Una mirada desde lo nacional, subnacional y paraestatal del Argentina Trabaja
al Potenciar Trabajo

Cynthia Ferrari Mango

1. Introducción

Nos proponemos analizar la trama territorial que se configura y reconfigura en los espacios locales de gestión de la política social, haciendo hincapié en los roles de las burocracias desde una mirada ampliada y diacrónica que combina aspectos macrosociales y prácticas microlocales. Específicamente, nos concentramos en el Argentina Trabaja, que se convirtió en el Hacemos Futuro para luego transformarse en el Potenciar Trabajo. Los interrogantes que perseguimos son los siguientes: ¿qué tramas territoriales y vínculos se entretejen entre las burocracias?; ¿qué características tienen?; ¿qué lógicas y prácticas materializan?; ¿cómo se reconfiguran sus espacios de gestión tras las transformaciones de los programas?

De este modo, brindamos un recorrido a partir de una mirada diacrónica desde el PRIST-AT, el Hacemos Futuro y el Potenciar Trabajo. El PRIST-AT tenía como objetivo generar puestos de trabajo a través de la conformación de cooperativas (Res. n.º 3.182/2009). La formación de estas se enmarcó en una primera instancia bajo convenios celebrados entre el MDSN y los municipios, que se convirtieron en entes ejecutores del programa en el territorio. Desde del año 2016 hasta principios del 2018, se amplió el abanico de entes ejecutores a organizaciones de la sociedad civil. Luego, se unificó el PRIST-AT, Desde el Barrio y el Ellas Hacen en el Hacemos Futuro (Resolución n.º 96/2018). Este tenía como objetivo empoderar a las personas en situación de vulnerabilidad social y promover su autonomía para insertarse laboralmente fomentando la formación y la terminalidad educativa. Finalmente, se creó en el 2020 el Programa Nacional de Inclusión Socioproductiva y Desarrollo Local “Potenciar Trabajo”, aglutinando a quienes eran titulares del programa Hacemos Futuro, Proyectos Productivos Comunitarios y del Salario Social Complementario. El objetivo propuesto es mejorar el empleo y generar propuestas productivas a través de proyectos socioproductivos, sociocomunitarios y sociolaborales y la terminalidad educativa (Resolución n.º 121/2020). Los proyectos se enmarcan en cinco sectores productivos: construcción, producción de alimentos, textil, economía del cuidado y recolección y reciclado de residuos urbanos.

En este proceso, las burocracias que identificamos son, en primer lugar, la nacional (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDSN), Centros de Atención Local (CAL) y Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), en segundo lugar, la subnacional (municipio), y, en tercer lugar, la paraestatal (organizaciones sociales). De este modo, brindamos una propuesta de burocracias ampliadas vinculada a la política social. Asimismo, sostenemos que las fronteras entre las burocracias se entremezclan con el fin de llevar a cabo la política social en el territorio construyendo y reconstruyendo espacios y prácticas de gestión.

La estrategia teórico-metodológica es cualitativa y se apoya en el trabajo que venimos desarrollando desde el 2013. La elección por realizar este tipo de abordaje se sustenta en un paradigma interpretativo que permite reorganizar la investigación articulando el marco teórico con aportes de sustento empírico (Gallart, 1993). El diseño metodológico articula un conjunto de técnicas y estrategias de análisis. Una de ellas son entrevistas semiestructuradas y en profundidad (Guber, 2004). Para la identificación de los sujetos y de las redes sociales en el territorio, combinamos las técnicas del informante clave con la técnica de bola de nieve y constituimos una muestra a partir de saturación por datos. Las entrevistas fueron dirigidas a funcionarios y técnicos del MDSN y de la ANSES y a responsables y referentes de organizaciones sociales y funcionarios municipales que participaban de la gestión del programa. Estas entrevistas fueron grabadas, y los textos obtenidos, analizados de acuerdo a las técnicas de análisis de narrativas y de contenidos. También llevamos a cabo observaciones participantes (Maxwell, 1996; Guber, 2004) en el territorio donde se implementa el programa y elaboramos una guía de observación y también registro de campo. Por último, utilizamos relevamiento de fuentes secundarias compuestas por normativas, informes, documentos estatales y elaborados por organizaciones sociales, así como también declaraciones de referentes de estas. Asimismo, realizaremos pedidos de información para acceder a datos a través de un trabajo de artesanía y de una actitud detectivesca (Bennett y Layard, 2015).

