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Conclusión

La concepción de sujeto en los programas sociales

Tal como se señaló en el capítulo uno, los objetivos de la tesis estuvieron orientados a analizar la concepción de sujeto en tres programas sociales a partir de lo enunciado en los documentos oficiales que los regulan. Esos documentos suelen estar asociados a la instancia de diseño de los programas y de ese modo se presenta en el PJJHD, la AUH y el PROGRESAR.

Luego de realizado el proceso de indagación teórica fue posible advertir la existencia de distintos modos de referirse al sujeto de los programas sociales, incluso considerar importantes contribuciones para aproximarnos a reflexiones que permitieron sostener ideas acerca de tres concepciones puntuales: beneficiario, receptor-usuario, destinatario. A su vez, la ligazón con el contexto socio-histórico de producción de tales construcciones devino central para poder sistematizar las ideas teóricas sobre cada concepción.

En la etapa de contrastación de la teoría con lo enunciado por los documentos oficiales que regulan los programas sociales se corroboró –a pesar de una hipótesis inicial que no se ha explicitado– que ninguno de ellos adoptó una concepción en particular. Por el contrario, los documentos contienen elementos –descriptos a partir de la teoría y lo enunciado por los mismos documentos en las redes de asociaciones del capítulo seis que pertenecen a distintas maneras de referirse al sujeto de los programas sociales.

Del análisis temático llevado a cabo (en sus dos niveles: teórico e inductivo) se pudo observar la predominancia, en algunos documentos, de elementos de una concepción por sobre los de otra. En el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados había una mayor presencia de categorías asociadas a la de beneficiario que a la de receptor-usuario o destinatario. Por un lado, señalaba exclusiones que restringían la posibilidad de que la medida obtuviera una mayor masividad como así también su universalización. Asimismo, el programa sólo hacía foco en la condición de desocupación de los sujetos como si fuese la única causal de pobreza y el empleo la única posibilidad de salir de esa situación. Esto pudo visualizarse en las condicionalidades laborales del programa. Por otra parte, la excesiva rigurosidad en la exigencia de requisitos formales para posibilitar el acceso a las prestaciones impidió reconocer condiciones estructurales de los sectores vulnerables que por incumplimiento de alguno de esos requisitos no podía acceder al programa.

El PJJHD fue regulado por medio de un decreto de necesidad y urgencia, no sólo su creación sino también las posteriores modificaciones. Si bien esto se reiteró en los tres programas en el caso de la AUH y el PROGRESAR con los decretos se intentó evitar la discusión parlamentaria –algo que sin dudas es muy grave– pero no así avanzar en su regulación para que se conviertan en ley pues en ambos casos se ha progresado en esa dirección.

Por su parte, la Asignación Universal por Hijo se convirtió en una de las transferencias condicionadas (en relación a su masividad) más importante de los últimos tiempos. Dicho programa produjo un reorientamiento de la política social argentina (Danani, Hintze, 2013) al reconocer la existencia de personas que viven en condiciones de pobreza estructural. Al mismo tiempo, incluyó a la pobreza como un fenómeno multidimensional que excede la situación de desocupación por cuanto posibilitó el acceso a personas que se desarrollan como trabajadores en la economía informal y monotributistas sociales. Además universalizó las asignaciones familiares que eran solo un privilegio de quienes se desarrollaban en el mercado laboral formal.

En la AUH, ante la centralidad de las condicionalidades, la concepción de sujeto que predomina es la de receptor-usuario. Aunque ese esquema es común a todas las transferencias condicionadas, de las tres que integran la tesis es el único programa social en el que se esa figura se objetiva con mayor claridad. Esto último porque en el PJJHD las condicionalidades no sólo pretendían garantizar derechos sociales para los menores de edad sino también para los receptores (capacitación laboral). En el PROGRESAR el mismo receptor es el que hace uso de los servicios públicos (educación y salud). En cambio, en la Asignación los receptores son los padres, tutores, curadores o parientes por consanguinidad hasta el tercer grado, encargados de resguardar el acceso a derechos sociales para los usuarios menores de 18 años de edad. Los receptores sólo tienen la función, no menor, de cumplir con las condicionalidades para asegurar tales prerrogativas a favor de sus hijos o menores a su cargo.

