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4 Vectores de internacionalización de las burocracias estatales[1]

Vanesa Ciolli y Clara Bressano

1. Introducción

El capitalismo contemporáneo del siglo xxi está estructurado sobre la base de la compleja dinámica de internacionalización del capital que se configuró a partir de las transformaciones estructurales iniciadas en la década de los setenta, orientadas a superar la caída de la tasa de ganancia. Este proceso propició cambios significativos en la forma Estado[2] que, de modo diverso, se expresaron en la mayor parte de los países, lo que dio lugar a un conjunto de debates en torno a la internacionalización del Estado y la redefinición de su rol frente a la emergencia de actores globales con nuevos recursos de poder.

La burocracia estatal, en cuanto expresión material del Estado, no está exenta de las transformaciones históricas ocurridas en el desarrollo capitalista de las últimas décadas. Su peculiaridad reside en que estas estructuras acumulan y sedimentan distintas “capas geológicas” como residuo y huella del devenir histórico, pero sus significados se actualizan y se ponen a prueba ante las transformaciones en las relaciones sociales de fuerzas.

A partir de ello, en el presente capítulo, nos proponemos dialogar con los debates acerca de la internacionalización del Estado y de las políticas públicas desarrollados en el marco conceptual del marxismo y las teorías críticas, a partir de interrogarnos en torno a las modalidades en las que las burocracias estatales se internacionalizan y a sus repercusiones en los procesos de formulación de políticas públicas y de canalización de la conflictividad social.

En ese sentido, el presente capítulo propone dos hipótesis de trabajo. Por un lado, que durante el siglo xxi se consolidaron un conjunto de procesos que funcionan como vectores para la internacionalización de las burocracias estatales y, por el otro lado, que las características específicas de las burocracias capitalistas y sus transformaciones garantizan la incorporación, proliferación y cristalización de los cambios promovidos por estos fenómenos internacionales, que inciden de manera decisiva aunque silenciosa en el proceso sociopolítico de formulación de las políticas públicas y de canalización de la conflictividad social.

Para el abordaje de estas hipótesis preliminares, el capítulo comienza con una caracterización conceptual de la burocracia estatal en el capitalismo. Posteriormente, se analiza el proceso de internacionalización del Estado y se identifican aquellos vectores que inciden en la configuración de los aparatos estatales. A partir de este marco conceptual, se toma el caso del Banco Interamericano de Desarrollo para analizar sus estrategias y programas de financiamiento y asistencia técnica orientados a lo que este organismo denomina “modernización y reforma del Estado”.

2. Elementos para una revisión crítica de la burocracia estatal

Una referencia obligada para problematizar la burocracia es Max Weber, quien llamó la atención sobre la tendencia creciente a la racionalización y a la burocratización de las sociedades capitalistas emergentes de su época. En su clásica definición del Estado moderno como una relación social de dominio, se precisan un conjunto de características necesarias tales como su anclaje territorial, la concentración de los medios de coerción legítima y su estructuración burocrática basada en que el cuerpo administrativo está “separado” de los medios de administración por completo (Weber, 2002). Weber afirma que la burocracia está basada en la norma racional objetiva, la división del trabajo de administración, la especialización funcional y la profesionalización de los funcionarios, lo que brinda previsibilidad y posibilidad de cálculo racional. A partir de ello, considera que es la organización de mayor superioridad técnica, asemejándola a la incorporación de maquinarias en la producción industrial. No obstante, advierte que el carácter impersonal y abstracto de la dominación burocrática refuerza su inevitabilidad –al volverse ajena incluso para quienes la administran y la ejecutan–, lo que plantea límites para el desarrollo de la libertad individual, para el funcionamiento de la democracia (que la distingue de la igualdad jurídico-formal) y para la conducción política del Estado. El resultado de su análisis se popularizó con la metáfora de la jaula de hierro, en cuanto horizonte distópico del capitalismo moderno. En el análisis de Weber, el problema de la burocracia adquiere relevancia dado que explica dos procesos concomitantes: por un lado, la transformación del Estado en la sociedad capitalista en términos de la materialización de un aparato de administración racional capaz de garantizar condiciones predecibles para el eficiente desarrollo de la acumulación y de la producción capitalista y, por el otro, el proceso de burocratización de las decisiones políticas e incremento del poder de la burocracia como efecto ante la creciente incapacidad política de los mecanismos parlamentarios como instancia del ejercicio democrático de gobierno (Olin Wright, 1983). Desde la perspectiva weberiana, la burocracia quedó cristalizada o legitimada como cuerpo con poder propio, neutral y externo a las disputas políticas en el capitalismo.

Desde la perspectiva marxista, la conceptualización de la burocracia en las sociedades capitalistas tuvo un recorrido errático atado a los debates en torno a la teorización del Estado, que giran alrededor del modo en que se estructura la dominación de clase y su función específica en la reproducción de las condiciones objetivas y subjetivas que garantizan la acumulación de capital, y su objetivación reificada como representación del interés general al interior de los territorios nacionales.

Desde esta perspectiva, Nicos Poulantzas ofrece nuevas claves interpretativas para comprender la relación compleja entre Estado, burocracia y luchas políticas. Revisando sus posiciones anteriores, Poulantzas redefine el concepto de “Estado” en cuanto lugar estratégico y centro del ejercicio de poder, donde se condensa “materialmente” la relación de fuerzas. En este sentido, el Estado no es una “cosa” o instrumento externo a la clase y a las luchas, sino un lugar en donde esas relaciones de poder se condensan en distintos aparatos e instituciones. De ahí que la teoría relacionista del poder de Poulantzas permite entender al Estado, sus instituciones y sus aparatos burocrático-administrativos como la “armazón específica”. Es decir que, aunque los sectores populares no la ocupen directamente, esta armazón funciona como “pantallas de repercusión” (Poulantzas, 2005, 184) de estas luchas. De ahí que las luchas populares estén siempre inscritas en el Estado y sus aparatos.

Otra de las conclusiones del análisis de Poulantzas se inscribe en el problema de los procesos de burocratización y consolidación del ejercicio no democrático del poder ya planteado por Weber. En el análisis poulantziano, la centralización del poder es un rasgo que fueron asumiendo los Estados hacia fines de la década del 70. En este marco, se observa una transformación del papel político de la administración burocrática, que tiende a convertirse en el lugar y actor relevante en la elaboración de la política estatal, dejando atrás su rol circunscripto a la ejecución de la política (Poulantzas, 2005). De ahí que el centralismo conlleve, por un lado, la consolidación de “focos de expresión” directa de grandes intereses económicos en el seno de la administración y, por el otro, erija el secreto en razón de Estado garantizando la elaboración de la política estatal mediante “mecanismos ocultos y procedimientos administrativos” (Poulantzas, 2005, 275) que escapan al control de la opinión pública. De este modo, en los abigarrados entramados institucionales de los Estados contemporáneos, la burocracia administrativa y gubernamental encarna “por excelencia la distancia entre dirigentes y dirigidos”, pero también “la impenetrabilidad del poder frente a un control democrático” (Poulantzas, 2005, 277).

