelamiento de instalaciones, manejo de combustibles, y otras actividades asociadas (Rubio-Varas y De la Torre, 2014, 2017).

En Argentina, el accionar público se articuló mediante una institución específica —la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA)— que tuvo la particularidad de desarrollar características excepcionales respecto del resto de los organismos estatales. En primer lugar, porque desde su creación en 1950, y hasta la reforma neoliberal de 1994, la CNEA desempeñó un papel privilegiado para el diseño y la implementación de la política nuclear, a la vez que retuvo el control de la totalidad del sector. En segunda instancia, porque, a diferencia del resto de las actividades de generación eléctrica, no fue incorporada bajo la órbita de la Dirección Nacional de la Energía ni en ninguna de las entidades que le sucedieron.[2] Como resultado, el personal de CNEA –compuesto en su mayoría por científicos, militares y técnicos– detentó un amplio margen de autonomía que, sumado al prestigio que la tecnología nuclear alcanzaba en la posguerra, lo asemejan a las “burocracias enraizadas” descriptas por Evans (1995) y a la naturaleza del vínculo principal-agente analizado por Przeworski (2007). Según Evans, es posible que, aún en condiciones de baja estatalidad, se conformen burocracias especializadas con un grado considerable de autonomía respecto del poder central, pero vinculados por canales orgánicos de comunicación. De esta forma, la efectividad de las políticas públicas no solo depende del margen de maniobra de la institución en cuestión, sino de su inserción en la estructura social circundante. Complementariamente, Przeworski argumenta que, mientras que el gobierno en calidad de principal toma directivas, carece del conocimiento específico para llevar a cabo las tareas. Consecuentemente, delega las funciones en entidades o agentes en virtud de sus conocimientos en el tema, reconociendo una asimetría en el manejo de la información. En tanto mayor resulte la especialización de la burocracia, mayor será la cuota de autonomía que el agente puede utilizar para obrar a su favor, incluso en detrimento de los intereses originales del principal.

Sintomáticamente, la experiencia de CNEA prueba que dicha autonomía hizo posible la consolidación de un “estilo sociotécnico” particular al interior de la institución. Siguiendo el planteo de Hughes, el término remite a la forma en que una tecnología se adapta en el tiempo y el espacio, según las condiciones políticas, históricas y geográficas, los valores sociales y las formas organizacionales del contexto en que se inserta (2008). De dicha definición se desprende que, en cuanto entrelazado a su entorno, un estilo tecnológico no permanece invariable a lo largo del tiempo. Esta mirada, inscripta en los modelos interactivos que dan cuenta del cambio tecnológico, apela a la idea de que no existe una separación entre lo social y lo técnico: lo técnico es socialmente construido y lo social es tecnológicamente construido (Bijker, 1995). De esta forma, una misma tecnología puede ser apropiada en distintas partes del mundo o en distintos momentos históricos y generar resultados completamente opuestos. En el caso puntual del sector nuclear, el estilo sociotécnico consolidado al interior de CNEA en las décadas de 1950 y 1960 se caracterizó fundamentalmente por una aspiración temprana a dominar la tecnología a través del concepto de “autonomía tecnológica” y la confianza en las capacidades propias. Posteriormente, dichos elementos fueron momentáneamente abandonados, reflotados y resignificados en virtud del contexto histórico.

El concepto de “autonomía tecnológica” fue propuesto inicialmente por Jorge Sabato, miembro e ideólogo de CNEA, y no puede entenderse por fuera del acelerado proceso de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) que el país atravesaba desde la década anterior. Partiendo de la necesidad de fortalecer la adquisición de conocimientos y competencias locales a través de la resolución de los problemas prácticos propios de cada región (o learning by doing), la institución aspiró a incrementar la capacidad de decisión respecto de aquello que se desarrollaba y producía localmente, qué elementos se importarían y bajo qué condiciones convenía asociarse. De esta forma, la noción de “autonomía tecnológica” no se trataba de promover tecnologías desarrolladas localmente en forma indiscriminada, sino de poder definir paquetes tecnológicos sustentables que pudieran adecuarse a las condiciones económicas y sociales en las que se inscribirían (Sabato, 1983). Así, se esperaba transformar el Programa Nuclear en una “industria industrializante”, es decir, un espacio a través del cual fomentar el desarrollo más general de la industria nacional (Destanne de Bernis, 1971; Sabato, 1973b). Dicha percepción no era exclusiva de los intelectuales argentinos, ya que los Programas Nucleares adoptados en la periferia –como Brasil, México, España y la India– fueron tempranamente percibidos como un ámbito idóneo para potenciar el desarrollo industrial a través de la transferencia de tecnología, la formación de recursos humanos altamente capacitados y el eslabonamiento de la industria en general. Así, se esperaba “derramar” u “ofertar” los conocimientos adquiridos por CNEA hacia las empresas nacionales en forma gratuita. La constitución del Departamento de Metalurgia y el Servicio de Asistencia Técnica a la Industria (SATI), organizado en 1962 como una entidad sin fines de lucro, fueron los ejemplos más claros de aquella política (Enríquez, 2011, p. 17).

Nuestra hipótesis defendida a lo largo de este trabajo radica en que, durante los primeros años del desarrollo de CNEA que coincidieron con el modelo de la ISI (1950-1976), el concepto de “autonomía tecnológica” resultó fundamental para comprender las decisiones que se tomaron en torno al Programa Nuclear: tanto la elección del diseño de los reactores, como la modalidad de compra obedecieron al objetivo estratégico de transformar al sector nuclear en una “industria industrializante”. En este sentido, la existencia de un programa institucional claro, con aspiraciones que trascendieron a los vaivenes políticos de la época, estuvo indisociablemente ligada a la capacidad de CNEA para operar como una burocracia enraizada con un grado notorio de autonomía respecto del “principal”. En forma complementaria, sostendremos que dicha trayectoria tampoco resultó ajena a las transformaciones ocurridas en el mercado internacional de reactores nucleares, en cuanto la Argentina dependía de la tecnología y el financiamiento proveniente de las grandes compañías nucleoeléctricas.

Siguiendo un orden cronológico, el trabajo será dividido en cuatro etapas que, a nuestro juicio, fueron dando cuenta de la evolución de dicho “estilo sociotécnico” a lo largo del tiempo, a la vez que resultó retroalimentado por los logros cosechados. Finalmente, esbozaremos algunas reflexiones finales con la intención de aportar algunos elementos de análisis.

El despuntar de la “era atómica” (1945–1952)

Si bien la noción del átomo como parte constitutiva del universo resultaba familiar para cualquier lego de principios del siglo xx, los usos derivados de la energía contenida en él aún se discutían en círculos académicos restringidos. De hecho, antes de finalizar la Segunda Guerra Mundial, existían pocos centros universitarios donde se trabajaba el tema. Sin embargo, el 6 de agosto de 1945, el mundo tuvo, por primera vez, absoluta conciencia de su poder. Las explosiones de Hiroshima y Nagasaki se transformaron en el umbral de una nueva era, cuyas consecuencias en el devenir de la humanidad dejarían una huella sin precedentes. No es objeto de este trabajo reseñar los descubrimientos o avances científicos que dieron lugar al empleo de las armas nucleares, cuyo potencial ha sido central para entender gran parte del equilibrio político mundial en los años de la Guerra Fría. Sin embargo, destacaremos un dato insoslayable: los usos “pacíficos” y “no pacíficos” del átomo tienen una base científica, técnica e industrial común (Castro Diaz Balart, 1991, p. 58; Shrader Frechette, 1983, p. 20).

A la vez que se conocía el efecto devastador de las bombas nucleares, científicos y políticos avistaban la posibilidad de utilizar su poder para diseñar un nuevo mundo. Desde ese punto de vista, las explosiones controladas podrían transformarse en la solución a uno de los grandes problemas de las sociedades industriales: la generación de energía limpia, segura y virtualmente inagotable. Incluso, en algunos círculos académicos, comenzaba a cobrar fuerza la idea de que, en manos adecuadas, la tecnología atómica podía ser el puente hacia una nueva civilización signada por la paz, el desarrollo y la cooperación mundial. Paradójicamente, los científicos e ingenieros implicados en la fabricación de las primeras armas nucleares se veían a sí mismos como las únicas personas capaces de desempeñar aquel rol dirigente (Noble, 2000, p. 131).

Ahora bien, los primeros Programan Nucleares se desarrollaron al calor de la Segunda Guerra Mundial. Es por este motivo por lo que, en todos los casos, los países beligerantes instalaron laboratorios en regiones aisladas que operaban en el más estricto de los secretos. De la misma forma, el rol de las Fuerzas Armadas constituyó otro aspecto común en cuanto que, hasta bien avanzada la década de 1950, el desarrollo de las aplicaciones bélicas ligadas a la tecnología atómica constituiría el objetivo último en casi todos los Estados involucrados (Shrader Frechette, 1983, p. 23). Como se comprueba en la tabla 1, a excepción de Francia, la producción de bombas nucleares antecedió a la instalación de usinas eléctricas.

