Relaciones entre la dimensión funcionarial y las estructuras burocratizadas
en un Estado subnacional

Valeria Ojeda

Introducción

En estas cuatro breves etnografías, abordaré las experiencias de personas que trabajan en el marco de estructuras estatales burocratizadas, ciertamente lejos de aquel modelo ideal weberiano, entelequia normativa de la burocracia moderna. Ni recursos ni capital humano: la producción académica que estudia la fuerza de trabajo estatal ha sido profusa en destacar los aspectos reglamentaristas (teoría de la burocracia) y eficientistas (New Public Management) de la dimensión funcionarial de los estatales, invisibilizando el contenido humano del trabajo en el Estado. Actualmente, las iniciativas modernizadoras en torno a la profesionalización del Estado, a la gestión 4.0, a la digitalización de procesos, a la inteligencia artificial o a la llegada de la robótica en algunas de sus proyecciones son discursos que resuenan distantes en los niveles subnacionales del Estado. Son los burócratas, funcionarios y trabajadores^[1] de la “última línea”, internados en los barrios, en el campo, en espacios donde los límites de la acción estatal se funden con los de la acción comunitaria, donde la cotidianeidad del intercambio torna porosas las fronteras, y donde se despliega “la vida menos glamurosa del Estado”^[2], quienes formarán parte de este capítulo.

En este trabajo busco enfocar en cuatro historias^[3] que exploran diversas afectividades^[4] puestas en juego en el desarrollo de distintas políticas gubernamentales en una burocracia subnacional. Lo público-estatal, en cuanto institucionalidad que tipifica estas prácticas, conlleva el fin último de instituirse como voz y acción del Estado, aunque en la territorialidad su devenir y materialidad pueda verse relativizado. Estas pequeñas etnografías, cobijadas dentro de un proyecto mayor que pretende comprender cómo y bajo qué dinámicas se configuran los procesos de trabajo en Estados subnacionales del Nordeste Argentino^[5], parten de lo existente^[6] y pretenden describir cómo la vida de la política gubernamental^[7] se impregna en las vidas de cuatro trabajadores estatales.

A partir de una serie de conversaciones etnográficas con funcionarias y funcionarios involucrados en diversos programas correspondientes a dos niveles estatales diferentes, y a quienes vinculara el mismo territorio^[8], pretendo exponer cómo las relaciones que entablan con la ciudadanía (las poblaciones “destino” de las políticas) los modifican e interpelan, cómo la vida de la política gubernamental se asume múltiple, compleja y dinámica según los escenarios que deba recorrer y los “quiénes” la deban implementar –estadio que, casi como una trampa, implica también la definición y redefinición permanente de los alcances, de los recursos, e incluso de los fundamentos de esta dimensión institucional de las decisiones gubernamentales–, y, en definitiva, las estrategias que emplean estos burócratas de nivel callejero (BNC en adelante)^[9] para gestionar su trabajo en un entorno caracterizado por la patrimonialización^[10] de las estructuras.

Como una preocupación casi de índole epistemológica, la pregunta acerca de la pertinencia de convocar a las afectividades^[11] en cuanto componentes de un análisis que se presume del mundo de las burocracias acompañó la producción de este texto. ¿Acaso algo tan ausente de los preceptos weberianos cabría como elemento problematizador para esta propuesta de investigación? Quizás como elemento nodal de las relaciones intersubjetivas que transitamos, el afecto, en cuanto “resultado de una experiencia vincular” (Lerner, 1998: 685), se manifiesta en forma de historias que dan cuenta del vínculo subyacente entre nuestra vida individual y su interfaz con lo colectivo (Rodríguez Salazar, 2012)^[12].

Entonces, todas aquellas modulaciones en las experiencias aquí relevadas y que aluden a la dimensión afectiva de la relación que establecen estos BNC con su labor, con el Estado como mandante o dispositivo de institucionalidad que otorga legitimidad a sus roles, y con quienes se encuentran día a día en un espacio liminar (casi de fusión) resultan categorías nativas producidas en el devenir de la vida laboral: el amor, el dolor, la desazón, la alegría, la frustración, entre otras.

La dimensión funcionarial, entonces, excede el conjunto de tareas definidas (o no) en el marco de una función, y se encuentra significada por los condicionantes de las experiencias a las que está expuesto ese trabajador o esa trabajadora, en donde la configuración de las estructuras estatales operará como marco de interpretación, habilitación o entorpecimiento de sus posibilidades. Las afectividades, afectaciones y afecciones resultantes no serán más que la introyección de las normas y pautas del orden de lo social imperantes en las estructuras estatales burocratizadas como entorno sociolaboral.

1. “Después como que una queda muy sola en el territorio”

La veía correr por aquella callecita angosta, flanqueada por dos zanjones de agua estancada. Algún camalote asomaba entre la basura, aunque en general el color verde amarronado dominaba la escena. Había barro, pero Carmen sabía dónde pisar: no se resbalaba, atinaba perfectamente los pasos sobre los ladrillos y trozos de cartón o metal que los vecinos disponían sobre la calle de tierra, que, cuando llovía como en esa temporada, se convertía en lodazal.

Pasó frente al SUM^[13] del barrio, y corroboró lo que ya intuía: el portón estaba cerrado con candado. “Los adictos” no tenían permitido el ingreso. Un grupo de vecinos que participaba en la gestión de aquel espacio negaba sistemáticamente el acceso de los jóvenes con consumos problemáticos, argumentando que vandalizaban el lugar. No obstante, unos metros más adelante, la esperaban los chicos en la esquina. Se quedaron charlando ahí, y, entre mate y mate, se hicieron las cinco de la tarde. Ella sabía que esas dos horas eran un espacio de encuentro valioso para los pibes del barrio y, aun ante las circunstancias imposibles de acceso, Carmen siempre llegaba.