Desde una mirada cercana, Guillermo O’Donnell considera que “el carácter fetichizado de la dominación capitalista da lugar a que el Estado tienda a objetivarse en instituciones estatales” (O’Donnell, 1984, 202) y que –gracias a las mediaciones del derecho racional-formal, la actividad rutinizada y las respuestas a las crisis o los desequilibrios sociales– sea vivido como exterioridad. En una perspectiva de análisis similar, Oscar Oszlak plantea que la burocracia es “una arena de conflicto político, donde se materializan procesos históricos a través de complejas articulaciones que tornan imprecisos los límites entre estados y sociedad civil” (Oszlak, 1977, 24).

A partir de la relectura crítica de autores clásicos como Weber, Selznic y Lefort, Adrián Piva señala cómo “la burocracia ha sido el modo histórico en que aquella exigencia de la estructuración de la dominación como dominación impersonal y abstracta cobró forma” (Piva, 2012, 34), de modo tal que “[l]a autonomía ilusoria del estado solo existe a través de su organización burocrática como un cuerpo separado de todos los grupos sociales, incluida la clase dominante” (Piva, 2012, 40). A partir de ello, se configura como “práctica social especializada en la reproducción, perfeccionamiento y extensión de una dominación de carácter impersonal, que a los mismos burócratas se les presenta como imperio de la norma objetiva” (Piva, 2012, 41). En este marco, podemos afirmar que otra de las características de la configuración burocrática es que goza de menor visibilidad que las “tomas de posición” del Estado en el proceso social que se teje en torno al tratamiento y la resolución de cuestiones socialmente problematizadas (Oszlak y O’Donnell, 1981).

Junto a dichas conceptualizaciones, se desarrollaron estudios que abordaron, desde diferentes marcos teóricos e históricos, otro tipo de rasgos de la burocracia. Por un lado, el análisis de las tensiones entre distintos tipos de agentes estatales y su influencia relativa en los procesos de toma de decisiones: funcionarios de campo (street-level bureaucrats) vs. funcionarios jerárquicos (Lipsky, 1996; Subirats, 1989; Perelmiter, 2016) y tecnócratas vs. políticos (Aberbach y Rockman, 1999; Brown y Erie, 1984; Camou, 1997; Thwaites Rey, 2005). Estas tensiones recorrieron las preocupaciones respecto de las posibilidades de encarar transformaciones estatales y las repercusiones de la autonomía de los cuerpos burocráticos (o de algunos segmentos específicos dentro de ellos) en dichos procesos.

Otra de las preocupaciones apuntó a la eficiencia y la productividad, preguntándose dónde reside la posibilidad de mejorar su desempeño: ¿se trata de la dirección política o del comportamiento y la motivación de sus agentes? (Bendix, 1947; Merton, 1940; Selznick, 1943). Mientras que las miradas histórico-estructurales son más proclives a manifestar expectativas (aunque limitadas) respecto del papel de la dirección política, desde las perspectivas funcionalistas se privilegian las interacciones intraburocráticas. Estas últimas se basaron en estudios acerca de la existencia de reglas formales e informales en las rutinas burocráticas y del papel desempeñado por ellas. En este aspecto se destacan las investigaciones en torno a la formación de la personalidad de los burócratas, en el marco del denominado “espíritu de cuerpo” (Merton, 1940, 564) que se configura en el espacio de socialización cotidiano. Dentro de estos desarrollos, Michael Crozier se propone incorporar la variable de las relaciones de poder entre los distintos grupos burocráticos (Crozier, 1974). En conjunto, estas perspectivas identifican el espacio de socialización como lugar de afianzamiento de la rigidez de las organizaciones burocráticas. Más recientemente, desde las corrientes neoinstitucionalistas, se preguntaron por las alternativas existentes para flexibilizar las burocracias en función del concepto de “capacidades estatales”.

De este recorrido, se destacan algunos elementos para la investigación sobre las burocracias en contextos particulares. Primero, el anclaje territorial del Estado capitalista como condición de posibilidad para la relación social de dominio específica. Segundo, el tipo de dominación impersonal, abstracta y objetivada en las instituciones estatales que la burocracia materializa mediante una práctica social autonomizada de los antagonismos entre las clases sociales –que refuerza el carácter aparentemente inevitable de los modos de hacer–. Tercero, la yuxtaposición de lógicas de acción (administrativas, tecnocráticas, político-partidarias) y fines perseguidos que se expresan en su desenvolvimiento frente a las cuestiones socialmente problematizadas. Cuarto, el papel que desempeñan los modos específicos de sociabilidad en las prácticas cotidianas y sus tensiones internas, mediante reglas formales e informales. Quinto, su rol político a partir de su participación silenciosa en la toma de decisiones en cuanto garantía de la impenetrabilidad del poder. Este rol político difiere de aquel ejercido por los partidos políticos u otras instancias de representación, ya que su especificidad reside en su rol privilegiado en la delimitación del campo de acción para los procesos de toma de decisiones.

La identificación de estos elementos nos permite abrir un conjunto de interrogantes en dos niveles de análisis: por un lado, acerca de cuáles son las dinámicas que se desenvuelven a escala global o internacional con capacidad de constituirse en vectores de internacionalización de las burocracias de los Estados nacionales y, por el otro lado, en torno al rol estratégico que las burocracias estatales tienen en cuanto garantes de las transformaciones en la configuración de los Estados y en la formulación de las políticas públicas acordes con el proceso de internacionalización capitalista de manera integral.

3. Los vectores de la internacionalización de las burocracias estatales

Para el abordaje del proceso de internacionalización, resulta interesante tomar como punto de partida el análisis propuesto por el teórico inglés Bob Jessop, quien describe las transformaciones producidas frente a la crisis del Estado de bienestar keynesiano. El autor plantea que dicha crisis quebró la correspondencia entre Estado nacional, sociedad nacional y economía nacional, a partir de la cual el espacio territorial, político, económico y social delimitado por el Estado cumplía un papel inequívoco en la articulación hegemónica (Jessop, 2016). Dicha hegemonía fue reemplazada por luchas hegemónicas acerca del manejo de la competitividad, las cuales se desenvuelven en el marco de tres tendencias que se retroalimentan entre sí.

La primera tendencia remite a la desnacionalización del Estado y el vaciamiento (hollowing out) del aparato estatal nacional, en la medida que las capacidades estatales están siendo reorganizadas territorial y funcionalmente. Ello se manifiesta tanto en la proliferación y el ensanchamiento de los sistemas estatales supranacionales, como en el mayor papel de los Estados regionales y locales, así como sus vinculaciones más allá de la mediación de la instancia nacional. Esta tendencia dio lugar al debate acerca del “rescalamiento” de lo estatal y la emergencia de regímenes multiescalares que fue abordado tanto por las corrientes teóricas hegemónicas, como por las críticas. La segunda tendencia consiste en la desestatalización del sistema político a partir de la redefinición de la relación público-privado. De este modo, algunas de las funciones particulares que el proceso de secularización cristalizó como “estatales” están siendo transferidas a actores paraestatales, no gubernamentales, privados o mercantiles. La tercera tendencia remite a la internacionalización de los regímenes de políticas públicas, que articulan la implementación de políticas globales y la emergencia de bienes públicos globales –es decir, el reconocimiento de temas de agenda de escala global, que no son factibles de ser procesados por un solo Estado, especialmente la paz y el medioambiente sano–.