Tabla 1. Países con bombas nucleares entre 1950 y 1960
País EE. UU. URSS Inglaterra Francia
Bombas nucleares detonadas “Trinity”, “Fatman” y “Little Boy” (1945) “RDS 1” (1954) “Hurricane” (1952) “Gerboise Bleue” (1960)
Primera usina nuclear Shippingport (1957) Obninsk (1954) Calder Hall (1956) G-2 (1959)

Elaboración propia sobre la base de Power Reactor Information System (2017).

En este contexto, no resulta sorprendente que la tecnología atómica captara rápidamente la atención de las Fuerzas Armadas argentinas, que, inmersas en el debate respecto de la necesidad de encarar el desarrollo de una industria local, vieron en la “era nuclear” la clave para otorgar una solución a la dependencia energética. Pocas semanas después de la detonación de las bombas nucleares, el general Manuel Savio presentó, a través del Ministerio de Guerra, un proyecto que apuntaba a preservar e investigar los yacimientos de uranio en el país, el cual fue sancionado un mes después (Hurtado de Mendoza, 2014, p. 37). Así, se iniciaba la prospección geológica del territorio a través de la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM) y la Universidad de Cuyo, revelando que la Argentina contaba con un grado aceptable de recursos uraníferos (Sabato, 1973a, p. 113).[3]

Por entonces, el proceso de industrialización sustitutiva a través de la planificación estatal recibía un renovado impulso tras el ascenso del general Juan Domingo Perón a la presidencia (1946-1955) y la formulación de los primeros Planes Quinquenales. Durante aquellos años, los esfuerzos se orientaron a fomentar la creación de industrias nuevas, promocionar las ya existentes e incrementar el valor agregado de las materias primas destinadas a la exportación. Por este motivo, el gobierno peronista también fue capaz de percibir tempranamente la relevancia que las investigaciones atómicas comenzaban a tener en el mundo desarrollado y dedicó grandes esfuerzos en lograr el dominio de la tecnología.

Al igual que sucedía en los países centrales, el punto de partida del Plan Nuclear Argentino fue la adquisición de conocimientos a través de la migración científica. Dicho objetivo radicaba, por un lado, en que gran parte de la comunidad intelectual argentina –nucleada en torno a la Asociación de Física Argentina (AFA)– se había declarado políticamente opositora al modelo peronista. Adicionalmente, al tratarse de una rama “novel” de la ciencia, tampoco existían en el país físicos especializados o instituciones que dictaran cursos en esa área del conocimiento. Como resultado y a semejanza de lo que sucedía en Estados Unidos y la Unión Soviética–, el gobierno intentó negociar el ingreso al país de científicos provenientes de la Alemania nazi que habían trabajado en el proyecto nuclear de la Wehrmacht.[4] Sin embargo, dada su condición periférica, la Argentina solo pudo contratar expertos no requeridos por las fuerzas ocupantes (Stanley, 2004, p. 30). De esta forma, en 1948 llegaba al país un físico austríaco, Ronald Richter, quien habría trabajado en el proyecto de fusión nuclear bajo las órdenes de Von Ardenne en Berlín (Sabato, 1973a).

A fin de asegurarse la adhesión política de los nuevos cuadros científicos, el gobierno peronista decidió encarar una estrategia de creación de instituciones en yuxtaposición con las existentes. Como resultado, en 1950 se fundaba la Comisión Nacional de Energía Atómica como un ente autárquico, con el objetivo de coordinar, estimular y controlar todas las investigaciones en el campo nuclear.[5] La institución, notoriamente desconectada de la Dirección Nacional de la Energía creada en 1943, quedaba en manos del Ejército y funcionaba como órgano de consulta directa y asesoramiento del Poder Ejecutivo en materia de nucleoelectricidad y radioquímica. En tanto, la formación de un equipo local de científicos y técnicos quedaba encargada a la Dirección Nacional de Energía Atómica (DNEA) y el Laboratorio de Investigaciones Nucleares en la Universidad Nacional de Tucumán, donde también tuvieron lugar los primeros trabajos de radioquímica a través del grupo formado por el científico alemán Walter Seelmann-Eggebert (Coll y Radicella, 2000, p. 38).

A pesar de los esfuerzos realizados por el gobierno, los primeros años del desarrollo nuclear argentino no se tradujeron en la consolidación de un verdadero plan nuclear.[6] En 1950, el científico austríaco Ronald Richter, de antecedentes académicos dudosos, convenció al presidente Perón de “acortar camino” y apostar por el dominio de la fusión controlada para acceder a una fuente confiable y “casi ilimitada” de energía. A este fin, se lo designó al frente de CNEA con autoridad presidencial para sortear dificultades burocráticas y trabajar con una importante cuota de autonomía en los laboratorios ubicados en la Isla Huemul de Bariloche. Acorde con el clima de época, las instalaciones fueron operadas dentro del más estricto de los secretos: de hecho, los laboratorios llegaron a contar con una sólida vigilancia militar (Mariscotti, 1984, p. 134; Sabato, 1973a, p. 108). De esta forma, la CNEA de los primeros años se asemejaba más a una “tecnocracia gobernante no democrática”, dado que las decisiones se debatían a través de tramas político-militares secretas que dejaban por fuera a la ciudadanía y, en este caso, también a los científicos y técnicos de las asociaciones tradicionales (Habermas, 1984).

Al cabo de un año de trabajo, y tras la compra de varios equipos en el exterior, el físico transmitió a las autoridades el éxito de la fusión controlada, noticia que fue anunciada por el mismo Perón a los medios internacionales, lo que provocó la inquietud de los países nucleares y suscitó el escepticismo de la comunidad académica mundial. Sin embargo, la ausencia de explicaciones convincentes en los meses que siguieron al suceso, sumada a la negativa de Richter a repetir el experimento, llevó a la conformación de una comisión de reconocidos científicos argentinos cuya investigación comprobó que se trataba de una farsa.

En noviembre de 1952, el Proyecto Huemul fue desmantelado, cerrando así uno de los episodios más infames y escandalosos del desarrollo científico en Argentina. Sin embargo, el affaire Richter no significó el abandono de las aspiraciones nucleares: a partir de entonces, era claro que la tecnología atómica ya tenía lugar en la agenda pública, a la vez que los laboratorios de Huemul legaron una gran cantidad de equipos que serían utilizados a futuro por el personal de CNEA (Marzorati, 2012, p. 108).

La génesis del Plan Nuclear Argentino (1952-1968)

A medida que la tecnología de reactores alcanzaba madurez suficiente para producir electricidad rentable y relativamente segura, se escribía un nuevo capítulo para las aplicaciones civiles del átomo en el mundo. A partir de 1953, la gestión de Eisenhower en Estados Unidos tomaba la iniciativa hacia una política de apaciguamiento y cooperación internacional a través de la campaña “Átomos para la Paz” (Röhrlich, 2013, p. 4). De esta forma, el gobierno promovía el salto a la fase comercial de los reactores nucleares, a la vez que las empresas norteamericanas buscaban rentabilizar sus inversiones tecnológicas y mantener el monopolio comercial (Garrués-Irurzun y Rubio Mondéjar, 2017). En el marco de la Guerra Fría, el viraje del programa nuclear estadounidense implicaba el comienzo de un período de distensión, signado por las negociaciones y la cooperación entre ambos bandos (Saz Campos, 1993).

La iniciativa respondía a intereses diversos: para muchos científicos implicados en los programas nucleares, otorgaba la oportunidad de legitimar los usos del átomo frente a la opinión pública; para el gobierno, representaba una herramienta para asegurar aliados en Europa, afianzar el bloque occidental frente al avance comunista y controlar la producción de armas y recursos de origen nuclear en otros países. Más importante aún, la naciente industria nuclear estadounidense –compuesta fundamentalmente por firmas privadas que ya se desempeñaban en el mercado eléctrico– veía en la cooperación una oportunidad para comenzar a colocar su propia línea de reactores en el exterior. La campaña incluía la conformación de un Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA, o Internacional Atomic Energy Agency) bajo el patrocinio de las Naciones Unidas y la celebración de conferencias internacionales sobre los usos nucleares pacíficos. Por ese entonces, los medios de comunicación harían circular la idea de que las aplicaciones industriales del átomo constituirían una verdadera panacea a los problemas de la humanidad (Menéndez Navarro, 2007, p. 4).

Los encuentros –celebrados en Ginebra en 1955 y 1958– se orientaron a fomentar la cooperación internacional a través del intercambio de información, expertos y material fisionable. A pesar de que no se reveló ninguna información acerca de la producción y distribución de recursos uraníferos, así como tampoco de las cuestiones relativas al enriquecimiento, el desarrollo de fuentes de energía viables fue uno de los temas más debatidos en las reuniones plenarias (Marzorati, 2012, p. 187). La iniciativa se solapaba con el “Plan Eisenhower”, orientado a promover el envío de ayuda técnica y financiamiento para el Tercer Mundo y a fomentar la proliferación de comisiones de energía atómica allí donde no existían.