El análisis y la interpretación de los datos se adecuaron a la intersección de procesos macrosociales y microprácticas y acciones locales (Chiara y Di Virgilio, 2005). Pensamos ambas a partir de un proceso de retroalimentación continua tendiente a identificar y comprender la problemática social de las políticas públicas y las dinámicas institucionales. De este modo, pudimos interpretar cómo repercuten transformaciones macrosociales a nivel microsocial y cómo lo territorial muestra la manera de operar de actores locales, así como también promueve un recorte territorial (Paura y Zibecchi, 2010). Asimismo, otra estrategia de análisis consiste en suspender definiciones a priori para dar entidad al estudio de las prácticas de actores sociales que cotidianamente construyen y deconstruyen esas formas (Fernández Álvarez, 2016).

2. Acercándonos al concepto de “burocracias ampliadas” dentro de la política social

Partimos de una concepción de “porosidad” para pensar menos dicotómicas las relaciones entre el Estado y otras esferas sociales con el fin de vislumbrar sus múltiples imbricaciones (Ferguson, 2007). Para ello, recuperamos los aportes de Bohoslavsky y Soprano (2010), quienes identifican al Estado como un objeto de estudio fragmentado y desacoplado en una multiplicidad de agencias, lógicas y prácticas sociales. En este sentido, lo comprendemos desde una mirada polifónica y no totalizante que involucra diferentes niveles jurisdiccionales, actores territoriales y burocracias personalizadas con los que interactúa en el campo de la política social. Además, está configurado por normas y personas que le dan materialidad a través de sus prácticas cotidianas.

Las burocracias son actores que inciden en el proceso político y en los arreglos institucionales para implementar políticas sociales. Esto las convierte en el brazo ejecutor y, por consiguiente, en la expresión material del Estado (Oszlak, 2006). A su vez, contribuyen a consolidar un trato diferente entre los ciudadanos y las políticas sociales (Arcidiácono, 2017; Perelmiter, 2017). Estas son diseñadas y gestionadas por funcionarios singulares que les otorgan un alcance y un contenido a los programas, transformándose en la cara visible del Estado y llevando a cabo mediaciones (Bohoslavsky y Soprano, 2010).

Asimismo, este trabajo recoge la literatura internacional sobre burocracias, reconociendo los antecedentes de Lipsky (1980), Dubois (2012) y Maynard-Moody y Musheno (2003), que dan cuenta de los márgenes de discrecionalidad que disponen agentes estatales para orientar sus modos de acción. Lipsky (1980) propone la categoría de burócratas en el nivel callejero poniendo en evidencia la definición de “burocracia” como brazo ejecutor de las políticas públicas del Estado. La novedad radica en centrarse en los niveles locales para identificar las particularidades que adquiere esta burocracia. La particularidad de estos funcionarios es la inmediatez y personalización de sus interacciones con los titulares de los programas que inciden en la vida de estos.

El entramado burocrático también ha sido abordado en relación con la implementación de políticas sociales por parte de organizaciones. Tales son los casos de Gradin (2018) y Massetti (2011), que analizaron las estrategias y particularidades de gestión de referentes de organizaciones sociales que incorporaron rutinas burocráticas. Esta línea de investigación ha sido profundizada por Manzano (2008) y Vommaro (2019), que les ha asignado la categoría de paraestatales a referentes de organizaciones sociales que participan de procesos burocráticos, identificando diversos estilos. El autor los designa como intermediarios indispensables que participan en la acción pública territorial realizando labores administrativas y mediaciones locales. Según el lugar predominante donde llevan a cabo sus tareas, los clasifica en los burócratas en casa que operan en locales, los burócratas nómadas que están en dispositivos móviles en diferentes barrios populares, y los burócratas puerta a puerta, que cubren un área geográfica más amplia.

