Premisas teórico-analíticas para el estudio de sus burocracias especializadas

Carla Zibecchi

1. Introducción

El objetivo del capítulo es plantear algunas particularidades que caracterizaron a las primeras burocracias especializadas en la cuestión mujer^[1]. La inclusión de este tema en el organigrama nacional fue un hito y un punto de inflexión en la medida que constituye un antecedente sustantivo de lo que posteriormente sería el Consejo Nacional de la Mujer –creado en 1991– y de los procesos de transversalización de la perspectiva de género.

Una forma de abordar esta cuestión es poner el foco en algunas de las agencias que han tenido un lugar destacado. El organismo que se constituye como un punto de mira es la Subsecretaría de la Mujer (1987-1989) porque proporciona un estudio de caso propicio por su relevancia social y porque –a nivel analítico– reúne ciertos atributos que lo hace metodológicamente pertinente. Por un lado, se trata del primer organismo y de mayor jerarquía como oficina de adelanto de la mujer. Su constitución obedece a la relevancia de transversalizar la perspectiva de género y a un proceso de modernización del Estado en materia de derechos humanos con la llegada de la democracia. Por otra parte, tuvo a su cargo propuestas de políticas que abordaron la cuestión mujer a nivel nacional y la particularidad de incluir en su elenco de funcionarias y técnicas exclusivamente a mujeres.

En relación con las fuentes de información, se realizaron entrevistas a funcionarias y asesoras del período, se recopilaron y se analizaron documentos sobre los programas implementados (folletos, boletines elaborados por la Subsecretaría), muchos de los cuales fueron provistos por las entrevistadas debido a la ausencia de documentación sistemática. Se recuperó también producción escrita inédita, así como bibliografía secundaria disponible en gran parte producida por sus protagonistas del período (funcionarias, asesoras, técnicas o bien académicas vinculadas a la Secretaría).

El capítulo se organiza del siguiente modo. En primer lugar, para delinear algunas particularidades que caracterizaron a lo que denominaremos las “primeras burocracias especializadas en la cuestión mujer”, visitaremos las definiciones clásicas de “burocracias”, la teoría feminista del Estado y la literatura sobre saberes expertos. Mostraremos cómo esta literatura resulta útil para la elaboración analítica de una propuesta que permite captar la particularidad de las actividades feministas dentro del gobierno y la administración pública. En segundo término, presentaremos el “clima de ideas” del período que da cuenta de una coyuntura histórica particular vinculada a la recuperación democrática. Veremos que existen una serie de hitos y procesos históricos que posibilitan pasar del clima de las ideas y los debates al de la enunciación política (Ramacciotti, 2010) y su posterior cristalización en una normativa o su traducción en una modificación de una arquitectura estatal (por ejemplo, la creación o la transformación de una agencia). En tercer término, nos centraremos en algunos aspectos de las trayectorias de las primeras protagonistas. Seguido a ello, observaremos las creaciones y actividades expertas que también darán cuenta de una cuestión clave: la temática sobre la mujer como posible de ser tratada de manera tecnificada. Por último, presentamos una reflexión donde haremos confluir los aportes de nuestro prisma analítico para analizar nuestro caso y sus legados.

2. Apuesta teórica y argumento analítico

En el marco de la recuperación democrática –después de la larga dictadura de 1976-1983, que cerró el ciclo de alternancia entre gobiernos democráticos y autoritarios–, la cuestión mujer fue reconocida como parte de las deudas de la democracia. De esta forma, y de manera convergente a los procesos de modernización del Estado, se incluyó por primera vez en la historia argentina el tema mujer en el organigrama estatal y se creó en 1983 la Dirección Nacional de la Mujer y la Familia, cuya existencia fue simbólica, en cuanto su estructura como dirección nunca fue aprobada. Luego se constituyó el Programa Nacional de Promoción de la Familia (en adelante, el Programa Mujer), y, en marzo de 1987, se creó la Subsecretaría de la Mujer como continuación del programa.

Ahora bien, nuestra intención no es analizar las medidas y políticas específicas llevadas adelante por la Subsecretaría o su capacidad para instalar el tema mujer en otras áreas, sino que utilizamos este organismo y sus protagonistas para dar cuenta de cómo las mujeres que ocuparon cargos de decisión, y devinieron en burócratas especializadas, contribuyeron a estructurar los primeros contenidos de políticas, motorizar el tema y generar mecanismos de legitimación que dejaron un legado importante para transformaciones posteriores.