De la misma forma, tras la salida de escena de Richter, la CNEA fue reestructurada y trasladada a la órbita de la Armada con la designación del capitán de navío Pedro Iraolagoitía como su director hasta la caída del gobierno peronista en 1955. Por ese entonces, la formación de recursos humanos en el país se transformó en uno de los objetivos primordiales de la institución. En 1952, se establecieron los primeros laboratorios en el edificio que otrora perteneciera al Instituto Massone y se convocó a investigadores reconocidos en distintas disciplinas afines para conformar grupos de trabajo integrados por jóvenes profesionales (Coll y Radicella, 2000, p. 39). En septiembre de 1953, comenzó el dictado de cursos sobre reactores nucleares que más tarde se transformaría en el posgrado en Ingeniería Nuclear. Además, se propició el intercambio con los países desarrollados a través del envío del personal o la visita de expertos extranjeros en el tema (Aguirre, 2001, p. 32). En 1955, mediante un convenio con la Universidad de Cuyo, el Dr. José Balseiro obtuvo autorización para organizar una escuela de física permanente, que reemplazaría a los cursos de verano impartidos en DNEA. El objetivo de dicha institución, denominada Fundación Balseiro, sería formar nuevos cuadros científicos orientados a la investigación nuclear (López Dávalos y Badino, 2000, p. 165). Finalmente, en 1956 se decidió fusionar a la DNEA en CNEA, para transformar la institución en el principal referente en materia de formación de recursos humanos e investigaciones nucleares en el país, cuyas instalaciones se ampliarían tras la inauguración el Centro Atómico de Constituyentes (CAC), el Centro Atómico de Ezeiza (CAE) y el Centro Atómico de Bariloche (CAB).

Otro hito de relevancia durante la etapa inicial fue la creación de la División de Metalurgia en 1954 a cargo del profesor Jorge Alberto Sabato. Su existencia se justificaba por el escaso nivel de desarrollo de la materia en el país, motivo por el cual el instituto se conformaba con una importante autonomía que posibilitaría resolver problemas más generales vinculados con el sector industrial (Sabato, 1973b). A través de la entidad, la CNEA dedicó grandes esfuerzos en la preparación de especialistas orientados al tema a través del dictado de cursos de metalurgia.

Es importante destacar que la consolidación institucional y la formación de recursos humanos de aquellos años fueron acompañadas por un escenario de excepcional continuidad. A diferencia de lo sucedido en otros ámbitos de investigación, tras la caída de Perón en 1955, la CNEA no solo continuó desarrollando sus actividades con normalidad, sino que recibió el aval activo de los gobiernos que se sucedieron hasta la década de los ochenta. Por otra parte, el directorio se caracterizó por la estabilidad de sus cuadros, siendo que, entre 1955 y 1973, estuvo casi ininterrumpidamente bajo la presidencia del contraalmirante Oscar Quihillalt.[7] En este sentido, la participación argentina en el programa “Átomos para la Paz” resulta sugerente: llegaron a contribuir con 37 y 34 trabajos en la Primera y Segunda Conferencia en Ginebra (Marzorati, 2012, p. 194).

Adicionalmente, durante esos años la Argentina ratificó una y otra vez su compromiso con el desarrollo de las actividades no bélicas del átomo. A diferencia de lo que sucedía en algunos países del Primer Mundo, la evidencia señala que el principal estímulo para el desarrollo del plan nuclear provino de la búsqueda de una fuente de energía barata y abundante, la percepción respecto de su potencial multiplicador, tanto en el plano científico como industrial, y su importancia en materia geopolítica, fundamentalmente para equiparar la influencia del Brasil en Latinoamérica (Hurtado, 2009 y 2014; Marzorati, 2012; Poneman, 1982).

Ahora bien, en la medida en que la CNEA se consolidaba, la construcción de un reactor de investigación se planteaba, naturalmente, como el siguiente “desafío” en cuanto posibilitaría capacitar al personal y producir radioisótopos para aplicaciones médicas. En 1957, el presidente Quihillalt adquirió los planos del reactor “Argonaut” desarrollado en el Argonne National Laboratory de Chicago (Estados Unidos) con la intención de trascender el esquema de compra “llave en mano” y reemplazarlo por la “apertura del paquete tecnológico”. De esta forma, la CNEA aspiraba a seleccionar aquellos componentes que podrían desarrollarse localmente y fomentar la participación de la ciencia y la industria nacional. El reactor de investigación argentino RA-1, el primero de Latinoamérica, alcanzó la criticidad nueve meses después. El hecho adquirió especial relevancia como hito fundacional para la institución, en cuanto se institucionalizaba la modalidad de “apertura del paquete tecnológico” y se explicitaba la política de fomento a la industria local como objetivo estratégico. Como resultado, varios componentes del artefacto y la totalidad de los elementos combustibles se desarrollaron íntegramente en el país con la participación de 32 empresas industriales argentinas (Hurtado de Mendoza, 2012, p. 167). Incluso, la CNEA desarrolló algunas innovaciones para los elementos combustibles originales, tecnología que luego fue patentada y exportada a Alemania Federal (Sabato, 1973b, p. 11). Al éxito en la construcción del RA-1, le siguieron el RA-0 (1960), del RA-2 (1966) y del RA-3 (1967), todos ellos fabricados netamente en el país con un paulatino incremento de la participación de proveedores locales.[8] De esta forma, no resulta sorprendente que el salto a la construcción de reactores de investigación fuera identificado como el “bautismo de fuego” de aquella novel generación de especialistas formados a partir de 1952.

A la luz de los datos expuestos, podemos concluir que el período transcurrido entre 1952 y 1968 se caracterizó por el afianzamiento institucional de la CNEA y la conformación de un “estilo sociotécnico” particular basado en la confianza en las capacidades propias y la búsqueda de la “autonomía tecnológica” con miras al desarrollo económico de las bases industriales del país. Ello implicó que, durante los primeros años, la institución privilegiara la formación de recursos humanos con altos niveles de excelencia científica por encima de las actividades productivas, en tanto se entendía que la adquisición de conocimientos y competencias se constituiría la base para el desarrollo del Plan Nuclear Argentino.

Dentro del espectro de posibilidades disponibles, en la cual la compra “llave en mano” y el desarrollo autónomo de un reactor “netamente argentino” constituyen los dos extremos de la escala, el concepto de “autonomía tecnológica” permitió adaptar el proceso de transferencia de tecnología a las posibilidades socioeconómicas imperantes en el país, reduciendo la dependencia hacia el exterior, pero permitiendo dominar los usos pacíficos del átomo con tiempos y costos razonables. Dicha filosofía o “mística institucional” sería retroalimentada en la medida en que el complejo científico tecnológico que orbitaba en torno a CNEA se consolidaba con un amplio margen de autonomía respecto del gobierno nacional, transformándose en un actor privilegiado a la hora de delimitar políticas públicas relativas al Plan Nuclear.

Como resultado, en la medida en que el complejo científico tecnológico nuclear alcanzaba un importante grado de madurez y se perfilaban los objetivos institucionales, comenzaba a plantearse la posibilidad de instalar la primera central nuclear de potencia en el país. En este sentido, el éxito en la construcción de reactores de investigación a través del esquema de “apertura del paquete tecnológico”, sumado al auge internacional que el sector nuclear experimentó a partir de 1960, configuró un contexto sumamente favorable para dar el “siguiente paso”. Según reflexionaba Sabato: “[…] era, realmente, la hora de la verdad para la política nuclear argentina” (Sabato, 1973b, p. 120).

“La hora de la verdad”: hacia la primera central de potencia (1968-1974)

Durante los años de consolidación de la fase comercial de la energía nuclear en el plano internacional, se fueron delineando trayectorias tecnológicas diferenciadas en virtud de la disponibilidad de recursos uraníferos y las estrategias comerciales y políticas de cada Estado. Como se observa en la tabla 2, las variantes más significativas se encontraban estrechamente relacionadas con la elección de los componentes combustibles, el moderador y el método de refrigeración. En este sentido, dado que el monopolio de la producción del uranio enriquecido fue celosamente defendido por las únicas dos potencias que hasta entonces lo dominaban –Estados Unidos y la Unión Soviética–, los demás miembros del pool nuclear se vieron obligados a adquirir el suministro en el exterior o a desarrollar combustibles alternativos.

Tabla 2. Tipos de reactor desarrollados por país (1950-1970)
Origen Tipo de reactor Combustible Refrigerante Moderador
EE. UU. BWR: boiling water reactor (reactor de agua en ebullición). Uranio enriquecido. Agua liviana. Agua liviana.
PWR: pressurized water reactor (reactor de agua a presión).
FBR: fast breeder reactor (reactor rápido de cría). Plutonio y uranio. Sodio líquido. No utiliza.
Reino Unido GCR: gas cooled reactor (reactor refrigerado a gas) MAGNOX. Uranio natural. Anhídrido de carbono. Grafito.
AGR: advanced gas cooled reactor (reactor refrigerado a gas avanzado). Uranio enriquecido. Helio. Grafito.
URSS RBMK: reaktor bolshoy moshchnosti Kanalniy (reactor [de] gran potencia [del tipo] canal) Uranio enriquecido. Agua liviana. Grafito.
Francia GCR: gas cooled reactor (reactor refrigerado a gas) UNGG. Uranio natural. Anhídrido de carbono. Grafito.
Canadá PHWR: pressurized heavy water reactor (reactor de agua pesada presurizada) CANDU Uranio natural. Agua pesada. Agua pesada.

