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3 El “beneficiario”
de los programas sociales

Iniciando el recorrido

Utilizar el apelativo “beneficiario” de los programas sociales remite a las intervenciones fruto del modelo económico imperante en Argentina durante las décadas de 1980 y 1990. En esos periodos los ciudadanos fueron concebidos como sujetos con necesidades que debían ser asistidas, en algunos casos por parte del Estado y en otros por la caridad privada. Esta noción acerca del sujeto impide reconocer su dimensión de ciudadanos (especialmente en el ámbito reservado a la ciudadanía social) con potestades para reclamar el cumplimiento de derechos. Al mismo tiempo, no admite ningún tipo de participación del sujeto en los procesos de diseño e implementación de programas sociales pues el Estado es representado como su propietario.

Concebir al sujeto de los programas como “beneficiario” se encuentra ligado a un periodo reciente de la historia argentina en la que primaron las intervenciones sociales focalizadas –dirigidas a sectores en situación de pobreza extrema– como recomendación de los organismos multilaterales de crédito. De allí que las reformas estructurales aplicadas durante los años ‘80 y ‘90 produjeron un modo particular de interpretar la relación entre el Estado y los sujetos. Estos últimos eran pensados desde una lógica residual provocando –en muchos casos– su estigmatización como meros “beneficiarios” de la caridad estatal (Pautassi, 2010).

La mutación que se produjo en el modelo económico que asumió nuestro país, en los periodos señalados, impulsó un modo distinto –que resultó perjudicial para la sociedad civil– de intervención del Estado ante las demandas sociales. Esto permitió identificarlo con los orígenes de la política social, en el Siglo XIX, asociada a la beneficencia. En ese periodo el Estado otorgaba asistencia a los que reconocía como “pobres merecedores” (deserving poor’s); eran aquellos que habían quedado fuera del mercado de trabajo: huérfanos, discapacitados, viudas, ancianos, entre otros grupos pertenecientes a estratos pobres. Esos sectores sociales recibían alguna ayuda estatal que era administrada, generalmente, por lo que hoy denominamos organizaciones no gubernamentales (Isuani, 2012). “En esta modalidad de la política social, el Estado no tenía obligación de suministrar la asistencia y el beneficiario no tenía derecho a recibir la misma. Se trataba simplemente de un acto estatal ‘gracioso’ […]” (Isuani, 2012, p. 42).

Continuando con la historia de la política social en Occidente, a fines del mismo siglo, surgió un sistema destinado a brindar cobertura a los pobres que la beneficencia estatal “no protegía”: el seguro social dirigido a los trabajadores. El surgimiento de ese seguro estuvo influenciado por las ideas del canciller alemán Otto Von Bismarck –al que también se identifica con los orígenes del Estado de Bienestar– como fruto del conflicto social protagonizado por organizaciones obreras que en aquel entonces representaban una seria amenaza para el orden social establecido. Finalmente, en las postrimerías de la segunda posguerra, emergió un tercer modelo de política social basado en la noción de ciudadanía social y caracterizado por programas sociales universales. El Servicio Nacional de Salud (National Health Service) del Reino Unido fue el arquetipo de esta modalidad de política social en todo Occidente (Isuani, Tenti, 1989).

En la actualidad, a pesar de la existencia aparentemente discontinua de estos tres modelos de política social –e históricamente ha sido de ese modo– se han ido combinando. De allí que es posible señalar la existencia de programas sociales focalizados que alcanzaron una masiva cobertura poniendo en riesgo tal característica (aquí podemos incluir los tres programas sociales que se analizan en esta tesis). Asimismo, otros programas sociales incorporaron un supuesto enfoque de derechos pero continuaron dentro de una perspectiva asistencialista (por ej. el PJJHD) y otros avanzaron hacia la operatividad de los derechos sociales desde de la perspectiva de la ciudadanía social aunque no lograron universalizarse (por ej. la AUH y el PROGRESAR).

Contrato versus caridad ¿Qué ocurrió en América Latina?

