Un aporte desde las oficinas fiscales de Mendoza, 1852-1880

Gabriela García Garino

1. Introducción^[1]

Theda Scokpol (1989) sostuvo en un artículo de finales de los 80 que se había producido un regreso de los estudios sobre el estado en las ciencias sociales, dando ejemplos de distintos abordajes. En la historiografía hispanoamericana, este retorno también se produjo, acompañando a una renovación historiográfica que incluyó ámbitos tan diversos como la historia política, la historia del derecho, la historia fiscal y la social.

Pese a su diversidad, estos abordajes compartían una premisa fundamental: el considerar la construcción estatal como un proceso histórico y contingente, intentando recuperar la incertidumbre de los actores que, a diferencia de los observadores del presente, no sabían cómo iba a ser ese proceso. Se trataba de evitar las visiones teleológicas y unilineales sobre los procesos políticos y sociales que habían caracterizado algunas tradiciones historiográficas^[2].

Una piedra basal en la renovación de los estudios sobre el Estado argentino ha sido el libro de Oscar Oszlak que propone una definición del Estado que incluye aspectos materiales, como la existencia de un aparato burocrático y represivo que permitiera extraer recursos de la sociedad civil y ejercer su dominio, y la presencia de un mercado que abarcara todo el territorio, y aspectos simbólicos, como la formación de un discurso –la nación– que legitimara sus pretensiones. A partir de esta compleja definición, Oszlak (2004) aborda el proceso de construcción del Estado nacional en la segunda mitad del siglo xix, mostrando la imbricación de todas las dimensiones mencionadas.

Sin embargo, este enfoque ha sido cuestionado por su mirada unilineal y coercitiva de un avance del Estado desde el centro –situado en Buenos Aires– hacia un interior periférico. En este sentido, se destaca la compilación de Beatriz Bragoni y Eduardo Míguez que, a partir de distintos problemas –lo fiscal, los vínculos entre dirigencias locales, provinciales y nacional, la extensión del poder estatal, el desarrollo de la institucionalidad– y regiones, dan cuenta de un proceso mucho más complejo donde no solo había relaciones de fuerza y violencia, sino de transacción y negociación, en el cual los actores intermedios habrían jugado un rol esencial (Bragoni y Míguez, 2010).

Otras miradas se han preguntado por la constitución de los “saberes” y “expertos” del Estado, dando cuenta del lento proceso de formación de las burocracias, relacionados asimismo con la consolidación académica y profesional de ciertas disciplinas como la medicina, el derecho y la arquitectura. Los estudios muestran que se trató de un proceso complejo, estriado de múltiples tensiones y sumamente imbricado con el desarrollo de las agencias estatales (Plotkin, 2010; Plotkin y Zimmerman, 2012).

Este último aspecto se relaciona con el problema de la conformación de las oficinas y reparticiones del Estado que, avanzado el siglo xx, constituirían burocracias. Así, frente a algunas lecturas señeras que relacionaron Estado moderno y burocracia racional profesionalizada, otras miradas dan cuenta de las especificidades temporales y geográficas de ciertos procesos que hicieron de la lenta construcción de las reparticiones estatales un proceso contradictorio y complejo.

En este marco, el objetivo de este trabajo es recorrer los aportes teóricos e historiográficos de diversos autores para luego contrastarlos con un caso empírico puntual: la conformación de las reparticiones de hacienda de la provincia de Mendoza entre 1852 y 1880. De esta manera, se busca recuperar ciertas claves interpretativas que ayuden a comprender y explicar mejor el proceso estatal mendocino, pero también destacar ciertas especificidades que resultan irreductibles a las propuestas teóricas. Para ello, en un primer lugar, se repasarán ciertas propuestas teóricas e historiográficas sobre el proceso de construcción de las burocracias estatales; a continuación, se mostrará el caso mendocino; y en las conclusiones se ofrecerá una síntesis de los principales aportes del trabajo.

2. “Burocracia”, fiscalidad y Estado desde la teoría

Una de las vertientes de los estudios sobre el Estado ha sido la que vincula su consolidación y crecimiento con la guerra y la fiscalidad, a partir de la conocida fórmula de Charles Tilly (2000) de que la guerra hizo al Estado y viceversa. El ingreso en conflictos bélicos crecientes habría obligado a los Estados a proveerse de dispositivos más eficientes para extraer recursos de la sociedad y luego distribuirlos. Esto implicaba, a su vez, la necesidad de un aparato burocrático que también consumía recursos, dándose una retroalimentación entre guerra, fiscalidad y burocracia que redundó en el desarrollo de los Estados modernos. Este modelo ha sido enriquecido con otras miradas que apuntan a la legitimación de los impuestos, realizada mediante instituciones representativas e incluso instancias de negociación entre los contribuyentes y el fisco, lo que dio lugar a lo que se llama “cultura tributaria” (Braddick, 2010).