Elaboración propia sobre la base de Castro Diaz Balart (1991).

La etapa de apertura y cooperación marcó el fin de la política del secreto. Muchos de los países democráticos se vieron obligados a “blanquear” la existencia de los programas nucleares en el ámbito doméstico, lo que que desplazó a las fuerzas armadas de su rol protagónico y dio paso a la asunción de autoridades civiles. Sin embargo, es importante destacar que se trataba de una apertura limitada. Las discusiones en torno a las políticas nucleares continuaron operando en ámbitos restringidos, en los cuales la ciudadanía detentaba un escaso margen de participación (Shrader Frechette, 1983). De todas formas, era claro que la fase comercial había inaugurado un breve interregno de mayor libertad en el intercambio de tecnología. En 1954, Estados Unidos abandonó las restricciones sobre el uso de uranio enriquecido hacia los países miembros del pool y comenzó a exportar centrales nucleares con garantía de suministro a fin de consolidar su presencia en el mercado francés y alemán. Como contrapartida, la OIEA diseñó en la década de 1960 un sistema de inspecciones y salvaguardas al que debían someterse los Estados miembros a fin de regular los intercambios de tecnología y evitar la “proliferación” de los usos militares del átomo (Castro Madero y Takacs, 1991, p. 31).

A pesar de que tanto Inglaterra como Francia dedicaron importantes esfuerzos para el desarrollo de tecnologías autónomas, hacia las décadas de 1970 y 1980 los reactores estadounidenses (de tipo PWR y BWR) habían logrado penetrar con éxito en aquellos mercados. Alemania Federal, en cambio, priorizó la estrategia de learning by doing a través de la adquisición de licencias extranjeras. Durante la década de 1960, la empresa Siemens compró la licencia de PWR a Westinghouse, mientras que Allgemeine Elektricitäts-Gesellschaft (AEG) hizo otro tanto con el BWR a General Electric. Ambas se fusionaron en 1969 en la compañía Siemens AG y, a partir de entonces, la RFA comenzó a exportar sus propios diseños al Tercer Mundo basados en la combinación de uranio natural y agua pesada (Castro Diaz Balart, 1991, p. 105).

La instalación de la primera central nuclear de potencia en la Argentina se justificaba desde dos aspectos: por un lado, como estrategia de diversificación de la matriz energética frente a la demanda generada por la profundización del modelo sustitutivo, la electrificación creciente y la urbanización; y, por otra parte, como oportunidad para capitalizar aprendizajes científicos y tecnológicos que podrían derramarse a la industria local. A este fin, en 1963 se creó el Comité para el Estudio de Factibilidad de Centrales Nucleares (Futuro Comité de Centrales Nucleares), compuesto por Oscar Quihillalt (presidente), Jorge Sábato, Celso Papadópulos (vocales), y José Csik (jefe de Dpto. de Estudio), con la finalidad de realizar los estudios preliminares.[9] El proyecto recibió un activo apoyo por parte de los siete gobiernos de distinto signo político que se sucedieron hasta su finalización en 1974.[10] A pesar de que inicialmente existían reticencias en algunas de las esferas de gobierno respaldadas por la Secretaría de Energía, el prestigio y las expectativas depositadas en CNEA abonaron el terreno para que el presidente Illia oficializara los estudios de factibilidad a través del Decreto 485/65, tarea que CNEA había comenzado el año anterior.[11] Por entonces, se analizaron dos tipos de reactores –de uranio natural y enriquecido– en dos niveles de potencia –300 MW y 500MW determinados por la capacidad de la red. La región elegida para el emplazamiento fue Gran Buenos Aires-Litoral, en cuanto acaparaba gran parte de la demanda eléctrica nacional y, a su vez, poseía un sistema eléctrico capaz de soportar la contribución de la futura central.[12]

Sin embargo, el debate acerca de qué actores intervendrían en la construcción de la central y qué combustibles se utilizarían adquirió una relevancia fundamental al interior de la comunidad científica y tecnológica. Respecto a la primera cuestión, las opiniones dentro de CNEA se dividieron en dos grupos. Por un lado, se encontraban aquellos partidarios de desarrollar localmente un prototipo intermedio que permitiera más tarde dar el salto a la producción a escala, prescindiendo de la ayuda extranjera y apostando por la defensa a ultranza de un reactor de origen nacional. Entre los voceros del “modelo lineal”, se encontraban Dan Beninson (gerente de seguridad e inspección) y Celso Papadópulos (gerente de energía). Contrariamente, algunos integrantes consideraban que lo más sensato sería “acortar camino” mediante la compra de una central “llave en mano”, mecanismo que habitualmente empleaban los países periféricos para dominar la tecnología en un período de tiempo más acotado. Esa corriente, liderada por Sabato (gerente de tecnología), se impuso finalmente, aunque con algunos matices. A fin de propiciar la transferencia de tecnología y retener una cuota importante de participación nacional en la toma de decisiones, la CNEA se reservó el derecho de realizar el estudio de factibilidad. Por otra parte, se utilizó nuevamente la figura de “apertura del paquete tecnológico” a fin de asegurar la participación de la industria local en las áreas menos complejas, como la ingeniería civil, los servicios auxiliares y algunos componentes (Fernández, 2010, p. 15).

El segundo punto de debate tenía que ver con el tipo de combustible que emplear. La cuestión revestía especial relevancia dado que la inversión total necesaria para abastecer de combustible a una central durante toda su vida útil es equiparable al costo total de instalación.[13] En consecuencia, la factibilidad de producir localmente los elementos combustibles o importarlos se transformaba en un aspecto de gran impacto económico, aunque limitado a dos opciones: el empleo de uranio enriquecido y agua liviana o uranio enriquecido y agua pesada. Mientras que el primero trabajaba con un diseño más moderno, más pequeño y más barato, la cuestión se tornaba complicada en torno al abastecimiento. En este sentido, producir el combustible en el país no era una alternativa viable, no solo porque la tecnología de enriquecimiento tardaría años en desarrollarse y requería grandes desembolsos de capital, sino que además estaba sometida al sistema de salvaguardas. Como corolario, optar por uranio enriquecido significaba estrechar la dependencia con el único proveedor factible del suministro: Estados Unidos. El uranio natural, en cambio, requería de un aumento considerable de los costos de instalación, pero permitía emplear uranio obtenido y envasado localmente, a la vez que resultaba factible adquirir el know how para producir el moderador, es decir, el agua pesada.

La discusión tuvo lugar en el seno de la CNEA, e incluyó también a otros actores, como la Asociación de Profesionales de CNEA creada en 1966 (APCNEAN), la Secretaría de Energía y las empresas locales. A pesar de existir una clara preferencia por la línea de uranio natural, la licitación iniciada en 1967 no restringió, en principio, ninguna opción a fin de sacar partido de la competencia entre los proveedores. Según Sabato, este método sería útil para comparar el costo final de ambas opciones y determinar un “precio razonable” (Sabato, 1970, p. 69). Sin embargo, se priorizaron algunos elementos en la decisión: el financiamiento ofrecido por el proveedor; las posibilidades de participación de la industria local, tanto en la obra como en la construcción de los elementos combustibles; y, finalmente, la aceptación del estudio de factibilidad realizado por CNEA. Además, se estipulaba un plazo de entrega de entre 48 y 52 meses. Dada la cantidad de condiciones sujetas a negociación, se optó por convocar un llamado de ofertas en vez de una licitación formal a fin de contar con un amplio margen de maniobra (Sabato, 1973a, p. 123). En total, se recibieron 17 proyectos de diez firmas, que incluían a Westinghouse (Estados Unidos), General Electric (Estados Unidos), UKAEA (Reino Unido), Associated Nuclear Constructors (Canadá), Siemens (Alemania Federal) y AEG (Alemania Federal).[14] Si bien Francia participó de la licitación, las negociaciones fueron suspendidas en forma unilateral y sin demasiadas explicaciones.

