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8 La materialidad de la oficina o pensar la burocracia desde la práctica cotidiana

Reflexiones desde los inicios del Departamento de Policía, Mendoza 1828-1860

Eugenia Molina

Hace ya bastante tiempo, las reflexiones de Max Weber sobre el tipo ideal de dominación legal-racional marcaron las vinculaciones entre la legitimidad de un orden político y la organización de un sistema administrativo sostenido en el disciplinamiento de un funcionariado jerarquizado por su mérito y remunerado por sus servicios a través de un salario. No obstante, el retorno de la problemática del “Estado” a la agenda de las ciencias sociales implicó también, entre otras cuestiones, la focalización en los procesos de configuración de elencos de empleados públicos cuya adquisición de saberes y el desarrollo de prácticas estandarizadas acompañaron la consolidación de estructuras de estatalidad en la experiencia cotidiana de las sociedades, fortaleciendo o tensando la autonomía misma de los Estados (Skocpol, 1989). En nuestro país, un campo de estudios históricos en creciente expansión desde hace ya varios años se ha abocado a indagar en las modalidades de formación de diversos grupos de expertos en el marco de una relación dialéctica entre ciencias/saberes y Estado (Bohoslavsky y Soprano, 2010; Morresi y Vommaro, 2011; Plotkin y Zimmermann, 2012), mientras que otras investigaciones se han interesado en los elencos de actores que desarrollaron un habitus administrativo, el cual, en su regularidad y previsibilidad, garantizó la presencia estatal en distintos ámbitos del mundo social a partir de su experticia (Soprano y Di Liscia, 2017; Piazzi, 2017; Molina, 2018; Piazzi y Lanteri, 2019), sirviendo de referencia analítica algunos de los estudios realizados para Estados Unidos, Francia e Inglaterra (Dreyfus, 2012).

Diferentes oficinas estatales vienen siendo abordadas para el caso argentino, entonces, teniendo en cuenta los saberes teóricos y técnicos que implicaron y la burocratización que engendraron. Y el caso de los Departamentos de Policía no ha sido una excepción, incluso en relación con los comienzos de sus conformaciones como dispositivos de intervención político-administrativa de los gobiernos provinciales. Así, se ha mostrado cómo el manejo de ciertos conocimientos adquiridos y la pericia obtenida en su mayor parte en la misma experiencia de ejercicio fueron fundamentales para el cumplimiento de la labor policial, tal como el uso de las técnicas de filiación (Vaccaroni, 2021). Asimismo, se ha dado cuenta del modo en que la producción documental realizada en el desempeño diario de las responsabilidades habría contribuido a configurar el reconocimiento social de jefes, comisarios y subalternos, y a cimentar, de alguna manera, una cultura policial (Galeano, 2017; Vaccaroni, 2020). Y es precisamente este aspecto el punto sobre el cual intentará indagar este capítulo.

En efecto, a partir de la producción historiográfica referida y de estudios previos sobre la formación del Departamento de Policía de Mendoza en sus inicios institucionales en la primera mitad del siglo xix (Molina, 2022a), se buscará profundizar en el análisis de la materialidad sobre la cual se apoyó la gestión de una oficina que se convirtió en poco tiempo en el brazo ejecutor del gobernador de la provincia. Para ello se tratará de responder algunos interrogantes. ¿La participación de sus miembros seguía conceptualizándose como una labor honorífica propia del vecino antiguo regimental o implicaba un sueldo proporcional a sus servicios? ¿Cómo se planteaba la proporcionalidad en los salarios recibidos al interior de la entidad? ¿A qué organigrama respondía y cómo se vio afectado este último en el periodo en estudio? ¿De dónde provenía el dinero con el cual se pagaban aquellos, pero también los gastos diarios requeridos para el funcionamiento burocrático? ¿Qué dicen estos respecto de la institucionalización de esta repartición de la esfera del Ejecutivo local?

Se apunta a indagar en la propia práctica cotidiana de gestión de los recursos disponibles (desde armas y caballos junto con el alimento para estos, hasta papel, tinta y velas) para el cumplimiento de las tareas, como una vía que se considera sugerente para abordar el proceso de consolidación de la oficina en el marco de configuración de la estatalidad provincial. Así, el objetivo consiste en abordar el proceso de burocratización del departamento y de su red institucional territorial a partir de los aspectos materiales, es decir, aquellos que creaban las posibilidades efectivas de acción y concreción de las órdenes recibidas, en el periodo comprendido entre 1828, fecha de su creación, y 1860, año clave para la provincia por ser previo tanto al fatídico terremoto de comienzos de 1861, como a la batalla de Pavón, que consolidó el proceso de conformación del Estado nacional, ambas cuestiones que reorientaron y redefinieron varios aspectos de esa estatalidad local. La hipótesis busca demostrar que el control de los recursos manejados por el departamento, su gestión y su balance contable conformaron desde el comienzo uno de los aspectos más relevantes de su propio fortalecimiento como oficina gubernamental, por cuanto la disposición de ingresos propios a través de un amplio abanico de multas requirió cuentas claras como parte del trabajo de legitimación social de su labor. Teniendo en cuenta este planteo, el capítulo constará de dos partes. En la primera se analizará la producción documental de la oficina atendiendo al tipo de registro informacional, los modos para organizarlo y la habituación a razones de ingresos/egresos que periódicamente permitían presentar la situación financiera a las autoridades superiores. En el segundo, se cambiará la perspectiva para ver qué lugar ocupaba la repartición dentro del presupuesto provincial y qué decían sus ítems sobre su propia organización interna. Se trabajará con fuentes originales conservadas en el Archivo General de la Provincia de Mendoza (en adelante AGPM) correspondientes a las carpetas de Policía y a los Registros Ministerial y Oficial.