Fraser y Gordon (1992) analizan la historia de la noción de ciudadanía en Norteamérica. Las autoras sajonas mencionan distintas etapas en la evolución del concepto, algunas más promisorias que otras, y destacan la utilización del apelativo contrato (como un acuerdo de voluntades entre partes) para explicar algunas prácticas sociales. En ese esquema toda relación que quedaba fuera del “ámbito contractual” era considerada una acción caritativa. Sin dudas es posible establecer vínculos con lo ocurrido en nuestra región. Dicen las autoras: “Cualquier interacción que no aparecía como contractual ni familiar se concebía ahora como unilateral y enteramente voluntaria, sin comportar derecho ni responsabilidad alguna” (Fraser, Gordon, 1992, p. 76). De ese modo, el acto caritativo se configuraba como un donativo puro al que el receptor no tenía ningún derecho y tampoco generaba obligación alguna para el donante:

Así, mientras el contrato tenía connotaciones tales como intercambio igual, beneficio mutuo, egoísmo, racionalidad y masculinidad, la caridad adquirió, por contraposición, las de desigualdad, donación unilateral, altruismo, sentimiento y, a veces, feminidad (Fraser, Gordon, 1992, p. 76).

En América Latina y el Caribe deberíamos preguntarnos por qué el retroceso –si es posible llamarlo de ese modo– en el diseño e implementación de los programas sociales y el modo de concebir al sujeto en esos programas. Ello, pues, en sus orígenes los programas interpelaban a sus sujetos desde una visión puramente asistencialista, más adelante, en el periodo de la segunda posguerra la implementación de políticas universales produjo un interesante giro en la cuestión. Sin embargo, hace sólo un par de décadas atrás la evidente transformación que se produjo en el modo de intervenir del Estado ante las demandas sociales nos hizo repetir la historia. En la actualidad se han producido mejoras aunque aun queda mucho camino por recorrer para lograr que el sujeto de los programas sociales sea reconocido como ciudadano.

Tal como señala Grynspan (2011) estamos en una etapa en la que se ha superado –al menos parcialmente– la visión de la política social como la “ambulancia del Estado” y en tal sentido como aquella que debía recoger las consecuencias negativas de una errónea política económica. De idéntico modo se ha superado la visión de la política económica y la social como aquellas que transitan caminos separados, por el contrario, se considera que ambas deberían articularse para lograr intervenciones más eficaces (Grynspan, 2011).

Para referir a la actualidad resulta necesario mencionar los programas de transferencias condicionadas pues tales acciones se han convertido en las predilectas de la región durante el nuevo siglo. Si bien presentan características interesantes continúan en una senda que aun no permite visualizar la incorporación del sujeto desde una mirada no focalizada y como alguien que posee derechos que puede reclamar al Estado. Desde ya algunas de ellas han logrado importantes avances en ese sentido y entre estas últimas la Asignación Universal por Hijo y el Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos. Más adelante nos dedicaremos con mayor detalle al análisis de la concepción de sujeto en esos dos programas sociales.

Estos cambios que se han ido produciendo con relación a los programas –en vinculación con los modelos económicos que fueron adoptando los gobiernos– han ido generado algunas matrices o visiones acerca de los mismos que pueden ser aplicadas al estudio de determinados periodos históricos. Con matrices nos referimos a lo que Alcira Argumedo (2000) define como modos de expresión de concepciones abarcadoras, sistematizaciones teóricas y articulaciones conceptuales que enriquecen los procesos de conocimiento y desarrollo del sentido común.

Con el fin de desentramar el modo de conceptualizar al sujeto como “beneficiario” de los programas sociales comenzaremos por mencionar las características que asumieron la política y los programas en la década del ‘80 y del ‘90. Se trata de un poco más de treinta años atrás de nuestra historia reciente en los que esa noción se pudo visualizar con suma claridad, por último, haremos referencia a las matrices o perspectivas acerca de los modelos de política y programas sociales que perduraron en esos periodos respecto de lo que ocurre en nuestros tiempos y a partir de allí la posibilidad de distinguir enfoques en los modos de intervención social del Estado.

Ser “beneficiario”. La política y los programas sociales en la década del ‘80 y del ‘90

Alrededor de 1980 se consolidó con total claridad una fuerte crítica sobre el modelo económico que proponía el Estado Keynesiano dirigida, principalmente, a su supuesta ineficiencia y elevado costo. Esto implicó la reedición del viejo modelo liberal que fue resurgiendo hasta alcanzar su plenitud luego de la crisis inflacionaria de fines de los años ‘80: “[…] la ciudadanía otorgó entonces al partido gobernante una suerte de ‘cheque en blanco’ para su modificación” (Minujin, Cosentino, 1993, p. 51).