Asimismo, el trabajo se alimenta de literatura que refiere a los encuentros entre el Estado y las organizaciones. Manzano (2008) estudió la cotidianeidad de las prácticas de las organizaciones sociales en la gestión colectiva de programas estatales, dando cuenta de la modalidad en la que los referentes percibían programas e integraban el equipo técnico que los llevaba adelante. En la misma línea, Señorans (2021) se enfocó en analizar los encuentros a partir de la implementación de políticas públicas orientadas al trabajo asociativo y la economía social. Dichas interacciones son caracterizadas como oportunidades para proyectar de manera articulada entre las organizaciones y el Estado (Fernández Álvarez, 2016). Paralelamente, D’Amico (2018) profundizó el análisis sobre la relación entre sectores populares y Estado tras la modificación de programas sociales, mostrando el rol de mediadoras de las organizaciones socioterritoriales.

En lo que refiere al abordaje de la política social, nos nutrimos de los trabajos de Arcidiácono (2012), Grassi (2012 y 2003), Falappa y Andrenacci (2008), Soldano y Andrenacci (2006), y Danani (2004). Esta comprende tres grandes regiones que actúan de forma simultánea y complementaria: política del trabajo, política de servicios universales estatales y política asistencial. Esta última ha evolucionado a través de mecanismos de transferencia de bienes y servicios tanto a los individuos como a grupos que no eran absorbidos por el mercado de trabajo (Falappa y Andrenacci, 2008). A partir del 2003, en la literatura se identifica cómo las políticas asistencialistas y focalizadas de décadas anteriores se impregnaron de un discurso de economía social y solidaria revitalizando experiencias autogestionadas y el cooperativismo de trabajo (Hudson, 2017; Guimenez y Hopp, 2011; Pastore, 2010; Vuotto, 2011; Hintze, 2014).

Paralelamente, trabajamos el abordaje del territorio como un escenario de interacciones sociales desde una dimensión ya no solo espacial y político-institucional, sino también simbólica y de expresión política (Arias y Testa, 2015; Forni, Castronuovo y Nardone, 2013; Altschuler, 2013). En dicho espacio, se encuentra el gobierno nacional impulsando medidas que involucran a actores locales en su implementación. El territorio se reconstruye con los procesos macrosociales y microprácticas locales y es en donde se encuentran las heterogeneidades en el funcionamiento de los programas. De este modo, es un lugar privilegiado de la expresión política dado que una organización o un movimiento se puede consolidar en él a través de la política social. A partir de procesos de territorialización y de descentralización, los actores que han cobrado protagonismo son los municipios y las organizaciones sociales (Rofman, 2010; De Piero, 2005). En efecto, se produce una gestión de los programas sociales tanto por organizaciones como por municipios (Gradin, 2018; Delamata, 2004).

3. Caracterizando a las burocracias desde una mirada diacrónica a partir de la reconfiguración del Argentina Trabaja

3.1. Burocracia nacional: ministerio, agencia y dependencias

En términos de la burocracia involucrada al programa a nivel nacional, fue desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDSN) desde donde se creó el PRIST-AT. El MDNS tiene sus antecedentes en 1994, durante la presidencia de Carlos Menem, al constituirse la Secretaría de Desarrollo Social. Este es considerado como un área de gobierno primordial para llevar a cabo la intervención en materia social (Illari, 2006).

Desde el año 2003 hasta el 2015, el MDSN trazó dentro de los ejes de la política social fortalecer la territorialidad de esta canalizando la participación de los actores locales y fomentando la economía social con una visión trabajo-céntrica. Incluso, Perelmiter (2012) explica cómo el estilo de trabajo de la entonces ministra Alicia Kirchner se construyó bajo la mirada de una “ministra embarrada”, haciendo alusión a su presencia en territorios vulnerables. Las estrategias impulsadas por el MDSN tuvieron principios de la economía social y solidaria y una visión trabajo-céntrica, así como también de territorialización. Ambas orientaciones se vieron reflejadas en el PRIST-AT, tanto por la impronta territorial que configura y reconfigura el programa, así como también por la direccionalidad de este en términos de economía social y solidaria al formar cooperativas de trabajo. La presencia física en el territorio del MDSN toma corporalidad a través de los agentes territoriales que ocasionalmente visitaban los espacios físicos de los entes ejecutores.