Entonces, nuestro interés es efectuar un análisis sociológico de la primera configuración de las políticas públicas específicamente dedicadas a la mujer, lo cual nos brinda elementos sustantivos para lo que se constituiría años más tarde como una política específica que, siguiendo a Rodríguez Gustá (2008), podríamos denominar como “políticas sensibles al tema mujer/género”.^[2] Así, nuestra apuesta analítica es dar cuenta de que la constitución de este conjunto de políticas públicas sensibles al tema mujer/género existe debido a que se dieron una serie de condiciones, y de que, por lo tanto, no responde a un proceso obvio, natural ni lineal. Como destacan Lorenc Valcarce y Solanas (2020), un sector de política pública puede existir en la medida en que es definido, recortado por un conjunto de actores sociales y políticos relevantes. Es decir, esta objetivación se produce en los discursos que denominan a las políticas, también en las instituciones de los organigramas (por caso, direcciones o subsecretarías), las normas que delimitan la acción, los debates que definen y estabilizan ciertos problemas, entre otros. De este modo, se institucionalizan sectores específicos y áreas de gobierno en determinados temas, como en nuestro caso es el tema mujer.

Más específicamente, destaca Dubois (2015), la acción pública, como todo objeto social, debe ser analizada como el producto de relaciones sociales; entonces, tanto sus límites como su contenido son el resultado de un proceso de construcción simbólica que difícilmente pueda ser circunscripta en el análisis a un campo único. Por lo tanto, es central el estudio de los actores y sus relaciones múltiples en cuanto contribuye a dotar de existencia sociológica real a una política particular, permiten estructurarla y definir su contenido (Lorenc Valcarce y Solanas, 2020). En este sentido, varios autores clásicos y contemporáneos han destacado que las burocracias son actores claves en la cuestión estatal con capacidad para crear categorías oficiales (Bourdieu, 1993) y gozar de margen de maniobra y discrecionalidad para la toma de decisión (Lipsky, 2010), desempeñando un papel clave en el avance sustantivo del mainstreaming de género (Rodríguez Gustá et al., 2016).^[3]

¿Quiénes fueron las mujeres “pioneras” que por primera vez ocuparon un lugar de jerarquía estatal? ¿Es importante abordar su quehacer? ¿En qué medida su actividad es clave para dar cuenta de la génesis de una estructuración de un sector específico de política sensible al tema mujer? Estos son algunos de los interrogantes que orientan nuestro trabajo. Para aproximar respuestas, utilizaremos las contribuciones de tres tradiciones de estudios con una fuerte impronta sociológica: la literatura sobre las burocracias, la teoría feminista del Estado y los estudios sobre los expertos. Nos basaremos en sus aportes con la finalidad de construir un prisma analítico para luego analizar el caso empírico.

Desde el abordaje clásico de Max Weber (1992 [1922]), las burocracias son cuadros administrativos que se ocupan de gestionar asuntos públicos en las sociedades modernas que, como parte de la ampliación y especialización creciente de las esferas de actuación del Estado, han sufrido una transformación en términos cuantitativos y también una importante diversificación de sus perfiles. El aporte de Weber ha sido fundacional en delimitar y construir el concepto tipo-ideal de “burocracia moderna” que responde a una forma legal-racional donde las personas orientan sus acciones sociales a los deberes que impone el cargo, ejerciendo el cargo como principal o única profesión, trabajando en completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del cargo, entre otros atributos.

También podemos nutrirnos de los aportes de teorías sociológicas contemporáneas. Por ejemplo, el lugar neurálgico de las burocracias en la cuestión estatal ha sido planteado por Pierre Bourdieu (1993) a través del concepto de “campo burocrático”, distinguiéndolo del de “política” y de “poder” –aunque todos ellos, incluidas la burocracia y la política, están subsumidos en el campo del poder–. Para Bourdieu, entonces, la burocracia opera como una maquinaria administrativa profesionalizada, basada en el nombramiento, que vive del Estado y para el Estado, lo cual significa que sus integrantes tienen un interés directo y particular en el llamado “interés público”.

Además, las burocracias son grandes productoras de “problemas sociales”, y, por lo tanto, nos parece importante registrar qué hacen las burocracias. Siguiendo la apuesta de Oszlak (2006), las burocracias “son lo que hacen”; entonces, un análisis situado de su participación y sus relaciones puede mostrar los rasgos que las definen y contribuir en el entendimiento de las dinámicas en las que se desenvuelven y también de su diversidad.