El trabajo de Carmen había empezado desde la academia. Como investigadora científica^[14] en el campo de las ciencias humanas, había formulado un proyecto de desarrollo tecnológico y social (PDTS) que involucraba para su implementación la voluntad tripartita de un ministerio provincial, una universidad del sistema público, y una prestigiosa institución científica de nivel nacional de la cual ella formaba parte. Apostar por un PDTS^[15] implicaba reaprender los procesos de trabajo vinculados a la labor científica de corte más clásico, para resignificar su rol como investigadora en el marco de un problema del orden de lo tecnológico-social por resolver.

El problema en cuestión se ligaba a la promoción de la participación ciudadana en un barrio popular de la ciudad, tomando como eje de esta la cultura en cuanto valor que ser rescatado, visibilizado y resignificado por sus mismos vecinos. Dada la densidad de los problemas identificados en el territorio^[16], en la definición final se optó por la implementación de un programa que agrupara varios proyectos con objetivos confluyentes. Esto también significó la incorporación de múltiples actores institucionales tanto estatales de todos los niveles (municipales, provinciales y nacionales), como pertenecientes a organizaciones sociales, ONG y actores comunitarios propiamente dichos. Ante tamaña complejidad, se optó por la modalidad de gestión asociada (GA) a fin de desarrollar y monitorear la marcha de los distintos proyectos que formaban parte del programa, recayendo en Carmen la responsabilidad de la coordinación general.

Los compromisos asumidos en la GA no eran vinculantes, sino que se sostenían desde la voluntad y disposición de quienes integraban aquel espacio de coordinación múltiple. Si bien sus miembros respondían a determinadas instituciones, esto no significaba per se contar con la disponibilidad de tiempo y recursos para el desarrollo de las actividades inherentes a cada proyecto. Mensualmente, y en el marco de la reunión de la GA, se informaba el “avance” de lo planificado: los grupos de Memoria Barrial, Memoria del Ferrocarril, Empleabilidad, Consumos Problemáticos, Deportes y Recreación, entre otros.

Más allá de su labor como coordinadora de la GA, Carmen dirigía su propio proyecto en razón de la línea de investigación que venía trabajando. Los “consumos problemáticos” y las “subjetividades juveniles” constituían su problema de investigación, aunque ya no delineado desde el clásico abordaje académico, sino hecho carne en la cotidianeidad del compartir con los jóvenes del barrio que se encontraban bajo estas circunstancias.

Los “adictos”^[17] eran un tema del barrio, formaban parte del núcleo de conflictividad de la vida comunitaria, dado que las prácticas de consumo de los jóvenes ponían en tensión ciertas pautas de la vida social valiosas para los vecinos de más antigüedad. Identificar mínimos intersticios desde los cuales operar los objetivos del proyecto implicaba para Carmen la construcción de legitimidad ante los jóvenes, aunque también ante el resto del vecindario. Y en tal proceso la permanencia y el “estar en territorio” fueron elementos cruciales.

Entonces […] como que al principio en los papeles está una cosa, pero otra cosa es el tejido de los proyectos en el territorio [como] un espacio de disputa, de tensiones, de intereses, atravesado por un montón de cuestiones en las que una, como académica, por ahí no está muy advertida, y que se empieza a dar cuenta “estando ahí”. Y que a veces, bueno, si el armado institucional es muy formal y no ha tenido en cuenta esas tensiones, una queda medio sola lidiando con eso, y buscando un armado que pueda permitir y favorecer el trabajo real y concreto.

Estar sola, estar ahí, en el territorio. La formulación de un proyecto vinculado a la política gubernamental de atención a los consumos problemáticos, que implicaba un andamiaje institucional robusto^[18] (recursos financieros, equipamiento, infraestructura y trabajadoras y trabajadores calificados para la función), era motorizado por una investigadora con un equipo vocacional^[19]. La participación (mayor o menor) del Estado como parte del tejido involucrado en esta política respondía a dos de sus principales elementos: estructura y tiempo.

En cuanto al primero, la movilización de recursos estatales prioriza las estructuras ya existentes. Cuando, como en este caso, la construcción de la política gubernamental avanza desde las demandas del territorio hacia el tejido estatal, la consecución de respuestas puede ser mucho más ardua que si se lo hiciera desde los dispositivos vigentes^[20]. Resulta, por lo tanto, una interpelación a las formas constitutivas clásicas de la política gubernamental.

Hay una distancia por ahí entre las lógicas institucionales hoy, los objetivos y los modos de planificar, lo que se considera, digamos, los canales ya instituidos, y las lógicas territoriales, las lógicas de los nuevos abordajes, o de las necesidades, de las que marcan los problemas que se tienen hoy […] vos necesitás estrategias y herramientas mucho más flexibles, adaptables a las urgencias, sobre todo cuando se trabaja con urgencias subjetivas, urgencias sociales.

En cuanto al tiempo de respuesta, y vinculado a este anterior punto, el Estado se caracteriza por “llegar”^[21] con intermitencia, delay e incluso minimizando o subdimensionando la demanda recibida^[22]. Claramente coexisten o se contemplan dos temporalidades en el diseño de la política gubernamental: la que responde a la lógica institucional, marcada por las pautas de la burocracia, y la del territorio, marcada por la urgencia. En ese paso de la planificación a la acción, los problemas en el territorio surgen, transcurren o se profundizan. Y los tiempos de espera derivados de la gestión burocrática de las políticas^[23] terminan por socavar las iniciativas dispuestas para el abordaje de los problemas.