Por otro lado, resultan interesantes otros aportes que apuntan a precauciones metodológicas respecto de los estudios sobre el Estado. Así, Pierre Bourdieu propone la “duda radical” como propuesta metodológica para estudiarlo. El sociólogo sostiene que todos los estudios sobre el Estado, incluidos aquellos realizados desde miradas supuestamente críticas, están atravesados por la capacidad de aquel para legitimarse y naturalizarse. Esta acción estatal se hace a través de agentes y estructuras dentro de las cuales los científicos, los académicos y las universidades son instrumentos fundamentales. De ahí que la pregunta por el proceso de conformación del Estado, al mostrar que lo que es hoy no necesariamente debió ser así, que había otras posibilidades que quedaron descartadas en el camino, es un acto de ruptura fundamental (Bourdieu, 1993).

En este sentido, Bob Jessop aduce que no debe reificarse al Estado y dotarlo de una coherencia y de una entidad de la que carece, insistiendo en que no ejerce el poder, sino que ofrece determinadas configuraciones –asimétricas y desiguales– en la que diversas fuerzas sociales compiten y ejercen cierto poder, siempre limitado. Así, a la caracterización clásica de Max Weber de los tres elementos del Estado –un aparato que ejerce el monopolio de la violencia legítima sobre una población y un territorio–, Jessop le añade la “idea de Estado”, concebida como un proyecto de bienestar supuestamente general que, en una sociedad dividida en grupos con intereses contradictorios, siempre es imposible, pero que legitima el accionar de aquel aparato en pos de un interés ilusoriamente general. También acota que los cuatro elementos mencionados se han articulado de forma diversa a lo largo del tiempo, por lo que es muy necesaria una mirada histórica del Estado (Jessop, 2017).

En su interrogación sobre el origen del Estado, Bourdieu abreva en la obra de distintos pensadores mostrando que aquel surgió mediante la acumulación y concentración de una serie de capitales –físico, económico o fiscal, informacional, cultural– que se retroalimentaban entre sí. A su vez, todos ellos implicaron el capital simbólico, es decir, el capital que logra difundir ciertas estructuras de percepción y pensamiento que naturalizan y legitiman el uso de aquellos capitales. Y en esta labor es fundamental el rol de los funcionarios, empleados, burócratas que lograrían universalizar sus intereses particulares, de forma de convertirlos en intereses de toda la comunidad, y volver al Estado garante de esos intereses. Como contracara de ese proceso, estos mismos agentes estatales también se percibirían como personas al servicio de ese Estado, es decir, profesionales que se abstraerían de sus egoísmos para servir a los intereses generales (Bourdieu, 1993).

Partiendo de lo que Bourdieu llama “capital físico” y “capital económico”, un grupo de investigadores dirigido por Juan Carlos Garavaglia ha dado lugar al State Building Proyect, que busca analizar aquella tríada en América Latina desde una perspectiva comparativa en el período de crisis de los imperios ibéricos a principios del siglo xix y de la emergencia de los nuevos Estados, que se irían consolidando hacia la segunda mitad de la centuria^[3].

Garavaglia denomina “transición fiscal” al período de transición entre la fiscalidad colonial y la republicana. Si la primera se basaba en el privilegio y la desigualdad, la segunda aspiraba a erigirse sobre criterios modernos de equidad, es decir, que pagaran más quienes más tenían, aunque la práctica a veces se alejó bastante de aquellos. Se ha considerado como otro índice de la fiscalidad moderna que esté basada en los impuestos al comercio exterior, lo que a su vez implica la inserción en el mercado internacional. Asimismo, esta nueva fiscalidad no podía depender solo del uso de la fuerza, sino que debía crear una cultura tributaria que generara legitimidad, consenso hacia el pago. En este sentido, el desarrollo de ciertos servicios como seguridad, justicia, educación y salud ha sido denominado por el autor como “despliegue” del Estado y fue una parte fundamental de la legitimación del cobro de los impuestos.

La centralidad de lo fiscal también se evidenció en las disputas sobre la distribución de la mayor fuente de ingresos de las Provincias del Río de la Plata: la aduana de Buenos Aires. Solo cuando se logró establecer un nuevo pacto fiscal a partir de las negociaciones de 1853-1860, se dio inicio a la reincorporación del Estado de Buenos Aires a la Confederación que agrupaba a las provincias (Marichal, 1995).

Por otro lado, tanto la política impositiva como el “despliegue” estatal implicaron el desarrollo de una serie de funcionarios que también han sido estudiados por lo que cierta historiografía llama “estudios hacia el interior del Estado”. Se trata de un conjunto de trabajos que, recuperando los aportes teóricos más críticos, escapan a las lecturas totalizantes y reificadoras del Estado para preguntarse por sus agentes, sus fracturas, dislocaciones y luchas por el poder en su interior, mostrando así procesos que se distancian de los modelos teóricos. En palabras de Germán Soprano (2007), se trata de pasar del estudio del Estado en singular a las agencias en plural.

Algunas de estas lecturas han abordado la relación entre saberes, burocracias y Estado; es decir, la forma en que ciertos conocimientos se constituyen y legitiman como disciplinas científicas tanto por las universidades, como por el Estado en formación, que se nutre de aquellos conocimientos y de sus expertos y técnicos. De esta manera, disciplinas como la medicina, el derecho o la economía se han constituido en “saberes del Estado”, legitimación que, a su vez, también las ha posicionado por sobre otros conocimientos académicos y les ha brindado recursos adicionales (Plotkin y Zimmerman, 2012; Plotkin, 2010; Bohoslavsky, 2016; Palermo y Silva, 2016).

