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Prólogo: la burocracia estatal en sus laberintos teóricos

Entre las sendas veteranas y las nuevas direcciones abiertas por la investigación

Graciela Inda

Lejos de la imagen idealista de un conocimiento acumulativo que resulta de un simple desenvolvimiento empírico-deductivo de las propiedades de un objeto preexistente, la cuestión de la burocracia de los Estados modernos ha suscitado diferentes, incluso antagónicos, tratamientos teóricos. Desde la definición de sus rasgos distintivos, su composición y su funcionamiento, que preocuparan a los pensamientos clásicos, hasta el problema más actual del papel que juega el funcionariado en los procesos de desdemocratización y endeudamiento, por nombrar solo un ejemplo, todo está en juego en un campo teórico que tiene una larga historia, múltiples antagonistas y hegemonías cambiantes. Para revelar el talante de esta cartografía inquieta y contradictoria, laberíntica en sus meandros y cruces, nada mejor que retomar, aunque sea brevemente y sin ánimos exhaustivos, algunas de sus más impactantes direcciones, en sus diferentes coyunturas teóricas y políticas.

1. La impronta weberiana

Según la célebre conceptualización ofrecida por Weber (1969: 173-179, 716-752) hace más de cien años, la administración legal racional del Estado moderno (caracterizada por la jerarquía, la formación profesional, la atención al expediente y la separación plena entre el cuadro administrativo y los medios materiales de administración) adopta, gracias al saber que concentra y a su práctica cotidiana, un carácter permanente y se erige, junto al monopolio de la fuerza física, en la columna vertebral que asegura su preservación. Pero no todo es color de rosas para este clásico: el despotismo o absolutismo burocrático, esto es, la colonización completa de la política por los burócratas, puede convertirse en una tendencia que amenaza con asfixiar las libertades individuales, la cual solo puede ser contrarrestada por la acción de líderes políticos y controles parlamentarios (Weber, 1983; 2003).

Surgida como vertiente antitética del marxismo e identificada con los objetivos de estabilidad social de las clases dominantes emergentes de la Revolución Industrial, esta sociología del orden, como la llama Portantiero (2003), desbroza el camino que habrá de seguir buena parte de la producción académica y universitaria. Si hay reparos, correcciones y énfasis en otros aspectos, sus representantes más célebres no abandonan la problemática de base trazada por Weber.

Selznick (1948a, 1948b) admite la importancia de los mecanismos formales definidos por Weber, pero entiende que junto a ellos existen procedimientos informales mediante los cuales la burocracia del Estado cede ante las presiones de los grupos políticos y económicos en aras de garantizar su supervivencia. Merton (1965) se muestra preocupado por el excesivo apego a las normas, que puede llevar a la burocracia estatal a la parálisis en el cumplimiento de metas importantes para la clase dirigente, y también por el espíritu de cuerpo que puede conducir a los burócratas a situarse por encima de los órganos políticos. Crozier (1969), finalmente, asegura que el espíritu de casta, el desplazamiento de normas y la permeabilidad a las demandas exógenas ya no deben ser pensados como patologías excepcionales, sino como propiedades consustanciales a los cuadros burocráticos estatales.

Dahrendorf (1962) y Touraine (1973) otorgan a las funciones burocráticas un rol primordial en las sociedades que denominan “poscapitalistas” o “posindustriales”. En ellas, aseguran, el poder político ya no es ejercido por los propietarios de los medios de producción, como en el pasado, cuando el conflicto político y el industrial se superponían, sino por la tecnocracia (integrada por titulares de funciones burocráticas y altos dirigentes políticos), dotada del verdadero poder de decisión. García Pelayo (1974) alega que la tecnocracia de la era posindustrial (agentes especializados del mundo económico y de la burocracia) tiende a desplazar a los políticos y a los burócratas tradicionales en la toma de decisiones. Un adelanto de las visiones neoliberales que en los noventa propondrán una tecnocracia “neutral” y dotada de saberes “universales” como antídoto contra la discrecionalidad de la dirigencia política contaminada por “intereses”.

Niskanen (1971) propone pensar la burocracia como agente que persigue sus propios intereses, empleando el monopolio de la información que posee para obtener el máximo de presupuesto. Peters (1999) entiende que ciertamente la burocracia estatal debe ser analizada como una fuerza política con poder propio, que se interesa por la maximización de su presupuesto y, en general, por fortalecerse, pero también por participar activamente junto a los representantes de la voluntad popular en la elaboración de políticas públicas.

A partir de los setenta, se abren paso investigaciones que se abocan a estudiar las burocracias estatales a partir de la comprensión subjetiva que tienen los múltiples y heterogéneos agentes que actúan en ellas, y mediante el empleo de técnicas cualitativas, sobre todo entrevistas, construyen modelos de comportamiento. Putnam (1973), por ejemplo, distingue entre el burócrata clásico (motivado por la técnica y la experticia) y el burócrata político (orientado a la negociación y a tomar en cuenta las influencias políticas). Buscando dilucidar cómo conciben sus roles los burócratas, Aberbach, Putnam y Rockman (1981) encuentran que la distinción entre burócratas (que ofrecen estabilidad o equilibrio al sistema político) y políticos (que dotan de energía al sistema político a partir de sus posiciones ideológicas) tiene gran relevancia entre sus entrevistados. Unos años más tarde, Aberbach y Rockman (1988) proponen la figura del híbrido puro para referirse a los funcionarios que actúan tanto en la arena política como en el mundo de la burocracia. Ejemplos célebres de toda una línea de trabajo que se interesa desde entonces por los estudios empíricos, localizados geográfica y temporalmente, sobre los modos de reclutamiento y ocupación de los cargos burocráticos, las percepciones de los funcionarios y sus motivaciones y los modos de relación entre puestos altos, medios y bajos, entre otros aspectos[1].

2. Los envites de la nueva gestión pública, la gobernanza y la participación reflexiva

En un viraje respecto de la visión weberiana, que veía con temor la falta de líderes y partidos políticos capaces de torcer los abusos de poder de la burocracia, en los noventa cobra importancia creciente una tendencia, ligada a la oleada ideológica neoliberal, que aborda la burocracia estatal como un problema de gestión y administración de recursos que debe separarse por completo de la práctica política.

Frente a la forma jerárquica y burocrática de administrar el Estado, dominante a lo largo del siglo xix y hasta fines del siglo xx, e incluso vigente en gran medida, el enfoque de la nueva gestión pública representa para sus adherentes la nueva forma de gobernar y administrar. Mientras que la burocracia basada en la observancia de leyes generales y en la existencia de un funcionariado técnico ordenado en escalones de autoridad y competencia se propuso como modelo para resolver la arbitrariedad, la corrupción y la incompetencia técnica de los Estados tradicionales, esta perspectiva surge en medio de la crisis fiscal y financiera de los Estados sociales (de bienestar, socialistas, asistencialistas, etc.) con el objetivo declarado de remediar sus problemas de ineficiencia económica e incapacidad para satisfacer las demandas sociales crecientes (Aguilar, 2010).

El paradigma de la nueva gestión pública impulsa una administración eficiente, eficaz y transparente, abocada a proporcionar servicios de calidad. Mediante la implementación de mecanismos de competencia, controles estrictos, rendiciones de cuentas, evaluación según resultados, sistema de premios y sanciones, y una gestión por procesos, austeridad y selectividad en el gasto público, propone alcanzar la meta, considerada indiscutible, de una separación entre gestión y política. Ya no más funcionarios públicos en una escala jerárquica, reclama Barzelay (1998), sino gerentes estatales que diseñan estrategias y alcanzan metas.