En segundo lugar, reconocemos que el concepto de “burocracias” puede dialogar –e incluso solaparse– con el uso de otras categorías como expertos, profesionales o intelectuales de Estado (Di Liscia y Soprano, 2017). En ese sentido, concebimos al concepto de “expertas” como una herramienta útil para registrar cómo se produjeron de manera simultánea y convergente transformaciones en el Estado, en las profesionales y en otros campos de saber (la academia, las universidades y ONG especializadas, movimientos sociales, entre otros) (Morresi y Vommaro, 2011). Considerarlas como burócratas especializadas –es decir, expertas– nos permitirá ver cómo, en ciertas coyunturas –que podemos denominar “clima de ideas”–, el conocimiento producido en un ámbito llega a ser movilizado de un campo a otro. Además, nos habilita registrar su multiposicionalidad –en términos de Boltanski (1993)–, sus formas de circulación, sus mecanismos de legitimidad y sus creaciones (su saber hacer específico). Siguiendo estas premisas analíticas, podemos considerarlas de manera relacional, es decir, en el marco de ciertas relaciones sociales con otros actores, comunidades epistémicas (Haas, 1992) y redes de asunto (Camou, 2006) que conectan agencias de gobierno con centros de investigación, organismos multilaterales, universidades y otras organizaciones de alto nivel de complejidad.^[4]

En tercer lugar, la teoría feminista del Estado nos brinda elementos conceptuales para nuestro caso. Estas teorías han efectuado importantes aportes al considerar la existencia de ciertos patrones de interpretación estatal de las necesidades y la toma de decisión cotidiana que atraviesa a la vida interna de las burocracias (Haney, 2002). Así, la dimensión simbólica, implícita en las políticas, da cuenta de la forma en que la intervención del Estado opera desde una determinada interpretación de las necesidades en el marco de un discurso legítimo construido desde el saber experto institucionalizado en el Estado (Fraser, 1991; Haney, 2002). Además, la literatura feminista nos alerta sobre una cuestión clave: las burocracias nunca son neutras en términos de género. Según Ana Laura Rodríguez Gustá:

Ello ocurre, primordialmente, porque las burocracias responsables por las intervenciones sociales no son meras poleas de transmisión de construcciones culturales sino que tienen interpretaciones respecto del trabajo remunerado, del papel normativamente asignado a mujeres y hombres y del valor de la reproducción social (actividades de cuidado y domésticas). Desde este ángulo, las creencias y las representaciones de los funcionarios públicos (definidos en un sentido amplio) influyen en las orientaciones de las políticas al incidir en las acciones micro que hacen a la implementación (Goodwin, 1997) (Rodríguez Gustá, 2014: 561).

Por otro lado, nos permiten abordar el saber específico –un saber hacer– que generan las burocracias especializadas en el tema mujer-género; esto es, la posibilidad de tratar la cuestión mujer de manera tecnificada, con políticas y medidas concretas que puedan atender a las necesidades de las mujeres (Fraser, 1991). Por lo tanto, la forma en la cual se piensa una transformación de la arquitectura estatal (una secretaría, una dirección, una modificación en el organigrama), el modo en que se diseña un programa si es novedoso, una innovación programática, la generación de diagnósticos y datos, o la creación de un dispositivo institucional de participación pueden ser consideradas tecnología social específica y, a su vez, producto de trabajo de las burocracias especializadas.

3. Desarrollo

3.1. Primera Oficina de la Mujer: clima de ideas y coyunturas posibles^[5]

Desde la perspectiva de este capítulo, la interpretación y la definición de las necesidades sobre la mujer y de cuáles son los mecanismos privilegiados de intervención son un proceso de construcción en el que se conjugan ideas políticas, categorías expertas y representaciones. En este proceso donde se define tanto el lugar en el gobierno, como los mecanismos de intervención (políticas públicas), participan diversos actores: partidos políticos, organismos internacionales, el movimiento de mujeres, movimientos feministas, entre otros. Si bien nuestro interés está puesto en aquellas mujeres que por primera vez llegaron al Estado –o estuvieron íntimamente vinculadas a la Oficina de la Mujer y se convirtieron en burocracias especializadas–, también nos interesa mencionar algunos actores y espacios sociales vinculados a ellas que colaboraron y construyeron un “clima de ideas” en torno a la problemática a comienzos de los años ochenta.

La creación de la mayoría de las oficinas de la mujer debido a su carácter innovador ha sido posible en coyunturas políticas extraordinarias que, según Guzmán (2001), se caracterizan por una mayor receptividad de los actores políticos y las autoridades públicas. En Argentina el tema comenzó a tratarse en un clima de refundación democrática que caracterizó al gobierno de R. Alfonsín en sus comienzos (Guzmán, 2001). El clima de ideas instalado con la democracia por el respeto a los derechos humanos y la legitimidad que las reivindicaciones de las mujeres habían conquistado a nivel internacional dio como resultado que a la cuestión mujer se le asignara un lugar específico en la arquitectura estatal (Brown, 2008).