Otras miradas se preguntan por las personas que diseñaron y generaron estatalidad. Si los estudios más clásicos limitaron sus pesquisas a las altas dirigencias, encargadas de diseñar las políticas públicas, la mirada ahora también integra a los sectores medios y bajos de ese Estado, incluyendo así a funcionarios de carrera, médicos, maestras rurales y policías, entre otros, es decir, agentes que constituyen en muchos casos los contactos más frecuentes de la población con el Estado. Es decir, lo que se ha llamado “rostro humano del Estado”.

Este tipo de problemas se relacionan, por un lado, con el conjunto de prácticas y representaciones mediante las cuales los agentes dan lugar, legitiman y reproducen al Estado, pero también con las vías de reclutamiento, trayectorias, experticias, formaciones y filiaciones, junto a sus espacios de sociabilidad ( Bohoslavski y Soprano, 2010; Soprano, 2007; Plotkin y Zimmerman, 2010). Los nuevos estudios cuestionan ciertas miradas sobre las burocracias modernas respecto de la supuesta asepsia estatal, y de funcionarios seleccionados de acuerdo al mérito y sin ningún otro tipo de influencias. Por el contrario, los estudios muestran la permeabilidad entre lo público y lo privado o, si se lo prefiere, entre lo particular y lo comunitario, mostrando la miríada de conexiones que se dan entre ellos y que inciden en la entrada a los puestos estatales, como lazos de parentesco o amistad y circulación e intercambio de favores.

Los múltiples vínculos entre lo estatal y la sociedad de la cual aquel extrae recursos a cambio de –en el mejor de los casos– servicios también incluyen a los que se establecen entre los agentes estatales y sus interlocutores. Se trata de relaciones siempre cambiantes que se van modulando de la cooperación al conflicto, pasando por estrategias por parte de los sujetos sobre los cuales ese Estado se impone de aprovechar sus resortes o bien resistir de forma activa o pasiva a sus exigencias.

Las nuevas problemáticas para abordar al Estado y sus implicancias metodológicas adquieren toda su significación en hipótesis como las de Maurice Gribaudi al estudiar el funcionariado estatal francés en el siglo xix. El autor percibió que, al asignar cargos, prevalecía el capital relacional; es decir, que se valoraba el medio familiar y los antecedentes de parientes directos en ciertos cargos. Si, desde perspectivas adeptas al modelo ideal racional-burocrático de Weber, donde los puestos eran adjudicados en función del mérito individual, estas prácticas podrían ser consideradas propias del “nepotismo”, Gribaudi advierte los riesgos de tales miradas para juzgar una cultura que ponía en valor los vínculos de las personas (Gribaudi, 2009). En sus estudios sobre los funcionarios de la Iberoamérica colonial, Juan Carlos Garavaglia (2010a, 2012) observa consideraciones similares en el nombramiento de los cargos estatales, que apuntaban a una idoneidad que no se oponía a las relaciones parentales, sino que las incluía; práctica que continuaría tras las revoluciones de independencia.

La renovación de los estudios sobre el Estado también atiende a las escalas de análisis. Frente a miradas que se han concentrado en el Estado nacional, sobre todo en el Poder Ejecutivo y, ocasionalmente, en sus oficinas provinciales, estas miradas señalan la pertinencia de estudiar escalas a nivel local, municipal, provincial y regional porque puede develar otras lógicas de funcionamiento (Palermo y Silva, 2016). Y no se trata de ver estos enfoques como estudios de caso para validar las hipótesis de alcance nacional, o de destacar las precariedades del Estado en las áreas fronterizas y en sus márgenes, sino de descentrar el estudio del aparato estatal, mostrando sus fracturas y límites incluso donde se lo había pensado más fuerte y efectivo (Palermo y Silva, 2016; Bohoslavsky y Soprano, 2010; Bohoslavsky, 2016; Plotkin y Zimmerman, 2012; Soprano, 2007).

Resultan interesantes las reflexiones de Carolina Piazzi y Ana Laura Lanteri sobre el quehacer administrativo como objeto de estudio que refiere tanto a las prácticas y representaciones de los agentes, como a las huellas heurísticas dejadas por aquel. Fenómenos como la circulación de actores y saberes son centrales para entender la construcción de los funcionariados provinciales y nacionales en el siglo xix, con la valoración de trayectorias y capitales relacionales acumulados en diversos espacios y jurisdicciones. Las autoras destacan problemas fundamentales para la organización de la administración pública: la tensión entre la incompatibilidad de ciertas funciones en el marco republicano y la inevitable acumulación de cargos ante la escasez de personal idóneo; la irregular y escasa remuneración; y factores que afectaban las cadenas de obediencias, como la distancia temporal, material, simbólica y relacional (Piazzi y Lanteri, 2019; De los Ríos, 2017; García Garino, 2017). Pese a estas dificultades, los estudios sobre oficinas como el departamento topográfico muestran los esfuerzos de los agentes para cumplir con una sobrecargada agenda con escasos recursos, colaborando así en la construcción estatal (Molina, 2019; Bressan, 2017). Por otro lado, había diferencias notables de recursos financieros y humanos entre distritos como Buenos Aires, Entre Ríos y Mendoza, lo que se percibía en las posibilidades de cada una de sus administraciones (Canedo, 2014; D’Agostino, 2012; Molina, 2019; Bressan, 2017).