En 2015, cambió la orientación de la política social con la gestión de Carolina Stanley, evidenciando su cercanía con el universo de las organizaciones de la sociedad civil. En este período la gestión genera articulación con el universo heterogéneo de las organizaciones, así como también abarca un vaciamiento en el soporte institucional de programas y promueve una concepción de transferencia de ingreso con ideas de la meritocracia inspiradas en el fortalecimiento de las capacidades y el fomento de la formación y terminalidad educativa. Estas se terminan de materializar en la reconfiguración del PRIST-AT en el Hacemos Futuro. En el 2018, se produjo la fusión del MDSN con el Ministerio de Salud en el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MDSyDS) y la incorporación bajo su dependencia a la ANSES.

Luego, en el 2020 se reconvirtió en Ministerio de Desarrollo Social, asumió Daniel Arroyo, y se transformó el Hacemos Futuro en el Potenciar Trabajo, lo cual provocó modificaciones en el organigrama y fomentó una concepción de política social orientada a la reconstrucción con fomento del desarrollo local. Específicamente, se generó una división del trabajo al interior del MDS (Resolución n.º 121/20), donde la Secretaría de Economía Social se convirtió en la autoridad de aplicación que articuló con unidades de gestión que fueran organizaciones no gubernamentales, mientras que la Unidad de Gabinete de Asesores fue la autoridad de aplicación cuando las unidades de gestión eran organismos gubernamentales. En carácter de autoridad de aplicación, tenían la tarea de evaluar y aprobar los planes de actividades de las unidades de gestión. Finalmente, con la llegada de Juan Zabaleta como ministro en agosto de 2021, la Secretaría de Economía Social comenzó a hacerse cargo de las vinculaciones tanto con municipios como con organizaciones, así como también a promover una mayor articulación entre el programa y el empleo formal.

A nivel territorial, también hasta principios del 2018 se encontraban cotidianamente funcionarios ministeriales de los Centros de Atención Local (CAL) como burocracia territorializada del ministerio y luego la ANSES. Hasta el 2017 los CAL dependían de la Coordinación de Financiamiento para el Fomento del Ingreso Social con Trabajo y de la Subsecretaria de Fortalecimiento Institucional, que se desarmó, tras lo cual se creó la Dirección Nacional de Abordaje y Gestión Socio Administrativa de Programas de Economía Social y Popular. Los CAL estaban distribuidos por cada distrito y tuvieron vínculo directo con los titulares del PRIST-AT. Este vínculo comenzó a tejerse desde el inicio del programa. Desde el CAL se realizaban diferentes funciones vinculadas al programa que abarcaban desde una índole más administrativa y técnica hasta una impronta más social.

En el 2018, al transformarse el PRIST-AT en el Hacemos Futuro, el MDSN decidió eliminar a los CAL y reubicar a la mayoría de su personal en la ANSES. Esta se creó como organismo descentralizado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTEySS) (Decreto 2.741/91). En septiembre del 2018, al fusionarse el Ministerio de Salud con el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MDSyDS) (Decreto 801/2018), pasó a depender de él.

La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) como agencia estatal descentralizada tiene un lugar protagónico en el esquema de seguridad social (Costa, Curcio y Grushka, 2014) y se la identifica como un actor político central en la política social no contributiva, debido a que trascendió su origen ligado a la seguridad social contributiva (Arcidiácono, 2017; Logiudice, 2017). Específicamente, aumentó sus funciones al contener programas que exceden las acciones previsionales y abarcan a nuevos sectores poblacionales (Danani y Hintze, 2014). A su vez, tiene el potencial de ejecutar rápidamente nuevos programas por su capacidad técnica y despliegue territorial (Ferrari Mango y Tirenni, 2017). La ANSES absorbió funcionarios de los Centros de Atención Local (CAL), y se le incorporó a su gestión el programa Hacemos Futuro. Paralelamente, la ANSES desarrolló y expandió su esquema organizativo a nivel territorial, con lo que profundizó su modalidad de gestión desconcentrada. Los dispositivos que utiliza para la atención de consultas y realización de trámites son los siguientes: Unidad de Atención Integral (UDAI), Unidad de Atención Transitoria (ULAT), Unidad Local de Atención de Empresas (ULADE), Unidad de Atención Móvil (UDAM), Terminales de Autoconsulta, Puntos de Información Previsional (PIP).