Versus los vaivenes de la política, esta vertiente propone agencias administrativas autónomas cuya forma de organización esté definida por el máximo logro de resultados al menor coste posible, por estándares de desempeño precisos y por mecanismos de control del valor agregado que producen para la ciudadanía. La competencia entre servicios públicos y privados, la división de la administración en sectores pequeños con presupuestos separados, los premios a los funcionarios según índices de eficacia son presentados como mecanismos similares a los del mercado que pueden mejorar la eficiencia de la organización burocrática.

La práctica de los expertos no puede estar guiada por principios políticos ni por cierto régimen de derechos universales, sino por criterios de rendimiento y eficacia, según el modo de organización de las empresas, y debe buscar maximizar resultados, en lugar de conformarse con cumplir las normas. En suma, repetimos, una administración puramente técnica, respaldada en un saber altamente calificado, según los principios de eficiencia, eficacia y productividad mercantiles (Estévez, 2006; Pollitt, 1990; Hood, 1991; Aucoin, 1996).

Las críticas que ha recibido esta corriente son tan numerosas como contundentes. Van desde denunciar que su apariencia técnica es una máscara para imponer reformas de desguace de los Estados en contra de las mayorías y a favor de los organismos internacionales controlados por los países centrales, hasta señalar que implica una simplificación insostenible del funcionamiento de los aparatos estatales. Laval y Dardot (2015), por ejemplo, ponen el acento en mostrar que esta escuela constituye un movimiento hostil respecto de la democracia representativa y, al mismo tiempo, una justificación de la superproducción burocrática. Y ello, podemos agregar, a pesar de toda su fraseología contra la vieja maquinaria burocrática.

Al llamado por una reinvención del Estado que permita trascender el burocratismo para dar paso a una nueva administración pública gerencial, se suma en poco tiempo más la demanda del enfoque posburocrático por prestar atención a las nuevas tecnologías en red y a la nueva cultura organizacional, con su promesa de reemplazar el control coercitivo y la jerarquía de funciones por la interiorización de las normas y la identificación de una misión. Zabludovsky (2003), por caso, sostiene que el siglo xxi ya no se caracteriza por una burocracia al estilo weberiano, porque priman las relaciones horizontales, las redes y los trabajos en equipo, y pierden peso las estructuras piramidales.

A tono con las premisas posburocráticas, el enfoque de la gobernanza propugna que el modo de gobernar ya no consiste en ejercer el mando mediante la jerarquía y la subordinación, pues el protagonismo corresponde a las redes y a la capacidad de coordinar con otros actores independientes. Si el orden público aún debe ser garantizado según la vieja gobernanza, pues el Estado monopoliza la coacción legítima, en lo relativo al crecimiento económico y el bienestar social, la burocracia estatal, con sus capacidades limitadas, debe trabajar en red con la ciudadanía en proyectos conjuntos[2]. La tarea pendiente consiste entonces en multiplicar las experiencias de participación ciudadana que alientan a entender la administración de lo público como un arte de la militancia cívica y como un deber de autoadministración comunitaria (Guerrero Orozco, 2000).

A partir del diagnóstico según el cual las reformas neoliberales habrían producido una pérdida de la capacidad de decisión y de regulación de los aparatos estatales, se aduce que la tarea de gobernar la sociedad ha tomado la forma de un cogobierno, de una actividad basada en la interdependencia, en la que participan, además de las burocracias estatales nacionales e internacionales, los poderes financieros, cognoscitivos, tecnológicos, políticos, económicos y morales con “capacidad y voluntad de crear un mundo de significación pública, de bienvivir y bienestar general, compatible con sus beneficios privados o sectoriales” (Aguilar, 2010: 202).

Si, en el paradigma de la nueva gestión pública, la política, generalmente asociada a los partidos políticos, queda definida como una práctica cargada de potencial desestabilizador respecto de la gestión burocrática, en el enfoque de la gobernanza se avanza en una definición de la política como una acción desplegada por actores individuales y colectivos que no solo pueden influir en la gestión pública, sino también controlarla efectivamente. La política ciudadana, atomizada y neutra respecto de las pertenencias sociales, renuente de las organizaciones partidarias y sindicales, aparece aquí como actividad complementaria de la burocracia que permite evaluar y ajustar su eficacia.

La fórmula de la participación ciudadana como contraparte de la gestión burocrática ha sido pensada también bajo el prisma de la participación reflexiva. Según la perspectiva de Giddens (1994), los cambios estructurales introducidos por el neoliberalismo han fomentado el desarrollo de formas locales de participación portadoras de una nueva cultura política de reconocimiento de las individualidades que se opone a las políticas de desanclaje de los contextos locales de interacción, que están producidas por los sistemas burocráticos basados en una racionalidad instrumental. En las nuevas condiciones, la ciudadanía puede practicar una reapropiación reflexiva del conocimiento experto para emplearlo en diferentes estrategias de reanclaje, trascendiendo así el rol de meros espectadores de las decisiones administrativas.

Siguiendo una tónica similar, Beck argumenta que, con la intensificación de la globalización, toma forma una subjetividad política que, lejos de encontrarse encapsulada en los aparatos de gobierno, se caracteriza por una organización difusa que se mueve desde abajo hacia arriba. “Lo político irrumpe y se manifiesta más allá de las responsabilidades y las jerarquías formales” (Beck, 1994: 33). La subpolítica, tal como la practican los grupos ciudadanos y los movimientos de base extraparlamentarios, implica para este pensamiento no solo la puesta en duda de la racionalidad instrumental propia de los poderes centralizados, sino también una apropiación de los saberes y una discusión permanente de los asuntos públicos.

Desde esta perspectiva, definida con buen tino por Laval y Dardot (2015) como el ala progresista del pensamiento neoliberal, los consejos de participación ciudadana forman parte de un proceso de permeabilidad institucional y desmonopolización del conocimiento experto que supuestamente llegó para redefinir el vínculo entre administración y política.

3. La burocracia como cuerpo separado que interviene en la dominación de clase

Como es bien sabido, la tradición marxista clásica, contra la que reacciona Weber con su sociología del orden, concibe principalmente al Estado como un aparato de dominación de clase. En El Manifiesto de 1848, por ejemplo, Marx y Engels lo definen como la junta que administra los negocios comunes de la burguesía. En La guerra civil en Francia (1871), otro ejemplo, Marx se refiere al poder estatal como poder del capital sobre los trabajadores, como fuerza pública organizada para la esclavización social, como un artefacto del despotismo de clase.

Lenin, sobre esas bases, considera que, si todo Estado se define por el uso de la fuerza pública, el rasgo distintivo del Estado moderno es la existencia de una capa particular, la burocracia, en cuyas manos se halla concentrado el poder. El cuerpo de funcionarios o categoría particular de personas especializadas en la administración es una institución imprescindible de la sociedad burguesa que se coloca en una situación privilegiada respecto del pueblo. Sus rasgos especiales –no elegibilidad y no responsabilidad directa de los cargos públicos frente al pueblo, indiferencia política y servilismo de sus funcionarios, vinculados no solo con la burguesía, sino también con la pequeña burguesía y la intelectualidad– la convierten en cuerpo que no puede ser empleado sin más por el proletariado, sino que requiere de un proceso profundo de democratización (Lenin, 1940: 18).

Esta apuesta por destacar el vínculo ineludible entre aparato administrativo y dominación de clase, núcleo duro de la concepción marxista, adquiere complejidad al tiempo que admite matices relevantes entre los teóricos marxistas de las décadas siguientes (imposible resumir esa riqueza aquí), especialmente a partir del intenso debate sobre el Estado (sus funciones, su naturaleza., sus modos históricos, etc.) que se desata en los sesenta y setenta del siglo xx[3], cuyos efectos y repercusiones, ya sea bajo la forma de reelaboraciones críticas o herencias actualizadas, llegan hasta nuestros días. Veamos algunos aportes ilustrativos.