La atención a las lógicas específicas de las agencias y los funcionarios del Estado permite pensarlo como una arena de combate no solo frente a las demandas externas de la sociedad y de sus interlocutores, sino en su interior, a partir de la disputa por los recursos siempre escasos, enriqueciendo más la pregunta por la autonomía/heteronomía del Estado. Así, algunas oficinas pudieron presentar independencia frente a determinadas presiones, mientras que otras reparticiones y actores se mostraron más permeables.

Estudios recientes se han preocupado por los incipientes elencos de funcionarios del siglo xix, dando cuenta de la distancia entre estos actores y el tipo ideal de Weber de burócrata asalariado consagrado a los intereses estatales y separado de su entorno. Por el contrario, se trataba de actores inmersos en un entramado relacional que solía permear su desempeño y limitar la autonomía estatal (Garavaglia, 2010a, 2012; Garavaglia y Caselli, 2013). La permeabilidad entre lo público y lo privado es patente en los elencos estudiados por Eliana Fucili (2018), quien muestra que la mayoría de los funcionarios estatales, a nivel departamental y provincial, continuaron con su actividad particular a fin de proveer a su subsistencia, ya que se trataba de cargos sin remuneración o mal pagos.

En definitiva, los estudios historiográficos que miran al Estado “desde adentro”, especialmente aquellos que problematizan a sus agentes en sus particularidades, su diversidad y su imbricación con la sociedad de la que forman parte, muestran un paisaje complejo, craquelado, atravesado por muchos problemas aún sin resolver. Además, dan cuenta de una multiplicidad de actores y situaciones que son difíciles de reducir a los sugerentes modelos sobre la conformación del Estado moderno y sus burocracias. A continuación, se repasarán aspectos de la investigación sobre la conformación de las oficinas de hacienda en Mendoza entre 1852 y 1880.

3. La conformación de las reparticiones de hacienda^[4]

A partir del nuevo pacto fiscal establecido por la Constitución de 1853-1860, las provincias de la Confederación debieron construir un nuevo sistema tributario. La carta magna establecía una nueva concurrencia impositiva, donde los impuestos indirectos –considerados más fáciles de percibir porque se transferían al costo de los productos– pasaron al Estado federal, de reciente instauración, y las provincias debían limitarse a la contribución directa.

En este marco, durante la década de 1860, las dirigencias mendocinas se abocaron al esfuerzo de desmantelar un sistema construido durante la etapa de las autonomías alrededor de la aduana provincial, y a reemplazar sus ingresos por otro tipo de impuestos. En el nuevo sistema, las patentes, que gravaban al comercio, a las manufacturas y al ejercicio de profesiones u oficios, y el impuesto territorial, establecido sobre la propiedad inmueble urbana y rural, incluyendo las áreas cultivadas, fueron centrales, junto a otros de origen colonial como el papel sellado. Además, se sumaron el impuesto a las herencias y a las testamentarías (García Garino, 2018a; 2022b).

En este contexto, también sufrieron transformaciones los cargos destinados al diseño, la aplicación y la percepción de los impuestos de forma lenta y progresiva. Estos cambios se dieron en el marco de lo que Garavaglia llamo “despliegue” estatal, es decir, el desarrollo de servicios como la educación, salud, seguridad e infraestructura vial, que implicaron el surgimiento de una estructura de cargos que durante esta etapa se alejó mucho de la burocracia weberiana (García Garino, 2017, 2018b).

Tanto el crecimiento de las reparticiones estatales en general, como las oficinas de hacienda en particular se enmarcaron en una fuerte penuria estatal dada por ingresos fiscales exiguos (García Garino, 2017, 2018b). Esta situación se relacionaba, por un lado, con la cesión de la aduana a la nación ya mencionada, pero también con el paso de un modelo económico de ganadería comercial con una agricultura subsidiaria, que alcanzó su pico en la primera mitad de la década de 1860, para entrar en crisis luego. No fue hasta bien entrada la década de 1880 cuando fue sustituido por otro modelo económico sumamente exitoso: el de la vitivinicultura agroindustrial (Richard Jorba, 2004).

La construcción de un nuevo sistema tributario fue muy compleja ya que implicó la puesta en práctica de los principios liberales para establecer impuestos frente a la arbitrariedad, el privilegio y la desigualdad que habían caracterizado los impuestos en etapas anteriores. Así, los nuevos impuestos debían basarse en la universalidad, la obligatoriedad y la equidad. Para eso, las dirigencias apelaron a impuestos graduados. Este tipo de instrumentos tributarios establecen categorías en función de la ubicación geográfica, los montos implicados en las operaciones, el capital o lucro estimado de alguna actividad o bien la cantidad de hectáreas o cabezas de ganado dentro de las cuales se establecía un canon o porcentaje que pagar. Por eso, dentro de una categoría, los impuestos graduados son regresivos, pero entre categorías son progresivos, es decir, que gravan con mayor fuerza a quienes son clasificados en categorías más altas. Se trató de una opción que inicialmente solo se estableció sobre las patentes, pero que gradualmente se extendió al resto de los impuestos. Los diputados eran conscientes de las dificultades para dar cuenta de toda la diversidad geográfica y de cada caso, por lo que fue muy difícil aplicar la equidad de forma cabal en materia impositiva (García Garino, 2022a).