1. La potencia de lo escrito: materialidad y burocratización

La conformación de archivos institucionales viene siendo considerada un aspecto clave en relación con los procesos de estatalidad desde hace ya tiempo, teniendo en cuenta su rol en la acumulación de capital informacional (Bourdieu, 1996), una cuestión que, desde mediados del siglo xix en el espacio iberoamericano, se vio fortalecida por los planteos de la estadística como disciplina que apuntaba a reunir datos sobre la población y el territorio de una comunidad política a los fines de proyectar políticas públicas (Otero, 1997-1998; Estefane, 2016; De Castro Senra, 2016; De Paiva Rio Camargo, 2017). El registro escrito y su conservación organizada según ciertos criterios que permitiesen su efectiva localización posterior constituyeron elementos básicos en cuanto posibilitaban acceder a los datos resguardados para tomar decisiones, legitimar acciones u obedecer órdenes y, más específicamente en el caso policial, individualizar habitantes con fines de control social o represión de delitos (Denis, 2008).

En el caso mendocino posrevolucionario, la necesidad de reunir información y ordenar archivos institucionales como base para la toma de decisiones fue planteada desde los comienzos de la organización del orden provincial. Así, a fines de 1822, la comisión de la Sociedad Lancasteriana encargada de la publicación periódica local, la cual tenía una “parte estadística”, solicitó al gobierno el acceso a noticias sobre producción, consumo, propiedades, población, estructura gubernamental y sueldos, todo ello a fin de “facilitar el cálculo de las especulaciones” para presentar al público mensualmente un cuadro del “poder” y la “grandeza” de Mendoza, un requerimiento que fue apoyado por el decreto que ordenó a los empleados brindar los datos solicitados.[1] Asimismo, ya en el contexto constituyente local y nacional a comienzos de la década de 1850, con mayor formalidad el gobierno encargó una obra estadística sistemática que integrara la mayor cantidad de referencias posibles sobre la situación económica, social, cultural, institucional y “moral” de la provincia. Este proyecto que, no obstante, tardaría unos lustros más en concretarse en sí mismo decía bastante de los esfuerzos gubernamentales por construir capital informacional desde el centro de poder, por un funcionario capacitado y legitimado oficialmente, y con vistas a reunirlo en un texto disponible y accesible (Molina, 2022b).[2]

También el registro escrito de órdenes y disposiciones se volvió un dispositivo fundamental para garantizar la coherencia gubernamental y, con ello, la cimentación de la legitimidad de las autoridades; en tal sentido, parecía que la misma ficción estatal se construía discursivamente a través de la producción documental (Muzzopappa y Villalta, 2009).[3] De hecho, esto resultaba clave en materia fiscal para evitar disimulos, confusiones o evasiones. De tal modo, si en 1831 el nuevo jefe policial se quejaba de los problemas que ocasionaba la “informalidad” de su antecesor al no haber otorgado vales por las excepciones y los pagos de las contribuciones extraordinarias pasadas, otorgados y recibidos sin haber realizado ningún registro puntual,[4] en 1847 una comisión encargada de clasificar y valuar las propiedades para definir un impuesto directo por ese año debía remitir al Departamento de Policía el listado de contribuyentes para que se entregara a cada cual un documento que indicara la cantidad correspondiente y los términos de la entrega.[5] Aun en los ámbitos más lejanos, en las subdelegacías, los Reglamentos de Estancias (1834 y 1845) establecieron la necesaria formalidad en el traspaso del cargo principal, debiendo otorgar el subdelegado saliente (un funcionario que acumulaba funciones de justicia en primera instancia, policía rural y a veces militares) un detallado y estricto documento en el cual diera cuenta de las existencias materiales (documentos, utensilios, armamentos). En este marco se entiende que, cuando en enero de 1848 Manuel Páez se hizo cargo de la comandancia de San Carlos, debiera solicitar al gobierno instrucciones para moverse por cuanto no había papeles en aquel archivo, posiblemente dispersado, perdido o destruido durante la reciente sublevación del “huaso” Rodríguez.[6]

En relación con esto, cabe marcar que un análisis de la correspondencia entre la subdelegacía de la Villa Nueva de San Martín y el ministerio de gobierno provincial ha evidenciado la repetición de ciertas estructuras textuales en cartas y órdenes, como también la exigencia a los subdelegados de una mayor precisión en el uso de palabras y expresiones desde mediados de la década de 1830 (Molina, 2018). Y al respecto resulta ilustrativa la corrección hecha al ya referido comandante Páez por el escribiente ministerial, quien le explicó que, como todos los documentos de gobierno se protocolizaban, debía cuidar sus expresiones verbales y las formas de estilo (Molina, 2018, p. 88). En este mismo sentido, en 1853 se dictó un reglamento interno para el propio ministerio general “para regularizar el servicio de su Despacho”, que establecía normas fijas y una jerarquía de empleados con funciones específicas, y tiempo después se designó un comisionado a fin de que realizase un ordenamiento inicial que sirviera de base para la labor posterior ya normada.[7]