La escuela del capital monopolista sostiene que, tras una fase competitiva, el desarrollo capitalista se caracteriza cada vez más por la fusión entre los intereses de los monopolios y el aparato estatal burocrático. Las medidas estatales de nacionalización de industrias poco rentables y de inversión en tecnologías y ciencia, entre otras, se realizan –según este enfoque– para favorecer a la fracción monopólica en un contexto de caída de la producción y de la tasa de ganancia (Barán y Sweezy, 1968). Miliband (1969) llega a una conclusión similar al analizar los procesos de reclutamiento de los agentes que detentan cargos en la administración: existe una correlación marcada entre poder económico y personal del Estado.

Frente a estas teorías que suponen que el aparato estatal expresa intereses económicos dados, se rebelan los planteos que desconfían de la capacidad de autorreproducción de las relaciones capitalistas. El teórico de la escuela de la regulación Aglietta (1979), por ejemplo, argumenta que el Estado no conforma un mero instrumento que refleja una dominación económica preexistente, sino que constituye un agente activo que, mediante un conjunto de instituciones, entre ellas las burocráticas, garantiza la coherencia interna de un régimen de acumulación.

También preocupado por analizar las funciones del Estado a partir del proceso de reproducción del capital, Hirsch (1973) entiende que, más que enfocarse en las relaciones entre las fracciones dominantes, hay que privilegiar la relación entre capital y trabajo. En lugar de representar el interés del capital en su conjunto, el Estado funciona, en formas históricamente variables, como un intermediario o un mediador entre los capitalistas y los trabajadores con el fin de asegurar las condiciones generales de la acumulación, de la cual depende vía la recaudación de impuestos. Mientras que la enorme expansión del sistema burocrático que tiene lugar durante la posguerra de la Segunda Guerra Mundial responde al papel asumido por el Estado en la reproducción ampliada y el control de la fuerza de trabajo, la conformación en los noventa –si no antes– de un Estado de competencia que gira en torno de los movimientos globales de capital hace que el principal objetivo del tándem burocracia/poder ejecutivo sea, de ahí en más, asegurar las condiciones óptimas para la valorización del capital mediante flexibilización, privatizaciones, desregulaciones, etc. (Hirsch, 1996).

Con el neoliberalismo, asegura Hirsch (2012), la importancia relativa de la burocracia en la estructura interna del Estado es cada vez mayor. Las decisiones políticas ya no resultan en forma decisiva del funcionamiento de las instituciones políticas de la democracia liberal burguesa (parlamento, dirigentes electos, etc.), sino cada vez más de un aparato burocrático (ministerios de economía, bancos centrales) que mantiene una relación de sujeción con los mercados internacionales del capital financiero. Como resultado, según el autor, las disputas políticas por la definición de alternativas han dado paso a una mera competencia por la dominación entre cuadros de funcionarios políticos por conservar o mejorar sus propias posiciones.

Negri y Holloway, desde una posición crítica respecto de los trabajos de Hirsch, arguyen que es preciso derivar la forma estatal de la relación de explotación del trabajo por el capital, entendiendo que el movimiento del capital no responde a una lógica propia, sino que constituye una reacción a las formas y a la intensidad de las luchas de las clases dominadas (Míguez, 2010). Según esta mirada, no pueden estudiarse las estructuras administrativas sin tener en cuenta que su objetivo primordial es mantener el orden y contener las luchas de las clases populares. Si bien no se trata de un atributo que le sea exclusivo, pues los partidos políticos y los sindicatos, por ejemplo, también contribuyen a ello, “la administración pública es, sobre todo, un proceso de redefinición de la lucha de clases en términos de las demandas de los ciudadanos y de apropiación de las respuestas a esas demandas” (Holloway, 1982: 35).

La administración designa un proceso de rutinas que filtra las luchas populares, que excluye cierta parte de ellas, que las fragmenta para que pierdan fuerza, las define y las redefine, y para lograrlo no se contenta con tratar a los agentes sociales como ciudadanos, sino que procede a subdividirlos en todo tipo de categorías (electores, contribuyentes, inquilinos, propietarios, titulares de planes sociales, etc.), sobre la base de criterios geográficos, según ingresos, según niveles educativos, según antecedentes judiciales, etc. Y estas divisiones se conjugan con las diferentes oficinas o secciones que se ocupan de ellas. Así, la organización interna del aparato burocrático termina imponiendo “sus propias categorías a los grupos sociales y sus propias definiciones a los problemas sociales” (Holloway, 1982: 42).

De tal modo, a pesar de toda la literatura que pretende tratar a la administración pública como una cuestión de eficiencia ajena a la política y a las luchas, hay que advertir que trata todo el tiempo problemas políticos, aunque de una forma mistificada (Holloway, 1982: 43).

La forma en que se organiza internamente el Estado tiene una importancia política, ya que la burocracia representa de punta a punta una lógica de dominación de clase. Las reformas que afectan el llamado “gasto social” del Estado, por ejemplo, tienen un papel central en la lucha del capital por resquebrajar la fuerza del obrero social y fragmentarla.

Holloway (1994) también destaca que, en el nuevo contexto internacional, las burocracias y los ejecutivos de los Estados nacionales, territoriales e inmóviles buscan atraer al capital, móvil y global, con la intención de inmovilizarlo en su territorio ofreciéndole garantías más favorables que otros para su reproducción, ya sea mediante ventajas impositivas o la facilitación de la explotación de la fuerza de trabajo. En este punto preciso, en línea con Hirsch y otros teóricos marxistas, Holloway entiende que cada vez más las burocracias estatales y los ejecutivos compiten por atraer parte de la plusvalía global.

Del mismo modo, Hardt y Negri (2002) insisten en que, en el nuevo escenario de una axiomática del capital que destruye las viejas fronteras y busca nuevas poblaciones para expandirse, las burocracias estatales han pasado a desempeñar dos papeles íntimamente relacionados. Por un lado, intervienen activamente en los procesos de disciplina mediante mecanismos de separación/fragmentación de la población dominada, ya no según el principio de universalidad (tratar a todos por igual para homogeneizar), sino mediante la diferenciación y la singularización (tratar a cada uno de manera diferente). Por otro lado, actúan como filtros del flujo global del capital, en las condiciones creadas por los poderes represivos internos que contienen las luchas de los trabajadores contra el capital.

En resumen, a pesar de las diferencias que mantienen entre sí y de las puestas a tono con las cambiantes coyunturas históricas, los senderos que visitamos en este apartado comparten la premisa básica según la cual la burocracia conforma un cuerpo especial (jerarquizado, separado, sapiente, disciplinario, etc.) que, en concierto con otros aparatos (represivo, escolar, religioso, etc.), se encuentra al servicio de la clase o alianza de clases dominantes para la reproducción de su dominación.

4. La burocracia como condensación de relaciones de fuerza

En los ya mencionados debates sobre el Estado de los sesenta y setenta, desplegados en el espacio abierto por la crisis del marxismo, Poulantzas[4] interviene oponiéndose a las tesis que plantean una relación externa entre clases sociales y aparatos estatales para concebir el Estado como condensación material de una relación de fuerza entre clases.

Desde su perspectiva, el aparato burocrático debe ser pensado a la vez como armazón institucional y como condensación de relaciones de clase. Respecto de su organización institucional, reconoce –con Weber– que constituye un cuerpo especializado, centralizado, con un acoplamiento de funciones anónimas, impersonales y formalmente distintas del poder económico, cuya disposición se apoya en una axiomatización de leyes-reglas que distribuye los dominios de actividad y de competencia[5]. Portadora de un saber monopólico especialmente centrado en la ley y en sus formas de aplicación, esta armazón produce –a través de técnicas de ejercicio del saber/poder burocrático, que van desde los vericuetos formales que sigue un expediente hasta los procedimientos de escritura, con su terminología especial para cada nicho burocrático– una exclusión específica y permanente de las masas populares.