A esta complejidad se le adicionó la falta de instrumentos fundamentales como catastros territoriales, padrones y censos. Esto respondía, por un lado, a la precariedad y debilidad de un Estado provincial en construcción que solo lentamente extendía su poder más allá de algunos núcleos que concentraban a la población, como Mendoza, las villas aledañas, el núcleo del este y pueblos dispersos en los actuales Lavalle, La Paz, los fuertes de San Carlos y San Rafael (Sanjurjo, 2004; Molina, 2010, 2015; Bragoni, 2010; García Garino, 2017). Por otro lado, se relacionaba con la falta de personal idóneo que pudiera elaborar esos instrumentos fundamentales a la hora de aplicar impuestos, especialmente los de tipo directo. Entre este personal, podemos incluir a los empleados de las oficinas de hacienda.

El desarrollo de estas reparticiones durante la etapa estudiada en este trabajo fue un proceso complejo que se ha analizado a través de las leyes y de los presupuestos (García Garino, 2021, 2022c). Un primer panorama se puede observar en el siguiente cuadro.

Figura 1. Trayectoria del organigrama fiscal desde las normas (1857-1880)

Fuente: elaboración propia a partir de los presupuestos y las leyes especiales publicados en el Registro Oficial de la Provincia de Mendoza correspondiente a los años 1852-1880.

El cuadro muestra que, inicialmente, solo hubo una oficina encargada de la aplicación y percepción de los impuestos: la tesorería-receptoría que se ocupaba tanto de cobrar los impuestos como de realizar los pagos correspondientes a los empleados, proveedores y contratistas del Estado. A medida que avanzó el tiempo y la economía y los impuestos crecieron, se agregó en 1870 la contaduría, encargada de controlar que las sumas que ingresaban y salían de las arcas fiscales fueran correctas. A estas dos oficinas que podríamos llamar “técnicas”, se les sumaba el Ministerio de Hacienda, cuyo carácter más político lo hizo mucho más inestable, como se percibe en sus frecuentes desapariciones de los presupuestos.

Por otro lado, un análisis de los cargos de cada repartición da cuenta de que solo dos empleos existieron ininterrumpidamente desde su creación: el de tesorero o receptor desde 1857 y el de contador desde 1867. De hecho, al principio el contador pertenecía a la receptoría y solo en la década de 1870 se constituyó en una oficina particular. El resto de los empleos, como el tenedor de libros, el subcontador, los oficiales, escribientes y auxiliares, tuvieron una trayectoria mucho más azarosa, si bien las trayectorias sugieren que algunos cargos se mantuvieron, pero cambiaron de nombre. Por ejemplo, el oficial primero de la tesorería que se encargaba de llevar los libros apareció solo en 1871 y 1872, pero, en 1874, surgió el puesto de “tenedor de los libros”, hasta 1876. A su vez, cuando se estableció el puesto de oficial, se suprimió el de escribiente auxiliar, que reapareció en 1873. En la contaduría se pueden observar fenómenos similares. Así, en 1874 y 1875 hubo un oficial primero, cargo que desapareció al año siguiente, pero en 1876 se estableció el puesto de subcontador, probablemente para sustituirlo.

Por su parte, la oficina del Ministerio de Hacienda también tuvo una trayectoria inestable, especialmente en su cargo más importante: el de ministro o secretario, que era establecido o eliminado al calor de las disputas políticas en los debates legislativos. El ministro o secretario estaba acompañado por dos o tres escribientes que, cuando era suprimida la repartición, podían pasar al ministerio general –donde predominaban las tareas de ministerio de gobierno– (García Garino, 2021, 2022c).

De esta manera, aunque la provincia tenía dificultades para establecer y aplicar impuestos equitativos que redundaban en un erario fiscal siempre escaso y exhausto, lo cierto es que, en comparación con provincias como Buenos Aires y Santa Fe (Garavaglia y Caselli, 2013; De los Ríos, 2017), no contaba con una estructura de cargos que pudiera cumplir con cierta comodidad con la tarea. Por el contrario, se trataba de una repartición con muy pocos empleados, cargos inestables –salvo el de contador y el de tesorero– y mal remunerados, un caso similar al de Catamarca^[5] (García Garino, 2021).

El análisis de los debates legislativos que dieron lugar a los presupuestos y a las leyes específicas del rubro pueden ayudar a explicar tal aparente paradoja. En sus discusiones, una buena parte de los diputados se oponía a la creación de cargos en general, y al de ministro de Hacienda en particular, por considerar que eran gastos superfluos en una economía en crisis como la de Mendoza. En su mirada, se trataba de un área que no requería mayores puestos porque había poco trabajo y que se podía distribuir entre los funcionarios existentes –aparentemente con poco trabajo–; si se llegaban a crear estos cargos, el ministro y sus empleados se dedicarían a crear nuevos impuestos para importunar a los ya agobiados contribuyentes mendocinos (García Garino, 2021).