En el 2018, se le adjudicó la certificación de los titulares del programa Hacemos Futuro, y se convirtió en la burocracia territorial vinculada a él. En este sentido, la ANSES se encargaba de actualizar los datos de los titulares del programa que tenían que ir varias veces al año, así como también de recibir los formularios de terminalidad educativa y formación integral. Los titulares, dependiendo de su nivel académico, debían presentar el formulario de terminalidad educativa (FOTE) si estaban cursando primaria o secundaria o bien el certificado de formación integral (CEFI) al cursar capacitaciones que les permitían computar las horas de formación exigibles por año. Al crear dicho programa, se promovía la desintermediación de las organizaciones sociales y de los municipios que llevaban a cabo la implementación del Argentina Trabaja a través de las cooperativas de trabajo, así como también se fomentaba un vínculo directo entre el titular y la cara visible del Estado, que en este caso eran los funcionarios de la ANSES (Ferrari Mango, 2021b).

3.2. Burocracia subnacional: municipios

Los municipios, como nivel jurisdiccional dentro de un sistema federal, son el nivel de gobierno más próximo a la sociedad y, al ser la cara más directa e inmediata de lo público, de lo estatal, son receptores y canalizadores de las nuevas demandas sociales y responden a ellas con mayor flexibilidad y comprensión, convirtiéndose en articuladores y coordinadores de redes de gestión tanto públicas como privadas (Herzer y Pírez, 1990). La reforma del Estado y el proceso de descentralización reconfiguraron las competencias asignadas al Estado, la sociedad y el mercado, de modo que produjeron una nueva división del trabajo (Oszlak, 1994). La naturaleza de las funciones y competencias que posicionan a los gobiernos municipales se entienden a partir de tres tensiones en la década del noventa: la acumulación política en el nivel local, la captación de recursos por distintas vías para responder a demandas de la población, y las estrategias de legitimación frente a las crisis centradas en las figuras de los intendentes (Chiara, 2007).

Por la proximidad territorial de los municipios y su vinculación directa con la sociedad local, en las últimas dos décadas han tenido gran participación en la implementación de programas sociales (Rofman, 2010; Chiara y Di Virgilio, 2005; Cravacuore, 2008; García Delgado, 1996). Uno de esos programas es el PRIST-AT, que, si bien es un programa nacional, no se implementó en la totalidad del país, sino que, para la selección de los distritos donde se pondría en funcionamiento, el MDSN elaboró el documento “Distribuidor Nacional Programa de Ingreso Social con Trabajo”. De este modo, se priorizaron regiones y provincias del país y se determinó la cantidad de puestos de trabajo por crear en cada una de ellas. Para la cobertura se tuvieron en cuenta principalmente dos cuestiones: los requerimientos del programa (población objetivo y criterios de elegibilidad) y las condiciones institucionales, las capacidades y posibilidades de gestión de los entes ejecutores. La Matanza^[1] fue el municipio en el cual se destinan más puestos de trabajo, con un total de asignados de 12,0 %, y le siguen Merlo, con 6,4 %, y Florencio Varela, con 6,0 %.

Para la implementación del programa en el territorio, se firmaron convenios entre representantes del MDSN y el intendente municipal. En ellos se establecía como ente ejecutor en el territorio al municipio y, a la vez, se fijaban los módulos constructivos para realizar obras de mediana y baja complejidad. Las particularidades de los convenios se determinaban en función de las necesidades del municipio y el perfil sociolaboral de los titulares del programa, con el fin de mejorar las condiciones en los barrios postergados (Fernández, 2012).