La articulación de estas tres tendencias evidencia la configuración de un orden global complejo, que es más explícitamente multiescalar, multicéntrico y multitemporal que el régimen del fordismo atlántico de posguerra (Jessop, 2016). No obstante, el Estado nacional mantiene su papel clave en la organización de la hegemonía capitalista mediante la estructuración territorial de la dominación política, es decir, como lugar de condensación de las luchas entre las clases antagónicas y, por tanto, de mediación para asegurar la cohesión social de una sociedad dividida en clases. Según Jessop (2016), ello explica el dilema del Estado nacional que (a) debe participar activamente en la gestión del proceso de internacionalización y (b) es la única instancia política con alguna posibilidad de detener la creciente divergencia entre las dinámicas del mercado mundial y las condiciones de integración institucional y cohesión social.

En este marco, la globalización afecta la configuración de los aparatos estatales. Es decir, no solo la dinámica política de las relaciones sociales de fuerzas, sino también su condensación burocrática. Este análisis permite dar cuenta del primero de los interrogantes planteados: aquel vinculado a la identificación y caracterización de los vectores de internacionalización de la burocracia estatal. La idea de vectores implica que se trata de instituciones, dinámicas o prácticas que vehiculizan o “transportan” ciertos fenómenos globales al interior de los aparatos estatales locales. Asimismo, entendemos que ese “movimiento” activa un proceso a escala nacional de recuperación y resignificación de sus elementos en función de los intereses específicos representados por los actores locales en el marco del proceso de acumulación a escala global. Es decir, la internacionalización no es un simple reflejo, sino que (re)dinamiza las condensaciones materiales existentes.

3.1. Proliferación de la institucionalización a escala internacional

El primer vector identificado remite a la proliferación de organismos e instituciones de carácter interestatal o supranacional. La tendencia a la burocratización creciente del capitalismo advertida por Weber se extendió más allá de los Estados para dar lugar a un extenso, heterogéneo, complejo y yuxtapuesto andamiaje institucional interestatal. A pesar de carecer de territorialidad y capacidad coercitivas propias, estas instituciones han desarrollado una creciente densidad burocrático-normativa que les permite trascender sus clásicas funciones vinculadas al tratamiento del conflicto interestatal para involucrarse en la regulación de las relaciones que los Estados establecen con diversos sujetos, instituciones y fenómenos dentro de los territorios nacionales y a través de ellos. De este modo, fueron desarrollando crecientes grados de autonomía respecto de aquello que es su fuente de legitimidad: los Estados nacionales. Este proceso dual, de institucionalización y autonomización concomitantes, genera interrogantes en torno al alcance de la soberanía nacional que caracterizó al capitalismo a partir de los acuerdos de Westfalia, así como también acerca de los grados de autonomía en el desarrollo de la estatalidad.

Sin embargo, debe señalarse que este tipo de interrogantes no se abordan de igual modo para todos los países, sino en virtud de su posición relativa en las configuraciones geopolíticas. En este sentido, Robert W. Cox sostiene que la institucionalización apunta a la construcción hegemónica ya que estas “reflejan las relaciones de poder dominantes y tienden a, al menos inicialmente, promover imágenes colectivas consistentes con estas relaciones de poder” (Cox, 2016, 142).

Por su parte, Ulrich Brand, Christoph Görg y Markus Wissen (2011) recuperan la conceptualización poulantziana para definir a las instituciones internacionales como “condensaciones de segundo orden de las relaciones sociales de fuerzas”. Este abordaje asume que los compromisos sociales y las alianzas estratégicas se configuran bajo las condiciones de fragmentación territorial conformadas por la política global y la competencia económica. A su vez, advierten que la generalización de los intereses particulares cada vez más se condensa materialmente en instituciones multiescalares, cuya división funcional no está dada. De este modo, diferentes aparatos estatales (que no son exclusivamente nacionales) deben lidiar con los problemas de modo contradictorio mediante la creación del terreno en el cual procesan los conflictos, el impulso de políticas y la búsqueda de compromisos que permitan estabilizar o modelar las relaciones de fuerzas. En virtud de ello, la idea de “segundo orden” refiere a que se trata de la condensación de relaciones de poder entre Estados nacionales en competencia, que están determinados por los conflictos sociales domésticos. Ello no significa que haya un orden lineal sucesivo o una jerarquía entre las escalas, ya que a nivel nacional se condensan relaciones de escala internacional. Específicamente, las instituciones internacionales afectan las relaciones de fuerzas nacionales, tales como la formulación del “interés nacional”, ya que crean restricciones e incentivos que son interiorizados por los actores de la escala nacional.

A ello se añade la participación de otros actores que juegan un papel importante en la esfera internacional, como las empresas transnacionales, las ONG que actúan a escala global o las comunidades epistémicas. Muchos de estos actores fortalecen su poder a escala nacional a partir de materializar sus intereses a escala internacional.

Las instituciones interestatales pueden ser consideradas un vector de internacionalización de la burocracia estatal, ya que sus cristalizaciones institucionales a escala global o regional crean actores y mecanismos garantes de dicha condensación material –por ejemplo, las elites tecnocráticas internacionales, los tratados y las convenciones internacionales–. La posibilidad de sostenerse en el tiempo por periodos más largos que los periodos gubernamentales constituye un recurso de poder que refuerza su aparente inevitabilidad. A su vez, otro de los recursos de poder de estas instituciones internacionales es su mayor capacidad para “viajar entre las escalas” (Deacon, 2007, 18), lo que les permite insertarse de modos diversos en las estructuras burocráticas estatales.

3.2. Comunidades epistémicas: agendas, políticas y bienes públicos globales

Un segundo vector tiene que ver con la producción y circulación de las ideas a escala global, lo que dio lugar a la categoría de “comunidades epistémicas” esgrimida por Peter Haas (1992) para dar cuenta de las redes de intercambio de saberes que se configuran a nivel internacional y que inciden de manera decisiva en los modos de abordaje de los problemas públicos. A partir del estudio de las políticas sociales globales, Bob Deacon (2007) recupera la categoría de comunidades epistémicas para explicar la codificación del debate hegemónico en torno a la cuestión social, utilizando el lenguaje y la narrativa como recursos de poder material. Las comunidades epistémicas están constituidas por actores no estatales internacionales como think tanks (organizaciones privadas de investigación política orientadas a enseñar y aconsejar a los funcionarios en el diseño de políticas públicas), coaliciones globales de consultoría política (que actúan para alcanzar determinados objetivos de transformación política) y redes de conocimiento (docentes, investigadores y profesionales articulados a través de publicaciones, congresos y proyectos de cooperación financiados con presupuestos nacionales) (Deacon, 2007).