En el caso de Carmen y su equipo, cada propuesta de intervención era sometida a una doble evaluación: la técnica, en torno al alcance o no de las metas establecidas, y la valoración social en el marco de la propia implementación, fuertemente afectada por la tensión imperante entre el discurso sancionatorio acerca de los consumos problemáticos instalado en el vecindario y las posibilidades del equipo de incidir en el problema. Aquí, entonces, la necesaria construcción de legitimidad quedaba entrampada entre dos lógicas, al parecer a mucha distancia una de otra.

[Es] poner el cuerpo literal, digamos. Pero yo creo que es eso. Como que hay ciertos modos de planificar que son muy formales y que desconocen la materialidad del asunto, me parece. Y que después, para que el proyecto salga sin que se ponga en juego la materialidad, que no tiene sostén, la única manera que se sostenga es poniendo materialmente… Esas intermediaciones son las que les dan sustento y sostén a los proyectos.

En esta puesta a disposición de los cuerpos^[24], Carmen, como tantos otros BNC, despliegan intermediaciones que movilizan recursos por fuera del Estado que los emplea, intentando encontrar estrategias que permitan sostener la implementación de los proyectos. En cierta forma, en los casos trabajados en esta investigación, opera una normalización de este comportamiento, asumiéndolo como “la única opción”^[25].

Entre los recursos puestos en juego para el desarrollo del proyecto “Consumos problemáticos y subjetividades juveniles”, quisiera destacar una categoría que emergió sobre el resto, y que en cierta manera opera como piedra angular del involucramiento de estos BNC. El deseo, como una pulsión que va más allá de la dimensión funcionarial en sentido restringido (expresado en Carmen al sopesar los “alcances” de su rol como académica).

Yo creo que se pone en juego algo del deseo en eso, digamos. Porque yo quería. Primero, quería estar en el territorio, quería. Y creía además en este tipo de abordajes […]. Como que mucho en juego. Pero no solo por eso, sino realmente… porque, no sé: tenía el corazón puesto en el proyecto, era básicamente el deseo. O sea, se anudaba algo del querer estar. Y además, después, una vez que una está, el cómo te afecta el encuentro con determinadas situaciones, o con lo que una ve… O sea, yo en muchos momentos sentí eso: interpelada por lo que veía, me sentía afectada totalmente e interpelada. No me daba irme. No me daban ganas tampoco.

Querer, creer, estar afecta. Dinamiza el resto de los recursos, sean de índole material, social o simbólica. Motoriza estrategias de supervivencia de las políticas gubernamentales diseminadas por los territorios, que recaen finalmente en la relación que establezcan estos BNC con el objeto de la política. Cuestiones del plano del deseo entonces se impregnan en los procesos de trabajo, otorgándoles una vida por fuera de las previsiones establecidas en planes y programas. Y, si está presente esa pulsión, esa cuestión del plano del deseo, el trabajo del BNC se presume más intenso, el involucramiento más fuerte, el compromiso más patente.

2. “Un hilo de tristeza nos une a todos”

Camila dio un sorbo al mate, y un suspiro inundó la salita en donde nos encontrábamos. Era una profesional universitaria con varios posgrados y especialidades. Hacía diez años que se desempeñaba en una dirección del Ministerio de Agricultura y Producción, gestionando proyectos para pequeños productores rurales. Su mirada crítica hacia la gestión pública le generaba no pocos problemas. Estaba convencida de que “las cosas había que hacerlas de otra forma”. Trabajaba comprometidamente, mucho y de manera eficiente, con gran apego a las regulaciones y normativas debido a la naturaleza de su objeto de trabajo^[26].

Sin embargo, la distancia percibida entre su nivel de involucramiento con la labor y la configuración de las estructuras burocratizadas del Estado en las cuales se desempeñaba “le pasó factura”^[27]. Un pico de estrés, y la imposibilidad siquiera de acercarse a las veredas de lo que era su lugar de trabajo, le implicó la solicitud de licencia psiquiátrica y el propósito de renunciar a su empleo estatal, decisión que se vería condicionada por una serie de aspectos, donde se destacaba la cuestión económica.

Hay una demanda irresuelta en el cuerpo de Camila, en la afectividad dispuesta hacia su labor, en el entendimiento que ella realiza sobre el alcance de la puesta a disposición de su fuerza de trabajo. “El problema sos vos. Tenés que acomodarte y entender que así es la administración pública”, le dijo una psicóloga del servicio de contralor médico cuando fue a solicitar su licencia.

Los matices que puede asumir la afectividad se presumen en una gama que va desde lo negativo hasta lo positivo y de regreso. Como sostiene Claudio Maíz (2020),

las emociones son la manifestación de la resonancia afectiva del acontecimiento […] son señales particulares pero que están codificadas socialmente, de esa manera los factores externos provocan en el individuo actitudes diferentes […]. Las emociones entonces no son sustancias abstractas ni fisiológicas, sino que ellas expresan las condiciones sociales del sujeto.

¿Cuáles son las condiciones sociales que enfrenta una BNC cuando, a diferencia del caso anterior, decide replegar la disponibilidad de un cuerpo que interpreta ha sido sometido a violencia económica, institucional y simbólica^[28], y, por lo tanto, construye afectividades en el registro de la tristeza, el dolor o el desaliento?

La patrimonialización de las estructuras estatales constituye un epifenómeno de las burocracias enclavadas en provincias con matrices socioculturales tradicionales, bajo esquemas productivos fuertemente vinculados a la producción primaria, e instituciones políticas de corte conservador (Ojeda, 2016a, 2016b, 2017). En este contexto, la gestión del trabajo y, por lo tanto, de las decisiones vinculadas a cómo organizar los procesos de trabajo dependen fuertemente de los agentes, dado que no se verifican políticas ni lineamientos concretos en torno a qué y cómo hacerlo.