El protagonismo de las condicionalidades es tal que la mayoría de las exclusiones y penalidades del programa están asociadas con el incumplimiento de las mismas y de idéntico modo el cobro de la prestación pues un 20% es retenido hasta que se presentan los certificados que corroboran que el menor ha concurrido a los controles de salud y es alumno regular en una institución educativa pública. Ello permite inferir la apuesta que realiza el programa por la salud y la educación públicas como vías para lograr la inclusión social de sujetos excluidos. Aunque aun se conservan algunos resabios de la construcción del sujeto como beneficiario –la regulación por medio de un decreto de necesidad y urgencia, excesivos requisitos formales para el acceso, la pérdida de la transferencia de ingresos ante el incumplimiento de las condicionalidades sin considerar eventualidades no atribuibles a los sujetos el programa presenta una focalización más flexible e importantes medidas vinculadas con una institucionalidad social pro integralidad (Repetto, 2005; 2010). Aquí podemos mencionar que el programa sale del ámbito de un ministerio del Poder Ejecutivo –como ocurría con los anteriores– para ingresar al de la seguridad social. Otra cuestión importante es que los sujetos pueden cobrar la suma de dinero por medio de una tarjeta magnética, lo cual conduce a evitar la instauración de redes clientelares.

Al introducirnos en la concepción de sujeto en el PROGRESAR es posible advertir que es la de destinatario la que tiene mayor presencia. Vale señalar que el programa también contiene exclusiones y penalidades pero son bastas las menciones que permiten afirmar que el documento oficial que lo regula contiene medidas vinculadas a la evaluación y monitoreo del programa, a una correcta institucionalidad social y tendencia a lograr la progresividad de la medida. En el capítulo cuatro se señaló que esos tres son indicadores de la concepción del sujeto como destinatario.

El Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos propone la creación de órganos de coordinación interministerial para garantizar la acción conjunta de los ministerios del Poder Ejecutivo involucrados en la ejecución del programa. Aquí también la Administración Nacional de la Seguridad Social es el ámbito institucional en el que los sujetos deben solicitar acceso al sistema, presentar los certificados de asistencia a instituciones educativas y controles de salud, como así también los reclamos que estimen pertinentes. Más allá de las precisiones realizadas en el capítulo seis, esta medida representa una importante equiparación entre los trabajadores formales y aquellos que por diversas circunstancias, incluyendo situaciones de pobreza estructural, han quedado fuera de ese mercado. De ese modo contribuye a su empoderamiento pues despliegan sus acciones institucionales en el mismo ámbito que aquellos que poseen un empleo formal.

La progresividad de la medida es otro aspecto cuyo análisis resulta fundamental en atención a la consideración de la concepción del sujeto como destinatario. En ese sentido, desde el Plan pasando por la Asignación hasta llegar al PROGRESAR existe un evidente progreso en diferentes aspectos asociados a los derechos sociales. Se mencionó anteriormente como ha ido modificando la relación entre universalismo-focalización del PJJHD a la AUH, eso condujo a referirse a esta última como una medida no universal pero sí con un sistema de universalismo a través de la selectividad (Mazzola, 2012); una medida universalizante (Castro Rojas, 2010) o un sistema protectorio intermedio que la diferencia de las transferencias condicionadas tradicionales (Pautassi, Arcidiácono, Straschnoy, 2013). En el PROGRESAR, aunque con objetivos distintos, se mantienen la mayoría de los aciertos de la Asignación, asimismo, se puede observar que el programa en el término de un año –del primer documento oficial que lo regula al segundo que lo modifica cambió algunos aspectos importantes: se redujo la presentación de constancias de cumplimiento de las condicionalidades; se elevó el tope de un salario mínimo a tres para considerar los ingresos del joven y su grupo, lo mismo ocurre con la eventual percepción de alguna otra prestación de la seguridad social; se incluyó la valoración de algunos casos que a pesar de superar dicho tope pueden ser incorporados al programa; se incrementó el monto de la transferencia de ingresos.