En este sentido, a partir de la implementación del PRIST-AT, se han producido transformaciones en la relación entre el Estado y las organizaciones sociales involucradas en la estructura burocrática estatal o en la participación de la coalición de gobierno (Natalucci, 2012). A su vez, la gestión del programa por parte del municipio genera tensiones entre estos últimos y las organizaciones sociales dado que disputan el control territorial (Arcidiácono y Bermúdez, 2015).

En este marco, la decisión de asignarle al municipio la tarea de implementación y gestión del programa ocasionó un cuestionamiento de las organizaciones sociales (Natalucci, 2012). Estas interpretaron dicha decisión como una postergación a ellas porque se les estaba asignando un rol preponderante a los gobiernos locales en la gestión de la política social que hasta entonces era compartido.

Para la gestión cotidiana del programa, se produjeron cristalizaciones gubernamentales, es decir, en algunos casos se generaron nuevas dependencias municipales y en otros se le asignó la tarea de gestión a una secretaría ya constituida. Estas en un principio estaban vinculadas a obras públicas y luego, con la propuesta de fomentar estrategias de economía social, a secretarías de ese rango.

A modo de ejemplificación, el Municipio de La Matanza empezó a implementar el programa en un principio desde la Secretaría de Obras Públicas. Luego, se creó la unidad ejecutora de cooperativas dependiente de Jefatura que llevaba adelante diversas líneas dentro del programa, desde asistenciales hasta productivas, mientras que, desde el Instituto Municipal de Desarrollo Económico y Social, se fomentaban estrategias socioproductivas. En el año 2012, comenzó a establecerse en diversos barrios del distrito de La Matanza la figura del “obrador”, que dependía de la unidad ejecutora de cooperativas. Antes de la existencia de los obradores, los cooperativistas iban al lugar que tenían asignado para hacer la contraprestación desde una delegación municipal. Estos oscilaban entre espacios públicos –sean veredas o plazas, escuelas, jardines, sociedad de fomento, salitas, comedores– y organizaciones sociales. En el municipio de La Matanza, existieron aproximadamente 15 obradores^[2]. En términos concretos, en la mayoría de los obradores, se podían encontrar tres espacios: una recepción, un aula y un galpón. La creación y división de estos tres espacios ejemplifica la burocratización que va adquiriendo el programa dentro de los obradores. Este es un rasgo distintivo dado que no en todos los municipios se logró constituir este espacio local de gestión.

En el 2018, tras la reconfiguración del PRIST-AT en el Hacemos Futuro, se eliminó la figura de los entes ejecutores y algunos se reacomodaron en UCAPS. Estas cumplían el rol de brindar capacitaciones que contribuyeran a una formación integral de los titulares del Hacemos Futuro que realizaban su contraprestación. Asimismo, entregaba el CEFI a la persona que cumplía con los requisitos mínimos de asistencia y aprobación del curso realizado para que luego lo presentara a la ANSES. En el caso de los obradores del municipio, se convirtieron en unidades de capacitación (UCAPS), tanto teóricas como prácticas, aunque sin financiamiento. Para la reconversión de ente ejecutor a UCAPS, tuvieron un rol fundamental las características del vínculo que habían tejido los actores con el MDSN.

En el 2020, tras la reconfiguración en Potenciar Trabajo, el programa se convirtió en unidades de gestión con una lógica similar a la figura de ente ejecutor que estaba presente en el PRIST-AT. Asimismo, se enfocó en cinco sectores productivos desde una perspectiva de desarrollo local y la economía social: construcción, producción de alimentos, textil, economía del cuidado y recolección y reciclado de residuos urbanos. En lo que refiere a la economía del cuidado, cobró fuerza y visibilización el cuidado comunitario que realizan las mujeres en comedores o guarderías populares del barrio, a efectos de la cual se creó una dirección específica dentro de la órbita de Desarrollo Social. La modalidad de implementación consiste en articular el ministerio con unidades de gestión en diversas localidades que recibirían transferencias de fondos y herramientas. Paralelamente, se instauró un fondo de créditos no bancarios destinados a proyectos de carácter más autogestionado.