“Lo que necesito es presencia en el territorio, lleguen al territorio, hagan presencia en el territorio”, le dijo su jefe. Camila se preguntaba cuáles territorios y haciendo qué, qué proyectos, con qué objetivos, con cuáles recursos. La demanda era concreta e indeterminada a la vez.

El Territorio es lo que se quiere, lo que se desea. Es un espacio de lucha y de poder y de presencia política, pero no de acompañamiento a la sociedad, que es la función para lo cual el Estado está. No existía ninguna lectura sobre las necesidades del tal territorio, vos como técnico tenías que visualizar no lo que el territorio precisaba, sino si era significativo para el partido político que estaba de turno. Entonces, ¿para qué voy a ir al territorio?, ¿para darle cuatro semillas a un productor?, ¿para que se le mueran las semillas a la campaña siguiente?, ¿para qué me voy a ir a hacer una campaña de salud para entregarles anticonceptivos si no les enseña ESI en San Miguel? El pedido es “Den algo”, “Den algo”.

Entre los BNC este tipo de lineamiento que carece de acción programática es interpretado como “bajada de línea”, empatándose más a una orden que a una política de naturaleza estatal. La tensión entre la ambigüedad del pedido y simultáneamente su naturaleza impositiva genera lecturas forzadas y consecuentemente muy “personales” en torno a la dirección que deben asumir las actividades propias de cada ministerio. La labor de “interpretación” corre entonces por los elencos de BNC, que, conducidos (en el mejor de los casos) por líneas intermedias^[29], generarán “líneas de trabajo”.

En este marco, otro elemento que conspira contra la atención e integralidad inherentes a la política gubernamental y asimismo provoca afectaciones en el plano de la indolencia son las condiciones materiales en las cuales desempeñan sus labores los BNC. La precarización laboral a la que están expuestos los BNC constituye uno de los principales factores de desafección. En sus múltiples dimensiones^[30], la precariedad interpela la relación que establecen los trabajadores tanto con su trabajo como con la población destinataria de este. Asimismo, esta circunstancia de vulneración de derechos laborales produce lecturas negativas acerca del rol del Estado en cuanto empleador, que consecuentemente retroalimentan la espiral de apatía y desmoralización.

Porque el que realmente hace el trabajo, que es ese técnico que va a campo, que manejan camionetas sin seguro, que manejan camionetas que no tienen los matafuegos cargados, que no tienen los services hechos, que tienen contratos basura, porque ni siquiera están contratados en el Estado, que salen horas y horas en la ruta, no son mencionados, y son los que hacen el trabajo. Entonces, más desalienta que la gente quiera estar en el Estado.

Las lecturas que realiza Camila, en cuanto BNC, están fuertemente permeadas por una lectura crítica de su entorno. Esto además le permite observar no solo las circunstancias que afectan el desempeño laboral en el Estado, sino también las resonancias que tales falencias acarrean a nivel de la ciudadanía con la cual se vinculan. Y en un marco de vulneración de las condiciones laborales, y de recursos emocionales que se ven comprometidos por tal configuración, la dimensión material de los recursos es la última señal de alerta. Aunque parezca un detalle menor en los discursos de los BNC, la puesta a disposición de recursos materiales provenientes de sus propios ingresos “resuelve” muchas veces las falencias en la implementación de determinadas políticas^[31].

Cuando te reunís con productores, ponele, llevás unas chipás. Pero el gasto va por uno, porque uno paga, es una gentileza […] unos bizcochitos, algo para compartir, unas gaseosas, porque hace calor también. La gente… y la otra es… lo más triste que he visto es que movilizan a la gente en pos de estas líneas. A ver: qué significa eso. “Vamos a dar charla”^[32]. Y siempre hay gente […] siempre hay cuatro, cinco, diez, quince personas, siempre un productor que dejó de hacer sus cosas, siempre es una mamá que está con una criatura chiquitita, siempre es un adolescente. A mí, a veces me daba vergüenza tener que ir a lugares como Puerto Caraí, a dar charlas a la gente que tiene el tiempo muy contado, que trabajan, ¡que tienen sus cosas! ¡Y vos le vas a hablar de cosas que ya le hablaste, que ya le hablaste! La gente es muy dócil… La gente es aplomada. La gente está, sabe que tiene que ir para recibir algo. Definitivamente. Va ahí para después pedir algo. Es así. Y entiende… creo que llegó a entender cómo es la dinámica. La gente entendió la dinámica. La gente no es estúpida.

La sensación de estar traicionando las propias convicciones en el sostenimiento de una determinada labor es para estos BNC algo que los conflictúa. En ciertos casos, son las mínimas intervenciones para intentar salvar la provisión de alguna “política” las que les permiten vislumbrar alguna relación positiva con su labor.

Otro elemento que en términos analíticos resulta muy interesante, pero que en términos humanos resulta devastador, es la percepción de lo “colectivo” por parte de estos BNC. La teoría social crítica de inspiración marxista ha sido generosa en exponer el potencial del trabajo en cuanto factor de sinergia política, debido a su naturaleza eminentemente relacional (social). La faceta colectiva empuja, desde esta perspectiva, procesos de cambio que buscan revisar/revertir el orden hegemónico (praxis).

Los relatos de Camila me permitieron vislumbrar un escenario claramente diferente. Los indicadores de patrimonialización, las prácticas y las instituciones informales ancladas en las estructuras de la administración estatal, y en definitiva los modos de vinculación del Estado con sus trabajadores restringen/condicionan posibles lecturas/apuestas emancipatorias del trabajo así configurado. Aparece entonces la noción de solidaridad ante un entorno que los limita.