Las opciones norteamericanas fueron descartadas en tanto empleaban uranio enriquecido y no brindaban garantías en la provisión de suministro. En el caso de la UKAEA, esa dificultad fue salvada a través de un convenio trilateral respaldado por el gobierno británico. Sin embargo, la oferta resultó desestimada por tratarse de una central de tipo AGR –del cual no existían centrales en operación– y la negativa a aceptar condiciones respecto de la cuestión financiera y la participación de la industria local. Las tres ofertas restantes estaban basadas en la tecnología de uranio natural. Dentro de este espectro, la decisión se inclinó a favor de la oferta de Siemens AG por varios motivos. A pesar de que se trataba de la primera experiencia de Alemania Federal como exportadora de reactores –es decir, la usina era única en su tipo–, la firma accedió a las condiciones de participación de la industria local y se negoció que no habría dominios reservados. De esta forma, los técnicos de CNEA podrían viajar a Siemens para adquirir directamente el know how de la tecnología. Respecto del financiamiento, la empresa se haría cargo del 100 % hasta pasados los seis primeros meses de puesta en marcha y operación de la central, de forma tal que CNEA se aseguraba de que la empresa cumpliera con los plazos de entrega. En total, Siemens aportaba 70 millones de dólares para la construcción de la planta y 35 más para la construcción de una planta piloto de agua pesada y combustible, suma que se devolvería en 20 años a una tasa del 6 % de interés.

Cabe destacar que las concesiones otorgadas en materia de financiamiento y transferencia de tecnología respondían a las intenciones del Alemania Federal de posicionarse como exportadora de reactores en la periferia, motivo por el cual Siemens gozaba de total respaldo por parte de su gobierno:

Era evidente que, para Alemania, el acuerdo era mucho más que un asunto comercial, y que estaba en juego mucho de prestigio […] era importante para CNEA saber que en caso de que surgieran problemas durante la construcción de Atucha, el gobierno alemán ayudaría a Siemens en todos los aspectos (Sabato, 1973a, p. 129).

Como resultado, en febrero de 1968 se aceptó la oferta de Siemens Aktiengesellschaft y el 31 de mayo se celebró la firma del contrato.[15] En ese entonces, el contexto económico se revelaba sumamente propicio para los grandes emprendimientos eléctricos. El plan de Krieger Vasena enmarcado en la “Revolución Argentina” (1967-1969) combinó la devaluación del peso con una política de retenciones que privilegiaba las exportaciones industriales y contendría la inflación (Belini, 2017, p. 318). Adicionalmente, encaró megaproyectos de infraestructura en rubros estratégicos –caminos, puentes, represas, viviendas y escuelas– que consolidarían la alianza entre el Estado y las empresas proveedoras de bienes y servicios (Basualdo, 2013, p. 60). Durante el período posterior, y hasta el final del tercer mandato peronista (1973-1974), el crecimiento industrial continuó bajo un programa de protección para la industria local que volvía a privilegiar los capitales nacionales por sobre los extranjeros. Así, a través de políticas de promoción industrial específicas, el Estado consiguió frenar el proceso de desnacionalización que experimentaba el sector desde la década de 1960 (Belini, 2017, p. 323).

En este contexto, la central se emplazó en la localidad de Lima, Zárate, sobre el margen derecho del río Paraná de las Palmas en los terrenos de Atucha. El costo total, sin incluir la primera carga de combustible y agua pesada, se calculó en 280 millones de marcos alemanes. Dentro de ese presupuesto, CNEA aseguró un sobrecargo de 6 millones de marcos debido a los atrasos en la producción local de ciertos componentes, es decir, un total de alrededor de 72 millones de dólares (Fernández, 2010, p. 25).[16] Siemens financió la obra y varias empresas nacionales actuaron como subcontratistas a través de órdenes de compra cuyas licitaciones se hacían junto con los componentes alemanes a fin de mantener la competitividad. En este aspecto, la CNEA se comprometía a subsidiar la producción argentina, en tanto el Estado pagaba la diferencia de precio de hasta un 20 % cuando los componentes argentinos fueran más caros que los importados (Sabato, 1970, p. 75).

Respecto de la participación de la industria nacional, en 1970 se formulaba y aprobaba la Ley 18.875 denominada Compre Nacional.[17] Dicha política, extensiva a todos los sectores de la economía, institucionalizaba la política de apertura del paquete tecnológico y permitía que los productos argentinos fueran más competitivos respecto de los alemanes. Adicionalmente, a través de la Ley 18.243 y su decreto reglamentario 3.059/69, se otorgaban ciertos beneficios a los proveedores nacionales, como el reintegro o la exención de impuestos y el derecho de importación para aquellos materiales requeridos por la industria local que no se fabricaban en el país (Baez et al., 1973, p. 5).[18] La política del Compre Nacional vino a constituir un primer ámbito de diálogo entre la Secretaría de Industria, CNEA, y las empresas del sector, a la vez que se concretaban los primeros diagnósticos acerca de las capacidades industriales existentes en el país. Dos años después, el panorama se completaba con la constitución de la Asociación Argentina de Tecnología Nuclear (AATN), entidad que agrupaba a científicos y profesionales que se desempeñaban en instituciones y empresas del sector con la finalidad de promocionar las aplicaciones nucleares en la industria y operar como representante de sus intereses.[19]

En el plano administrativo, el Comité de Estudios de Factibilidad fue renombrado Comité de Centrales Nucleares con el objetivo de asistir al presidente de la CNEA en todos los asuntos técnicos, económicos, financieros, sociales y de seguridad, concernientes a los estudios e instalación de centrales nucleares. Para llevar a cabo las tareas del Proyecto Atucha I y facilitar la adquisición del know how, el organismo designó un miembro ejecutivo, una secretaría técnica, dos oficinas de enlace –una en la obra de la central y otra en la ciudad de Erlangen, Alemania Federal–, un Grupo Industria Nacional y un responsable del adiestramiento del personal.[20] El Grupo Industria Nacional, creado ad hoc, desempeñó un importante papel en la vinculación del proyecto con la industria nacional ya que su misión era asegurar la provisión nacional de 71 ítems previstos en el contrato.

Otro capítulo importante de la experiencia Atucha I tiene que ver con el desarrollo de los elementos combustibles para el reactor. Inicialmente, CNEA había celebrado un acuerdo con la empresa SIAM Electromecánica para que participase en el desarrollo de combustibles basados en el diseño proporcionado por Siemens (Sabato, 1973b, p. 2). Sin embargo, la experiencia fue finalmente frustrada debido a la agonía que la compañía experimentaba y los desacuerdos con CNEA respecto de la participación de Siemens (Quilici, 2010, p. 25). En consecuencia, el Departamento de Combustible del Centro Atómico de Constituyentes se encargó de fabricar otro prototipo que incluía, además, el desarrollo local de las vainas del combustible.[21] De esta forma, si bien la primera carga del reactor había sido proporcionada por Alemania Federal, fue paulatinamente reemplazada por barras de uranio desarrolladas en el país. El agua pesada, en cambio, debió comprarse a Estados Unidos dado que en ese entonces Canadá había tenido dificultades técnicas para proveer el suministro (Sabato, 1970, p. 77).

A pesar de que el contrato estipulaba que la central debía entregarse el 15 de junio de 1972, se produjeron dos inconvenientes, uno de diseño y otro en la obra civil, que demoraron la puesta en servicio al 13 de enero de 1974, en un acto inaugural que contó con la participación del presidente Juan Domingo Perón. De esta forma, la Argentina lograba instalar su primer reactor de potencia consolidando uno de los aspectos más sobresalientes del “estilo sociotécnico”: a través de la intervención del Grupo Industria Nacional, el papel desempeñado por la industria local –originalmente estimado en un 35 %– osciló entre el 38 % y el 40 % del monto total de la obra, mientras que la cantidad de ítems fue ampliada a 96.[22]

La construcción de la Central Atucha I marcó un hito sumamente relevante para la institución. Además de constituir el “salto” hacia los reactores de potencia, las negociaciones y los debates que tuvieron lugar al interior de CNEA permitieron configurar los primeros lineamientos “oficiales” del programa institucional.[23] Lo que hasta entonces había existido como una política “implícita” se sistematizó como un conjunto de objetivos coherentes tras la formulación del Plan Nuclear Argentino 1967-1977 (Sabato, 1973a, p. 110). A grandes rasgos, el plan a diez años contemplaba: las tareas relativas a la prospección de uranio, el desarrollo en materia de radioisótopos, el dominio de la tecnología del plutonio y la instalación de plantas relativas a otras fases del ciclo de combustible. A pesar de no estar reglado por ninguna ley o decreto, aquellos lineamientos comenzaron a figurar en las memorias anuales a partir de 1967 como objetivos estratégicos del sector, en cuanto que el programa confirmaba “la realidad de la transformación de CNEA en un ente productivo” y determinaba “la necesidad de modificar estructuras, sistemas y actitudes, adecuándolas a las responsabilidades y compromisos derivados de la nueva situación”.[24]

De esta forma, la CNEA comenzaba a exceder su papel tradicional como entidad abocada a actividades de CyT para pasar a ser comitente de obras públicas de infraestructura eléctrica y promotora del desarrollo industrial. Aunque, a la luz de la experiencia internacional y según la mirada de sus protagonistas, dicha característica parecería resultar de la evolución “natural” de la actividad, lo cierto es que se trataba de una transformación que implicaba cambios en el orden cualitativo.