En el mismo sentido, Immanuel Wallerstein (2005) afirma que cada sistema-mundo desarrolla sus propias estructuras de saber, las cuales modelan los paradigmas de veridicción hegemónicos, los valores normativos, los criterios para la clasificación del conjunto de las culturas coexistentes. Las ideas así construidas se instauran como saber neutral, desinteresado y objetivo e incluso como clave de acceso al bienestar general. Sin embargo, este saber producido y reproducido no está exento de las luchas de poder y de los intereses orientados a garantizar la acumulación capitalista. De ello se desprende la naturalización y negación de ciertas miradas disruptivas sobre los problemas abordados.

Lejos de ser una dimensión abstracta de los procesos de mundialización, tales paradigmas o comunidades presentan grados de materialidad cada vez más evidentes, que los consolidan como vectores privilegiados de los procesos de internacionalización. A partir de ello, los contenidos producidos en dicho marco se materializan –de modo no unívoco– en el establecimiento de los temas que se instalan en la agenda política, en los parámetros para elaborar los diagnósticos sobre los problemas públicos, en la construcción de los horizontes deseables y estrategias de abordaje de dichos problemas, y en la formulación de los instrumentos de políticas. Más aún, las ideas producidas por las comunidades epistémicas cuentan con gran penetración en la clasificación de la población en grupos y subgrupos susceptibles de intervención institucional –ya sea de los Estados como de las instituciones de cooperación internacional–. Así como también en la delimitación de quiénes son los interlocutores habilitados para participar de ciertos debates. Es decir que las comunidades epistémicas actúan tanto modelando el desarrollo de la política en los Estados nacionales, como impulsando la emergencia de las políticas supranacionales y el funcionamiento de los mecanismos de redistribución, regulaciones sociales y derechos sociales de alcance global.

La fortaleza del vector configurado por las comunidades epistémicas está reforzada por la legitimidad con la que cuenta la escala internacional, que se retroalimenta por su distanciamiento con respecto al carácter fragmentado de las problematizaciones sociales que se construyen a escala local. Esto se debe a que las ideas “a secas” logran permanecer ajenas a las fallidas políticas implementadas, de manera tal que las recubre un apriorismo de eficiencia sin que haya instancias para ponerlas a prueba sin la intermediación de las dinámicas políticas que se juegan a nivel territorial.

Como puede advertirse, las características de las comunidades epistémicas presentan gran afinidad electiva con las características de las burocracias, ya sea tanto por su pretensión de neutralidad, objetividad y racionalidad, como por su rol velado en la definición de los márgenes para el proceso político de toma de decisiones. Por ello, se identifica que las burocracias son “depositarias” privilegiadas para estas ideas que se convierten en estructurantes del quehacer estatal. Tal como hemos mencionado, ello no significa que no existan actores intra y extraburocráticos que ofrezcan resistencia y cuestionen tanto a las ideas que viajan como a quienes buscan transportarlas a la escena local. En estos casos, las comunidades epistémicas constituyen vectores de internacionalización a partir de la creación de un nuevo espacio de disputa en el escenario político doméstico, tanto en los debates en torno a los problemas abordados, como en la legitimidad de los distintos sectores para participar de esas discusiones.

3.3. El papel de las y los expertos

El tercer vector está vinculado a la construcción de un nuevo sujeto que se construye multiescalarmente a partir del desarrollo de las instituciones internacionales y de las comunidades epistémicas. Se trata de las y los expertos, que son aquellas personas que detentan un saber tecnocrático sintonizado con las comunidades epistémicas hegemónicas y que se desempeñan como consultoras internas y externas a las instituciones internacionales e, incluso, a los organismos estatales. Su papel es el de favorecer los procesos de difusión de las políticas globales, a partir de su adaptación a los contextos sociales, políticos e institucionales. Es decir, son vectores en cuanto traducen los postulados generales a las situaciones concretas en virtud de su viabilidad y sostenibilidad. En su estudio sobre el papel del Banco Mundial en las políticas argentinas durante la década del noventa, Alejandra Corbalán señala que la contratación de los servicios de consultoría en el marco de los programas de financiamiento constituyó una vía informal de incorporación de nuevas prácticas y de desecho de algunas de las vigentes a través del mecanismo de “capacitación en los hechos” (Corbalán, 2002, 107).

El reclutamiento de las y los expertos proviene tanto de las universidades y de las consultoras privadas, como del personal estatal profesionalizado y especializado. Por ello, en la práctica la contratación de consultorías tiene significaciones mucho más complejas que exceden al papel de las instituciones internacionales, ya que este formato se extendió como mecanismo para la contratación ad hoc de personal estatal profesional. De este modo, las consultorías abrieron un espacio donde se tornan borrosos los límites entre lo nacional y lo internacional, el ámbito público y el privado, así como también contribuyen a la precarización de las condiciones de trabajo en el sector público a partir de contratos de prestación de servicios por tiempo determinado a cambio de honorarios por encima de las grillas salariales del sector.

A través de sus acciones, este cuerpo multiforme procura no solo el logro de los objetivos vinculados a la difusión de las herramientas y los dispositivos de intervención pública, sino también la propia supervivencia de esta dinámica internacional como forma de reproducir sus fuentes de ingreso y su capacidad de influencia sobre organizaciones públicas y privadas.

4. La incidencia del financiamiento del BID en la burocracia estatal en Argentina

En el marco del recorrido conceptual que se viene desarrollando, en este apartado exponemos un análisis empírico preliminar que nos permite el abordaje del segundo interrogante, vinculado al rol estratégico que la internacionalización de la burocracia tiene para los procesos de toma de decisiones a nivel de los Estados nacionales.

Para la focalización del objeto empírico, se toma como caso paradigmático el financiamiento y la asistencia técnica que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) destina al sector denominado “reforma y modernización del Estado”[3] a nivel global y en Argentina, en particular durante el siglo xxi. Su selección para el abordaje empírico se justifica en que se trata del banco multilateral con la mayor cartera de operaciones en América Latina y El Caribe, así como también en Argentina.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se fundó en 1959 a través de un convenio firmado entre los miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA) con el objeto de “contribuir a acelerar el proceso de desarrollo económico y social, individual y colectivo, de los países miembros regionales en vías de desarrollo” (BID, 1996, 5). Bajo este objetivo general, sus estrategias y prioridades de financiamiento fueron variando a lo largo de los años.