Sin embargo, el Departamento de Policía, ubicado en el centro urbano, resguardaba otra información que resultaba estratégica, la cual con anterioridad solía conservarse en el archivo capitular: los padrones poblacionales. El Reglamento policial de 1828 estipuló que los decuriones (jueces de barrio que tenían a su cargo funciones de justicia menor y policía) debían realizar al momento de asumir el puesto una matrícula de su cuartel que luego sería enviada al jefe policial, quien las reuniría en esa sede central y las archivaría, tal como ejecutó el comisario del 7.° departamento y se recordó al subdelegado de las Lagunas en 1845.[8] Esto iba conformando un corpus informacional fundamental que debía actualizarse periódicamente y del cual las autoridades podían obtener elementos para tomar diversas decisiones y mantener un registro de vecinos y transeúntes, y usar de base para construir otras listas con otros fines. Así, en los inicios de la trayectoria institucional del departamento, un decreto que organizaba la confección del registro cívico electoral dispuso que, por medio de la Policía, se elevaría una matrícula de varones con exclusión de niños y esclavos sobre la cual trabajaría la comisión designada al efecto; otro decreto posterior, esta vez para un empréstito, estableció que el departamento enviaría a la entidad encargada del reparto los datos que tuviera, expresando su opinión de que debía haber ya padrones en esa repartición.[9]

Sin embargo, el desarrollo de una intensa actividad administrativa se vinculó también con otro aspecto que marcó desde sus comienzos a la institución. En efecto, el ya citado Reglamento de 1828 que definió sus atribuciones, la distribución de sus funcionarios en el espacio provincial y la jerarquía de subalternos que tendrían estos y sus capacidades fue seguido inmediatamente por la creación de la “Caja de Policía”. En ella debían ingresar los cánones por multas aplicadas a quienes infringieran las prohibiciones previstas en la normativa, por lo que es claro que, desde el mismo establecimiento de la oficina, se requirió de una cierta práctica de registro para resguardar el dinero público y brindar una garantía republicana de control. En tal sentido, se preveía que mensualmente el jefe policial publicara el listado de personas multadas en el mes anterior, de modo que aquel que hubiera pagado el monto a alguna autoridad y no viese su nombre en aquel podría exigir el monto doble en resarcimiento por la mala conducta de quien lo recibió y no lo entregó al fondo institucional. De esta forma, la medida apuntaba a ser doblemente ejemplificadora respecto de la publicidad de los actos de gobierno y la igualdad de los habitantes, por cuanto no solo se daban a conocer todos aquellos que hubieran sido infractores del Reglamento, sino que también se transparentaba el buen desempeño de las autoridades. A nivel interno, el decreto de establecimiento de la caja policial estipulaba que toda entrada o salida debía ser “anotada en un libro” con detalle de su procedencia y destino, contra recibo, previendo que el jefe debía solicitar autorización al gobernador para hacer gastos de ella,[10] con lo cual se limitaba el margen de autonomía en el manejo financiero.

En relación con lo dicho, los registros contables conservados hoy en el AGPM son variados y dan cuenta de la intensidad creciente de la actividad de la oficina. Vale la pena detenerse en analizar algunos de ellos a fin de detectar indicios sobre el proceso de burocratización y de su rol en el fortalecimiento de la capacidad de intervención del gobierno provincial en la sociedad local.

2. Balances de caja, informes de cuentas y rendiciones de gastos

El archivo policial conservaba diferentes tipos de informes contables, aunque con el tiempo tendieron a coordinarse en un solo balance mensual en el que se integraban los ingresos y egresos. En efecto, al comienzo del periodo estudiado, se elevaron distintos listados de gastos puntuales debidos a eventos (por ejemplo, la “función” pública por el 25 de Mayo) u obras públicas (tal como la construcción del cementerio), e incluso el detalle de compras a un proveedor (por caso, la tienda Benito González). Simultáneamente, se conservan hoy presentaciones periódicas de las multas impuestas y los pagos recibidos con precisión de nombre, causa y monto, elevadas quincenal o mensualmente. No obstante, los estados de cuenta organizados a partir de “entradas” o “cargo” y “salidas” o “data” comenzaron a sucederse con mayor asiduidad desde 1837, y en ello la gestión de Isidro Maza en la jefatura aparentemente resultó clave, por cuanto con ella pareció sistematizarse, al menos por un tiempo, la presentación de planillas por mes, en las cuales se reunieron el dinero obtenido por la oficina a través de diversos rubros y las erogaciones efectuadas. Unos años después, aun cuando hubo épocas en las que siguieron enviándose a la gobernación gastos específicos por separado, en general se conservó el formato de información integrada, modificándose las periodicidades según criterios trimestrales o, con mayor asiduidad, quincenales. Sin embargo, para 1857, el formato tabla (es decir, organizado en columnas bien delimitadas) se había impuesto en la práctica contable del departamento, junto con la disposición de títulos, subtítulos y el sello propio que marcaba la procedencia documental y diferenciaba la identidad de la oficina dentro de la actividad administrativa gubernamental. De hecho, en relación con esto último, cabe marcar que, a comienzos de la década de 1830, había comenzado a incorporarse el nombre institucional sellado en el margen superior izquierdo de la documentación producida o en algún punto visible encabezando sus papeles. Este constaba simplemente de la enunciación nominal del departamento rodeado por una corona de laureles. Dos décadas más tarde, sin embargo, se reformuló la imagen identificatoria, como un isotipo que expresaba bien la función de vigilancia policial que parecía consolidarse, en cuanto se componía de un ojo con párpado y ceja, encerrado en un círculo punteado a cuyo alrededor se leía “Policía de Mendoza” (Molina, 2022a, pp. 11-12).