Mientras se realizó el análisis temático, en su faz inductiva, una categoría teórica no considerada al principio emergió con bastante densidad: la de inclusión-derechos. Esa categoría no sólo es producto de menciones literales o la estructura discursiva del texto de los documentos –pues el análisis realizado excede esa cuestión– sino a medidas concretas tendientes a lograr una mayor inclusión ligada a los derechos civiles y sociales. Entre ellas se han mencionado mecanismos de focalización y también acciones institucionales que no sólo logran una mayor cobertura del programa sino, principalmente, el empoderamiento de los sujetos. Por supuesto -como se ha señalado en los capítulos dos, tres y cuatro- las transferencias condicionadas, con distintos matices, no dejan de ser estrategias de desarrollo que se dirimen dentro del pos Consenso de Washington (Pautassi, 2007a); sólo logran universalizar necesidades básicas (Simoes, 2006; Naveda et. al., 2012) y no han sido diseñadas desde el enfoque de derechos (Pautassi, 2004; 2010; Pautassi, Arcidiácono, Straschnoy, 2013) o de la ciudadanía civil y social (Pautassi, 2007b). Sin embargo, se trata de programas sociales que representan un importante avance, en términos de inclusión y derechos, respecto de los del tiempo neoliberal.

Quizá resulte un poco complejo, especialmente en lo vinculado a los derechos, mencionar que esos programas han sido diseñados desde un enfoque de inclusión-derechos. Desde ya, no nos referimos al enfoque de derechos y el uso que se ha hecho de esa perspectiva para construir la categoría destinario sino de una nueva mirada acerca de los programas que permitirá garantizar los derechos y la inclusión en tanto se profundicen y mejoren criterios de focalización y acciones institucionales asociadas a la implementación de los mismos.

Nuevamente para favorecer la comprensión de esta categoría es necesario realizar su abordaje de manera contextual. Esto último implicará referir a algunos hechos acontecidos durante el año 2015 pero consideramos que es oportuno hacerlo. Además la conclusión de una tesis tiende a denotar algunos caminos que continúan por desandar respecto del tema/problema, es decir, aspectos que podrían ser analizados en una investigación posterior.

A partir de la percepción de una transferencia de ingresos, como la que garantizan los programas sociales que integran la tesis, los sectores vulnerables pueden contar con una suma de dinero para diversos consumos, lo cual representa un importante empoderamiento para esos sectores. Incluso las mujeres –sector social sometido a situaciones de discriminación estructural han sido empoderadas con esa prestación dineraria pues son ellas, en la mayoría de los casos, las encargadas de administrarla (Stampini, Tornarolli, 2012). Aunque la contracara de ello es que las condicionalidades, casi siempre, se encuentran a cargo de las mujeres, contribuyendo a la asimetría en la construcción de las relaciones sociales de género.

Bauman (2014) menciona la aptitud del mercado de consumo para expandirse cada vez más y saciar los deseos más remotos de los consumidores. La intención es construir un consumidor que pueda sentir que los productos del mercado son una “prolongación de su yo”. Desde los espacios públicos hasta los domésticos son cooptados por el mercado de consumo y sus productos: “la última área que se ha abierto a la explotación en el mercado del consumo no es la del amor, sino la del narcicismo” (Bauman, 2014, p. 66). El mercado reinterpreta deseos, emociones y sentidos con el objetivo de obtener una mayor cantidad de consumidores para los cuales “la felicidad pasa por ir de compras”. Sin dudas también inciden los imaginarios sociales modernos por cuanto se trata de representaciones acerca de lo moderno construidas en América Latina con la mirada puesta en Europa y Estados Unidos (Paz, 2008; Girola, 2014).