Desde el comienzo de sus operaciones en 1961 hasta el año 2000, el volumen de fondos destinados a los préstamos en el sector “reforma y modernización del Estado” ocupó el primer lugar con el 16,6 %, seguido por los sectores “energía” con 15,4 % y “transporte y comunicaciones” con el 12 %. Durante la década del noventa, en pleno auge de la implementación de las políticas del Consenso de Washington, este sector alcanzó el 30 % de la cartera de operaciones, aunque, a partir del 2002, sufre un decrecimiento importante. El gráfico 1 muestra la evolución del volumen de fondos destinados a préstamos en el sector “reforma y modernización del Estado” en relación con la cartera de operaciones del conjunto de los sectores.

Gráfico 1. Volumen de fondos aprobados por el BID (2000-2019)

Fuente: elaboración propia con base en informes anuales del BID.

Se puede observar que la importancia de las operaciones orientadas a la reforma del estado se mantiene en los primeros años del siglo xxi y decrece de forma significativa, en términos relativos, a partir del año 2003. A lo largo de este periodo, destaca la importancia relativa del sector en los años 2006 y 2019, alcanzando el 27% y el 26% respectivamente. En ambos años, Argentina explica parte de este incremento, como se visualiza en los gráficos 2 y 3.

Por su parte en Argentina, la participación de las operaciones en el sector de reforma y modernización del estado se visualiza en el gráfico 2, donde se puede observar una tendencia consistente con la del gráfico 1.

Gráfico 2. Volumen de fondos aprobados por el BID para Argentina (2000-2019)

Fuente: elaboración propia con base en documentos de las operaciones aprobadas para Argentina descargados del sitio web del BID (www.iadb.org).

Durante los años 2000 y 2001, las operaciones adquirieron una proporción más que significativa y alcanzaron el 76 % y 61 %, respectivamente, mientras que en el 2002 se interrumpieron abruptamente ya que el BID no aprobaba préstamos a la Argentina porque se encontraba en default. En 2003, cuando se recuperó el flujo de aprobaciones y desembolsos, estos se destinaron al financiamiento de las políticas sociales con el fin de sostener la estrategia gubernamental de contención de la crisis social, económica y política que había estallado en 2001. Las operaciones del sector reforma y modernización del Estado volvieron a tener relevancia en el año 2006, cuando se aprobó un préstamo por 500 millones de dólares denominado “Programa Sectorial de Administración Financiera Público” para el fortalecimiento del entorno macroeconómico, la planificación de la inversión pública, la administración financiera y el sistema de crédito público.

Durante los cuatro años de la presidencia de Macri, se observó una intensa actividad en la elaboración de proyectos. Dentro de la cartera de operaciones de estos dos años, 17 son de cooperación técnica no reembolsable, que en rasgos generales corresponden a la realización de consultorías sobre temas vinculados al desempeño de la administración pública. A su vez, un grupo considerable de las operaciones reinstaló los préstamos de base política –característicos de los años noventa (Corbalán 2022)–, que se incluyen en el sector de reforma y modernización del Estado, tales como el sistema tributario, las iniciativas de integridad y transparencia –en el marco de los lineamientos establecidos por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)–, el gobierno electrónico y la agenda de digitalización, y el apoyo a las políticas de igualdad de género. A su vez, se incluyeron aquellos proyectos que se orientaron a mejorar las condiciones para la inversión privada mediante infraestructura financiera, la flexibilización de los marcos regulatorios y la creación de instrumentos de participación público-privada (llamadas PPP). La especificidad de estos préstamos fue analizada por Arias (2021), quien documenta que las propuestas de préstamos y los contratos establecieron condicionalidades o metas de cumplimiento que habían sido alcanzadas previo a la aprobación de los préstamos.

Por último, el gráfico 3 toma como referencia las operaciones aprobadas por el BID para el sector “reforma y modernización del Estado” y establece la participación de Argentina en esta evolución.

Gráfico 3. Participación de Argentina en el volumen de fondos aprobados en el sector “reforma y modernización del Estado” (2002-2019)

Fuente: elaboración propia con base en informes anuales del BID y documentos de las operaciones aprobadas para Argentina descargados del sitio web del BID (www.iadb.org).

Aquí se puede dimensionar la relevancia que tiene Argentina a la hora de explicar las fluctuaciones en la evolución del volumen de fondos aprobados por el BID en el sector “reforma y modernización del Estado”.

Ahora bien, el ciclo de préstamos orientados a la modernización y reforma del Estado no solo incide en los modos de abordar los problemas públicos a nivel nacional, sino que habilita la circulación de marcos conceptuales e ideológicos específicos, tal como desarrollamos más arriba en torno a las comunidades epistémicas. En este sentido, es interesante reponer los aspectos conceptuales que desarrolla el BID en torno a la reforma y modernización del Estado durante el siglo xxi, es decir, luego de las reformas neoliberales del Consenso de Washington.

Resulta significativo señalar que el documento del BID “Modernización del Estado. Documento de estrategia”[4] fue publicado en julio del 2003. Fue un momento en el que los proyectos orientados a la reforma y modernización del Estado dejaron de ser una prioridad, en cuanto ya se habían consolidado los procesos de la denominada “primera reforma”, centrada en la extracción de áreas de la competencia estatal y el desprendimiento de dominios funcionales del Estado, reduciendo significativamente sus ámbitos de injerencia (Oszlak, 1999). En este documento, el punto de partida implícito es una concepción de “Estado” como conjunto de instituciones con capacidad para regular, mediante reglas, las condiciones “externas” (legales) necesarias para un “crecimiento económico” sostenible. Y desde allí, formula un diagnóstico que establece que las estrategias y las políticas bien concebidas fallan[5] en alcanzar sus objetivos por deficiencias en el aparato administrativo del Estado y en la gestión, es decir, por prácticas políticas que erosionan y debilitan su capacidad regulatoria. A partir de ello, se sostiene que la modernización o reforma del Estado se alcanza mediante el fortalecimiento de Estados modernos y eficientes con capacidad para “promover el crecimiento económico, desarrollo equitativo y sustentable” (BID, 2003).

Por otro lado, la modernización, desde la perspectiva del BID, permite la consolidación de la gobernabilidad democrática en cuanto refuerza las instituciones como modo de contrarrestar prácticas políticas que la debilitan, como el “clientelismo, populismo, corrupción y captura de las instituciones y políticas públicas por intereses particulares” (BID, 2003). Estas prácticas promueven el rentismo y la especulación desincentivando el eficiente funcionamiento del mercado (BID, 2003), de ahí que el principal objetivo de toda modernización estatal se oriente a resolver la deficiente vinculación entre los vértices del “triángulo” conformado por el Estado, el mercado y la ciudadanía. De este modo, la resolución eficaz de la relación Estado-mercado consiste en el ajuste y reordenamiento de los marcos regulatorios y las políticas específicas de áreas estratégicas. De ahí que la estrategia de “modernización” ponga el eje en la capacidad institucional y burocrática del Estado en áreas como la gestión fiscal, el gasto y el fortalecimiento de capacidades institucionales y regulatorias. El objetivo de la modernización, por lo tanto, es la de alcanzar las condiciones de “confianza y seguridad jurídica y política” (BID, 2003) necesarias para el correcto funcionamiento de los mercados. Algunos de los ámbitos de acción definidos por el BID para alcanzar este objetivo son el incremento de la “neutralidad y objetividad de la administración pública”, el fortalecimiento de los “órganos de fiscalización, control y supervisión” y la “descentralización político-administrativa y de democratización de los gobiernos subnacionales” (BID, 2003).