Sin embargo, también para el final del periodo en estudio, logró cierta sistematización el circuito por el cual se producía la elevación de los informes cada mes, iniciándose vía nota que estipulaba la existencia de la suma total de caja o el déficit de esta, firmada por el propio jefe policial junto al referido sello. A continuación, esos balances eran pasados a una comisión para ser evaluados, para que, luego de la aprobación, fuera dado el pase a su publicación y se otorgase el “archívese” que ordenaba su resguardo dentro de la documentación oficial. Esto último era un detalle no menor en relación con la formación de un corpus propio de la oficina, por cuanto fortalecía su presencia pública, su legitimidad institucional a través de su documentación escrita (y por tanto accesible cuando fuera requerida) y su trayectoria dentro del organigrama provincial. En tal sentido, ya los Registros Ministeriales de 1847, 1848 y 1849 publicaron cada mes los dos informes quincenales del departamento a continuación del balance de la Caja de la Provincia. Y un dato más sobre el detalle y el cuidado administrativo que podría agregarse a lo que se viene diciendo refiere a la prolija incorporación en los mismos estados de cuentas de los números de recibo de cada erogación realizada, lo cual terminó por convertirse en una práctica habitual ya en 1860, regularizando una aparición esporádica en las columnas de “data” de los años anteriores.

Una cuestión que revela claramente este conjunto de documentos es la tendencia a la burocratización, ya no solo por el hecho referido respecto de la conservación ordenada de sus papeles (y el creciente gasto en resmas para la oficina central y las departamentales es un indicio más de la intensidad de la producción documental institucional),[11] sino también por los montos manejados por la jefatura y sus subalternos. De tal modo, si se comparan los primeros balances, tal como los de 1837 elaborados prolijamente por Isidro Maza, con los del trienio 1857, 1858 y 1860, las diferencias saltan a la vista: no fueron solo mayores las entradas debidas a un creciente abanico de tareas asumidas por la Policía con cada vez más eficacia y eficiencia, sino que también aumentaron los gastos generados por el costo del personal y los elementos requeridos para cumplir con ellas. En efecto, los resultados totales llegaron a cuadruplicarse en ambos casos. Así, si se toma el cuaderno contable del citado jefe para ese único año de 1837, se observa cómo los cargos y la data pasan de $77 y $53 en febrero, respectivamente, a $553 y $536 en diciembre, con lo que se puede visualizar bien cómo ese incremento en ambos aspectos fue constante y progresivo mensualmente. Veinte años después, en 1857, las existencias, es decir, el sobrante luego de haberse descontado los gastos, promediaban los $400 por mes, algunas veces un poco menos (en ciertos casos mucho menos), y otras superándolos. Y si 1858 parece haber sido un año difícil en materia de cuentas, y, de hecho, hubo meses con déficit,[12] para octubre de 1860 la existencia a favor de la oficina llegó a poco más de $900, cerrando un año que había resultado bastante fructífero al respecto.

Pero estos montos crecientes, con por momentos buenas sumas a favor de la caja departamental, dan cuenta también de que, por un lado, parecía hacerse más eficaz la vigilancia sobre los comportamientos prohibidos por el Reglamento de Policía de 1828 y, por otro lado, aparecían nuevos ramos para el ingreso fiscal. Respecto de lo primero, es claro cómo una mayor vigilancia de los decuriones y comisarios sobre los vecinos de sus cuarteles y departamentos apuntó a disciplinarlos a través de un más estricto cobro de multas; así, si bien es claro que la población pudo ir en aumento y con ello cabe pensar que asimismo hubo proporcionalmente más infracciones, también lo es que cada vez hubo en el registro policial más infractores castigados por galope, reunión sin licencia en pulperías, juntas de juego, derrames de agua sobre la calle, incumplimiento de barrido de espacios públicos inmediatos a los domicilios, uso de cuchillo y armas de fuego, introducción de animales en el recinto urbano, admisión de desconocidos en hogares particulares sin dar parte a las autoridades, desobediencia a los jueces barriales, circulación sin papeleta de conchabo o contrata de peones sin la requerida de “desconchabo”. Así, se puede ver cómo en el balance de 1857 había ciertos cánones cuyos imputados eran reunidos en un solo ítem dada su cantidad (por ejemplo, respecto del pago realizado por quienes conmutaban por dinero los días de trabajo en obras públicas al que habían sido destinados por “vagos” o por no tener papeleta, o quienes fueron penados por galope).