A nivel internacional, las intelectuales del movimiento feminista tuvieron una fuerte influencia en los diversos marcos interpretativos que incidieron en las recomendaciones de las distintas Conferencias de Naciones Unidas sobre la Mujer por los debates en torno a la modernización del Estado –cómo se incorporó el tema mujer en las reformas de los Estados– y la redefinición de sus relaciones con la sociedad con el regreso de la democracia a América Latina (Guzmán, 2001).^[6]

A nivel nacional, el accionar del movimiento de mujeres altamente heterogéneo^[7] (Molineux, 2001) y sus alianzas con otros actores (sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, partidos políticos) contribuyeron a presentar la cuestión mujer como problema de gobierno. El año 1983 sería testigo de una intensa “ebullición” de creación de organizaciones y también de programas con diversos grados de institucionalidad: se fundaría PRIMSA (Programas de Investigación y Participación para Mujeres Argentinas), se constituiría el primer Sindicato de Amas de Casa Organizadas en Tucumán, que al año siguiente tendría sus filiales en Capital Federal y otras provincias, y continuaría una actividad firme del CEM (Centro de Estudios de la Mujer) –fundado en 1979–, el CEDES (Centro de Estudios del Estado y la Sociedad), el CENEP (Centro de Estudios de Población), entre otros (Calvera, 1990).^[8]

Finalmente, en esta tarea colectiva de construcción de la cuestión mujer como un problema público y político, participaron también “viejos” actores de la política, como son los partidos políticos tradicionales y sus alianzas establecidas con el movimiento de mujeres y las nuevas organizaciones de la sociedad civil. En este proceso, es importante considerar el aumento de la participación y de la afiliación femeninas en los partidos políticos, aunque esto no se tradujo en una mayor representación femenina en las listas y en las cámaras legislativas.^[9] De un grupo de mujeres de partidos políticos, sindicatos y organizaciones, surgió en 1983 la Multisectorial de la Mujer con integrantes de partidos políticos (Partido Justicialista, Confederación Socialista, Partido Conservador Popular, Partido Obrero, Partido Intransigente, Democracia Cristiana, para nombrar los principales) y organizaciones diversas (CELS, Lugar de Mujer, entre otras), que realizaría una intensa labor presentando más de treinta proyectos al Poder Ejecutivo y al Legislativo. Un hito del período fue la primera conmemoración del Día Internacional de la Mujer del 8 de marzo de 1984, en el cual se plantearon siete puntos mínimos sobre los que se logró construir consensos: entre ellos se encontraba la creación de una secretaría de Estado para la mujer (Calvera, 1990).^[10]

3.2. “Pasábamos de impugnar al Estado a ser funcionarias”: las pioneras

¿Quiénes fueron las mujeres que estuvieron en el Programa y la Subsecretaría de la Mujer? ¿En qué medida tenían un conocimiento específico? ¿De dónde provenía este? Las trayectorias de las primeras mujeres que ocuparon cargos resultan una puerta de análisis privilegiada para explorar recorridos y modos de circulación por distintos espacios sociales, saberes específicos con los que cuentan y visiones sobre la actividad estatal. La prosopografía procede con dos operaciones simultáneas: aborda sociográficamente las características y los atributos de los miembros del conjunto social estudiado y sigue sus trayectorias como parte de ese conjunto, recuperando su multiposicionalidad (Ferrari, 2010; Giorgi, 2017). Como una primera aproximación, sabemos que la mayoría de sus referentes posee una trayectoria en el campo político (específicamente vinculada a la militancia) y que algunas combinan su trayectoria profesional/académica con la militancia política de base y del movimiento feminista.^[11]

Como destacamos en otro trabajo (Zibecchi, 2019), el equipo directivo del primer organismo estuvo encabezado por Zita Montes de Oca como coordinadora general de Asuntos de la Mujer del Ministerio de Salud y Acción Social (1983-1987). Ella era una mujer de la provincia de La Pampa que comenzó su carrera política en 1967 con el grupo Signos de Nuestro Tiempo –que llevó a cabo un acercamiento entre católicos y marxistas–, y cinco años más tarde se afilió a la Democracia Cristiana y luego a la UCR. Por su propia procedencia política, y por su feminismo “poco académico”, ante la pregunta de si era feminista, contestaba: “Las feministas dicen que no y los hombres dicen que sí. Si por ‘feminismo’ se entiende luchar por los derechos de la mujer, soy feminista” (Diario Sur, 19/06/1989). Asimismo, fue reconocida por otras feministas como “una feminista que se hizo en la función pública”. Así lo explicaba Montes de Oca:

Cuando fui designada para hacerme cargo del tema mujer, era la primera vez que trabajaba dentro del aparato del Estado y me encontraba cargada de todos los prejuicios que puede tener cualquier ‘civil’, que luego de un gobierno militar, autoritario y represivo, ingresa a un organismo ocupado por las mismas personas que habían estado con la gestión anterior. Tampoco me eran ajenos los prejuicios hacia la burocracia, la rutina y la negligencia de este aparato cuasi-arqueológico (Documento “Mujeres y Poder. Síntesis de una gestión” elaborado por Zita Montes de Oca, publicado en Atschul, 2015, p. 28).