El sociólogo polaco señala que esa diversificación del mercado de consumo ha producido la división entre consumidores de pleno derecho y consumidores fracasados (Bauman, 2014). Esto ha conducido a que la brecha entre necesidades básicas y otras no básicas fuera disminuyendo por cuanto cada vez más objetos de consumo ingresan dentro de lo que se consideran bienes necesarios para la subsistencia. Ello ha producido un efecto adverso en las transferencias de ingresos pues deben tender a asegurar el acceso a esa diversidad de bienes que el mercado de consumo convierte en objeto de deseo de los consumidores.

Un informe desarrollado por el Ministerio de Educación de la Nación, en base al estudio llevado a cabo por seis universidades públicas (Convenio Nº 1134/010 del 28-12-2010), repone las perspectivas de los receptores de la Asignación Universal por Hijo acerca del consumo.[1] La investigación menciona:

Donde se percibe con más fuerza la incidencia de la AUH en la vida cotidiana es en el consumo, o mejor dicho, donde esta política social parece visibilizarse a los ojos de los actores escolares es en la prácticas que se circunscriben al campo del consumo, y que atraviesan las esferas de la vida educativa y social (pp. 25, 26).

De allí que los menores de edad pueden acceder a material e indumentaria necesaria para asistir a la escuela; productos que los menores llevan al aula y “antes no se veían”: MP3s, celulares, computadoras, motos, golosinas para el recreo, entre otros. Es posible establecer la relación con lo que señala Bauman pues bienes que no constituyen necesidades básicas se convierten en objetos de deseo por parte de aquellos sectores que perciben una transferencia de ingresos dirigida a saciar sólo y nada más que necesidades elementales para su subsistencia (Naveda et. al., 2012).

En relación con lo anterior –sin desconocer los efectos del fenómeno inflacionario– es que los programas sociales deben ir reajustando el monto de la prestación dineraria. Durante el año 2015, se aprobó la ley de movilidad de la AUH y otras asignaciones familiares. Ello significa que la Asignación Universal por Hijo actualizará el monto de su transferencia de ingresos cada seis meses de acuerdo al cálculo con que se actualizan los haberes jubilatorios. Además incluye un incremento diferencial del 30% para los ciudadanos de la región patagónica por tratarse de una zona desfavorable.

Tal incremento semestral posibilita la actualización de la prestación dineraria no sólo en relación a la inflación de los bienes del mercado de consumo sino también permitiendo, de manera adecuada o no, el acceso de los receptores a otros bienes de ese mercado que no satisfacen necesidades elementales. Esto contribuye al enfoque de inclusión-derechos respecto de los sujetos de los programas sociales pues suponer que por pertenecer a sectores vulnerables no puedan acceder a determinados bienes del mercado de consumo -reservados para algunas “elites”– sería un despropósito. Si bien es cierto que la transferencia de ingresos del programa está prevista para cubrir necesidades básicas -que el mercado instituye deseos o sentimientos de consumo que no son accesibles para todos los sectores de la sociedad- los receptores de la AUH obtienen esos bienes satisfaciendo necesidades construidas para algunas “elites”, lo cual produce sentidos de pertenencia en favor de la inclusión social y los derechos.

Por estos días, se discute en la Cámara de Senadores –ya fue aprobado por la Cámara de Diputados el Proyecto de Ley para la Promoción de las Juventudes presentado en el año 2015 por el Poder Ejecutivo Nacional. En ese proyecto los Decretos Nº 84/14 y 505/15 sobre creación y modificación del Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos serían convertidos en ley. Asimismo, se promueve la actualización semestral del monto de la transferencia de ingresos del programa –del mismo modo que la Asignación Universal por Hijo– y la creación de un conjunto de organismos institucionales que tendrían como objetivo acciones vinculadas a la formulación e implementación de políticas de juventudes. Este es un paso importante ligado a la progresividad de la medida, lo que a su vez contribuye a la construcción del sujeto como destinatario desde un enfoque de inclusión-derechos.