Hay mucha solidaridad entre el trabajador. Sí, hay mucha solidaridad. Al menos en los sitios en donde yo estuve, hay mucha… [busca la palabra], sí, solidaridad. Y, aparte, como que se sienten muy cercanos muchas veces en las cosas que pasan. ¿Por qué? Porque no crecen. Y siempre el que crece en el Estado es el que llega con un patrocinio. Si no, no crece. Jamás la chica que está en contable va a pasar a revisión de cuentas. Y jamás la chica que está en revisión de cuentas va a aspirar a ser subdirectora de contable. Porque no existe eso. Entonces, hay como una solidaridad oculta, tácita, en la que “todos estamos acá porque necesitamos”. Y vamos contentos, vamos tristes, un día estamos super bien, otro día viene el jefe y descarga toda su inseguridad o sus problemas o la puteada que se comió del de arriba en uno, que es empleado… Ahí hay una solidaridad tácita. Es ese el hilo que nos une a todos. Hay un hilo que te une. Un hilo de tristeza muchas veces.

Me pregunto sobre la fortaleza de los hilos que traman las redes sobre las cuales se sostiene la provisión de los bienes y servicios de naturaleza estatal. Cómo dialogan con las proporciones humanas del acto de trabajar-en-contexto, y cómo esos contextos, que generalmente son limitados a mera información, impregnan de significados el día a día de los BNC. Un vivenciar del cual depende el éxito o fracaso del servicio público otorgado a la ciudadanía (que, en el mejor de los casos, puede haber tomado forma de política gubernamental). Esta afectividad circunscripta al plano del sufrimiento integra también la amplia gama de emociones provocadas por la configuración de la política y lo político del trabajo.

3. “Funcionó como pudimos, pero funcionó”

No había forma de aburrirse mientras se compartía el trabajo con Cándido. Iba y venía. Su espíritu inquieto hacía que estuviera pendiente de todo y de todos. En aquella época, era un joven universitario que, junto a otros muchachos y muchachas de su edad, había sido contratado por el municipio para un programa de atención a las niñeces en situación de vulnerabilidad^[33]. Su trabajo constaba en brindar “apoyo escolar” a niños de barrios populares de la ciudad. Pero el trabajo siempre superaba los objetivos del plan, tal como sucedió el día que llegó Luciano al apoyo, un niño con trastorno del espectro autista. Su mamá lo sabía, y también sabía que allí había “algunos profes”.

      

La verdad que el primer día, yo mismo entré en crisis. Decir “¿Qué hago con este chico?, porque yo no puedo, no tengo las herramientas”. Podía pedir una maestra integradora para que nos acompañe en el apoyo, pero no había presupuesto para la maestra integradora. Pero no le podíamos decir al chico, o no estaba en nuestra… en nuestra forma de ser. “No mirá, no podés venir porque…”, “Mirá, no tenemos las herramientas para enseñarle a él, pero si él se siente cómodo y lo querés dejar, y bueno, vamos a hacer lo posible”, eso le dijimos a la mamá.

La relación que establece el Estado con la sociedad a través de sus BNC, como ya he venido marcando, mucho depende de la articulación que estos puedan construir entre las dimensiones prescriptivas de las políticas gubernamentales (en el caso de que los lineamientos existieran fehacientemente) y los insuficientes (y algunas veces tardíos) recursos con los que cuentan. En este proceso, el motor de tal articulación está “lubricado” por las afectividades interpuestas en el acto de trabajar. Un trabajo que se realiza en determinadas condiciones materiales y subjetivas.

Al igual que en los relatos de Carmen y Camila, la configuración de los procesos de trabajo de estos BNC adolece de algunos de los preceptos mínimos que califican una relación laboral. El principal es la ausencia de registración laboral, en cuanto sus vínculos formales con el Estado son lábiles (contratos a plazo) o inexistentes (contratos de prestación de servicios como profesionales autónomos, becas, pasantías). La cuestión salarial también califica como indicador de precariedad^[34], debido a que los salarios estatales a nivel provincial y local se ubican entre los más bajos de la región, mientras que las condiciones de trabajo distan de ser las adecuadas para garantizar un servicio público de calidad^[35]. Tal como indicaba unas notas más arriba, la multidimensionalidad de la precariedad (Diana Menéndez, 2010) impacta en las subjetividades laborales, y el espacio de trabajo pasa a constituirse de fuente de derechos a lugar de repliegue de estos.

Volviendo a la experiencia de Cándido, claramente las niñeces en situación de vulnerabilidad interpelan los sentidos últimos de las iniciativas estatales. Con su equipo del “apoyo escolar”, recorrían centros de promoción infantil de los barrios periféricos de la ciudad, en donde la necesidad se hacía urgente y cada día se diversificaba más, y, por lo tanto, el aspecto prescriptivo de aquella política impulsada por el municipio se veía desbordado. Incluso, ante el conocimiento que poseían los BNC acerca de los vericuetos administrativos^[36] que implicaba la ampliación de alguna decisión o pedido de recursos, muchas veces preferían “sortearlo” por sus propios medios^[37].

Todo el tiempo hubo momentos en los que tuve que poner guita, eh… Expectativas, plata, experiencia, contactos, no solamente cuestiones económicas, digamos. Sortear la situación a través de otros contactos que puedan llegar a resolverlo, incluso ajenos al municipio.

Las intermediaciones que llevan adelante los BNC^[38] pueden ser calificadas según los tipos de recursos que se pongan en juego. Así, intermediaciones de naturaleza económica implican la puesta a disposición de recursos en dinero o especie. En el caso del dinero, son habituales las colectas entre compañeros de trabajo, a fin de solventar algún insumo faltante o no definido en los presupuestos de planes y proyectos. En cuanto a los aportes en especie, es común observar dos tipos de accionar entre los BNC: la convocatoria a donaciones por parte de particulares o empresas^[39], y el uso de sus propios elementos para el sostenimiento de las políticas, desde sus vehículos particulares para recorrer los barrios^[40], hasta computadoras, proyectores, equipamiento deportivo^[41], entre otros.