Otro aspecto que es interesante destacar del documento es cómo la demanda de los países y sus particulares circunstancias son aspectos que se recomienda contemplar al momento de diagramar la articulación entre la estrategia general y “las estrategias del Banco para cada país” (BID, 2003). En línea con esto, el documento menciona un conjunto de lecciones aprendidas, tales como evitar la aplicación acrítica de modelos y sostener una concepción integral y de largo plazo del proceso de reforma manteniendo la selectividad y gradualidad en la identificación de proyectos. De ahí que los “diseños flexibles” se consideren más pertinentes, ya que facilitan la adaptación frente a situaciones cambiantes. Esta adaptabilidad se refleja principalmente en el documento Estrategia de país del Banco con Argentina (2004-2008), en donde se expresa un autoelogio en la respuesta del banco por “responder a la situación de crisis social y económica de Argentina, apoyando el proceso de utilización más eficiente y eficaz de sus préstamos” (BID, 2004, 24) mediante el redireccionamiento de la cartera hacia el apoyo al Plan de Emergencia Social y el fomento productivo de las pequeñas y medianas empresas.

En un análisis comparativo de los documentos de estrategia país para los períodos analizados (2001-2003; 2004-2008; 2012-2015 y 2016-2019), se puede observar también esta flexibilidad de los objetivos estratégicos para alcanzar la modernización del Estado. Mientras que, en el documento del primer período, “Argentina. Documento de País”, aprobado en marzo del 2001, el objetivo de la reforma del Estado se focaliza principalmente en las cuentas públicas y la eficiencia de la administración pública, en el año 2004 la modernización del Estado dejó de ser un objetivo central y pasó a ser una imprecisa referencia de las necesidades de fortalecimiento institucional y capacidades del Estado como condición para el desarrollo sostenible y la sostenibilidad fiscal, características que permiten comprender las tendencias de los montos de los préstamos que se grafican más arriba. En relación con este cambio, es preciso aclarar que las estrategias país requieren el consenso de los gobiernos, razón por la cual suele adaptarse el resultado del proceso de negociación entre las estrategias generales del BID y los proyectos político-gubernamentales.

Ello puede apreciarse en cómo se va desplazando la fuerte impronta fiscalista del primer documento. El principal foco de la estrategia para Argentina en el período 2004-2008 además de la “seguridad jurídica” es robustecer la competencia técnica de la administración pública, mediante “el fortalecimiento de la capacidad funcional y técnica del servicio civil, su sostenibilidad fiscal, y capacidad de programación, monitoreo y evaluación de programas” (BID, 2004, 34). A partir del año 2004, las estrategias también incluirán criterios transversales para la implementación de proyectos como la formulación de políticas de desarrollo en los distintos niveles nacional y subnacional, así como en su implementación, monitoreo y evaluación o la coordinación de políticas y ordenamiento fiscal entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales (BID, 2004, 44).

En este sentido, los objetivos estratégicos del BID durante el último período analizado se focalizan en el “fortalecimiento institucional” para mejorar la calidad y eficiencia de la gestión pública en los tres niveles de gobierno, en una mejor administración tributaria, en cambios regulatorios, entre otros (BID, 2016, 15). De este modo, la modernización del Estado no aparece como meta ante la exigencia de disciplina fiscal, tal como consta en el documento de la estrategia país de 2001-2003, sino que se inscribe en transformaciones administrativas que aparecen dispersas y “fraccionadas” vinculadas a reformas en legislaciones o del servicio civil, a reestructuración de los gabinetes, a renovación del sistema judicial, a las capacidades regulatorias, entre otras. Las reformas institucionales, como sostienen Lora y el BID,

no han tendido a ocurrir en paquetes (bundling) como aparentemente sí fue el caso de las reformas económicas de primera generación en algunos países. […]. Este fraccionamiento de las reformas parece deberse a que los gobiernos han tratado de aprovechar espacios políticos, por reducidos que sean, para empujar cambios en la dirección deseada. […] esta estrategia oportunista de reforma […] no siempre funciona (Lora y BID, 2007, 58).

Otro aspecto que cabe destacarse en el análisis de las estrategias son aquellos lineamientos que se pueden identificar como temas de “agenda”, son impuestos y sedimentan en políticas y áreas de gestión de la administración pública. Algunos de estos temas se centran en la profesionalización del personal civil mediante el incentivo de “sus capacidades de programación, monitoreo y evaluación de programas” (BID, 2004, 36) o en la incorporación de áreas de acción para temas transversales como “género y diversidad”, “capacidad/fortalecimiento institucional” y “cambio climático” (BID, 2016, 26). En este sentido, se puede afirmar que, bajo los procesos de restricciones e incentivos impuestos por el BID, se moldean paulatinamente perfiles y modos de gestión.

Esto último se vincula directamente con el rol de los expertos y las expertas en las actividades estatales, que, como mencionamos, es un vector clave de internacionalización de las burocracias estatales y fue impulsado de modo directo por los programas del BID durante el periodo, en particular aquellos que se desenvuelven en el sector de reforma y modernización del Estado.

Existen distintos mecanismos mediante los cuales el BID impulsa la participación de expertas y expertos, los cuales incluyen componentes de consultoría, financiables con los fondos provistos por el programa y bajo los criterios fijados en la normativa del propio banco. Por un lado, los programas establecen condiciones especiales de ejecución, entre los que se incluyen, por ejemplo, la contratación de recursos humanos por parte de la Unidad Ejecutora, acordando los perfiles con el BID. Por otro lado, existe en la totalidad de los préstamos un componente “obligatorio” denominado “fortalecimiento institucional” con partidas presupuestarias asignadas. A su vez, se desarrollan programas de cooperación técnica no reembolsable. Dentro de ellos, los programas denominados “Facilidad para la Elaboración y Ejecución de Proyectos” consisten exclusivamente en la contratación de una consultoría para realizar los estudios preparatorios que permitirán la elaboración de proyectos de préstamos a futuro. En otros casos, estos estudios no derivaron en nuevos proyectos, sino que fueron un fin en sí mismo.

En una entrevista realizada[6], un funcionario del Ministerio de Economía recordaba cuando participó de un préstamo de fortalecimiento institucional del BID ejecutado en ese ministerio. De su experiencia concluía:

Las tres o cuatro cuestiones que me tocó gestionar, que se financiaron con ese préstamo, eran consultorías. Pero que ni siquiera tenían alguna utilidad para lo que el ministerio necesitaba. En general eran trabajos de asesoramiento, de diagnóstico, que se podían hacer tranquilamente con el personal que estaba dentro del ministerio. Tampoco estaba muy en claro para qué se necesitaba. […]. Y por ejemplo, cuando estábamos en el último año de ejecución, quedaba una cantidad de plata del programa y entonces “había que hacer cosas”. Diagnóstico de tal cosa, análisis de tal otra, manuales de procedimiento de diez mil colores, alguna propuesta de reforma. Todo a las apuradas. Y después, sí, algo muy menor se destinó a comprar algunas máquinas que eran necesarias.