No obstante, ya no solo eran los ingresos por multas los que recababa la Policía, sino también distintos “derechos” sobre diversas actividades. A los iniciales por venta de verdura o pago por haber tenido animales en los corrales del “Estado”, se fueron sumando los “producidos” por licencias para bailes, permisos de marcas de fuego, uso del mercado público, compensatorios por funciones de teatro y prestidigitaciones, carreras en la Alameda, pruebas de “bolantín”, alquiler de cuartos y casas del cabildo y, para 1858, los derivados del “marchamo” de pesos y medidas que garantizaba el control técnico de los elementos de venta al público utilizados por los comerciantes al menudeo.[13] De hecho, la vigilancia sobre la mano de obra móvil y su compulsión al trabajo a través de la exigencia de la papeleta de conchabo se convirtió en una potencial fuente de ingresos para la oficina desde el momento de su reglamentación,[14] volviéndose cada vez más imperativo su requerimiento a los hombres “sueltos”. Es probable que ello comportase alguna ganancia extra por cuanto el departamento policial vendía mensualmente a subdelegados y comisarios esas papeletas que debían ser impresas y con sello de esa institución, quienes, a su vez, las vendían a los patrones, y, si bien es cierto que ese dinero estaba dirigido a cubrir el costo de insumos para emitirlas, también lo es que quizá pudieron crearse diferencias favorables a la caja policial (aunque ello requiere un estudio específico que valdría la pena realizar).

Ahora bien, para poder asumir ese amplio abanico de responsabilidades y lograr eficacia en la recaudación de cada vez más rubros gravados, era necesario fortalecer el control sobre los subalternos (sobre todo decuriones y comisarios), pero también incrementar el personal tanto en su distribución espacial, como en el interior de la oficina, lo que, a su vez, implicaba mayores gastos de mantenimiento. En tal sentido, si, como se verá en el próximo apartado, aumentó el presupuesto provincial destinado al departamento, fijándose un organigrama en cuyo sostenimiento no pareció escatimarse (o al menos se intentó no hacerlo), también la misma repartición se encargó de costear empleados propios, cuyos sueldos y “diarios” (lo que se diría hoy “viáticos”) parecían correr en lo inmediato por cuenta de la caja policial. Así, el “Piquete de Vigilantes” se convirtió en un rubro mensual fijo dentro de la “data” de los balances, cuyo personal fue en aumento hasta estabilizar, al final del periodo en estudio, la designación de dos oficiales, dos sargentos, dos cabos y una treintena (variable) de soldados.[15] Pero también el capataz de los potreros de San Nicolás se convirtió en un fijo de la columna de egresos, del mismo modo que el encargado del derecho de pesos y medidas o el ordenanza que acompañaba al teniente de aguas. La oficina amplió, además, la cantidad de elementos de consumo mensual necesario para su funcionamiento cotidiano: agua, tinta, papel para imprimir papeletas, papel oficio, velas, pastos para la caballada policial, carros y carretilleros para cumplir tareas, vestuarios y monturas para la partida armada, entre los más reiterados cada mes.

En resumen, la burocratización del Departamento de Policía, expresada en los múltiples aspectos analizados, habilitó una ampliación y profundización del control estatal sobre la sociedad local, por lo cual su personal y su sostenimiento material se volvieron una necesidad primordial para los gobiernos de turno, tal como se verá en el próximo apartado, en cuanto sus empleados garantizaban en el amplio espacio provincial la ejecución de las órdenes del Ejecutivo y la recaudación de un cúmulo de ingresos fiscales.

3. La oficina policial como erogación presupuestaria provincial

Según lo había establecido el Reglamento de 1828, en su despliegue territorial los decuriones aseguraban el control policial a la par de sus funciones de justicia de menor cuantía en la vida cotidiana de los barrios y poblados de la ciudad y la campaña, cumpliendo esto sin compensación pecuniaria ya que se consideraba esa labor como un servicio público que era obligación de todo vecino.[16] Los comisarios, por su parte, tampoco parecieron haber recibido un ingreso monetario por su desempeño, pues, al menos hasta el presupuesto de 1857 inclusive, no fueron incluidos dentro del listado de erogaciones previstas.[17] Los subdelegados, en cambio, sí comenzaron a recibir un sueldo regular, al menos desde 1852, aunque este provenía de sus funciones judiciales y militares; en efecto, el Reglamento de Justicia de ese año estipuló la retribución de los empleados de esa repartición, y allí fueron incluidos los de San Carlos y San Martín, precisándose que, si tenían grado militar, recibirían lo que les correspondía por este.[18] No obstante, ya en 1857 fueron agregados sus salarios dentro de los gastos previstos para cada subdelegacía, integrándose a los referidos a personal, elementos de oficina y recursos militares. Y conviene remarcar, ya que no es un dato menor que nos habla de la jerarquización del equipamiento territorial, el hecho de que no todos recibían el mismo monto mensual: el subdelegado de La Paz cobraba $34, el de San Carlos, $30, los de Luján y San Vicente, $25, mientras que el de San Martín era el mejor pago, con $40 mensuales.[19]

El departamento central, cito en Ciudad, tenía personal propio remunerado, y una planilla de sueldos elevada desde este al gobierno en los inicios de su institucionalización indica cuál era su organigrama interno y cómo los salarios jerarquizaban a sus miembros.