Ahora bien, señala Poulantzas, en esa armazón, con esos rasgos estructurales, se condensan ciertas relaciones de fuerza entre las clases y las fracciones de clase. Más que un instrumento que la clase dominante maneja a su entera conveniencia, desde afuera, la burocracia conforma una estructura institucional porosa, esto es, que funciona como caja de resonancia dentro de los límites marcados por su propia materialidad, de las luchas de clase que caracterizan a una formación social determinada. En otras palabras, el cuerpo burocrático, como el conjunto de los aparatos estatales, no se reduce –según su análisis– a una relación de fuerzas, sino que presenta una opacidad y una resistencia propias, por lo que un cambio en las relaciones de poder no se expresa de manera directa e inmediata, sino que cristaliza bajo una forma refractada y específica.

Importa retener que, a diferencia de otros aportes realizados en nombre del marxismo, Poulantzas sostiene que la contradicción entre clases dominantes y dominadas no queda afuera del Estado, sino que se inscribe en él de un modo históricamente variable. Pero lo hace sin dejar de notar que la existencia de las clases populares no se materializa en el cuerpo del Estado de la misma forma que la de las clases dominantes, ya que no aparecen a través de aparatos que concentren un poder propio, sino de focos de oposición al poder de las clases dominantes. En otras palabras, en las condiciones del Estado capitalista, las masas populares no pueden defender posiciones de poder autónomo; en lugar de ello, existen como dispositivo de resistencia, como elemento de corrosión o de acentuación de las contradicciones internas del Estado (Weber y Poulantzas, 2016). Las luchas populares pueden inscribir en el aparato administrativo, en el cuerpo legal, ciertas conquistas, arrancar determinados derechos, condicionar políticas, que también responden en parte a la necesidad de construcción de consenso por parte del Estado (razón por la cual no se puede afirmar que estén fuera de su campo estratégico), pero esto no quiere decir que tengan un poder equiparable al de las fracciones dominantes.

Aun considerando que el personal administrativo del Estado conforma una categoría social con su propia unidad, efecto de la organización del Estado y de su autonomía relativa, no se puede pasar por alto, indica Poulantzas, que en ella se inscriben contradicciones de clase, las cuales pueden conducir a divisiones internas. A modo de ejemplo, señala las contradicciones que pueden darse entre las altas esferas provenientes de la clase burguesa y los escalones intermedios y subalternos ocupados por miembros de la pequeña burguesía. Asimismo, puede suceder que en ciertas coyunturas el cuerpo de funcionarios intervenga como una fuerza social con un papel político relativamente autónomo respecto a las clases a las que pertenecen sus miembros. Por su ideología interna (centrada en la noción de un Estado neutral, colocado por encima de las clases y al servicio de la nación, por su orden jerárquico, etc.), puede presentar una unidad propia que suelda a sus miembros pequeños burgueses y burgueses. De todas maneras, su relación con las clases sociales jamás debe perderse de vista porque, pese a su unidad interna, se manifiestan en su seno divisiones y contradicciones que a menudo reflejan la adscripción de clase de sus miembros.

Una vez caracterizada la burocracia como cuerpo de funcionarios/intelectuales que cristaliza por excelencia el monopolio estatal del trabajo intelectual en cuanto separado del trabajo manual, Poulantzas se muestra preocupado por el fenómeno del ascenso de la burocracia y el creciente poder del ejecutivo (estatismo autoritario). Ello porque considera que se realiza a expensas de la democracia política caracterizada por la pluralidad de partidos políticos y el respeto por las libertades. Si bien el órgano de administración tiene un papel importante aunque variable en todas las formas de Estado, la fase del capitalismo monopolista se distingue por el paso de una legitimación formal basada en la universalidad de la norma, encarnada en el parlamento como representante de una voluntad general, a una legitimación que se sustenta en la racionalidad instrumental de la eficacia, expresada en el tándem ejecutivo/aparato administrativo.

Poulantzas retoma también la vieja pregunta sobre si el verdadero poder lo ejercen los funcionarios de carrera del aparato burocrático o el gobierno para aducir que esta tensión, sin ser enteramente falsa, no es verdaderamente significativa en sí misma. Si durante mucho tiempo la inercia y el temor al cambio (más que una oposición concreta a los objetivos de gobierno) fueron un rasgo inherente a la estructura administrativa del Estado, en la fase monopolista se abre paso la intensificación del control político de la alta administración por el vértice del ejecutivo. Se trata de una mutación institucional, no de un problema de personas o de intenciones, que condensa un cambio en la correlación de fuerzas del bloque en el poder.

En otras palabras, bajo la égida del ejecutivo, la administración se convierte no solo “en el lugar sino también en el actor principal de la elaboración de la política estatal” (Poulantzas, 1984: 275). Los compromisos políticos en la escena parlamentaria son desplazados por mecanismos, rituales y modalidades, formales e informales, de presencia específica de los intereses monopolistas en el seno de la administración. Y si bien las otras fracciones del capital no carecen de puntos de apoyo en el aparato administrativo, tienen una presencia subordinada a la hegemonía del capital concentrado.

Esta mutación institucional, este desplazamiento del centro de gravedad hacia la burocracia estatal tiene efectos precisos. Si, en términos generales, la burocracia siempre ha conllevado un monopolio/ocultamiento del saber, la situación actual lleva esto al extremo pues el secreto de Estado ha llegado a erigirse en forma permanente en razón de Estado. Se trata de la emergencia como dispositivo dominante y centro de elaboración de las decisiones políticas en el seno del Estado de un dispositivo administrativo y gubernamental “que encarna por excelencia la distancia entre dirigentes y dirigidos y la impenetrabilidad del poder frente a un control democrático” (Poulantzas, 1984: 277).

Sin embargo, y esto es esencial en el enfoque propuesto por este teórico, esa concentración del poder en el seno del Estado no debe asimilarse a una supuesta ausencia de contradicciones. Por el contrario, hay que pensar que la tendencia a la centralización administrativa constituye una respuesta al aumento de las contradicciones internas del bloque en el poder (que suscitan contradicciones acrecentadas en el seno del Estado) y al efecto centrípeto de dislocación que producen las luchas populares en su campo estratégico. En otras palabras, las contradicciones entre el capital monopolista y las otras fracciones del capital, entre el bloque en el poder y las masas populares, “se expresan hasta en el corazón del Estado, en su centralidad y su vértice” (Poulantzas, 1984: 280). Las vacilaciones del ejecutivo, por ejemplo, no deben explicarse por la personalidad del jefe supremo, sino justamente por las contradicciones que expresa.

Inspirado en los esfuerzos de Poulantzas orientados a dar cuenta de las contradicciones internas del aparato burocrático y a alejarse de las concepciones instrumentalistas, Jessop, teórico de formación marxista de gran relevancia en las discusiones actuales, va más allá para considerar al Estado en términos estrictamente estratégico-relacionales.

El Estado no es un órgano al servicio de una clase ni tiene una unidad institucional de clase, como piensa el marxismo clásico, sino que es el lugar de la estrategia y del despliegue de las contradicciones, entre otras, de clase, y puede ser analizado según el principio de la selectividad estratégica, esto es, como un conjunto de instituciones que condensa el equilibrio inestable de las relaciones de fuerza y que está más predispuesto a ciertas estrategias de clase que a otras (Jessop, 2014: 35). En este contexto, corresponde a los agentes estatales, políticos y funcionarios, dotar a este campo institucional contradictorio de una unidad relativa. ¿Cómo? Mediante el diseño de medidas que otorguen coherencia a las acciones del Estado. Por supuesto, esta tarea no la realizan en el vacío ni según dotes personales determinantes, sino activando poderes y capacidades específicas ya alojadas en las instituciones en que laboran (Jessop, 2014: 34).