De acuerdo al estatuto del banco, en las licitaciones de montos mayores a doscientos mil dólares, pueden participar empresas radicadas en los países miembros del BID, ya sean regionales o extrarregionales. Producto de esta disposición, se distinguen dos tipos de consultorías que se establecieron como condicionalidades. Un primer grupo está representado por individuos contratados como consultores expertos para la constitución de las unidades ejecutoras de los proyectos. Sin embargo, en algunos casos sus funciones trascendieron los requerimientos de los programas y pasaron a formar parte de la planta de personal ministerial contratada a través de mecanismos ad hoc. Ello permitió evadir los procesos de selección por concurso y el ajuste de sus remuneraciones a la escala salarial del personal estatal. El segundo grupo consistió en la contratación de servicios de consultoría para la elaboración de estudios técnicos requeridos para la ejecución de los proyectos. Los servicios son provistos por empresas privadas que en muchos casos emergieron y crecieron al amparo del financiamiento externo al sector público. Asimismo, las universidades nacionales también fueron prestadoras de servicios de consultoría. Si bien su participación fue valorada por su legitimidad, queda pendiente evaluar la incidencia que pudieron tener los criterios de trabajo de los programas en la elaboración y evaluación de proyectos de investigación académicos.

Las consultorías impuestas en los préstamos tuvieron implicancias e impactos diversos en la estructura administrativa y en sus trabajadores. A modo de síntesis, se destacan algunos de los impactos tanto materiales como en las percepciones alrededor de la idea de la profesionalización del personal de la administración pública.

En términos materiales, la contratación de servicios de consultoría propició, por un lado, la hibridación de estructuras mediante la tercerización y privatización de ciertas funciones estatales. En ocasiones alteran el orden jerárquico característico de las organizaciones burocráticas, ya que en general las personas y empresas consultoras forman parte de equipos de trabajo de los organismos públicos, pero cuentan con autonomía respecto de los funcionarios responsables de las áreas involucradas, lo cual genera zonas grises y yuxtaposiciones en las funciones, responsabilidades e incumbencias. Un efecto de esta hibridación en las estructuras administrativas fue la parálisis de ciertos proyectos o una actividad inconexa producto de los conflictos entre los cuerpos técnicos contratados por las consultoras y el personal estatal de carrera o político. Esto se debe a que, mientras que unos cuentan con los recursos técnicos y el apoyo financiero externo, otros conservan atribuciones para mover o interrumpir el engranaje burocrático a través del manejo de los expedientes. Aquí reside uno de los problemas más comunes ocasionados por esta institucionalidad híbrida y que atentó contra la previsibilidad esperable del aparato burocrático.

Por otro lado, los programas de financiamiento fomentaron (en algunos casos impuestos como condicionalidad) la creación de “burocracias paralelas”, es decir, estructuras de paralelización de las funciones desempeñadas por los ministerios que componen la estructura central del poder ejecutivo del Estado. Estas centralizaron el manejo de los fondos provenientes del financiamiento internacional, asumieron el control de los instrumentos de acceso a la información estadística y concentraron recursos tecnocráticos. Estas burocracias paralelas se distinguen en dos tipos. El primero corresponde a agencias de carácter gubernamental dependientes del poder ejecutivo que se incorporaron en el organigrama estatal, pero con cierto margen de autonomía respecto de las normas procedimentales que rigen el funcionamiento de la administración pública. Muchas de estas estructuras trascienden el propio financiamiento internacional y, al cabo de unos años, terminan siendo financiadas completamente por los recursos estatales[7]. El segundo tipo consistió en estructuras institucionales híbridas, cuyos directorios pueden estar conformados por funcionarios públicos en ejercicio, representantes de instituciones intermedias (como sindicatos, cámaras empresariales, instituciones eclesiásticas, consorcios público-privados) o instituciones supranacionales de cooperación internacional. Cuentan con autonomía financiera y organizativa, a partir de los recursos provenientes de la cooperación internacional y de fondos especiales. Por esta razón, su articulación con la institucionalidad estatal está tensionada[8].

La creación de burocracias paralelas puede resultar paradójica si se tiene en cuenta que uno de los discursos legitimantes de las reformas del Estado y de los componentes de “fortalecimiento institucional” estuvo basado en la necesidad de evitar la duplicación y superposición de actividades en virtud de la eficiencia del gasto público. No obstante, podría comprenderse en el marco del interés por configurar un espacio tecnocrático en áreas claves, dentro de los intersticios de las estructuras burocráticas tradicionales.

Las transformaciones y los mecanismos implementados por el BID desplegaron un impacto ambiguo en la percepción y la cultura organizacional del personal de los ministerios. Por un lado, implicaron la desvalorización (tanto simbólica como salarial) de sus conocimientos y su capacidad operativa, construida a partir de la experiencia de trabajo en el sector público. El “espíritu de cuerpo” se vio amenazado y, con ello, también su capacidad de resistencia a los cambios. Ello se evidenció en la percepción que el personal ministerial expresó con respecto a las consultorías. Por el otro lado, estos mecanismos reforzaron la apariencia del carácter impersonal, neutral y técnicamente superior de las comunidades epistémicas. Esto favoreció la introducción de un modus operandi al interior de las burocracias estatales, que instauró una vía informal de incorporación de nuevas prácticas y de desecho de algunas de las vigentes a través del mecanismo de “capacitación en los hechos” mediante acciones atomizadas, sutiles y aparentemente técnicas.

5. Reflexiones finales

El presente capítulo buscó reflexionar sobre los modos en que se reconfiguran las burocracias estatales a partir de los procesos generales de internacionalización que caracterizan la actual etapa histórica del capitalismo.

Para ello, se propuso una relectura de los principales aportes a la conceptualización y problematización de la burocracia estatal desde una perspectiva crítica. En ese recorrido se puso de manifiesto dónde reside su papel político estratégico a partir de la perspectiva poulantziana del Estado en términos de condensación material de las relaciones sociales de fuerzas. A su vez, se destaca que las características específicas del quehacer burocrático en términos de su carácter impersonal y abstracto objetivado en normas formales e informales, así como su neutralidad y racionalidad aparentes, contribuyen a cristalizar tanto perspectivas político-ideológicas como prácticas. De este modo, lejos de ser una instancia de ejecución de las políticas, el aparato burocrático e institucional cumple un rol activo –aunque silencioso– en los procesos de toma de decisiones a partir de la estructuración de los marcos de acción e, incluso, del alcance de los horizontes de transformación de la realidad.