¿Cómo avanzar en la construcción del sujeto como destinatario?

En nuestro país, a partir del año 2003, los derechos humanos adquirieron una evidente centralidad en las discusiones en ciencias sociales. Si bien la mayoría de los instrumentos sobre derechos humanos fueron incorporados a la Constitución Nacional en la reforma del año 1994 poco se hizo en ese periodo por la efectividad de tales derechos (ver el informe de la OACDH del año 2004; el informe del CELS del año 1999, entre otros).

Con el inicio de la gestión de Néstor Kirchner, los derechos humanos ligados a los delitos de lesa humanidad cometidos durante la última dictadura militar (1976-1983) cobraron especial trascendencia. El Estado reconocería, por segunda vez, su responsabilidad ante las vejaciones cometidas sobre los cuerpos y las mentes de las víctimas de la dictadura, lo cual es consecuente con los tratados internacionales y los organismos supranacionales pues los obligados son los estados parte y no los ciudadanos. Esta última fue una de las alegaciones de la defensa de la Junta Militar ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que pretendía la atenuación de los delitos que se les endilgaban (OEA, 1980).

Ese renovado protagonismo de los derechos humanos permitió la tematización del enfoque de derechos en distintas áreas de las ciencias sociales y entre ellas las políticas sociales. Aunque la discusión por la incorporación de tales derechos haya comenzado en la década del ‘90, que el Estado convierta la efectivización de algunos derechos humanos en una política pública significó un paso importante.

En el capítulo cuatro se señalaron las ventajas de la completa incorporación del marco operativo-instrumental de los derechos humanos a las políticas sociales. De allí la posibilidad de implementar programas de cobertura universal (no focalizados); que incorporen mecanismos de participación en su proceso de formulación; el acceso a la justicia ante inconvenientes que puedan suscitar la intervención de organismos administrativos y judiciales; la rendición de cuentas o accountability horizontal. La incorporación de esas pautas a las políticas sociales lograría la construcción del sujeto como destinatario de los programas. Por ello la importancia de progresar hacia la construcción del sujeto en ese sentido. En el apartado anterior se mencionó que los programas diseñados con un enfoque de inclusión-derechos podrían avanzar en esa dirección.

Por otra parte, podemos advertir que es necesario incorporar otras perspectivas –vinculadas al enfoque de derechos humanos en los programas sociales. En esta conclusión haremos referencia a tres: el enfoque de género, el generacional y el territorial.

El género es considerado una construcción social desigual basada en la existencia de jerarquías entre ambos sexos y las consiguientes relaciones de poder asimétricas que se generan a partir de las mismas (Lamas, 2002). Incorporar ese enfoque en las políticas sociales, desde una mirada asociada a los derechos humanos, supone bregar por la igualdad material o estructural (no formal) entre varones y mujeres. Esto implica reconocer que “ciertos sectores de la población no gozan de todos los valores y medios para desarrollarse como personas y para participar en pleno en la organización económica, política y social; esto requiere de la adopción de medidas especiales de equiparación” (Pautassi, 2007c, p. 27). Aquí se aplica lo que en el capítulo 4 denominamos universalismo con equidad.

Con respecto al enfoque generacional, Vommaro (2014) menciona, citando a Mannheim, que una generación no puede ser considerada como una mera cohorte pues la contemporaneidad cronológica no es suficiente para definirla. La idea de generación “remite a la historia, al momento histórico en el que se ha sido socializado” (Margulis, Urresti, 1996, p. 26). Sin embargo, no sólo se trata de compartir un tiempo histórico común pues se deben considerar procesos de subjetivación y criterios de identificación comunes (Bonvillani et. al., 2008).