Tabla 1. Departamento de Policía, 1832

Sueldo mensual ($)

Jefe de policía

50

Primer oficial

25

Segundo oficial

10

Tercer oficial

4

Celador

20

Tomero

10

Dos ordenanzas

6 c/u

Fuente: elaboración propia con base en 16/10/1832, AGPM, carp. 170, doc. 40.

De tal forma, en sus primeros años, solo en el pago de salarios la nueva oficina implicaba $131 por mes al erario público. A esto había que agregar la partida “celadora”, es decir, el cuerpo armado que en el ámbito urbano apoyaba el cumplimiento de las exigencias del Reglamento de 1828 y se ocupaba de vigilar los comportamientos sospechosos en relación con la seguridad de bienes y personas. En agosto de 1833, ella incluía un comandante, un sargento, seis soldados y un ordenanza, cuyos sueldos eran de $20, $6 y $4 (para los dos últimos cargos),[20] respectivamente, lo que en este aspecto hacía un total de $54. De tal forma, en total la repartición policial costaba unos $185 mensuales. En tal sentido, y como para tener una referencia comparativa, el estado de cuentas de la caja provincial de enero de 1834 mostraba que el monto final destinado a los sueldos de los empleados era de $1.286, con lo cual, tomando de base los citados gastos en salarios policiales de los años anteriores, se podría decir que estos representarían poco más de un 14 % de la suma total de la que disponía el gobierno para sostener el organigrama general del incipiente Estado mendocino.

Veinticinco años después, la estructura de la Policía central evidenciaba mayor complejidad y también más presupuesto, incluyendo hasta la previsión de los insumos de oficina e implicando un costo anual de $1.644.

Tabla 2. Departamento de Policía, 1857

Cargo

Sueldo mensual ($)

Jefe de Policía

60

Oficial 1°

25

Oficial 2°

20

Tomero de la Ciudad

4

Dos Carretilleros

10 c/u

Gastos de oficina

8

Fuente: elaboración propia con base en 31/01/1857, Registro Oficial. AGPM.

Pero no solo se había complejizado la repartición administrativa de Ciudad, sino que, asimismo, se había ampliado el personal disponible y la distribución espacial de la “Partida de policía”, con una mayor cobertura urbana tanto en extensión como en densidad. De tal modo, no solo se incorporaban más hombres armados en el mismo cuartel central, sino que se sumaban otros para vigilar puntos específicos (hospital, cárcel) o trasladarse de uno a otro según las necesidades coyunturales.

Tabla 3. Partida de Policía, 1857

Cargo

Sueldo y “diario” por mes ($)

Teniente comandante

40

Alférez

30

Sargento

15

Cinco individuos para guardia, cuartel de Policía

10 c/u (50 en total)

Ocho ordenanzas

10 c/u (80 en total)

Trece custodias de presidiarios

10 c/u (130 en total)

Tres guardias en el Hospital

10 c/u (30 en total)

Cuatro guardias en servicio de la “Casa Departamental”

10 c/u (40 en total)

Dos caballerizos

10 c/u (20 en total)

Ocho partidas volantes

10 c/u (80 en total)

Fuente: elaboración propia con base en 31/01/1857, Registro Oficial, AGPM.

Teniendo en cuenta esto, la suma necesaria para sostener cada mes solamente la fuerza policial de la Ciudad era de $515. A lo que había que sumar los gastos de mantenimiento, ya previstos esta vez en el rubro vestuarios, sillas de montar y velas para el cuartel, los cuales superaban los $1.000 anuales.[21] De hecho, para entonces la repartición contaba ya con su propio médico para dictaminar en situaciones delictivas.[22]

Sin embargo, simultáneamente se había enriquecido la red institucional a nivel territorial. Así, en 1857 ya se hallaban discriminados los presupuestos para cada una de las sedes policiales de la provincia en el marco de las subdelegacías.

Tabla 4. Gastos mensuales en partidas de policía por subdelegacía, 1857

Subdelegacías

Comandante de tropa/partida ($)

Cabo ($)

Soldados ($)

Otros gastos ($)

Luján

15

10 c/u (50 en total)

4 (alquiler casa de cuartel)

San Vicente[23]

25

15

10 c/u (60 en total)[24]

91 (carga de leña)
48 (alquiler casa de cuartel)

San Martín[25]

16

6

5 c/u (35 en total)

Fuente: elaboración propia con base en 31/01/1857, Registro Oficial, AGPM.

Por su parte, la subdelegacía de La Paz, según el presupuesto provincial, no disponía de partida policial propia, pero sí implicaba gastos de papel y “escritorio” para comisarios y decuriones ($7,50 y $12 mensuales), un caso parecido al de la subdelegacía de San Carlos, que tampoco tenía deslindado ningún gasto específico para su fuerza policial, sino que solo disponía de sumas consignadas para el sueldo del subdelegado, su guardia, los materiales de oficina y el mantenimiento de los presos allí recluidos.

Y si se compara el presupuesto previsto en ese año de 1857 para la repartición policial en su conjunto (incluyendo tanto el cuartel de Ciudad cuanto las partidas en las subdelegacías) con otras oficinas gubernamentales, se evidencia el notable proceso de burocratización alcanzado, dados la diversidad de jerarquías y puestos previstos en el organigrama y el dinero destinado a su mantenimiento. En tal sentido, por ejemplo, ese mismo presupuesto provincial preveía $664 anuales para la Legislatura, $5.600 para el Poder Ejecutivo y unos escasos $768 para el Departamento Topográfico.