La Central Nuclear Embalse de Río Tercero

Como mencionamos en el apartado anterior, la expansión comercial de los reactores resultó particularmente propicia para la incorporación de nuevos países proveedores. Es justamente por este motivo que, tras un breve período de libertad relativa, el negocio nuclear volvería a cercenarse para evitar el surgimiento de nuevos competidores. En este sentido, la detonación china en 1964 modificó el equilibrio nuclear existente y aceleró la aparición del Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) bajo los auspicios de Estados Unidos y la Unión Soviética. En virtud de él, los países miembros se dividirían en dos grupos, a partir de los cuales les corresponderían obligaciones diferenciadas: por un lado, aquellas naciones que hasta el momento no habían desarrollado armas nucleares tendrían prohibido fabricarlas, adquirirlas o almacenarlas, mientras que se les restringía el acceso a material fisionable; por otra parte, aquellos países que ya poseían armamento explosivo –Estados Unidos, Unión Soviética, Reino Unido, Francia y China– se comprometían a promover el uso pacífico de la actividad y llegar a un acuerdo para detener la carrera armamentística y, eventualmente, el desarme general (Castro Madero y Takacs, 1991, p. 32).

La cuestión se tornó especialmente espinosa en torno a la tecnología de enriquecimiento de uranio. En cuanto posible combustible para fabricar una bomba atómica, aquel eslabón del proceso fue considerado sensitivo y, por ende, vedado a los países que no pertenecían al pool nuclear. La maniobra encubría una jugada política: con esta herramienta, EE. UU. y la URSS se aseguraban, por otros medios, el virtual monopolio del enriquecimiento. Para aquellas naciones que no gozaran el privilegio de pertenecer al pool –sobre todo, algunos países del Tercer Mundo que habían desarrollado programas nucleares–, el aumento de las restricciones incorporadas a través del sistema de salvaguardas obligaba en la práctica a depender del suministro estadounidense. En este contexto, los reactores canadienses de la línea CANDU –exportados desde 1964– y la nueva generación de reactores alemanes que utilizaban agua pesada para su funcionamiento resultaron particularmente atractivos para la India (Canadá), Argentina (Alemania Federal), y Pakistán (Canadá).

Sin embargo, luego de 1974 empezó a evidenciarse el fracaso del monopolio tecnológico ejercido por Estados Unidos y la URSS. En primer lugar, los países europeos comenzaron a desarrollar la tecnología del uranio enriquecido a través de dos consorcios: Urenco, conformado en 1970 mediante el Tratado de Almelo por los gobiernos de Alemania Federal, Dinamarca y el Reino Unido; y Eurodif, creada en Francia como subsidiaria de la CEA a través de un acuerdo con Italia, España, Suecia y Bélgica. En ambos casos, se trataba de empresas orientadas a la investigación y la construcción de plantas de enriquecimiento de uranio por difusión gaseosa (Castro Madero y Takacs, 1991, p. 45). Por otra parte, la detonación india ocurrida el 18 de mayo de 1974 en el desierto de Thar (India) vino a marcar un quiebre en el plano internacional en cuanto que, por primera vez, un país periférico incursionaba en la producción de armamento nuclear. El artefacto había sido fabricado con base en el plutonio extraído de un reactor de investigación CIRUS, adquirido en la década de 1960 a Canadá. En consecuencia, Henry Kissinger –secretario de Estado de los Estados Unidos– impulsó la creación de una asociación secreta conocida como Club de Londres, que se oficializaría luego con el nombre de Grupo de Abastecedores Nucleares”. Esta reunía a los miembros más importantes del pool –Canadá, Alemania Federal, Francia, Japón, URSS, EE. UU. y el Reino Unido– con la finalidad de diseñar políticas comunes de restricción de transferencia de tecnologías. De esta forma, se pondría fin a la etapa de colaboración abierta en Ginebra, so pretexto de evitar la proliferación de arsenales nucleares, mientras se encaraban nuevas estrategias para evitar el surgimiento de futuros competidores en la arena internacional.

En este contexto, y en forma paralela a las discusiones relativas a la elección tecnológica de Atucha I, la Empresa Provincial de Energía de Córdoba (EPEC) solicitó a CNEA la realización de un estudio de preinversión en 1969 (similar al empleado en Atucha I) con el objetivo de instalar una central nuclear en la provincia. Esta vez, la cuestión del tipo de combustible que emplear se transformó en un tema de debate público que en 1972 trascendió a la Comisión e involucró a múltiples asociaciones civiles, dado que el reactor elegido podía representar la elección final del gobierno para las obras contenidas en el Plan Nuclear de 1966-1977 (Fernández Larcher, 2014). Por la línea de uranio enriquecido, ofertada por la firma Westinghouse, se inclinaban el presidente Lanusse, el periódico La Nación, la firma Siam Di Tella y amplios sectores del Ejército. En la otra punta del espectro, a favor del uranio natural se ubicaban la Asociación de Profesionales de CNEA (APCNEAN), el Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE), el diario Clarín y algunos miembros de la facción desarrollista de las Fuerzas Armadas, encabezados por el vicealmirante Castro Madero y el general Enrique Guglialmelli. Otros sectores, como la Asociación de Física Argentina (AFA), se pronunciaban en contra de la opción nuclear, en cuanto esgrimían que aceleraría la dependencia a los países desarrollados, sea cual fuere la opción tecnológica (Hurtado de Mendoza, 2005, p. 58). Durante los primeros meses, las autoridades de CNEA –el presidente Quihillalt y el jefe de reactores Jorge Cosentino– no expresaron una postura oficial.

Al igual que había sucedido con Atucha I, la discusión se ubicaba más allá del plano técnico para abrevar en consideraciones políticas y estratégicas. Mientras que los defensores del uranio enriquecido sostenían que se trataba de una línea más segura, los partidarios del uranio natural hacían hincapié en la cuestión de la dependencia tecnológica, la participación de la industria nacional y el cierre del ciclo de combustible en el país. Como hemos señalado antes, al finalizar la década de 1960, el mercado internacional de reactores estaba sufriendo una importante transformación. Por un lado, la penetración de la línea de uranio enriquecido en varios países europeos consagraba el triunfo de esta tecnología, dejando únicamente a Alemania Federal y Canadá como proveedores de la línea uranio natural. A la par, el monopolio estadounidense y soviético relativo al proceso de enriquecimiento de uranio comenzaba a resquebrajarse en tanto los consorcios Eurodif y Urenco se perfilaban como nuevos competidores a pequeña escala. Finalmente, Canadá se erigía como el único proveedor de agua pesada. Estas cuestiones impactaron en forma directa en la discusión, dado que el argumento relativo a la dependencia tecnológica podría esgrimirse en ambos casos: para muchos, adoptar la línea de uranio natural significaba sencillamente cambiar un tipo de sujeción –uranio enriquecido– por otro –agua pesada– (Poneman, 1982, p. 75).[25] A pesar de la intransigencia de ambas posturas, el proceso de licitación fue similar al de Atucha I, es decir que, en principio, no se restringió ninguna línea tecnológica. Sin embargo, los pliegos solicitaban al oferente la confección de una “lista positiva” y una “lista probable” de suministros que podrían adquirirse localmente. Adicionalmente, se estipulaba que CNEA debía participar en la ingeniería de la obra (Quilici, 2008, p. 8). El 2 de mayo de 1972, se recibieron ocho ofertas correspondientes a seis empresas de Alemania Federal, Canadá, Japón, Italia y Estados Unidos.[26]

Tras elevar las propuestas –analizadas por CNEA con los mismos criterios con que se había seleccionado Atucha I–, se aprobó la oferta realizada por el consorcio ítalo-canadiense Atomic Energy of Canada Limited (AECL) e Italimipianti por un reactor CANDU de 600 MW a base de uranio natural y agua pesada. El monto inicial de la obra ascendía a 420 millones de dólares, una cifra bastante más abultada que el costo negociado para Atucha I. Sin embargo, se trataba de una central con casi el doble de capacidad de generación e incluía la transferencia de la tecnología del reactor y los elementos combustibles y el derecho para utilizar la tecnología en el territorio sin mediar el pago extra de licencias. Por otra parte, la agencia Export Development Canadá financiaría una parte de la obra con un crédito por 129,45 millones de dólares a pagar en el plazo de 25 años.[27] Mientras que la tasa de interés resultaba sumamente conveniente, se consideraba una inflación tope del 25 % para el financiamiento de los suministros nacionales. A todas luces, las concesiones realizadas en la negociación se debían a la necesidad de AECL de construir una reputación como proveedor nuclear en el mercado de los reactores de generación nucleoeléctrica.

La participación industrial se estimó, inicialmente, en un 50 % y promovió la conformación de dos consorcios para facilitar el proceso de aprendizaje en la industria local: NUCLAR, fundada en 1976 con la participación de SADE (del Grupo Pérez Companc), Techint, McKee, Tauro (todas del grupo Techint) y Deasi; y ARGATOM, creada en 1977 a partir de Tecno Bridas (del grupo Bridas), Arcometal, Corti y SAIEVA. El objetivo de ambas asociaciones apuntaba a reunir empresas que contaran con grupos de trabajo capaces de realizar tareas de envergadura para el sector nuclear, como los servicios de asistencia técnica, ingeniería, construcción, montaje y puesta en marcha.[28] En el largo plazo, el objetivo final era capitalizar la experiencia de contratistas que, en el futuro, pudieran competir en el ámbito internacional brindando servicios en calidad de arquitecto industrial.