Nosotros no manejamos fondos particulares para eso, ¿qué hacemos?, ¿de dónde le conseguimos la mercadería para los chicos? Bueno, ahí nuevamente sacar del bolsillo, juntar de la “vaquita” de los que estábamos comprometidos con la causa, ir al supermercado a hacer la compra […]. O sea que no solo económicamente prestás para que eso se pueda afrontar, sino que materialmente son tus recursos personales, de tu hogar, llevás para poder laburar.

El apelativo a recursos del orden de lo social también opera como un facilitador de la implementación de las políticas gubernamentales. Las redes de amistad, reciprocidad, reconocimiento e intercambio penetran todos los espacios de las estructuras estatales, convirtiéndolas en un enorme tejido de sostén de las acciones más institucionales del Estado. Claramente las capacidades estatales dependen en gran parte de esta trama informal, humana, de resolución de conflictos en manos de sus BNC^[42].

Para uno de los barrios, que se veía que los chicos asistían con mucho hambre, fuimos con el equipo de profes y le pedimos insumos a otro partido político en ese momento. ¡A otro partido político para poder hacer funcionar esa política desde la gestión de ese momento! Ahí nos daban chocolate y galletitas, que nosotros podíamos darles en los días de apoyo escolar a los chicos. Y me acuerdo que esa persona nos dio…. por un año nos dio insumos. Obviamente nosotros teníamos que ir hasta esa casa partidaria con él, con la carga, o con, no digo con el miedo, porque no teníamos miedo a nada, porque ya lo estábamos haciendo, digamos. Pero con la mala suerte de que nos pueda llegar a ver alguien de la Muni, o del lugar donde estábamos trabajando, que estábamos buscando insumos para los chicos.

Sin embargo, esta puesta a disposición de recursos (materiales, actitudinales, sociales) no limita su alcance a la resolución del problema identificado en la implementación. También es sopesada en razón de los “usos” que el mismo Estado realiza de ellos^[43], especialmente en la actualidad a través de la circulación de imágenes en redes sociales, lo cual amplifica el alcance de las intervenciones estatales excediendo el espacio específico en el cual se despliega la política gubernamental. Son ocasiones especiales algunas fechas del año con alta pregnancia social, como el Día de las Familias, la Navidad o el Día de las Niñeces.

Me acuerdo un festejo del Día del Niño. Bueno, iba a ir el intendente, el gobernador, y era un despliegue impresionante, donde ahí tenían recursos para hacer el despliegue. Ahora, cuando teníamos que festejar el Día del Niño en el comedor, en el SUM, o en alguna casa particular de un vecino que nos prestó donde dábamos los apoyos escolares… “No, no hay recursos”. La parte asignada a nuestra área solo alcanzaba para esto, dos pelotas, tres con suerte; ¿y las golosinas y los globos y… las cosas para festejar qué?, ¿los chicos van a venir a festejar su día y van a tomar agua? Van a comer una galletita que … ¿te dan dónde? Y ahí nuevamente, salían todos esos recursos del equipo que acompañaba ese trabajo. “Hay que comprar los globos, las ornamentaciones, buscar estrategias para que los chicos se diviertan…”. Y después, podía o no caer el político, digamos. Y veía la cosa resuelta. ¿Preguntó de dónde sacaron el recurso para colgar los globos? ¿Preguntó de dónde sacaron los juguetes para sortear? ¡No! ¡Pasó, vinieron, vieron la cuestión resuelta! Función, se sacaron fotos y se fueron. Y nuevamente, los rezagados de los trabajadores: la foto no se la sacaban con los profes ni con los que estaban dando el apoyo escolar para “Che, gracias al equipo este disciplinario del barrio Cabo Piloto que pudo festejar el Día del Niño”. ¡No! “Se festejó el día del Niño en el Cabo Piloto” [como si fuera titular de diario] ¿Quién lo festejó? Y lo festejó la Muni, lo festejó el intendente Dr. Castro.

Por lo tanto, en el proceso de intermediación, y más allá del equilibrio entre la autopreservación y la vocación de servicio presentes en la labor del BNC, tal como lo sostienen Perelmiter y Arcidiácono (2022), se anudan afectividades personales e involucramientos del orden de lo político^[44], que les otorgan carácter situado a las emociones con las que los estatales significarán las prácticas del orden de lo laboral, y que, en un movimiento dialéctico, afectarán esas mismas intermediaciones en el plano de lo social (interfaz Estado-ciudadanía). Cabe entonces pensar en una configuración de las intermediaciones en permanente reformulación, según la situacionalidad a la que se encuentren expuestos estos BNC, y las evaluaciones^[45] que de ello realicen.

4. Volver a empezar, desde cero

Y bueno, a Cristina la conocí en territorio, peleando por lo suyo. Me acuerdo, en esa gestión, cuando yo entré a ese proyecto, veníamos nosotros al barrio, supuestos profesionales entre comillas, a intentar dar cuenta de algunas falencias que había en el barrio y que angaú^[46] nosotros podíamos venir a resolverlas, cuando había actores específicos como era el caso de Cristina, que estaban preparados para hacerlo, y que no fueron convocados. Entonces, me acuerdo ahí que ella me increpó: “Bueno, ¿qué sabés vos de esto, qué sabés de lo otro?”. Y cuando la conocí después, con justa causa, ella tenía razón. Yo al tiempo me di cuenta que ella era una de las personas indicadas para estar, por ejemplo, cubriendo el puesto que yo tenía en ese momento. Pero… esa política pública no le dio la posibilidad.