4. Consideraciones finales

El estudio de la materialidad del Departamento de Policía de Mendoza como una oficina en su trayecto inicial, dentro del periodo comprendido entre su fundación en 1828 y el año 1860, permite reflexionar sobre varias cuestiones que ponen en relación los largos y complejos procesos de estatalización decimonónicos y los de burocratización de diversas agencias a través de las cuales se proyectó y concretó la intervención sobre distintos aspectos sociales.

Por una parte, aquel permite atender a la cuestión de los vínculos entre normativas y experiencia, habilitando una mirada articulada respecto del modo en que leyes y reglamentaciones intentan modelar comportamientos sociales, y las limitaciones que esos esfuerzos encuentran en la propia praxis cotidiana. Dicho de otro modo, una cosa es dictar aquellas y otra distinta es ponerlas en ejecución a fin de lograr los objetivos esperados. En tal sentido, pareciera ser el trabajo cotidiano de los empleados en esas oficinas el que, en definitiva, dinamiza el potencial performativo de la norma, tal como evidenció el caso de Isidro Maza, aquel jefe policial que desde 1837 sistematizó (cuanto menos por un tiempo), la presentación mensual de balances cuyos montos siempre crecientes evidenciaron una (también creciente) actividad de la repartición que encabezaba.

Por otra parte, el análisis realizado ha acercado la mirilla a la problemática sobre la disponibilidad de recursos materiales y la eficacia de la gestión gubernamental. Al respecto, ha sido claro cómo el lograr una mayor intervención en la sociedad con vistas al disciplinamiento de ciertos comportamientos, pero también para la obtención de más ingresos fiscales, implicó la necesidad de ampliar el elenco de funcionarios y autoridades subalternas. De tal forma, la comparación de los balances anuales del inicio y el final del periodo mostró bien cómo la aparición de nuevos impuestos (“derechos”, en términos de las propias fuentes) generó el requerimiento de encargados de su recolección, cuyos sueldos pasaron a engrosar las columnas de “salidas” de los estados de cuentas. Si bien los estudios sobre la cultura fiscal para el contexto mendocino de la época han dado cuenta del problema crónico de una hacienda provincial que no tenía cómo responder a las necesidades de ampliación del organigrama gubernamental e ideó diversas estrategias de recaudación (García Garino, 2022), los balances elevados por el jefe policial al ministerio de gobierno cada mes parecen revelar un círculo más o menos virtuoso en el que más ingresos se correspondieron con más egresos, lo que permitió desplegar más recursos de control sobre la población y, con ello, lograr saldos de caja, en general, favorables, o al menos deficitarios en muy escasas situaciones.

Finalmente, la práctica burocrática del Departamento de Policía implicó no solo mayores costos de mantenimiento, sino además, con ellos, un aumento considerable de la producción documental institucional evidenciada en algo tan simple como el consumo creciente de papel y tinta, los cuales, ya en el presupuesto de 1857, fueron incluidos como ítems no solo en la oficina central, sino también en las sedes de las subdelegacías, en las cuales subdelegados, comisarios y decuriones debían encargarse de vigilar el cumplimiento del Reglamento de 1828, de las posteriores normas de control poblacional (como la papeleta de conchabo) o de la recaudación de ciertos “producidos” por diversos derechos fiscales. La acumulación de órdenes, informes de ejecuciones de estas, circulación de copias de las normas, padrones, documentos de excepciones fiscales o recibos por compras y pagos debió requerir no solo criterios de organización para su conservación (con vistas a que cierto orden garantizara su posterior detección en caso de requerirse nuevamente la información), sino también la estandarización de los formatos para facilitar la lectura rápida y la inclusión de una serie de datos básicos para su localización espacial y temporal. No obstante, la incorporación creciente de algunos elementos de estilo en los balances presentados, tales como rayas de encuadre de las columnas, subtítulos, subtotales a pie de carilla antes de la “vuelta” de página y al final montos escritos tanto en cifras como en letras, acompañados de la firma del jefe y el sello institucional, implicó quizá estrategias para controlar su lectura, recepción y apropiación (Pierre Bourdieu cit. en Silva, 2003, p. 165).

De alguna manera, entonces, atender a la materialidad de esta oficina ha permitido observar cómo las instituciones se construyen cotidianamente en el “hacer” de quienes las integran, en las estrategias con las cuales resuelven las situaciones específicas que la aplicación de las reglamentaciones requiere y en las modalidades con las que acumulan su propio capital informacional, definiendo los criterios para formalizar su resguardo y garantizar su posterior consulta. La burocratización, así, pareciera ser un proceso que se concretaría en el día a día, en una dinámica en la cual la estatalidad se materializaría en la experiencia de quienes desempeñan funciones en nombre suyo y en sus vínculos tanto con quienes les dan las órdenes como con aquellos que conforman los sujetos sobre las cuales las ejecutan, debiendo atender a las posibilidades diversas de aceptación, resistencia, rechazo o negociación que ellas pudieran engendrar.