Otro de los argumentos en contra de la creación de nuevos empleos se relacionó con la idea de que los ciudadanos podrían colaborar con estas tareas. Se trataba de una práctica usual el nombramiento de comisiones de ciudadanos –a veces bajo la dirección de algún funcionario– para clasificar las patentes a pagar por los establecimientos comerciales o manufactureros, que se dio a lo largo de toda esta etapa. Como se ha argumentado en otros trabajos, este rol de los ciudadanos podía relacionarse con un aspecto fiscal de la ciudadanía, mediante la cual los contribuyentes participaban de la aplicación de los impuestos, de forma que generaban una mayor legitimidad sobre estos, lo que facilitaba el pago (García Garino, 2022a). Además, los ciudadanos participaban de los juris para atender a los reclamos respecto de las clasificaciones realizadas.

Frente a los intentos del Poder Ejecutivo por tratar de eliminar esos juris y reemplazarlos por el ministro de Hacienda, los legisladores abogaron por mantener esa instancia de la ciudadanía, considerando que el Ejecutivo sería un actor poco “imparcial” a la hora de resolver reclamos respecto de la correcta aplicación de la ley, por lo que, a lo largo de todo este período, se mantuvieron los juris de reclamación^[6].

Junto a su rol fundamental en la clasificación de las patentes, también se nombraron comisiones de ciudadanos para realizar los avalúos que conformarían la base de la contribución directa. Ante la imposibilidad de hacer un catastro, el Estado no tenía más opción que confiar en la buena voluntad de los contribuyentes, que se veían así tensionados entre sus intereses particulares y su lealtad al fisco. Ya que desde 1874 se optó por nombrar un perito para cotizar el valor de las propiedades, probablemente en los ciudadanos primó la protección de sus ingresos. Sin embargo, la presencia ciudadana continuó en los juris que debían resolver los reclamos de los contribuyentes si pensaban que habían sido mal cotizadas sus propiedades (García Garino 2022a).

El surgimiento del perito para efectuar los avalúos fue justificado en la necesidad de contar con un experto con conocimientos técnicos específicos que no estuviera condicionado por intereses particulares y cuyo resultado permitiera una mejor recaudación de la contribución directa. Si el Poder Ejecutivo defendía la necesidad de contar con funcionarios idóneos, es decir, con experticia y conocimientos específicos, especialmente en áreas clave como la hacienda o el departamento topográfico, esta idea fue ganando terreno de forma paulatina entre los legisladores, lo que iba a permitir la creación de cargos y oficinas técnicas como la contaduría mediante leyes especiales (García Garino, 2021, 2022c).

4. Reflexiones finales

La construcción del Estado liberal ha sido objeto de diversas teorías que tratan de explicar las condiciones que dieron lugar a su aparición, su desarrollo y la centralidad que ocupa desde el siglo xx. Además, las investigaciones se han preguntado por el desarrollo de los agentes que lo han encarnado, poniéndole un “rostro humano” a ese Estado que se tiende a convertir en un ente impersonal, casi con voluntad propia, lo cual dificulta recordar que está conformado por personas.

En este sentido, es útil retomar las precauciones metodológicas de Bourdieu, que advierte sobre la capacidad del Estado para crear formas de pensamiento, “sentido común”, representaciones que se convierten en categorías de análisis que se incorporan a través del sistema educativo, pero también en las ciencias sociales, que hacen suyos los desafíos, interrogantes y problemas estatales. De esta manera, el Estado logra naturalizarse, obviando que sus características actuales solo son una alternativa y que podrían haberse dado otras. Por su parte, Jessop recuerda las fracturas internas del Estado como un ámbito de lucha dadas las asimetrías por la distribución del poder en su interior.

Las lecturas historiográficas más recientes abrevan en este tipo de lecturas al preguntar por los actores que encarnan al Estado, sus prácticas y representaciones, sus formas de sociabilidad, sus filiaciones y lazos de amistad y parentesco, mostrando la fuerte imbricación entre lo particular y lo comunitario. La permeabilidad entre ambas dimensiones se hace fundamental para comprender el funcionamiento y surgimiento de las reparticiones estatales durante el siglo xix, que, como lo muestran los autores, tuvieron características particulares que las distanciaron de modelos como los de Weber.

En este caso, el desarrollo de las oficinas de hacienda del Estado provincial mendocino entre 1852 y 1880 estuvo muy condicionado por problemas como la penuria fiscal y la falta de expertos idóneos, lo que fue común a otras latitudes. Esto llevó a que el surgimiento de las reparticiones de hacienda fuera muy paulatino, pero también poco lineal, con continuas apariciones y eliminaciones que respondían a los avatares presupuestarios.

Por otro lado, la conciencia de una necesidad de contar con funcionarios idóneos, que contaran con los conocimientos y las capacidades técnicas para el desarrollo de áreas cruciales como la hacienda, fue creciendo de forma muy paulatina entre los legisladores. Sin embargo, este desarrollo se dio junto a la defensa del rol del ciudadano/contribuyente en la faz fiscal; una labor que se consideraba esencial para defender los derechos por gravar de forma justa y equitativa, pero también para legitimar los impuestos y, por lo tanto, su pago. De esta forma, los legisladores optaban por mantener la actividad de los ciudadanos en un área tan técnica como la fiscal, lo que muestra la especificidad del desarrollo de las reparticiones fiscales del Estado mendocino: no era necesaria la experticia técnica para diseñar, aplicar y recaudar impuestos, sino que había que generar consenso para facilitar el pago de los tributos, para lo cual era crucial el rol de los ciudadanos que, mediante su accionar, suplirían la falta de empleados, pero también controlarían a un erario siempre voraz.