Por su parte, Haydée Birgin fue la principal asesora del programa y posteriormente de la Subsecretaría, y además estuvo a cargo de diversos programas en ambas instituciones. Fue una mujer feminista, profesional, militante de derechos humanos y política. Su trayectoria da cuenta de un actor del período que podría ser caracterizado por su multiposicionalidad. Boltanski (1993) nos plantea que un actor –más que otros– puede tener la tendencia de ocupar diversos campos de manera simultánea y así desarrollar un accionar multifacético. Formada en grado en dos disciplinas (socióloga y abogada de la Universidad de Buenos Aires), Haydée Birgin comenzó su trayectoria política en los setenta en el Movimiento Universitario Reformista de la Facultad de Derecho de la UBA, y, con la recuperación de la democracia, regresó de su exilio y se afilió a la UCR. Su relación con el movimiento de mujeres durante el exilio en México estuvo muy influida por el feminismo mexicano y el italiano. Las múltiples pertinencias de Haydée Birgin permitieron establecer vínculos en el plano político (con mujeres de la UCR mayoritariamente, aunque también con mujeres del partido peronista renovador), el ámbito académico y con las organizaciones sociales de aquel entonces para generar distintas instancias, tema que retomaremos a continuación.

Su formación previa y sus espacios de sociabilidad implicaron que ella se autodefiniera como una feminista de la segunda ola. Ahora bien, lo que impactó claramente en su trayectoria como un punto de inflexión fue pasar de impugnar al Estado a ser funcionaria:

…yo había estado 7 años en el exilio, viviendo en un país donde la institucionalidad era muy fuerte que era México. De todas maneras, nosotros hicimos un encuentro feminista que fue clave en este tema que fue en el 82, en Lima […] ahí ya estaba España en la transición y se venía la transición argentina y ahí entramos en el debate de qué hacíamos nosotros en la democracia. Entonces empieza toda la elaboración teórica de nosotras frente al Estado. Era como una reformulación de nuestra actitud, entender el Estado con heterogeneidad y la multiplicidad de aspectos que tiene […]. Veníamos sin preparación [en la gestión estatal]. Pasábamos de impugnar al Estado durante la dictadura militar a ser funcionarias (entrevista a Haydée Birgin).

Como puede observarse, las primeras burocracias especializadas en la cuestión mujer venían desde una relación de exterioridad y conflicto hacia el Estado, sea por su posición ideológica –por considerar al Estado como un instrumento de dominación masculina y patriarcal–, o bien porque su origen y sus trayectorias previas no habían tenido ningún vínculo anterior con los procedimientos burocráticos. Más aún, tenían una relación de “desapego” a las rutinas, lo que se visualizaba –ya en ese entonces– como un exceso de burocratización.

3.3. Expertise y mecanismos de legitimación

Desde el punto de vista de las funcionarias y técnicas, la inclusión de la temática mujer en la agenda de gobierno no fue tarea sencilla. Haydeé Birgin (1985) interpretaba que el advenimiento de la democracia estuvo signado por dos posiciones entre las mujeres. Por un lado, el regreso de la democracia, la recuperación de las instituciones democráticas y las libertades políticas para algunos grupos feministas y de mujeres no era una preocupación, precisamente por no constituir un “tema de mujeres”. Dicha postura se explica por complejas y variadas razones; tal vez la más importante estaba vinculada al hecho de que la segunda ola del movimiento feminista –propia de la década de los años setenta– estuvo signada por una actitud combativa contra el poder del Estado, visualizado como masculino y patriarcal. Por otro lado, el tema mujer fue ignorado por los partidos políticos en la medida en que, para los partidos mayoritarios, era un capítulo separado de los “grandes temas” y de las propuestas de gobierno. Como resultado, el tema mujer quedó suscripto en las plataformas de los partidos políticos exclusivamente dentro de las políticas de familia, ancianidad y minoridad, cuestión que siempre fue discutida por las expertas feministas. A todas estas dificultades, se sumaba la particularidad de la ubicación del Programa Mujer y, posteriormente, de la Subsecretaría en el organigrama estatal, que ya era evaluada, por sus propias funcionarias y técnicas, como “anacrónica”,^[12] y el hecho de que se observaba la ausencia de cuadros especializados en la temática mujer.

En este contexto, las burocracias especializadas evaluaron que el accionar de la Subsecretaría debía tener cierto apoyo, diálogo, consenso con otros sectores dentro y por fuera del Estado. Desde nuestra perspectiva analítica, esta preocupación, que se tradujo en diversas prácticas para motorizar estas relaciones, puede ser interpretada como la búsqueda de ciertos mecanismos de legitimación. A continuación, entonces, presentaremos distintas instancias que ayudaron a consolidar la importancia de instalar el tema mujer en la agenda de gobierno y de enlaces con las mujeres políticas, académicas, científicas y de la “sociedad civil”.