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  1. 10/10/1822, Registro Ministerial, n.° 6, AGPM.
  2. La conformación de un saber que fundara la potencia del Estado (su “fuerza”) se articuló con diversos discursos en distintos contextos; para el Río de la Plata, se ha marcado su denso vínculo con la doctrina oeconomica y la economía política (Casagrande, 2019, pp. 50-52).
  3. Cuando se usa “estatalidad” o “Estado” provincial en configuración, se quiere referir, siguiendo a O’Donnell (2008), a un proceso de larga duración, tramado por múltiples dimensiones (burocracias, sistema legal, identidad colectiva, capacidad de filtraje) que van constituyendo un complejo conjunto de instituciones y relaciones sociales, las cuales atraviesan el territorio que se pretende reivindicar y sus habitantes. La conformación de una cultura jurídica estatal implicó la consolidación de un discurso y una serie de dispositivos que fortalecieran la capacidad político-administrativa gubernamental desde una cultura jurisdiccional antiguo regimental que limitaba el voluntarismo de intervención sobre las sociedades; no obstante, la persistencia de formas jurisdiccionales en la gestión de la administración pública marcaría largamente la construcción de la estatalidad en el caso argentino del siglo xix (Agüero, 2019, pp. 11-35).
  4. 11 y 12/07/1832, AGPM, carp. 170, doc. 28 y 26.
  5. 20/01/1847, Registro Ministerial, n.° 24, AGPM.
  6. 26/01/1848, AGPM, carp. 27, doc. 1.
  7. 1/04/1853, AGPM, carp. 202, doc. 10 y 12/10/1854, AGPM, carp. 202, doc. 31.
  8. 21/03/1831, AGPM, carp. 170, doc. 13 y 14/04/1845, AGPM, carp. 26, doc. 29.
  9. 20/08/1830, Registro Ministerial, n.° 76, AGPM; 14/04/1831, Registro Ministerial, n.° 79, AGPM.
  10. 2/06/1828, Registro Ministerial, n.° 58, AGPM.
  11. Al menos desde 1834 también los balances provinciales mostraban el asiduo y creciente consumo de papel por ciertas oficinas (Secretaría de Gobierno y Aduana). 4/02/1834, Registro Ministerial, n.° 91, AGPM.
  12. Tal como el mes de marzo de 1858, aunque cabe marcar que el monto que “gravitaba” contra la caja era de solo $36. 31/03/1858, AGPM, carp. 172, doc. 15. Cabe marcar que los montos están redondeados, eliminándose los reales o centavos para agilizar la lectura.
  13. En diciembre de 1857, un decreto estableció la obligación de certificar la fidelidad de los instrumentos de pesos y medidas, los cuales debían ser presentados ante la Policía para acreditar “su legalidad”, materializada en un sello visible en el elemento, costeado por cada comerciante. Además, preveía una multa para quienes, pasado el término, no hubiesen concurrido a realizar el trámite. 5/12/1857, AGPM, carp. 203, doc. 10.
  14. Un decreto de agosto de 1858 estableció la obligatoriedad y regulación de la papeleta de conchabo para diversas situaciones laborales, estipulando su carácter impreso con sello policial para ser considerada válida. Los pagos por ellas a subdelegados y comisarios debían ser remitidos por ellos a fin de mes a la jefatura central (Ahumada, 1860, pp. 301-303).
  15. Es un punto que queda por investigar cuál sería la diferencia (si es que la había) entre este piquete registrado en los balances y la partida celadora prevista en el presupuesto, por cuanto en ambos casos se usaba una jerarquía basada en grados militares.
  16. La noción de servicio público, considerado honorífico por no ser pago, pero que servía al capital social de quien lo desempeñaba (en cuanto derivado del término “honor), implicaba una responsabilidad del vecino que hundía sus raíces en la doctrina de la Oeconomia proyectada sobre el gobierno de la república, la cual había tenido en el cabildo su centro como representación de los padres de familia. Un desarrollo de estas concepciones, las cuales parecen haber durado más de lo que la historiografía liberal ha estado dispuesta a reconocer, se puede consultar en Zamora (2017).
  17. 31/01/1857, Registro Oficial, AGPM. En una minuta de sueldos aprobado por la sala representativa, se le consignó un canon al comisario general (que era el de Ciudad), pero ello conforma un dato aislado. 22/05/1830, Registro Ministerial, n.° 73, AGPM.
  18. 21/05/1852, Adición al Reglamento de Administración de Justicia (Ahumada, 1860, p. 221).
  19. 31/01/1857, Registro Oficial, AGPM.
  20. 6/08/1833, AGPM, carp. 170, doc. 40.
  21. Dos vestuarios por hombre para una tropa de 33 eran $602 al año, y 25 sillas de montar, $506.
  22. Era también cirujano mayor de Guardias Nacionales y protomédico. 9/05/1857, Registro Oficial, AGPM.
  23. A ello se sumaban, anualmente, entre otras cosas, $250 en pastos para caballos, $48 para mantenimiento del cuartel y $15 destinados a resmas de papel para el subdelegado y los seis comisarios.
  24. Ese monto incluía manutención diaria y vestuario para los tres grados militares.
  25. A ello había que agregar los $365 anuales para la manutención diaria de cabo y soldados.


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