Atendiendo a las formas históricas del Estado capitalista, Jessop (2008) distingue entre el Estado de bienestar keynesiano, cuya burocracia se encarga de dirimir las tensiones entre capital y trabajo, y el Estado competitivo, en el cual el cuerpo de funcionarios tiene como objetivo principal gestionar a la baja el gasto público, especialmente el gasto social de los miembros inactivos de la fuerza de trabajo (caso típico, las pensiones). Mientras que en el primer caso adquiere una importancia clave en el seno de la burocracia estatal el sector dedicado a la gestión de las políticas sociales destinadas a la reproducción ampliada de la fuerza de trabajo y al fortalecimiento del consumo masivo, en el segundo caso toman la delantera los gestores de políticas económicas orientadas a la flexibilidad de los mercados de trabajo. Este nuevo campo de intervención de la gestión estatal, reflexiona el autor, supone más dificultades para reconciliar las respuestas que da a unos imperativos económicos cada vez más acuciantes con las demandas más generales de legitimidad política y de cohesión social.

El giro hacia la gobernanza, aclara Jessop, no significa que el Estado nacional haya dejado de ser un actor central. Si es necesario reconocer que su control efectivo se ve limitado por un complejo desplazamiento de poderes hacia afuera y hacia arriba, sigue siendo el principal espacio de lucha entre las fuerzas globales, supranacionales, nacionales, regionales y locales en competencia. Conserva muchas de sus funciones de “oficina central”, incluyendo los atributos exteriores de la autoridad ejecutiva central y de la soberanía nacional, y la responsabilidad de mantener la cohesión social. Su dilema actual, concluye, pasa precisamente por intentar conjugar su participación en la gestión del proceso de internacionalización con la gestión de las condiciones de integración institucional y cohesión social.

Podemos afirmar, en aras de resumir y sacar algunas conclusiones, que las perspectivas teóricas que parten de definir el Estado, incluida su burocracia, como condensación institucional de una relación de fuerzas nos interpelan a prestar atención tanto a la fortuna (las condiciones objetivas que brindan las estructuras), como a la virtud (el momento de la acción política y sus sujetos), si se me permite parafrasear la célebre terminología maquiaveliana. En efecto, por una parte, nos invitan a reparar en la selectividad (estructural en Poulantzas, estratégica en Jessop) que propicia en cada sistema burocrático ciertas tendencias, ciertas acciones/omisiones y ciertas políticas por encima de otras. Por otra parte, insisten en que los alcances y los efectos (hasta dónde llega, de qué manera, con qué fuerza, etc.) de esa selectividad inscripta en el aparato administrativo como efecto de luchas de clase históricas no están dados, sino que dependen del equilibrio variable de fuerzas, estrategias y tácticas de los bloques populares, de las coyunturas internacionales, entre otros factores.

Captar la burocracia como expresión de una “relación social” abre sin duda caminos a la indagación. En primer lugar, como sabemos por boca de sus propias autorías, porque demuestra las limitaciones de entenderla como un instrumento, como una mera “cosa”, como un conjunto institucional monolítico presto a ser utilizado por cualquier coalición política. En segundo lugar, porque nos evita pensarla como un “sujeto” dotado de racionalidad y voluntad unívoca.

Ahora bien, no podemos olvidar en aras de una definición relacional de la burocracia su materialidad de aparato. Como bien indica Poulantzas, no hay que menospreciar que la burocracia implica la utilización y el monopolio de un saber y de un discurso que no está al alcance de las mayorías, que la armazón burocrática está basada en una supresión específica y permanente de las masas populares. La arquitectura del Estado, la burocracia con sus escalonamientos, tiene su propia inercia, no conforma una cáscara vacía. Un gobierno conservador puede perder las elecciones, por ejemplo, pero mantener intacto su poder desde el ministerio de economía y controlar los cuerpos altos de la administración o de los servicios de inteligencia. Si la burocracia no es un monstruo todopoderoso dotado de voluntad omnímoda, pues está sometida ella misma a la primacía de las luchas que la sobrepasan y es entonces permeable a las luchas populares, tampoco se reduce a expresar sin más una relación de fuerzas electoral, como parece desprenderse de ciertas lecturas apresuradas. Tiene una opacidad y una resistencia propias, que, si bien no están destinadas a ser perpetuas, como quieren sus incondicionales, solo pueden ser enfrentadas por prácticas políticas que pongan en jaque las bases de su poder o produzcan quiebres efectivos en su cuerpo mismo y en su modo de funcionamiento. Quizás se trate de sopesar en cada coyuntura la presencia/ausencia, en forma tendencial, de esta oscilación, o, más bien, de esta contienda entre la inercia estructural de la burocracia, como aparato que monopoliza para una minoría el saber legal y reparte competencias, y una práctica política, no de agentes considerados aisladamente, sino como potencia popular organizada, que lucha por imponer en la correlación de fuerzas un proyecto político transformador de esas calcificaciones.

5. La burocracia según su matriz patriarcal

Hasta aquí hemos pasado revista a algunas de las principales apuestas teóricas de la sociología académica (Portantiero), desde los tiempos de las inauguraciones disciplinares hasta las irrupciones neoliberales, que buscan definir qué es la burocracia estatal y con qué procesos se vincula de manera orgánica. También trajimos a cuento la concepción marxista clásica contra la que se rebelan esos modos y las perspectivas más cercanas en el tiempo que, inspiradas en esta concepción, pero no atadas a su letra, se permiten una definición relacional (materialista o estratégica) de la burocracia.

Ahora bien, a esos senderos cruzados del laberinto, hay que sumar otro trayecto de gran importancia: el abierto por las intervenciones realizadas en clave feminista que buscan repensar la problemática del Estado y cuestionan, por diferentes vías, la común matriz patriarcal de las teorías liberales y de izquierda. Un buen ejemplo está dado por el trabajo pionero de Carole Pateman (1995: 11), en cuyas páginas se lee que el contrato social en que la teoría liberal funda la legitimidad del Estado asegura el derecho patriarcal de los hombres sobre las mujeres, haciendo de la libertad civil no un atributo universal, sino uno exclusivamente masculino.

Otra muestra valiosa es la obra, ya considerada clásica, titulada sin ambages Hacia una teoría feminista del Estado. En ella, Catharine MacKinnon sostiene que, mientras carezca el feminismo de una teoría del Estado, seguirá oscilando entre una teoría liberal y una marxista, ninguna de las cuales reconoce una relación de la mujer con el Estado. La pregunta que considera necesario poner sobre la mesa es cuál es el papel del Estado, construido sobre una subordinación de las mujeres, en la política sexual y en la jerarquía de géneros. “El Estado es masculino en el sentido feminista: la ley ve y trata a las mujeres como los hombres ven y tratan a las mujeres” (MacKinnon, 1989: 288-289). El Estado liberal aplica sus normas bajo el supuesto de que no existe en la sociedad desigualdad entre los sexos. “El poder estatal, encarnado en la ley, existe en toda la sociedad como poder masculino al mismo tiempo que el poder de los hombres sobre las mujeres en toda la sociedad se organiza como poder de Estado” (MacKinnon, 1989: 303)[6].

Los trabajos de Nancy Fraser sobre la estructura sexista de los sistemas de seguridad y bienestar social son otro ejemplo notorio de esta senda teórica que incorpora la perspectiva de género a la hora de analizar los órdenes burocrático-estatales. En el capitalismo tardío, señala la autora, las luchas por imponer unas interpretaciones de las necesidades sobre otras (o sea, por establecer cuáles son candidatas a la provisión organizada por el Estado y cuáles no) encuentran uno de sus ejes principales en la oposición entre política y administración, esto es, entre los discursos de los movimientos sociales de oposición, por una parte, y los discursos de los expertos vinculados a los organismos del Estado (jurídicos, médicos, universitarios, etc.) y restringidos a públicos especializados, por otra. Haciendo gala de una retórica administrativa, los segundos se encargan de traducir las necesidades politizadas (desempleo, discapacidad, fallecimiento, etc.) en necesidades administrables, que pueden ser burocráticamente “satisfechas”. Cuando esta despolitización, que convierte en casos individuales y pasivos a participantes de movimientos políticos, se institucionaliza en el aparato estatal, se produce una normalización, una gestión burocrática de la satisfacción de necesidades (Fraser, 2015: 83-95).