Si se recupera el objetivo inicial que ha guiado el trabajo, se puede pensar las propuestas teóricas como puntos de partida para construir preguntas y guías que permitan interrogar procesos concretos y específicos que, en muchos casos, se alejarán de los modelos y tipos ideales propuestos por los autores.

Referencias bibliográficas

Barriera, D. y Tío Vallejo G. (coords.) (2012). Dossier: Historia política e historia del derecho: confluencias, divergencias y resistencias. Polhis. Revista del Programa Interuniversitario de Historia Política, 5(10), pp. 81-88. En bit.ly/3kAIs0n.

Bohoslavsky, E. (2016). ¿Hay una nueva historiografía del Estado argentino? En F. Rodríguez Vázquez y C. Raffa (coords.). Profesionalizando un Estado provincial. Mendoza, 1890-1955 (pp. 7-18). Ediunc.

Bohoslavsky, E. y Soprano, G. (2010). Una evaluación y propuestas para el estudio del Estado en la Argentina. En E. Bohoslavsky y G. Soprano (comps.). Un Estado con rostro humano. Funcionarios e instituciones estatales en la Argentina (de 1880 a la actualidad). UNGS/Prometeo.

Bourdieu, P. (1993). Esprits d’Etat. Genèse et structure su champ bureaucratique. Actes de la Recherche en Sciences Sociales, 96-97, pp. 49-62. En bit.ly/3J9gTFC.

Bragoni, B. (2010). Cuyo después de Pavón: consenso, rebelión y orden político, 1861-1874. En B. Bragoni y E. Míguez (coords.). Un nuevo orden político. Provincias y Estado Nacional, 1852-1880 (pp. 29-60). Biblos.

Bragoni, B. y Míguez, E. (coords.) (2010). Un nuevo orden político. Provincias y Estado Nacional, 1852-1880. Biblos.

Bressan, R. (2018). Registrar, ordenar y planificar. El Departamento Topográfico de Entre Ríos, 1871-1883. Revista de Estudios Sociales Contemporáneos, (17), pp. 1-25. En bit.ly/3R2cqqj.

Canedo, M. (2014). El “restablecimiento” del Departamento Topográfico de Buenos Aires. Política y gestión de un proyecto con consenso (1852-1857). Andes, 25(2), pp. 1-29. En bit.ly/3D8ovEy.

D’Agostino, V. (2012). Estado, instituciones y funciones: el Departamento Topográfico bonaerense en la segunda mitad del siglo xix. iii Congreso Latinoamericano de Historia Económica y xxiii Jornadas de Historia Económica. San Carlos de Bariloche: Asociación Argentina de Historia Económica. En bit.ly/409QZrF.

De los Ríos, E. (2017). Gobernar es cobrar. Política fiscal, recaudación impositiva y cultura tributaria. Santa Fe (Argentina, 1855-1873). Prohistoria/SBLA-UPF.

Fucili, E. V. (2018). Notas para el análisis de los perfiles y trayectorias políticas. El estudio de los elencos dirigentes de una provincia del interior argentino (Mendoza, 1852-1900). En Historia y Sociedad, (34), pp. 147-173. En bit.ly/3XOxxyv.

Garavaglia, J. C. (2010a). La burocracia en el Río de la Plata, Buenos Aires, 1800-1861. Anuario del IEHS, 25, pp. 119-144. En bit.ly/3ZUkNrT.

Garavaglia, J. C. (2010b). Algunos aspectos preliminares acerca de la “transición fiscal” en América Latina: 1800-1850. Illes i Imperis. Estudis d’Història de les Societats en el Món Colonial i Postcolonial, (13), pp. 159-192. En bit.ly/3H0MLtl.

Garavaglia, J. C. (2012). Servir al Estado, servir al poder: la burocracia en el proceso de construcción estatal en América Latina. Almanack, (3), pp. 5-26. En bit.ly/3Hs5zmE.

Garavaglia, J. C. y Caselli, E. (2013). Guerra, política y negocios en Buenos Aires. Las oficinas de hacienda y los proveedores del Estado (1858-1860). Boletín del Instituto de Historia Americana y Argentina Dr. Emilio Ravignani, tercera serie, (39), pp. 76-108. En bit.ly/3Ji9tzQ.

García Garino, G. (2014). “La montonera invazora de Junin”: movilización política y sectores subalternos. Mendoza, 1867. Coordenadas. Revista de Historia Local y Regional, 1(1), pp. 91-117. En bit.ly/3H5lS7T.

García Garino, G. (2017). “El más alto poder”: Legislatura y cultura política en el proceso de construcción del estado provincial de Mendoza. Tesis de doctorado inédita, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires. En bit.ly/3XQK4kV.

García Garino, G. (2018a). Una aproximación a la fiscalidad de Mendoza entre 1852 y 1880. En i Coloquio IDEHESI: “El Estado: problemas, debates y perspectivas. Encuentro multidisciplinario de investigación”, Mendoza, IMESC-IDEHESI-Conicet. Mimeo.