3.3. Burocracia paraestatal: organizaciones de la economía popular (OEP)

Las organizaciones de la economía popular (OEP) pertenecen al universo de organizaciones de la sociedad civil identificadas como grupos que, a través de sus intervenciones, influyen en el campo de lo político, lo económico y lo social (De Piero, 2020). Las OEP son un actor que emergió con mayor fuerza tras la crisis en Argentina en el 2001 producto de una gran recesión y que llevó a que las personas resolvieran sus necesidades básicas por fuera de las relaciones clásicas del trabajo asalariado y la relación capital-trabajo.

En esta línea, se generó una vinculación entre las OEP y las políticas de asistencia o bien de promoción del empleo e integración social. Específicamente, las políticas se gestionaban de manera articulada entre el Estado y las organizaciones, generando una coproducción de la intervención social del Estado en barrios populares (Vommaro, 2019). Dicha coproducción implicó prácticas burocráticas que fueron adquiriendo las organizaciones con el objetivo de poder desplegar el programa.

En el caso de los programas PRIST-AT, Hacemos Futuro y Potenciar Trabajo, las organizaciones fueron llevando a cabo distintas acciones y estrategias, así como también utilizando diferentes instrumentos. Estos fueron variando en cada uno de los programas, aunque cada etapa sirvió como base y aprendizaje para la posterior.

Durante el PRIST-AT hasta el 2015, las organizaciones no firmaban convenios directamente con el MDSN, por lo que los titulares conformaban cooperativas informales y articulaban con el municipio para ponerse de acuerdo en la distribución territorial donde llevar adelante las tareas, así como también recibir herramientas de trabajo. En lo que se refiere a la infraestructura, no contaban con un espacio físico concreto desde el cual realizar las tareas. No obstante, se juntaban en la casa de algún compañero para armar encuentros y charlas, y en espacios comunitarios de los barrios o locales de la organización. Las tareas que llevaban a cabo tenían una función social y eran de utilidad para el barrio dado que las realizaban en instituciones educativas, salitas de salud o comedores.

A partir de 2016, las organizaciones sociales convenían con el ministerio para convertirse en entes ejecutores del programa. En el caso del municipio de La Matanza, encontramos a modo de ejemplo a la Cooperativa Movimiento Evita, que logró convertirse en ente ejecutor y creó lo que denomina “polo productivo”, adquiriendo particularidades similares a la de los obradores municipales. De este modo, se vislumbra la herramienta cooperativa como instrumento para canalizar el trabajo. Para ello, fue fundamental el accionar de la CTEP^[3], que negociaba a nivel nacional con el MDNS los convenios, así como también el salto institucional del Movimiento Evita, que conforma la cooperativa de manera formal. Uno de los objetivos que perseguían era traducir en trabajo determinadas prácticas enmarcadas en planes sociales.

En este sentido, construyeron un vínculo directo con el ministerio a través de una mesa de gestión conformada por la CTEP. De este modo, vieron convenir directamente con el ministerio como una oportunidad y posibilidad que involucraba una etapa de aprendizaje y despliegue territorial. La posibilidad de gestionar al programa a través de un convenio específico muestra una potencialidad de la organización y una cierta independencia del municipio. Al convertirse en ente ejecutor, comenzaron a contar y a administrar sus propios recursos. Por lo que se organizan no solo el trabajo territorial, sino también el administrativo. Las actividades estaban enmarcadas en un plan de obra que seguía un esquema ya preestablecido por el MDSN, que permitía cierto margen para vinculación con las necesidades del barrio en función de problemáticas que ellos detectaban.

De este modo, existía un abanico de talleres en los cuales podían participar los titulares del programa dentro de la cooperativa. Estos podían ser herrería, carpintería, bloquería, elaboración de dulces, huerta y vivero.