En forma paralela, la CNEA organizó –en colaboración con la AATN– un sector de “coordinación de fabricación” orientado a determinar las capacidades locales de fabricación, las debilidades y encarar posibles soluciones. En ese entonces, la institución había definido 225 paquetes tecnológicos requeridos para las partes convencionales y algunas más complejas como, por ejemplo, aquellas relativas a la isla nuclear.[29] A este fin, las empresas locales interesadas integraron 11 comisiones divididas por especialidad que debían llevar a cabo el estudio de factibilidad para participar en el proyecto. El análisis de las 40 empresas que se presentaron reveló que 132 ítems tenían respuesta positiva, 36 ítems, respuesta parcial, 44, probable, y 13, improbable (Pagani, 1985).[30] 

El contrato se firmó en abril de 1974, días antes de la inauguración de Atucha I. Sin embargo, durante los años siguientes, el proyecto se vería afectado por dos grandes inconvenientes. En primer lugar, la detonación de material fisible en la India, facilitada por el plutonio provisto por un reactor canadiense, modificaría dramáticamente el panorama para la Argentina. A partir de entonces, la política de Canadá –presionada por Estados Unidos– endurecería las condiciones de exportación de reactores a través de la renegociación de los contratos vigentes y la introducción de mayores exigencias respecto de las salvaguardas (Hurtado de Mendoza, 2014, p. 156). En segundo lugar, el contexto económico local experimentaría severos cambios luego de la implementación de las políticas económicas del ministro Celestino Rodrigo durante el gobierno de Isabel Perón. En efecto, en junio de 1975 la inflación se disparó y trepó hasta el 30 % mensual. Esta situación implicaba una notable desventaja para AECL, ya que en las negociaciones se había previsto la financiación de los suministros nacionales con un techo máximo del 25 %. En enero de 1976, CNEA se vio obligada a renegociar el contrato transformándose en el subcontratista principal de la obra, hecho que permitiría en el futuro ampliar la participación argentina en el proyecto. Finalmente, la usina entraría en servicio en 1983, tres años más tarde del plazo inicialmente estimado.

Reflexiones finales

El primer elemento clave en el análisis a contraluz del trasfondo internacional tiene que ver con que el objetivo último del Plan Nuclear Argentino nunca fue –explícita o implícitamente– la fabricación de la bomba. A pesar de que pueden esbozarse algunas similitudes con las trayectorias del Primer Mundo, lo cierto es que la producción orientada a usos pacíficos del átomo ha impreso al desarrollo nuclear doméstico un cariz sumamente excepcional. A esta cuestión se le suma el hecho de que, por su condición periférica, la CNEA se consolidó en un contexto institucional, económico, político y social sumamente frágil y complejo. Esbozaremos aquí algunas conclusiones generales al respecto.

Ciertos elementos del Plan Nuclear Argentino, como la transferencia de tecnología a través de la migración científica, la participación activa de las Fuerzas Armadas y la instalación de laboratorios secretos, estaban a tono con los programas nucleares que comenzaban a ver la luz durante la posguerra. De esta forma, la “estafa” del Proyecto Huemul evidenció la incapacidad del gobierno de Perón para confiar y brindar apoyo a la incipiente comunidad científica local. Sin embargo, aquella experiencia marcó un precedente relevante para el futuro. En primer lugar, el anuncio sobre el supuesto éxito del trabajo de Richter aceleró el despegue de los programas de desarrollo de fusión nuclear controlada en Estados Unidos y la Unión Soviética; en segunda instancia, el Proyecto Huemul legó una gran cantidad de equipos obtenidos en el exterior, a la vez que contribuyó a incorporar al desarrollo atómico en la agenda pública estatal. De esta forma, una vez finalizado el affaire Richter, se allanaba el camino para el surgimiento de un ámbito abocado a la investigación y el desarrollo de tecnología nuclear. A partir de entonces, y a diferencia de los centros académicos tradicionales, CNEA mantuvo una notable estabilidad frente a los embates de la crisis económica y política que se desató tras la caída de Perón en 1955. De hecho, entre 1950 y 1960 se sentaron las bases del éxito que posteriormente constituyeron la piedra de toque en torno a los cuales se fue consolidando una narrativa –o “visión legitimada”– acerca del pasado de CNEA. El relato mítico –en apariencia, carente de fisuras– fue elaborado por aquellas generaciones formadas al calor de los éxitos cosechados en Ginebra y la construcción de reactores de investigación, excluyendo del discurso oficial la dimensión política y el conflicto interno (Fernández Larcher, 2014). En el centro del relato, el concepto de “autonomía tecnológica” teorizado por Sabato alcanzaría un protagonismo indiscutido.

Ello explica, en parte, la progresiva autonomía que el personal de CNEA, en cuanto órgano burocrático del Estado, fue logrando a lo largo del tiempo. En este sentido, la profundidad y complejidad de saberes que el área demandaba habría configurado la existencia de una burocracia o “agente” capaz de redefinir la política inicial delegada por el “principal”. De esta forma, el Comité de Centrales Nucleares, creado en 1963 y presidido por las figuras clave de la institución, desempeñó un papel notorio. Efectivamente, los lineamientos allí emanados acotaban las opciones disponibles –en materia de elección de combustible, modalidad de compra, etc.– restando capacidad de acción al poder político, el cual no tenía más alternativa que decidir sobre alternativas previamente “filtradas”. La escasa intervención de direcciones y ministerios en el sector nuclear, la debilidad de las instituciones democráticas y la dependencia directa respecto del Poder Ejecutivo cimentaron este proceso, a la vez que la CNEA se configuraba como un espacio “aparte” o “isla” separada de las políticas económicas y sociales que los sucesivos gobiernos implementaron.

En este contexto, el Proyecto Atucha I constituyó un hito en varios sentidos. En primer lugar, se trató, efectivamente, de una prueba concluyente acerca de las capacidades desarrolladas en la Comisión desde 1950. Gracias a aquella experiencia, por primera vez aparecía en el horizonte un programa nuclear claro, explícito y estructurado según objetivos definidos. De esta forma, el Plan Nuclear Argentino 1967-1977 sentaba las bases de los futuros lineamientos en materia nuclear: tareas relativas a la prospección de uranio, el desarrollo en materia de radioisótopos, el dominio de la tecnología del plutonio y la instalación de plantas relativas a otras fases del ciclo de combustible.

Por otra parte, las condiciones del mercado internacional de reactores, signado por la colaboración y la puja comercial entre proveedores, propiciaron un clima favorable para la transferencia de tecnología. En efecto, las ventajas en materia de adquisición de know how y participación de la industria local logradas en los contratos celebrados con Siemens KWU y AECL se explican por la capacidad de negociación de CNEA y, en mayor medida, por la imperiosa necesidad que manifestaban esas empresas para ingresar al mercado de exportación de reactores. En consecuencia, la experiencia del personal argentino se vería sustancialmente enriquecida a través del entrenamiento in the job de técnicos e ingenieros en el exterior. Al no existir prácticamente dominios reservados, CNEA tenía la posibilidad de adquirir gran parte de los conocimientos de primera mano y capitalizar el know how de la tecnología.

Por último, la participación de la industria local en la construcción de los reactores se transformaría en un objetivo central. A través del grupo “industria nacional”, creado en 1965, la CNEA realizó el relevamiento de las capacidades existentes en el país y determinó que existían 71 ítems de suministros que podían ser licitados localmente. Posteriormente, la política del compre nacional permitió que la lista original se ampliara a 96 ítems. La intervención del SATI, en este sentido, resultó fundamental, en cuanto se involucró activamente en la solución de problemas técnicos de las empresas locales e implementó los métodos de control de calidad (Enriquez, 2011, p. 18). La experiencia de Embalse dio un renovado impulso a la participación nacional: de la lista inicial solicitada sobre 225 ítems, las empresas locales lograron participar en 217. Finalmente, la figura de CNEA como subcontratista de AECL luego de la renegociación de 1976 contribuyó a cimentar la participación nacional en el proyecto y capacitó a ciertos sectores para poder cumplir con las severas normas de calidad impuestas por los organismos de control.

Para concluir, la puesta en marcha de Atucha I marcó una nueva etapa para la institución, reforzada luego en el proyecto de embalse. Por primera vez, el organismo excedía su papel como promotor de actividades de CyT para pasar a ser comitente de obras públicas de infraestructura eléctrica y –al operarlas una vez finalizadas– se transformó también en un organismo de prestación de servicios. En efecto, no se trataba únicamente de una transformación “cuantitativa” o “incremental”, sino que demandaba el replanteo de la organización misma de sus funciones. Según las memorias institucionales, las limitaciones tecnológicas de la industria privada en general y otras reparticiones estatales habrían sido la causa de esa evolución.[31] Lo cierto es que, más allá de la debilidad del entramado empresarial, el nuevo rol de CNEA en la construcción de reactores tendía a reforzar la centralidad de aquella burocracia en el Plan Nuclear argentino. A pesar de que dicha dinámica no resultaba del todo anómala en el plano internacional –dada la existencia de poderosos complejos nucleares íntegramente en manos estatales–, esa expansión “inorgánica”, sin una reforma institucional previa, revelaría ciertas dificultades en el futuro.