García Garino, G. (2018b). La construcción del aparato estatal desde la legislatura. Una aproximación fiscal. Mendoza, 1852-1880. Revista de Estudios Sociales Contemporáneos, (19), pp. 212-234. En bit.ly/3H9bxI6.

García Garino, G. (2021). Gestores fiscales de Mendoza: un análisis desde el organigrama de cargos, 1852-1881. viii Jornadas Nacionales de Historia Social. Córdoba: Centro de Estudios Históricos “Prof. Carlos A. Segreti”, Instituto de Estudios Históricos-Conicet. Edición virtual. Mimeo.

García Garino, G. (2022a). Equidad, representación y finanzas. Los impuestos desde los debates legislativos, 1852-1880. Trabajos y Comunicaciones, 2da. Época, (56). En bit.ly/3RYGWSi.

García Garino, G. (2022b). La fiscalidad de Mendoza entre 1852 y 1880: preguntas y aproximaciones. En N. Beraldi, S. Calandria y L. González Alvo (coords.). Avances y nuevas perspectivas en Historia del Derecho. 15 años de las Jornadas de Jóvenes Investigadores en Historia del Derecho. Instituto de Investigaciones Históricas Leoni Pinto, Facultad de Filosofía y Letras, UNT (en prensa).

García Garino, G. (2022c). Un análisis de las reparticiones fiscales de Mendoza (1852-1880). En E. Molina (coord.). Gestores, oficinas y estatalidad en la Mendoza del siglo xix. De la jurisdicción tardocolonial a la construcción de la provincia argentina. Mendoza: EDIFyL (en prensa).

Gribaudi, M. (2009). Le savoir des relations: liens et racines sociales d’une administration dans la France du XIXe siècle. Le Mouvement Social, (228), pp. 9-38. En bit.ly/3j6c31f.

Jessop, B. (2017). El Estado. Pasado, presente, futuro. Los Libros de la Catarata.

Marichal, C. (1995). Liberalismo y política fiscal: la paradoja argentina: 1820-1862. Anuario del IEHS, 10, pp. 101-122. En bit.ly/3Db3AAJ.

Molina, E. (2010). Tras la construcción del orden provincial: las comisiones militares de justicia en Mendoza, 1831 y 1852. En D. Barriera (comp.). La Justicia y las formas de la autoridad. El Río de la Plata (Siglos xvii a xix) (pp. 83-105). Red Columnaria/ ISHIR/Conicet.

Molina, E. (2015). Jueces y comandantes en la periferia del Estado provincial Valle de Uco (Mendoza, Argentina), 1820-1852. Revista del Instituto de Historia del Derecho, (49). En bit.ly/3wmC67u.

Molina, E. (2020). Saberes, territorio y estatalidad: Departamento topográfico y agrimensores en Mendoza, 1850-1860. Avances del Cesor, 17(23). En bit.ly/3XJKkm0.

Oszlak, O. (2004). La formación del Estado argentino. Orden, progreso y organización nacional. Buenos Aires: Ariel.

Palermo, S. y Silva, J. (2016). Expertos, burocracias y política de masas en Argentina. Estudios Sociales del Estado, 2(3), pp. 6-21. En bit.ly/3R1Q08r.

Piazzi, C. A. y Lanteri, A. L. (2019). La administración pública en la Argentina en perspectiva histórica. Propuestas sobre el quehacer administrativo y las funciones judiciales y legislativas en torno a las décadas de 1850 y 1860. Revista de Historia Americana y Argentina, 54(1), pp. 241-276. En bit.ly/3XVAXQ9.

Plotkin, M. B. (coord.) (2010). Dossier Saberes y Estado. Boletín Bibliográfico Electrónico del Programa Buenos Aires de Historia Política del Siglo xx, 6(3), pp. 8-9. En bit.ly/3Im1OzI.

Plotkin, M. B. y Zimmerman, E. (comps.) (2012). Los saberes del Estado. Edhasa.

Richard Jorba, R. A. (2004). Poder, Economía y Espacio en Mendoza, 1850-1900. Del comercio ganadero a la agroindustria vitivinícola. Editorial de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Nacional de Cuyo.

Sabato, H. (2014). Los desafíos de la república. Notas sobre la política en la Argentina pos Caseros. Estudios Sociales. Revista Universitaria Semestral, 46(1), pp. 77-117. En bit.ly/3XP4smG.

Sanjurjo de Driollet, I. (2004). La organización político-administrativa en la campaña mendocina en el tránsito del antiguo régimen al orden liberal. Instituto de Investigaciones de Historia del Derecho.

Schumpeter, J. (2000). La crisis del estado fiscal. Revista Española de Control Externo, 2(5), pp. 147-192. En bit.ly/3XAXzWq.

Skocpol, T. (1989). El Estado regresa al primer plano: estrategias de análisis en la investigación actual. Zona Abierta, (50), pp. 71-122, Madrid.

Soprano, G. (2007). Del Estado en singular al Estado en plural: Contribución para una historia social de las agencias estatales en la Argentina. Cuestiones de Sociología, (4), pp. 19-48. En bit.ly/3XVQEH7.

Tilly, C. (1990). Coercion, Capital and European States, AD 990-1990. Basil Blackwell.

---