Un caso analizado por la autora es el del sistema de bienestar social estadounidense, respecto del cual advierte que

se divide en dos subsistemas desiguales, codificados por sexo y raza: un subsistema de seguridad social implícitamente “masculino” vinculado a la participación en la fuerza de trabajo “primaria” e históricamente dirigido a los “proveedores” (hombres y blancos); y un subsistema de asistencia social “femenino”, ligado a la renta familiar y dirigido a las madres y amas de casa y a sus familias “defectuosas” (encabezadas por mujeres), originalmente concedido solo a las mujeres blancas pero posteriormente racializado (Fraser, 2015: 88).

Su conclusión es que las diferencias relativas al grado de autonomía, al nivel de prestaciones y al merecimiento entre uno y otro sistema, ambos administrados por el Estado, reproducen y potencian los roles de género normativos y sexualizan las necesidades.

Interesadas en un feminismo marxista contemporáneo, Cinzia Arruzza y Tithi Bhattacharya (2020) colocan en el centro de atención la cuestión de la reproducción social de la fuerza de trabajo como vía para hacer foco en el rol del género y de la opresión de género en el capitalismo. En ese contexto, sus aportes sirven para comprender que los trabajos reproductivos, desempeñados predominantemente por mujeres y cuerpos feminizados, no solo se realizan en la esfera de la familia (que sigue siendo la principal), sino también en diferentes instituciones (escuelas, hospitales, prestadoras de servicios de agua, de luz, etc.) administradas estatalmente. Y que, por tanto, las reformas neoliberales de ajuste estatal implican una privatización de la reproducción social y un retroceso de las condiciones objetivas y subjetivas de vida de las mujeres.

En fin, asumiendo el riesgo de presentar una imagen muy simplificada, pues es sabido que los debates teóricos feministas no han hecho más que enriquecerse y expandirse en las últimas décadas, tanto en el norte como en el sur global, nos contentamos aquí con revisar algunas aportaciones, entre muchas otras, con la sola intención de revelar la potencia del pensamiento feminista sobre burocracia, política y Estado.

6. Presentación de los capítulos (o acerca de cómo se multiplican los senderos)

El mapeo de las sendas teórico-políticas que suscita la cuestión de la burocracia estatal –o de las burocracias, en sus diferentes niveles y formatos– esbozado en las páginas precedentes, aunque limitado en sus pretensiones (queda como importante tarea pendiente dar cuenta de los aportes propios de las teorías latinoamericanas en sus diferentes vertientes, por ejemplo), alcanza para mostrar la existencia de adversidades cualitativamente fuertes, inasimilables en una teoría de conjunto con ambición integradora.

En consecuencia, toda investigación que dirime su objeto de investigación bajo las palabras que enlazan burocracia y Estado interviene en un terreno pantanoso, o, mejor, en una cadena de laberintos, que torna ineludible la tarea, consignada en los manuales metodológicos al uso pero no siempre practicada seriamente, de definir con rigor las premisas teóricas que la sustentan y el campo de problemas en que se sitúa.

Se trata, por supuesto, de una convicción que nos alerta contra la tentación de tomar atajos para ir directamente a la “realidad concreta”, como si existieran datos puros, que hablen por sí mismos, como si la burocracia “llevara inscripto su nombre en la frente” (para usar la clásica frase de Marx relativa al valor).

Pero también se trata de reconocer, como vimos en las páginas precedentes, que no hay concepción de la burocracia que no suponga –implícita o explícitamente– una teoría (o elementos de una teoría) de la política, esto es, de la práctica que busca conservar o transformar las relaciones sociales vigentes, y, por ende, del vínculo que mantienen el aparato administrativo y sus políticas con las luchas igualitarias en sus diversas formas (obreras, feministas, anticoloniales, contra el extractivismo, contra la privatización de la tierra, contra la destrucción del medio ambiente, contra la privatización de servicios estatales, entre tantas otras).

Con esa premisa en mente, los trabajos que forman parte de esta compilación responden asertivamente al desafío de mostrar las inspiraciones y filiaciones teóricas en que asientan sus prácticas de investigación y sus análisis. Recorriéndolos, la idea inicial de una geografía teórica laberíntica, de un espacio de conjeturas y definiciones heterogéneas y contradictorias, en la que el término “burocracia estatal” (y sus sucedáneos) suscita diferentes trayectos y caminos, cruces y distancias, enredos y enigmas se revela aún más pertinente. Pero también expone el carácter a todas luces incompleto, y quizás imposible de completar, del laberinto hasta aquí pergeñado y nos invita a visitar direcciones teóricas e historiográficas hasta aquí no contempladas como es debido.

La propuesta de Beatriz Figallo de afrontar la gestión estatal a través de la lente de Morin es un buen ejemplo, pues nos coloca frente a una nueva encrucijada. Contra el pensamiento lineal, de la repetición, que postula un progreso o una decadencia, defiende un pensamiento que atienda el problema de la politemporalidad; versus el discurso homogéneo y disciplinario, postula un pensamiento de la complejidad que reconozca la heterogeneidad, la indeterminación, las contradicciones y la incertidumbre; en lugar de la compartimentación disciplinar, un pensamiento transdisciplinar que permita la migración y la interrelación de ideas fecundas.

Al iluminar la cuestión de la burocracia, ese pensamiento, esa toma de posición teórica permite entrever que presenta una doble dimensión. Parasitaria y racional. Marcada a la vez por el orden y el desorden. Capaz de aplicar reglas impersonales que aseguran la cohesión y la eficiencia (como quería Weber), pero que asimismo puede ser instrumento de decisiones infaustas. Movilizada por la organización, pero también por el desorden. Dotada de regularidad, pero a la vez hecha de contingencias. Animada por una vocación común y a la vez por las pluralidades. Centrípeta y centrífuga. Un calidoscopio. Se entiende entonces que, contra la tentación de un abordaje simplificador que menosprecie o ignore esta singularidad intrincada que asume toda burocracia estatal, la autora nos invite, sin falsas promesas, pero con entusiasmo, a transitar entre lo disyunto y lo complejo.

En su contribución a este libro, Vanesa Ciolli y Clara Bressano tienen como objetivo analizar los procesos que, en las últimas décadas, actuaron como vectores de la internacionalización de las burocracias estatales. Como primer paso, realizan una revisión crítica de algunos de los más importantes tratamientos que ha recibido la burocracia estatal en las condiciones capitalistas (Weber, Merton, Poulantzas, O’Donnell, Oszlak, Crozier, entre otros). Luego, sobre la base de este trabajo que sabemos crucial, identifican elementos claves para una investigación sobre las burocracias en contextos particulares, tales como el anclaje territorial, la autonomización de los antagonismos sociales mediante una forma de dominación impersonal, abstracta y objetivada, la yuxtaposición de fines y lógicas de acción en su seno, la capacidad para delimitar el campo de toma de decisiones políticas, la intervención cada vez más decidida (y silenciosa) en la elaboración de políticas públicas, entre otras.