Al igual que en la primera de estas cuatro breves etnografías, la territorialidad y el involucramiento se expresan con claridad en el trabajo de Cristina. Como parte del equipo coordinador de un dispositivo de atención a jóvenes con consumos problemáticos dependiente de SEDRONAR, por un tecnicismo administrativo que involucró dos niveles del Estado^[47], sufrió el desalojo del edificio en el cual este funcionaba. De un día para el otro, psicólogos, trabajadores sociales, profesores y administrativos quedaron fácticamente en la calle, aun cuando el servicio continuaba desarrollándose.

Este tipo de circunstancias cruzan las vidas de los BNC: las tensiones acerca del abordaje territorial de las políticas gubernamentales, en cuanto espacios de disputa político-partidaria, resultan constitutivas del trabajo que desarrollan los estatales de la “última línea”. En las historias expuestas, emergen con mayor o menor intensidad, pero es en la experiencia de Cristina donde se destaca con crudeza, dado que ella y su equipo sostuvieron el dispositivo.

Dos tipos de consecuencias se desencadenan ante situaciones como la abordada en esta porción del texto: las del primer tipo afectan la vida de la política gubernamental, mientras que las segundas, la vida de los BNC.

Estuvimos en la calle, literalmente. Nos habían echado de nuestra casa. No podían entender. O sea, no es que yo esté cerrando una fábrica de zapatos, que los zapatos pueden quedar ahí. Nos fuimos, nos quedamos sin nada. Y fue un duelo muy grande, nos reuníamos en una casa… ¿qué hacemos? […]. Entonces, ¿qué empezamos a hacer? Fuimos a los barrios cercanos. Por ejemplo, a nosotros nos quedaba cercano el barrio Río Bravo […] pedimos permiso para seguir trabajando en dos comedores, tipo itinerante. Después nos fuimos a Villa Pintada, nos fuimos al Matadero… Nos distribuimos por todos lados […]. Aparte, si sabíamos que nuestros chicos eran de ahí, no los podíamos abandonar de un día para otro. Entonces hacíamos eso. Distribuimos los talleres, los espacios de escucha debajo de los árboles.

Ante situaciones como la aquí presentada, los reacomodamientos que transita la política gubernamental remiten a su faz implementadora. La dimensión formal de esta no se ve comprometida, a pesar de la densidad de reinvenciones que deban operarse en el territorio. Entre ellas, el apelativo a redes de reciprocidad, el despliegue de capitales sociales de diversa naturaleza (política, familiar, personal, de cercanía/vecindad), la creación de nuevas estrategias de acercamiento al problema del consumo problemático (y los correspondientes materiales e insumos para encararlas), y, por lo tanto, nuevas configuraciones del proceso de trabajo llevado adelante por los BNC^[48].

El segundo tipo de consecuencias afectan las propias vidas de los BNC: la salud y la percepción del valor del tiempo destinado al trabajo. La salud, tanto física como mental y emocional, depende de las formas de organización y el contenido del trabajo. De allí la importancia de identificar los riesgos psicosociales en el trabajo (RPST) en cuanto “riesgos para la salud, física, psíquica, mental y social engendrados por los determinantes socioeconómicos, la condición de empleo, la organización y el contenido del trabajo y los factores relacionales que intervienen en el funcionamiento psíquico y mental de los trabajadores” (Gollac, en Neffa, 2015), a los que están expuestos estos BNC.

Claramente, a lo largo de este capítulo, hemos podido vislumbrar algunos determinantes de índole socioeconómica, algunos otros referentes a las condiciones en las que se desarrollan sus labores, a la organización y el contenido del trabajo propiamente dicho (la configuración del proceso de trabajo), y especialmente los factores relacionales. Estos últimos, que, para el abordaje de los RPST, se constituyen en un factor más, asumen un lugar central en las intermediaciones construidas por los BNC, en cuanto aspecto que sintetiza el lugar de las afectividades interpuestas en el desarrollo de las labores.

Yo sentí que abandoné mucho mi vida personal. De hecho, cuando tuve la parálisis facial, yo creo que fue la eclosión de un montón de cosas. O sea, lo mío fue un pico de estrés, una eclosión de muchas cosas, donde tengo que mis hijos se van de mi casa, esas cosas… y teníamos un viaje, un encuentro nacional. Y yo iba a acompañar al grupo.

Sostener, intermediar, sortear, intervenir. Todas acciones que significan poner a disposición tiempo vital, no limitado al tiempo presencial en el territorio, y mucho menos al tiempo “valorizado” en cuanto intercambio/prestación/alquiler de fuerza de trabajo. Restarle atención a la vida familiar, personal y de relación es el resultado de esta ecuación desequilibrada, en donde el involucramiento con la población destinataria de la política no se mide en horas reloj, sino en movilizaciones del plano de lo afectivo que asimismo no encuentran traducción en las metas y los objetivos institucionalmente establecidos.

Ahora lo que estoy haciendo ya es hacer mis trámites jubilatorios, para ver si puedo recuperar estos años que no me arrepiento, de los cuales fui muy feliz, pero después me doy cuenta que me perdí un montón de cosas personales que son más válidas todavía que cualquier otra cosa.

Por último, entre la amplia gama de aprendizajes que deben tener en cuenta los BNC para “cuidar” la vida de las políticas gubernamentales (y, por lo tanto, su implementación), se encuentra el identificar de manera correcta el alcance/peso/valor de las instituciones involucradas en su desarrollo. Un error en esta materia podría significar tanto el retiro de las voluntades dispuestas, como el desvío de aportes hacia otra u otras áreas de interés, o incluso la interposición de obstáculos para el logro de los objetivos de la implementación.