Un primer dispositivo de participación creado fue el Consejo Constituyente del Tema Mujer, integrado por 41 mujeres –cuya participación era ad honorem– provenientes de diversos ámbitos: expertas en el tema, profesionales, sindicalistas, miembros de organizaciones de mujeres y feministas. El rol que desarrolló el consejo fue sustancial no solo porque habilitaba un vínculo “Estado y sociedad civil”, sino también porque posibilitó que el Programa Mujer contara con el asesoramiento de mujeres profesionales y especialistas, ante la carencia de cuadros especializados en el tema mujer de aquel entonces (Birgin, 1989). Algunas de sus integrantes fueron Graciela Maglie, Eva Giberti, María del Carmen Feijoó, Leonor Vain, Martha Rosenberg, María Cristina Vila, Susana Finkelstein, Elizabeth Jelín, Ana Amado, Marta Bianchi, Marcia Baranovsky y Marina Bitar (Bellucci, 2015). El consejo se caracterizó por una amplia pluralidad ideológica: fue el primer espacio creado en el seno de gobierno donde participaron partidos de la oposición. Si bien el consejo contó desde sus inicios con importantes recursos humanos vinculados con el apoyo de numerosas investigadoras y profesionales, se presentaron serias dificultades relacionadas a la inexperiencia de gestión en el sector público por parte de sus integrantes y la ausencia de un presupuesto y un mínimo de recursos para desarrollar la propuesta. Debido a estas problemáticas y debilidades, el consejo terminó funcionando más como “asesor” de las iniciativas planteadas por el gobierno que como generador de nuevas propuestas.

Desde una intencionalidad de establecer vínculos con otras áreas (como el espacio académico-científico y político), en 1986 se realizó un seminario en el que fueron discutidos y evaluados varios de los proyectos para la mujer promovidos por el sector público desde la instauración de la democracia. Contó con la exposición de académicas y políticas reconocidas (Florentina Gómez Miranda, Haydeé Birgin, Dora Orlansky, Catalina Wainerman, Susana Torrado y Carmen Storani, entre otras) y con un centenar de diputadas, políticas y académicas en calidad de participantes (Elizabeth Jelín, Adriana Rofman, Beatriz Schmukler, María Rigat-Pflaum, Mabel Bianco, Ruth Andrada, Rosalía Cortés, Susana Novick, Norma Sanchís, entre otras). Este seminario dio lugar a una obra emblemática y fundante intitulada Políticas públicas dirigidas a la mujer, con el apoyo de la Fundación Arturo Illia, que muestra una serie de problemas diagnosticados en ese entonces por las expertas: la “invisibilidad” de las mujeres en las estadísticas laborales, de salud y de maternidad, una recopilación de proyectos de ley y de programas sociales –nacionales y provinciales– que inciden en la vida y los derechos de las mujeres, entre otros.

Ahora bien, más allá de los mecanismos de legitimación específicos creados para tal fin, la expertise que logra una burocracia puede ser entendida desde una implicación entre conocimiento científico y político. En ese sentido, es preciso observar ciertos procesos producidos en el campo académico-científico del período de manera convergente con la inclusión de la cuestión mujer en la arquitectura estatal.^[13] En el campo académico, investigadoras feministas o especializadas en los estudios de la mujer –muchas de ellas formadas durante sus exilios– fueron desarrollando nuevas y renovadas líneas de investigación. A mediados de los ochenta, expertas universitarias con inserción académica se encontraban organizando conferencias, seminarios o programas interdisciplinarios con “perspectiva feminista o de género”, términos que –como destaca Femenías–, a los fines de analizar la conformación de un nuevo campo de estudio, pueden considerarse como sinónimos (Femenías, 2005). En este contexto, en 1987 un grupo precursor desarrolló una diplomatura específica en la Facultad de Psicología de la Universidad de Buenos Aires (UBA) que sentó antecedentes para todo el desarrollo de los posgrados generizados que estarían presentes en las décadas siguientes. La diplomatura se llamó “Carrera de Especialización Interdisciplinaria en Estudios de la Mujer” (CEIEM), estuvo dirigida por la psicóloga Gloria Bonder y se trató de una experiencia inédita hasta entonces. Se dictó en la Facultad de Psicología entre 1987 y 1995, y se replicó en la Universidad Nacional del Comahue. Según Bonder (1998), las primeras egresadas se desempeñaron en la Subsecretaría y posteriormente en el Consejo Nacional de la Mujer durante los noventa.