En una segunda instancia, las autoras avanzan en precisar los vectores, esto es, las instituciones, dinámicas o prácticas que vehiculizan o “transportan” la internacionalización al interior de los aparatos estatales locales, entendidos no como simples reflejos, sino como dinamizadores de condensaciones materiales existentes. En concreto, se refieren a la irradiación de los organismos y las instituciones de carácter supranacional como condensaciones materiales de segundo orden de las relaciones de fuerza, a la proyección ideológica que encaran las comunidades epistémicas hegemónicas a nivel global y a la presencia de planteles expertos y tecnocráticos de instituciones internacionales. En tercer lugar, presentan un minucioso análisis que toma por caso las estrategias de financiamiento y asistencia técnica que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) destina a la “modernización y reforma del estado” a nivel global y en Argentina, en particular durante el siglo xxi. De esta manera, aportan elementos concretos y muy valiosos para enriquecer las miradas teóricas y las indagaciones interesadas en el vínculo de subordinación que existe entre las altas burocracias de los países periféricos y los mercados internacionales del capital financiero, sus instituciones y sus estrategias ideológicas.

En su trabajo para esta compilación, Cynthia Ferrari Mango reconoce como puntos de partida una concepción del Estado como objeto de estudio fragmentado y desacoplado en multiplicidad de agencias, lógicas y prácticas, la noción de “porosidad” como vía para dar cuenta de las múltiples imbricaciones entre esa multiplicidad estatal y otras dinámicas sociales, y la relevancia de la discrecionalidad de las funcionarias y los funcionarios en el diseño y la gestión de los programas estatales. En esta senda, pone en valor las categorías de burócratas en el nivel callejero (Lipsky), burocracia plebeya (Perelmiter), burócratas nómadas, burócratas en casa y burócratas puerta a puerta (Vommaro), entre otras, para dar cuenta de las mediaciones, la inmediatez, las estrategias, los lazos con organizaciones sociales y los ámbitos geográficos diferenciales que conforman el entramado burocrático objeto de su interés. De este modo, toma distancia de las corrientes teóricas que ven en la burocracia ante todo un cuerpo centralizado y especializado, guiado por una lógica unívoca, organizado según funciones anónimas y jerarquizadas y que monopoliza de manera exhaustiva los saberes técnicos y las competencias.

Decidida a tomar como caso de estudio el programa que desde el 2020 se denomina Potenciar Trabajo (inicialmente Argentina Trabaja y luego Hacemos Futuro), la autora se concentra luego en analizar, valiéndose de un trabajo de campo minucioso, el entretejido de vínculos, lógicas, prácticas y perfiles burocráticos que surge de la interacción de las burocracias nacional, municipal y paraestatal (organizaciones sociales) implicadas en el ciclo de esta política pública. Y ello sin dejar de explicar los impactos que tienen las transformaciones a nivel macro de las normativas y los entes ejecutores del programa (que pasaron de polos productivos a unidades de capacitación primero y a unidades de gestión después) en las gestiones cotidianas de este. Una de sus conclusiones radica en revelar que las lógicas burocráticas macroestatales y las prácticas microlocales de gestión se combinan, con sus particularidades y dinámicas propias, en el proceso, nada lineal ni privado de tensiones, de gestión de una política social en el territorio.

El capítulo aportado por Carla Zibecchi toma por caso la Subsecretaría de la Mujer (Argentina, 1987-1989) para dar cuenta de cómo las mujeres que devinieron burócratas especializadas han contribuido a motorizar, estructurar y legitimar la “cuestión mujer” en este organismo pionero. Para llevar adelante esta empresa, despliega una metodología cualitativa (entrevistas, análisis de documentos oficiales e inéditos) y se vale de herramientas elaboradas por referentes de la literatura sobre las burocracias (Weber, Bourdieu, Oszlak), la teoría feminista del Estado (Fraser, Haney, Rodríguez Gustá) y los estudios sobre los expertos (Di Liscia y Soprano, Morresi y Vommaro, Boltanski, Haas, Camou), comprometiéndose con una perspectiva analítica que se interroga prioritariamente por las relaciones sociales (acciones políticas, debates, discursos, etc.) que, en su devenir contradictorio, dan lugar a la construcción del tema mujer como problema político y a su institucionalización en el andamiaje estatal.

A la hora de sacar conclusiones, la autora pone de relieve, inspirándose en Nancy Fraser, la centralidad que tiene en el análisis de una política o un programa el proceso de reconocimiento/interpretación de las necesidades por parte del cuerpo burocrático, destacando, en concreto, las tareas de construcción de consensos que han encarado las burocracias expertas especializadas en torno a temas claves como la salud sexual y reproductiva, la participación política y social de las mujeres, la violencia doméstica y la situación laboral de la mujer, entre otros. También subraya el rol clave que tuvo este grupo de pioneras expertas en la progresiva legitimación de la mujer como sede de derechos mediante la puesta en marcha de actividades específicas (elaboración de información desagregada por sexo, discusión por la transversalidad de las políticas públicas, entre otras), en red con académicas, políticas, militantes feministas y de derechos humanos. Resuenan aquí, por cierto, las direcciones teóricas que recorrimos páginas atrás que advierten una y otra vez que las burocracias, lejos de conformar cuerpos ajenos a las luchas históricas, tratan todo el tiempo problemas políticos de primer orden.

El trabajo realizado por Valeria Ojeda, en este punto en consonancia con la propuesta de Cynthia Ferrari Mango, nos invita a alejarnos de las definiciones weberianas y de la gestión pública, con sus énfasis en el reglamento, la profesionalización y la eficiencia, para colocar en primer plano el trabajo estatal de la última línea, esa trinchera donde la acción estatal se funde con la acción comunitaria y se despliega la “vida menos glamorosa del Estado”.

A partir de una serie de conversaciones etnográficas con cuatro burócratas de nivel callejero (que trabajan en dispositivos de atención a los consumos problemáticos, gestión de proyectos para pequeños productores rurales y equipos de apoyo escolar en barrios populares), realizada entre los años 2016 y 2020 en la provincia de Corrientes, la autora indaga, entre otros aspectos, cómo sus prácticas de gestión resultan interpeladas e incluso redefinidas por su interacción cotidiana con la ciudadanía y qué estrategias despliegan frente a la prevalencia de una burocracia patrimonialista. Sobre todo, se muestra interesada por incorporar al análisis, a contramano de los estudios habituales sobre la burocracia y en línea con los enfoques que reconocen la importancia de las emociones en la producción de lo social, la dimensión afectiva de la experiencia de gestión de estos funcionarios y funcionarias. En efecto, una de sus conclusiones más notables señala que la implementación de un proyecto o programa no puede ser explicada solamente por razones de autopreservación o vocación de servicio, puesto que la decisión, muchas veces traumática, de “poner el cuerpo” funciona también como un motor importante de una gestión que se desenvuelve diariamente y en condiciones precarias a kilómetros y kilómetros de las oficinas centrales.

El capítulo escrito por Eugenia Molina, por su parte, se inscribe en un campo de estudios interesado en mostrar la importancia que tienen en la consolidación de las estructuras de estatalidad, necesitadas de cierta regularidad y previsibilidad, los procesos de formación de grupos de expertos y de sedimentación de saberes y prácticas tipificadas. Haciendo foco en el proceso de burocratización del Departamento de Policía de Mendoza y de su red institucional territorial desde sus inicios hasta 1860, analiza de manera meticulosa y rigurosa los aspectos materiales y cotidianos (conformación y estandarización de archivos institucionales, reglamentos, registros contables, informes periódicos de cuentas y rendiciones de gastos, entre otros) en los cuales se apoya esa instancia burocrática hasta convertirse en una pieza clave de la estatalidad provincial.

De ese modo, a diferencia de los enfoques que, una vez consolidadas las burocracias de los Estados nacionales, se preocupan por sus omnipotencias, por sus temperamentos invasivos de otras esferas de la vida social, el trabajo de esta historiadora e investigadora se pregunta cómo se fue construyendo pieza por pieza una burocracia estatal localizada en la periferia de la periferia, permitiéndonos volver la mirada a los procesos históricos decimonónicos que, sin seguir un camino prefijado, fueron dando forma a unas sedes de poder que solo poco a poco y de manera equívoca se dotaron de una institucionalización más o menos estable.