Si los programas sociales incorporan la perspectiva generacional los sujetos pueden sentirse interpelados a posiciones o condiciones de vida con los que se identifican y no a lugares que otras generaciones han previsto como adecuadas para ellos. Esa es una crítica frecuente en políticas de juventudes inclusivas pues el colectivo juvenil suele ser convocado a incorporarse en espacios que una mirada adultocéntrica considera adecuada para su inclusión social: la educación y el empleo (Chaves, Faur, 2006).

Por último, hemos decidido mencionar el enfoque territorial. En el se parte de la concepción del espacio social como producto de acciones, relaciones y prácticas sociales. Como producto social se encuentra en permanente transformación; es atravesado por relaciones de poder; el poder tiene múltiples formas (económica, política, cultural, dominación, igualdad, potencia) (Massey, 2007). Ese enfoque permitiría incluir las diversas y distintas realidades territoriales en los programas sociales –lo que Massey denomina la dimensión de la multiplicidad– posibilitando intervenciones más eficaces pues hay una mejor interpretación de las necesidades locales a partir de los criterios de identificación de cada territorio.

La incorporación de tales enfoques, junto con las demás pautas que sostienen los derechos humanos, lograrían un mejor desarrollo del sujeto como destinario pues partirían de la concepción de un sujeto que puede ser sometido a situaciones de discriminación estructural (el enfoque de género); interpelado por una oferta de programas que responden a los procesos de subjetivación e identificación que transitan (enfoque generacional), al mismo tiempo que lo reconoce como parte de un espacio social que construye una serie de necesidades particulares ligadas a una realidad local (enfoque territorial).

Líneas de continuidad sobre el tema/problema

Estas conclusiones no constituyen de ninguna manera el fin del tema/problema que hemos abordado en esta tesis, por el contrario, sólo se trata de las reflexiones finales sobre el abordaje que hemos propuesto en el problema de investigación y acorde con el enfoque teórico-metodológico que lo acompaña.

Haber realizado un acercamiento a categorías teóricas que permiten distinguir, desde un enfoque teórico y una mirada contextual, los diferentes modos de concebir al sujeto de los programas sociales puede ser considerado un aporte a la vacancia en la bibliografía sobre el tema. A partir de allí que esas conceptualizaciones pueden ser enriquecidas por distintas miradas o enfoques que puedan nutrir las aproximaciones teóricas realizadas en esta tesis o bien proponer otras concepciones distintas.

Por otra parte, en la tesis se propuso la contrastación de los hallazgos teóricos, por medio de un análisis temático, con lo enunciado por documentos oficiales ligados al PJJHD, la AUH y el PROGRESAR. En otra investigación podría proponerse realizar una indagación de características similares con otros programas sociales, incluso considerar la posibilidad de integrar en la construcción de las categorías aspectos ligados al género, al enfoque generacional o al territorio.

Un aspecto interesante para enriquecer y profundizar esta tesis sería explorar los procesos de construcción de subjetividad e identidad que generan esos programas sociales a partir de interpelar a los sujetos como beneficiarios, receptores-usuarios o destinatarios. Para ello podría indagarse la autopercepción de los sujetos, sus imaginarios sociales como así también los significados que se construyen en torno a los programas.

En posteriores desarrollos de esta línea de investigación se intentará profundizar los efectos de algunos programas (que a luz de esta tesis podríamos considerar diseñados desde un enfoque de inclusión-derechos) en los sentidos y experiencias que construyen sus sujetos –anteriormente sometidos a procesos de exclusión acerca de la inclusión social y los derechos que puede traer aparejada la concurrencia a espacios físicos en los que se brinda capacitación laboral y educativa.


  1. Participaron la Universidad General Sarmiento, Universidad Nacional de La Plata, Universidad Nacional de Misiones, Universidad Nacional de Moreno, Universidad Nacional de Villa María.


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