Estas reflexiones resignifican la relevancia de la internacionalización de la burocracia para los procesos de internacionalización de las políticas públicas y del propio Estado –en cuanto relación social que garantiza las condiciones territoriales para la acumulación capitalista a escala global–. Desde esta mirada resignificada, se identifican un conjunto de vectores de internacionalización que operan materialmente sobre el aparato burocrático estatal: las instituciones internacionales en cuanto condensaciones materiales de segundo orden de las relaciones sociales de fuerzas, las comunidades epistémicas y el cuerpo multiforme constituido por las y los expertos.

A partir de ello, el análisis se concentra en la caracterización del papel del financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo en el sector de reforma y modernización del Estado y su implementación en Argentina con el fin de indagar en su sentido estratégico.

Por un lado, se evidencia la relevancia que tiene la reforma y modernización del Estado para el BID, en el periodo posterior al auge de las reformas estructurales promovidas en el marco del Consenso de Washington y, por otro, la relevancia que tuvo en nuestro país este tipo de préstamos. Ello nos lleva a renovar la pregunta por la importancia estratégica que reside en el aparato institucional del Estado, pero también las coyunturas locales e internacionales que imprimen variaciones e incluso cambios en las estrategias del BID.

Por otro lado, el análisis de la estrategia da cuenta de los desplazamientos en las concepciones y exigencias en las condicionalidades establecidas por el BID. Un rasgo que sobresale durante el período analizado es que la modernización del Estado dejó de ser un objetivo central y pasó a ser una imprecisa referencia de las necesidades de fortalecimiento institucional y de las capacidades del Estado como condición para el desarrollo y la sostenibilidad fiscal.

En principio, es posible sostener que la participación de estos tres vectores en el aparato estatal nacional no significó el debilitamiento del Estado, sino que implicaron la configuración de un aparato burocrático híbrido y complejo, dentro del cual se abren espacios de permeabilidad a las dinámicas sociales, políticas e institucionales de las diversas escalas.

Los mecanismos detallados fueron tanto formales como informales, algunos se cristalizaron institucionalmente y otros se incorporaron como lógicas de funcionamiento en las prácticas cotidianas rutinarias y fragmentadas entre sí. Dado que están reguladas por el imperio de la norma objetiva y abstracta, las burocracias necesitan una estructura de pensamiento válido capaz de operacionalizar en la ejecución cotidiana de dicha norma. En función de ello, puede interpretarse que los mecanismos expuestos tendieron a expandir los márgenes de calculabilidad y previsibilidad, a partir de una tendencia a la homogeneización de los parámetros de acción del aparato burocrático. Esta homogeneización casi imperceptible que los mencionados vectores despliegan al interior de las estructuras estatales de distintos países puede interpretarse como un dispositivo orientado a neutralizar las eventuales características disfuncionales para el desarrollo capitalista.

Los tres vectores identificados se reproducen como tales a partir de su posibilidad de participar en los procesos políticos a escala nacional. Es decir, que su existencia no tiene sustancia por fuera de su relación con los Estados nacionales. Esta perspectiva permite problematizar el carácter autónomo de su poder (y sus capacidades) y, en virtud de ello, resituar la dimensión relacional del poder en lo que respecta a sus vínculos con los Estados nacionales. A partir de ello, se abre el interrogante en torno a cuáles son los intereses que se sostienen en las condensaciones materiales de segundo orden y los factores que habilitan el protagonismo de estos tres vectores en las agendas políticas nacionales.

Por último, vale mencionar que, si bien el análisis empírico brinda elementos para pensar las reapropiaciones domésticas de esas estrategias en virtud de las lógicas políticas que se desenvuelven a partir de la configuración específica de las relaciones sociales de fuerzas, consideramos que es un aspecto relevante para trabajar en futuras indagaciones. Ya que la internacionalización no es algo externo al Estado (Ciolli et al., 2020), sino que se configura a partir de una articulación escalar compleja (Ciolli, 2018), de la cual participan diversos sujetos sociales e instituciones de distintas escalas de actuación que cuentan con diferentes recursos de poder al servicio de sus intereses propios.

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  1. Este capítulo es la continuación de un trabajo previo publicado, del cual se retoman gran parte de las coordenadas conceptuales. Se trata del siguiente texto: Ciolli, V. P. (2018). “Burocracia estatal: entre la internacionalización y la territorialidad”. Relaciones Internacionales, (38), 79-98. En bit.ly/3ZIIGCE.
  2. Según Bonnet y Piva (2013), el concepto de forma de Estado permite dar “cuenta de las características que reviste el estado capitalista en cierto período histórico y en uno o varios territorios nacionales particulares”. Estas características, a su vez, están asociadas con “un conjunto de instituciones que constituyen los aparatos de estado y con un conjunto de actividades que constituyen las funciones de esos estados”. Las distintas formas de Estado se estructuran a partir de los distintos modos en que se articula la unidad-en-la-separación entre lo político y lo económico que es constitutiva del Estado capitalista. Estas relaciones entre lo político y lo económico determinan las formas de Estado en dos sentidos: como relaciones externas al Estado (es decir, como relaciones entre el Estado y el mercado) y como relaciones interiorizadas en el propio Estado (como relaciones entre los distintos poderes del Estado, en un sentido amplio). Los procesos de cambio en el Estado deben abordarse, entonces, como procesos de metamorfosis entre distintas formas de Estado entendidas de esta manera (Bonnet y Piva, 2013, 3).
  3. El BID clasifica sus operaciones en sectores –que actualmente son 17– y subsectores.
  4. El documento contó para su elaboración con distintas instancias de validación y consulta. Además de los técnicos que conforman el equipo del BID, se consultó a referentes de organizaciones de la sociedad civil y de entidades como el Instituto Internacional de Gobernabilidad en Barcelona (España) y el Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) en Caracas, entre otros mecanismos de validación
  5. Al respecto, es interesante destacar lo que advierte Jessop sobre la “ironía de la aceptación del error” que reside en el abordaje de problemas de alcance mundial con acciones focalizadas y sin atender a sus causas. Ello significa que quienes participan aceptan implícitamente la imposibilidad de resolver el problema, pero actúan como si el éxito fuera posible. Jessop plantea que lo más corriente es encontrarse con el cinismo y el fatalismo. Los cínicos prevén el fallo, pero tratan de lograr sus propios intereses en el caso y en el momento en que el fallo se produzca. Los fatalistas prevén el fallo y, consecuentemente, no hacen nada o siguen adelante sin prestar atención (Jessop, 2016).
  6. Entrevista realizada por Vanesa Ciolli en el marco de la investigación posdoctoral con financiamiento del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.
  7. Este fue el caso, por ejemplo, del Sistema de Evaluación y Monitoreo de Políticas Sociales (SIEMPRO), creado durante la década de los noventa mediante financiamiento del Banco Mundial para el desarrollo de estadísticas vinculadas a las políticas sociales.
  8. Este es el caso de las Unidades Ejecutoras que se crean a instancias de los programas del BID para la ejecución de obras de infraestructura.


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