En la misma dirección, Blanco (2018) ha señalado que el feminismo tiene como una de sus señas particulares el hecho de nutrirse de la circulación internacional de ideas, textos y referentes, principalmente a partir de iniciativas de personas o grupos, y para estos años la flamante Subsecretaría Nacional de la Mujer, las universidades, las asociaciones disciplinares y profesionales u ONG propiciaron estos intercambios. Más aún, la experiencia del CEIEM se expandió y buscó interpelar a aquellos académicos y académicas poco vinculados con la cuestión mujer.^[14]

Otro espacio de circulación clave fueron los Encuentros Feministas Latinoamericanos y Nacionales de Mujeres, que comenzaron a realizarse en 1981 y 1986, respectivamente. Estos, que también atravesaban su momento fundacional, fueron muy importantes en términos formativos: circulaban traducciones, manuscritos, funcionaba la transmisión oral y se socializaban experiencias.

3.4. Las creaciones expertas

Las trayectorias y formas de circulación de expertas en diversos campos –en el Estado, en la academia, en las organizaciones de la sociedad civil–, entre otros factores convergentes –como la creación de posgrados especializados–, permitieron dar lugar a la conformación de un campo de expertise que, de manera compleja y sofisticada, contendría la combinación de saberes disciplinares propios del ámbito universitario con saberes específicos vinculados al quehacer profesional (producir información, diseñar, monitorear, evaluar políticas para la mujer). La cuestión mujer se volvería objetivable y posible de trabajar de manera tecnificada, con base en diagnósticos, reformas normativas y, en particular, nuevos mecanismos de intervención: los programas sociales con financiamiento internacional.

El Programa Mujer realizó diversas intervenciones logradas sobre la base de un presupuesto considerado como significativo: involucraba el 12 % de la Secretaría de Desarrollo Humano y la Familia. Las principales acciones del programa se vincularon con el inicio del contacto con las provincias para afianzar el vínculo del Estado nacional con los Estados provinciales y crear instancias específicas para la mujer: el programa Mujer Hoy, un espacio de las mujeres en los barrios que se propuso atender la creación y la supervisión de grupos de mujeres, promover instancias de reflexión-acción y formas comunitarias de vinculación; el Programa de Prevención de la Violencia Familiar, dirigido a mujeres de todo el país, cuyo objetivo específico fue la difusión y concientización comunitaria acerca del tema, la capacitación de agentes comunitarios, y la asistencia técnica y financiera para acciones directas; y el Programa de Capacitación laboral y pequeños proyectos productivos para el interior del país, destinado a capacitar a las mujeres y crear pequeñas empresas de carácter autogestionado. Por otra parte, se fijó la posición del Programa Mujer frente a la situación de la mujer en la ley, se propusieron modificaciones al derecho de familia y se emprendieron acciones conjuntamente con sindicatos que se acercaron al programa en búsqueda de asesoramiento, en cuanto ya se habían creado algunas Secretarías de la Mujer en varios de ellos.

Uno de los principales programas fue Redes, cuyo objetivo fue fortalecer las áreas de la mujer en las provincias, involucrando a todas las instancias de los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil provinciales en el tema (para el período 1987-1989, ya había organismos de mujeres en 16 provincias del país). El Programa Redes fue la primera experiencia para incluir el tema mujer en la política social y fue financiado a través de un préstamo del Banco Mundial. De modo que uno de los logros más importantes de la Subsecretaría fue la institucionalización del tema a nivel nacional, en 16 provincias, y el avance en la articulación intersectorial y en diferentes niveles (nacional, provincial, municipal). El Redes representó, en ese entonces, una política “moderna” que daba cuenta de una nueva concepción a la hora de hacer política pública para la mujer: “La línea básica era intersectorialidad, integralidad, atravesado por el tema mujer” (entrevista a Haydée Birgín). En términos programáticos, Redes se propuso capacitar a los equipos técnicos en nuevas tecnologías de intervención social, involucrar a las destinatarias de los programas desde su realización, concurrir en apoyo del esfuerzo de “lo local” sin verticalismos centralistas, y ofrecer formas de articulación directa entre distintas instancias (nacional, provincial y municipal) para la conformación de redes de apoyo.^[15]

Otro tipo de actividad experta que sentó antecedentes y un legado en la materia fue la elaboración de informes sobre la situación de la mujer en educación, trabajo y salud con énfasis en el caso de las mujeres jefas de hogar. Tal documentación fue enviada a las provincias donde se estaban construyendo áreas específicas y se reclamaba información, capacitación y asesoramiento. Puede decirse que el contexto socioeconómico de fines de la década de los ochenta trajo aparejado el desafío de avizorar y comprender el nuevo rol que ocupaba la mujer en el mercado laboral, ante la desocupación masculina y principalmente la pérdida de ingresos del hogar. La realización de seminarios y eventos permitió el acercamiento a expertos y expertas en el tema que investigaba la problemática. Esta tarea fue motorizada por la Dirección Nacional de Estudios, Proyectos e Investigaciones de la Subsecretaría durante los años 1987-1989 a cargo de Mónica García Finchaboy.