En sintonía, Gabriela García Garino abre su capítulo adhiriendo a una estrategia de abordaje que tiene como premisa abordar la estatalidad como un proceso histórico y contingente, cargado de incertidumbre para quienes lo atraviesan, en oposición a las visiones teleológicas y unilineales que impregnan ciertas tradiciones historiográficas. También se permite discutir, considerando literatura relevante sobre la cuestión, en cuanto unilateral, la hipótesis de un avance del Estado desde el centro (Buenos Aires) hacia un “interior periférico”. De lo que se trata, según sostiene, es de dar cuenta de la especificidad temporal y geográfica de los procesos contradictorios y complejos implicados en la construcción de las burocracias estatales. Burocracias que, miradas “desde dentro”, muestran multiplicidad de agentes y relaciones que no encajan fácilmente en el modelo weberiano.

Como preámbulo a la presentación de su caso concreto, la autora recupera elementos y consignas analíticas que considera pertinentes para su indagación, tales como los de cultura tributaria (Braddick), duda radical, acumulación y concentración de capitales diferenciados (Bourdieu), no reificación e idea de Estado (Jessop), transición fiscal (Garavaglia), el estudio del Estado en plural (Soprano), saberes de Estado (Plotkin, Zimmerman, Bohoslavsky, Palermo, Silva), entre otros. Ya en las páginas dedicadas a la conformación de las oficinas de hacienda del Estado de Mendoza entre 1852 y 1880, explica en detalle y acudiendo a fuentes que la participación ciudadana y la construcción de una legitimidad relativa al pago de tributos resultaron claves para enfrentar los problemas de falta de funcionarios expertos y de recursos fiscales que caracterizaron este largo y contradictorio proceso.

En la misma línea de investigación de los dos capítulos anteriores, Lucía Cortez investiga la conformación del Departamento Topográfico de Mendoza a mediados del siglo xix considerando el papel que cumplieron el capital informacional y la portación de saberes en su actuación material y legitimación simbólica. Muestra, de manera detallada, cómo este proceso de burocratización incipiente, marcado por la escasez de recursos y la intermitencia de las personas a cargo, no tuvo un despliegue rectilíneo, sino más bien sinuoso y según etapas diferenciadas. Con todo, concluye, al imperativo de ejercer el control estatal sobre un territorio en proceso de construcción, esta oficina responde, paulatinamente, con la confección de un reglamento para el ejercicio de la actividad de agrimensura y un archivo (de planos, croquis, comunicaciones oficiales, trabajos de agrimensores, etc.) que ha conducido a la estandarización de sus prácticas y saberes, y, finalmente, a la consolidación de un cuadro burocrático estable y calificado.

Por último, unas palabras sobre los primeros dos capítulos de nuestro índice. El segundo de ellos consiste en una reedición del artículo, referencia obligada en la literatura especializada, publicado por Mabel Thwaites Rey por primera vez en el 2001 con el título de “Tecnócratas vs. Punteros. Nueva falacia de una vieja dicotomía: política vs. Administración”. Convocada a esta empresa colectiva, no solo accede a esta nueva edición de su texto –ya un clásico–, sino que además elabora un valioso post escritum, inédito hasta ahora, que constituye el capítulo uno de esta compilación.

En su primera versión, la autora parte de problematizar la tradicional dicotomía entre política y burocracia ofreciéndonos vías de análisis prometedoras (¿no será que, en las prácticas concretas, burócratas y políticos están involucrados en el proceso de definición y ejecución de las políticas, pero de un modo diferenciado?; ¿acaso esta dicotomía no funciona a veces según una lógica instrumental que permite desconocer responsabilidades?, ¿no será que la administración interviene también en la cuestión política, adaptando y reformulando rumbos y estrategias?), para luego centrarse en el caso argentino tras las reformas neoliberales de los noventa. Entre otros aspectos, analiza los cambios que esas reformas produjeron en la gestión estatal y en los procesos políticos de toma de decisión identificando sus lógicas más notables y las tensiones entre ellas: una lógica tecnocrática que se define a sí misma como portadora de saberes expertos, técnicos y neutrales, pero que pone en juego posiciones políticas neoliberales; y una lógica político-gerencial que se diferencia de la militancia tradicional para asumir un papel mediador entre las exigencias de los votantes y las del poder concentrado, privilegiar el acceso a altos cargos y mostrar habilidades en la arena mediática. Hacia el final, señala que no se trata de optar entre “diletantismo politiquero” o “tecnocracia globalizada” al modo de un menú, sino de su articulación, siempre contradictoria, compleja y azarosa, bajo el comando de una voluntad política arraigada en unas mayorías populares activas y con un rol protagónico.

Retomando las cosas donde las dejó, bajo el título de “Los tiempos de militar el Estado”, Mabel Thwaites Rey examina las prácticas que se despliegan en el aparato estatal durante los gobiernos kirchneristas, remarcando las continuidades y las innovaciones que implicaron. Entre las segundas, subraya el proceso de politización de la función pública y de incorporación de dirigencias sociales con saber territorial y arraigo comunitario, expresado en la emergencia de las figuras de la “burocracia militante” y la “burocracia plebeya”, a las que encuentra dotadas de una potencia de cambio capaz de “sacudir la modorra burocrática, que siempre favorece al statu quo”, pero a la vez permeables a las lógicas “punteriles” y a las dinámicas que menosprecian los saberes técnicos y las reformas estructurales necesarios para producir cambios sustantivos y duraderos en el estilo de gestión pública. Entre las permanencias, destaca la precarización del empleo público y el reclutamiento de cuadros burocráticos en función de criterios partidocráticos, patrimonialistas o clientelares. A continuación, aborda brevemente el macrismo como un intento fallido de reintroducir en el sector público la perspectiva empresarial, como una experiencia que, a pesar de su narrativa eficientista y meritocrática, se rigió por la lógica partidocrática en la selección de los cuadros de gestión, aumentó los cargos jerárquicos y despidió miles de empleados de los niveles más cercanos a la implementación de las políticas públicas. A modo de conclusión, apuesta por una jerarquización de la gestión pública asentada en una “buena politización”, capaz de reconocer, contra las interesadas visiones antiestatistas, el valor de los núcleos de agentes públicos calificados y con vocación, proporcionar estabilidad laboral y oportunidades de desarrollo a sus cuadros y advertir y tramitar de manera democrática la multiplicidad de prácticas e intereses en disputa. Una politización que se asuma no como reproductora, sino como transformadora, y cuya potencia solo puede provenir de las energías populares y democráticas.

Pasen y lean.

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  1. Para un análisis más pormenorizado de los estudios que se despliegan en el espacio abierto por la distinción weberiana entre burocracia y política, puede verse Inda (2021).
  2. Para dar cuenta de los aspectos sustanciales de este enfoque y de las diferentes vertientes teóricas en que se sustenta, pueden consultarse los trabajos de síntesis de García Sánchez (2007), Vélez (2011) y Torres Espinosa (2015).
  3. Para un análisis de los aportes teóricos y de las réplicas y contra réplicas que se despliegan en este debate, pueden verse, entre otros, los trabajos de Thwaites Rey (2007), Míguez (2010) y Bonnet y Piva (2017).
  4. De aquí en más, nos basamos en la obra de 1978 titulada Estado, poder y socialismo (Poulantzas, 1984), que contiene su exposición más lograda sobre el tema.
  5. Aunque aquí nos interesa especialmente la burocracia central del Estado, esta caracterización se puede hacer extensiva, en cada caso en forma específica, a todos los aparatos del Estado en la medida en que se encuentran organizados burocráticamente.
  6. Para un análisis del debate generado por estas posiciones y sus limitaciones y potencialidades, puede verse Valobra (2015).


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