En el 2018, tras la creación del Hacemos Futuro, los polos productivos de las organizaciones obtuvieron un convenio con el ministerio para convertirse en UCAPS y recibir financiamiento. Para ello, utilizaban los mismos espacios donde venían llevando a cabo sus actividades enfocándose en el plano educativo sea más práctico o bien más teórico. A modo de ejemplo, la Cooperativa de Trabajo Movimiento Evita La Matanza 1 Ltda. se reacomodó en UCAP. Para transformarse en UCAP, volvieron a negociar a través de CTEP los convenios, tal como lo habían hecho para convertirse en ente ejecutor. Las particularidades del convenio en el marco del Hacemos Futuro establecían la condicionalidad de brindar capacitaciones teóricas o bien talleres prácticos. Para ambos, utilizaron los soportes construidos anteriormente tanto desde su rol previo de ente ejecutor, como desde su rol de organización social que realizaba tareas sociocomunitarias. De este modo, se desfinanciaban y se reducían los márgenes de acción. Algunos de los cursos que dictaban eran promoción de la educación, promoción de la justicia, promoción de salud, trabajo, hábitat y ambiente. Para realizar los talleres en los cuales se entrega a los titulares el certificado, continuaron utilizando el espacio que usaban como ente ejecutor. En efecto, si bien hubo una continuidad del espacio que empleaban, se modificó la frecuencia de encuentro y el trabajo cotidiano. En este sentido, se destaca cómo han institucionalizado experiencias que venían llevando a cabo y revalorizado el rol de la militancia social en la organización y en la formación.

En el 2020, tras la reconfiguración en Potenciar Trabajo, las organizaciones también se convirtieron en unidades de gestión. Para ello, utilizan los mismos soportes institucionales, así como también se valen de la experiencia previa que fueron adquiriendo en la gestión de los programas.

4. Reflexiones finales

Las burocracias sociales se caracterizan por vincularse con un tipo particular de cliente que las somete a cierta flexibilidad y adaptabilidad. Sus prácticas se van configurando y reconfigurando, por un lado, a partir de las particularidades de los programas sociales, así como también de los intercambios que se producen en el territorio. De este modo, se genera una vinculación entre los aspectos macroinstitucionales y las prácticas microlocales donde lo estatal y la lógica territorial se entremezclan.

Asimismo, a través de una mirada diacrónica, la burocracia en el campo de la política social que se destaca históricamente es el MDSN. Desde dicho espacio, se han fomentado programas sociales que han buscado la integración sociolaboral de personas que no eran absorbidas por el mercado laboral a través de programas de transferencia de ingresos, y luego, con perspectivas de economía social o bien desarrollo local. Más recientemente, a partir de principios de este siglo, la ANSES se perfiló como una burocracia versátil para el seguimiento de programas sociales desde una mirada más eficientista y técnica. Paralelamente, ha llevado a cabo medidas de despliegue territorial.

En el territorio también encontramos la burocracia subnacional: desde la década del 90, a partir de procesos de municipalización de la crisis, los municipios han ido cobrando protagonismo en la implementación de programas sociales. Para ello, se generaron cristalizaciones gubernamentales de tipo horizontal o bien vertical donde se aprecian dos tipos. Por un lado, a secretarías ya instituidas, se les asignaron nuevas funciones, o bien se crearon dependencias para que se hagan cargo de las nuevas tareas.

Además de la burocracia tradicional estatal tanto nacional como subnacional, hemos identificado la burocracia paraestatal, que muestra el rol de las organizaciones sociales en el ciclo de la política pública. Sobre todo, se refiere la implementación de las diferentes estrategias que han llevado a cabo para gestionar programas a nivel territorial en función de los márgenes que les fue otorgando la burocracia estatal, así como también de su capacidad de agencia para ir obteniendo mayor autonomía.

El caso del PRIST-AT, que se configuró en el Hacemos Futuro y luego se transformó en el Potenciar Trabajo, nos muestra las particularidades de las burocracias a nivel territorial en función de las modificaciones institucionales que se llevaron a cabo a nivel macro. Específicamente con la transformación en las normativas de los programas y, por consiguiente, en los objetivos de estos, las burocracias territoriales se fueron reconfigurando. Nos referimos a un pasaje de entes ejecutores denominados “obradores” o “polos productivos” a unidades de capacitación y luego a unidades de gestión. Desde dichos espacios, se llevó a cabo la gestión cotidiana de los programas fomentando prácticas burocráticas impregnadas de lógicas territoriales. De este modo, las fronteras entre las burocracias se entremezclan con el fin de llevar a cabo la política social en el territorio, construyendo y reconstruyendo espacios y prácticas de gestión.

Referencias bibliográficas

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