Yo por ejemplo el otro día hice un flyer, “Ah, pero falta el logo de tal”. O sea, para figurar, tenemos como diez logos acá. En cada cartelito, pero de estos ¿quién va a pagar la seguridad? ¿Quién va a estar? ¿Quién se va a hacer cargo de esto? ¿Y de esto otro? […]. Pero viste lo que implica: presentar una nota, esperar que esa nota corra, todo, todo es con “curita”^[49]. Y sin saber quién va a responder. Nos encantaría que definan “Estos se encargan de esto, estos de aquello”, pero eso no existe. Así que vamos tapando baches, presentamos notas, a ver si nos pueden dar algo, por más que haya montones de logos en el flyer.

Contar con lineamientos ciertos, con criterios expresos y establecidos en las políticas gubernamentales puede resultar un elemento que transmita confianza y previsibilidad al trabajo de los BNC^[50]. Sin embargo, también resulta claro que toda implementación está sujeta a las interpelaciones de su entorno, y a la exposición y el involucramiento de sus implementadores. BNC, estos creadores de intermediaciones, emergen entonces como las mediatizaciones de lo posible de la política, poniendo en juego recursos que a todas luces exceden las previsiones de lo formalmente instituido.

5. Las marcas de la afectividad burocrática: algunas anotaciones finales

Este recorrido inició acompañando las labores de cuatro trabajadores, que, a lo largo del texto, fueron asumiendo la forma de BNC, en distintas situaciones/condiciones de empleo, cumpliendo funciones en los diferentes niveles de la trama estatal subnacional, con diversas profesiones, realizando tareas más o menos disímiles. Un solo elemento les conectaba: el convencimiento de que “no les daba igual lo que hacían”.

Sin caer en esencialismos vacíos, entiendo que el Estado es el escenario que construye sentidos y (re)significa las prácticas según sea su configuración. En términos de la estructura estatal de sostén de las políticas gubernamentales, pautas de interrelación del orden de lo tradicional redundarán entonces en mayores niveles de patrimonialización, y, por lo tanto, niveles de cooptación laboral más intensos (tal como lo expresado por Camila). Sin embargo, la patrimonialización de las estructuras estatales burocratizadas es un fenómeno que posee una doble vida, o, mejor dicho, otra vida en menor escala.

A manera de hipótesis tardía (con bríos de convertirse en una nueva pregunta de investigación), arriesgo que este aprendizaje organizacional institucionalizado informalmente impregna todas las capas de la organización del Estado, a manera de una red capilarizada de micropatrimonialismos que dan vida al tejido estatal desde las cúspides, y que, pasando por todas aquellas posiciones de poder institucionalizado, llegan hasta los BNC, que, aun ante los condicionamientos del entorno, ponen en juego decisiones (o “gozan de considerable discrecionalidad en [la] ejecución” de las políticas públicas, según Lipsky).

Aquí la primera marca de advertencia: este tejido no tiene por qué estar interconectado por intereses comunes. Deriva su trama de un aprendizaje organizacional que se ancla en la historia misma de las prácticas al interior del Estado. Como lo sostuvo Carmen: “Y uno empieza a entender más o menos que la cosa funciona así. Es un poco aceptar que así es”. Si hacemos pie en la dimensión de las prácticas, o, como lo marca Luisina Perelmiter en Burocracia plebeya (2016), en aquello que efectivamente sucede (y funciona), el plano de lo valorativo pierde relevancia para dar cuenta de que, en esas microdecisiones, en esos “márgenes de autonomía”, la creatividad puesta en juego en el marco de la escasez (de recursos, de lineamientos, de conducción, entre otros) implica poner en juego también el cuerpo y, por lo tanto, las afectividades, la dimensión humana de la política gubernamental.

Un segundo punto de atención: estos espacios de maniobra, la autonomía referida por Lispky, encierran una contradicción cuando son revisados en el marco de burocracias patrimonializadas. La paradoja del “puente roto”, por el cual hay que transitar a como dé lugar y asimismo intentar “no caer”. En esta operatoria los BNC terminan poniendo recursos de sí (construyendo o reconstruyendo el puente) para el cumplimiento de los fines de la política gubernamental, que en territorio pierde la rigidez de lo planificado para convertirse en artefacto que afecta a quienes la encarnan.

En este sentido, Perelmiter y Arcidiácono (2022) aluden al equilibrio entre la autosupervivencia y la vocación de servicio de los BNC como operatoria que califica sus roles. Estas cuatro historias pretenden complejizar la noción de “vocación de servicio”, para exponerla desde sus aspectos más crudos, enmarcadas en las afectividades dispuestas para el desarrollo de las funciones asignadas (o no). Son cuatro historias, por lo tanto, que revelan cuánto del devenir de la política gubernamental se incrusta en la vida de sus BNC, cuánto de la “población destinataria”, nominativo técnico de los planes y programas, interpela las propias vidas de los estatales, cuánto de ello los moviliza, los afecta, y afecta asimismo la vida de la ciudadanía. De aquí que la complejidad de los territorios, la dinámica de los escenarios y el acceso/gestión de recursos que los BNC puedan poner en marcha operen como factores de reconfiguración de las políticas. No se trata entonces y solamente de intermediaciones generadas por autómatas en la asepsia de un laboratorio: son todas valoraciones del entorno y de las posibilidades que este habilita, elaboradas por BNC para la producción e implementación de políticas, programas, planes y proyectos.

Finalmente, el tiempo, el involucramiento y el deseo son los grandes ejes desde donde se modeliza la dimensión afectiva puesta en juego en el desarrollo de sus labores. Luego de recorrer estas cuatro breves etnografías, Carmen, Camila, Cándido y Cristina nos permitieron vislumbrar, plausiblemente, la densidad de las categorías vinculadas a la afectividad presentes (también) en el acto de trabajar, y que desbordan los límites de la dimensión funcionarial destinada a la ejecución de política gubernamental.

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