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  1. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Filosofía y Letras. CONICET/Instituto Ravignani. Facultad de Ciencias Económicas. Centro de Estudios Económicos de la Empresa y el Desarrollo (CEEED) adscrito al Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-BAIRES), Buenos Aires, Argentina.
  2. Una explicación posible de esa característica radica en que la explotación de electricidad de origen nuclear no constituía una opción viable para su inclusión en los objetivos inmediatos de desarrollo del sistema eléctrico (Lugones, 2019). De hecho, como enseguida veremos, durante sus primeros años de vida el organismo se asemejó más a un instituto de desarrollo de CyT que a un organismo abocado a actividades productivas o promotor de obra pública.
  3. Decreto del Poder Ejecutivo 22.855/45, Boletín Oficial de la República Argentina, 17 de octubre de 1945.
  4. Tras la derrota del Eje, las investigaciones científicas y tecnológicas desarrolladas en la Alemania nazi serían repartidas como botín de guerra entre las potencias ocupantes: mientras que la Unión Soviética extrajo equipos enteros –aún en contra de la voluntad de sus miembros–, los Aliados procedieron a encarar una política más selectiva de científicos y especialistas a costa de “blanquear” los antecedentes de participación en el régimen nazi (Stanley, 2004).
  5. Decreto del Poder Ejecutivo 10.936/50, Boletín Oficial de la República Argentina, 7 de junio de 1950.
  6. De hecho, algunos autores consideran que los años de Richter constituyeron la “etapa oscura” o “etapa cero” (Sabato, 1970; Mariscotti, 1987).
  7. El cargo fue ocupado en forma casi ininterrumpida a excepción de un breve interregno de un año y medio en el cual se designó al almirante Helio López.
  8. De hecho, la participación de empresas argentinas en el RA-3 ascendió a 67 (Hurtado de Mendoza, 2012, p. 168).
  9. Información extraída de CNEA, 1967. Memoria Anual 1966. Buenos Aires: CNEA, p. 160.
  10. Arturo Illia (1963-1966, Unión Cívica Radical del Pueblo); Juan Carlos Onganía (1966-1970, gobierno de facto); Roberto Levingston (1970-1971, gobierno de facto); Alejandro Lanusse (1970-1973, gobierno de facto); Héctor Cámpora (1973, Frente Justicialista de Liberación Nacional); Raúl Lastiri (1973, Frente Justicialista de Liberación Nacional); Juan Domingo Perón (1973-1974, Frente Justicialista de Liberación Nacional).
  11. El equipo estuvo presidido por Quihillalt, e integrado por Celso Papadópulos y Jorge Sabato como vocales, y un equipo técnico dirigido por Bela Csik.
  12. CNEA, 1966. Memoria Anual 1965. Buenos Aires: CNEA, p. 160.
  13. APCNEAN, 1972. Política nuclear argentina. Anexos técnicos. Buenos Aires: APCNEAN.
  14. Las ofertas recibidas provinieron de las siguientes firmas. De Alemania Federal: Allgemeine Elektricitäts-Gessellschaft-Telefunken y Hochtief Ag; Siemens Aktiengessellschaft. De EE. UU.: Argus Financial Corporation y General Electric Company; Bechtel Corporation; the Kuljian Corporation; Westinghouse Electric Internacional Company. De Canadá: Associated Nuclear Constructors Ltd. De Suiza: Brown, Bovery & Cía. De Francia: Groupement des Constructeurs Francais de Centrales Nucléaires. De Gran Bretaña: Nuclear Desig & Constructions Ltd.
  15. Decreto del Poder Ejecutivo, Boletín Oficial de la República Argentina, 29 de febrero de 1968.
  16. La conversión en dólares corrientes para los marcos alemanes de 1968 fue realizada con base en Measuring Worth (2018).
  17. Según algunos autores, la Ley del Compre Nacional que se implementaría en 1970 para todas las ramas de la industria habría sido inspirada en la política de CNEA. De hecho, varios miembros de la institución trabajaron en su elaboración (Quilici, 2008, p. 7; Valeiras, 1992, p. 136). Rougier, en cambio, señala que la ley habría sido inspirada por su impulsor, Aldo Ferrer, en conjunto con Javier Villanueva, director del Consejo Nacional de Desarrollo (Rougier, 2014, p. 129).
  18. Baez, Juan, Darnond, Luis, Grasso, Horacio, Quihllalt, Oscar, Sarrate, Manuel, y Wortman, Oscar, 1973. Participación de la industria argentina en la Central Nuclear Atucha y futuras. Buenos Aires: CNEA.
  19. Para 1981, la Asociación contaba con más de 75 empresas adheridas, entre las que figuraban Techint S.A., Nuclar S.A., IECSA S.A., Vialco S.A. y Siemens S.A.
  20. CNEA, 1971. Memoria Anual 1970. Buenos Aires: CNEA, p. 17.
  21. Cabe diferenciar el proceso de producción del combustible –uranio natural puro– de la fabricación del elemento combustible, que incluye el envase con el que se coloca en el reactor. Mientras que para 1970 el primero costaba entre 24 y 25 dólares el kilo, el segundo ascendía a 60 u 80. De la diferencia –aproximadamente 40 dólares–, solo 7 corresponden a materia prima extra. El resto corresponde al valor agregado (Sabato, 1970, p. 78).
  22. Baez, Juan, Darnond, Luis, Grasso, Horacio, Quihllalt, Oscar, Sarrate, Manuel, y Wortman, Oscar, 1973. Participación de la Industria, cit, p. 6.
  23. En ese entonces, también se inauguraba el Centro Atómico de Ezeiza.
  24. CNEA, 1968. Memoria Anual 1967. Buenos Aires: CNEA, p. 5.
  25. Informalmente, un pequeño grupo de científicos del área de reactores y metalurgia comenzó a esbozar un estudio comparativo de ambas líneas tecnológicas que algunos meses después sería oficializado en el marco de una Subcomisión creada por la APCNEA. El informe –difundido a la sociedad en general– se componía de un “documento base” y “anexos técnicos”, mediante los cuales APCNEA apelaba a la conveniencia de instalar una central de uranio natural. Entre los argumentos esgrimidos, figuraban: el uso racional de los recursos uraníferos del país; la posibilidad de producir localmente los elementos combustibles; la factibilidad de instalar una planta de agua pesada y la inconsistencia de plantear una proyección similar para el enriquecimiento de uranio; la posibilidad de demorar la instalación de una planta de reprocesamiento; y la previsión de una inminente escasez de uranio enriquecido en el mercado internacional. Maqueda, Ernesto y Scheuer, Walter. “Una batalla por la autonomía tecnológica, más de cuatro décadas después”. Recuperado el 26 de abril de 2017, de Uranio Natural vs. Enriquecido: bit.ly/2XK9Aew.
  26. Cabe destacar que en 1969 tuvo lugar la fusión de Siemens AG con la firma Allgemeine Elektricitäts-Gesellschaft (AEG-Telefunken) que dio origen a Siemens Kraftwerk Union (KWU). En 1972 la empresa presentó dos propuestas: un reactor de uranio enriquecido, con suministro garantizado por el consorcio Urenco; y –en cuanto la empresa no disponía de reactores de agua pesada con capacidad de 600 Mw–dos reactores similares a Atucha I (de 300 MW) dentro de una esfera de contención. CNEA, 1977. Central Nuclear Embalse. Buenos Aires: CNEA.
  27. Adicionalmente, la obra sería parcialmente financiada por el Fondo para Grandes Obras Eléctricas, a fin de evitar presiones derivadas del endeudamiento con el Banco Mundial. Decreto del Poder Ejecutivo 4.658/72, Boletín Oficial de la República Argentina, 27 de julio de 1972.
  28. Bertoni, Jorge, 2012. Central Nuclear Atucha II. Su Génesis. Buenos Aires: TEA, p. 9.
  29. Las partes convencionales involucran tareas de ingeniería comunes a otros emprendimientos eléctricos, como, por ejemplo, las represas hidroeléctricas o las usinas térmicas. La isla nuclear, en cambio, engloba a los sistemas específicos o no convencionales que caracterizan a una central nuclear –como la caldera nuclear, contención y otros sistemas auxiliares que afectan a la seguridad–, en los cuales las empresas argentinas tenían menos experiencia.
  30. Pagani, Miguel, 1985. “El futuro: IV Central”, en Consejo para el Proyecto Argentino. El desarrollo nuclear argentino. Buenos Aires: Edigraf.
  31. CNEA, 1988. Informe del Consejo Consultivo. Buenos Aires: CNEA, p. 8.


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