4. Conclusiones

A través de una aproximación teórica que se nutrió de la literatura sobre burocracias, teoría feminista del Estado y saberes expertos, tuvimos un acercamiento a las protagonistas de la Subsecretaría en calidad de burocracias expertas especializadas en el tema mujer. Siguiendo las coordenadas de Oszlak (2006), sabemos que las burocracias “son lo que hacen” y, de este modo, registramos que en el Estado participan actores que son relevantes desde lo que “son, saben y hacen” (Plotkin y Zimmerman, 2012). Además, nos interesó abordar este grupo de mujeres que ocuparon lugares clave en las oficinas de adelanto de la mujer precisamente por su capacidad para producir y delimitar “problemas sociales” y la posibilidad de concebirlas como productoras/exportadoras y como generadoras de un saber muy específico como criterio organizador y estructurante de la política pública. Vimos también que observar trayectorias constituye una herramienta privilegiada para registrar de dónde vienen, qué saberes traen consigo, por dónde circulan y cómo llegan al Estado. De este modo, observamos que sus trayectorias previas se caracterizaron por una marcada posición de exterioridad y de oposición a lo estatal y con saberes específicos que traían de otros espacios sociales, como las experiencias académicas y profesionales durante sus exilios.

Para Fraser (1991), el ejercicio interpretativo del Estado en el reconocimiento de las necesidades es central en el análisis porque permite ver políticas de una manera más compleja, no solo los satisfactores en sí, sino también el problema de cómo se interpretan las necesidades, es decir, la dimensión interpretativa. A un nivel empírico, entonces, podemos pensar que las burocracias expertas especializadas en el tema mujer ejercieron un papel interpretativo de las necesidades de las mujeres. Para ello, debieron emprender la ardua tarea de construir ciertos consensos en torno a temas claves: salud sexual y reproductiva, participación política y social de las mujeres, violencia doméstica, democratización de las familias y situación laboral de la mujer.

Frente a un contexto adverso signado por las consecuencias de la dictadura cívico-militar, la desconfianza profunda al aparato estatal de parte de ciertos sectores –entre ellos, el movimiento de mujeres–, y la falta de consenso y de conocimientos acerca de la problemática de la mujer, consideramos importante atender a los mecanismos de legitimación que estas protagonistas tuvieron que llevar adelante y motorizar. Como vimos, su fuerte impronta en materia de defensa de los derechos humanos de las mujeres se construye como un contenido de legitimidad, como también lo fue la red de relaciones que establecieron con académicas, políticas y mujeres de la “sociedad civil” a través de diversos dispositivos como los consejos o los seminarios específicos.

La producción de las burocracias expertas fue otra dimensión que nos interesó atender. Las intervenciones y las actividades expertas tienen un fuerte contenido práctico, útil, aplicable e inclusive transferible de un campo hacia otro. Tan es así que las actividades vinculadas con la defensa de las mujeres se entrecruzan entre el campo de la militancia feminista, el de derechos humanos y la actividad estatal como causas legítimas. El período analizado también fue testigo de los comienzos del tratamiento tecnificado de la cuestión mujer. Dar cuenta de que la política no es neutral, sino que tiene un impacto diferencial en la vida de varones y mujeres, debatir en torno al lugar que debían ocupar las oficinas de la mujer en los organigramas estatales nacionales y provinciales, enfatizar la relevancia social de la producción de información específica (sobre mujeres, desagregada por sexo) para realizar diagnósticos sobre las necesidades de las mujeres o monitorear y evaluar programas, discutir presupuestos diferenciados por sexo, realizar asesoramiento parlamentario en temas jurídicos clave para la mujer y sus familias, implantar en los debates una terminología específica sobre el tema (“violencia doméstica”, “trabajo extradoméstico”), y elaborar directrices para incidir en la política pública (no sectorial, sino transversal) fueron algunas de las acciones que se propuso llevar adelante este grupo pionero de la primera oficina de la mujer.

La experiencia de la Subsecretaría y sus antecedentes nos permiten también centrarnos en un período histórico, entre 1983 y 1989, que puede considerarse como fundacional, en el cual podemos reconocer la génesis de una expertise, de un saber hacer específico de las burocracias especializadas, que transcendería esta experiencia para constituirse como una esfera de intervención que dejaría hasta nuestros días un legado de saberes específicos invalorables, disciplinares y técnicos.

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