En el año 1983, luego del fin de la dictadura militar que inició en 1976, la Argentina ingresó en un nuevo periodo democrático con la esperanza de afianzar sus instituciones y reorganizar la economía. Dice Hugo Quiroga (1997): “¿Qué esperaba la gente de la democracia en 1983? Sin duda, esperaba una vida en libertad, en paz, digna, con trabajo y en crecimiento” (p. 4). El gobierno de Raúl Alfonsín logró el imperio de la ley y el ejercicio de libertades políticas y civiles, además de haber realizado el histórico juzgamiento a las tres primeras Juntas Militares, pero quedaron dos deudas pendientes: la subordinación total de las fuerzas armadas al poder civil y la reforma económica (Quiroga, 2000).

Las políticas sociales en ese periodo comenzaron a padecer las consecuencias de la retracción del Estado Keynesiano y por ello no se llevaron a cabo intervenciones sociales de significancia en relación a su impacto sobre los sujetos. Podemos destacar las siguientes en base a Lo Vuolo y Barbeito (1998): i) educación: se convocó el Congreso Pedagógico Nacional con el objetivo de apoyar los ideales de educación laica, universalista y gratuita; ii) salud: se gestó el proyecto de Seguro Nacional de Salud (SNS) que intentó un reordenamiento de los recursos disponibles en el área y la incorporación de los beneficiarios de obras sociales, trabajadores autónomos y toda persona carente de cobertura; iii) asistencia social: en esta área el protagonista fue el Programa Alimentario Nacional (PAN) que consistía en una canasta con alimentos básicos para el consumo familiar; iv) vivienda: se incrementó la construcción financiada por el –en aquel entonces denominado– Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI).

Quiroga (1997) menciona que uno de los principales motivos que produjo la crisis de fines de los años ‘80 –con el consecuente final interrumpido de la presidencia de Raúl Alfonsín– fue la sobrecarga de exigencias y demandas sociales, especialmente porque no se pudo superar la identificación de gobierno con democracia y bienestar económico.

En los años ‘90 la región en general mutó el modelo económico –aunque se trató de un proceso que inició en la década del 1970– debido a la influencia de las recomendaciones de los organismos multilaterales de crédito. De allí que América Latina y el Caribe se convirtió en la región más desigual del hemisferio como consecuencia de las diferencias en la distribución de la riqueza y el acceso a los bienes públicos. De ese modo, el patrimonialismo, el autoritarismo y la exclusión –como herramientas generadoras de desigualdad– fueron las características principales de la relación entre el Estado y la sociedad civil (Fleury, 1999).

Durante esa década los gobiernos de América Latina optaron por medidas de corte neoliberal que tendieron a favorecer al sistema capitalista. Esas medidas se basaron en tres pilares: i) la contracción de la demanda, acentuando la necesidad de reducir el gasto público, disminuir los salarios reales y controlar el crédito; ii) la implementación de políticas de control de precios relativos (switching policies) con énfasis en la tasa de cambio y en la devaluación; iii) la aplicación de políticas de largo plazo de apertura del comercio y la reforma financiera (Steward, 1991 en Minujin, 1993). Por ello al iniciar la década del ‘90 las economías de América Latina se caracterizaron por ser las que presentaban el más elevado índice de inflación del mundo, al mismo tiempo, las de mayor endeudamiento externo y mayor desigual distribución del ingreso (Bustelo, 1993).

Fleury (1999) –haciéndose eco de la opinión de la mayoría de los autores– concluye que por lo menos el 50% de la pobreza de los años ‘90 puede considerarse un exceso pues existían condiciones económicas suficientes para eliminarla; se trataría fundamentalmente de un problema de redistribución.

Las políticas neoliberales en nuestro país

Argentina no fue ajena a ese fenómeno. En los años ’90 atravesó una transformación –del mejor estilo de las que describe la literatura kafkiana– luego de la abrupta finalización de la presidencia de Alfonsín al asumir el cargo Carlos Menem. El presidente Menem reveló un estilo político hegemónico que evidenció su intención de ejercer continuamente el poder y fragmentar la oposición, amenazando la consolidación de reglas institucionales fuertes, reconocidas y aceptadas por todos. En tal sentido, se señala que descendió el nivel de la institucionalización de la democracia lograda por el gobierno de Alfonsín; se menospreció el parlamento como consecuencia de la frecuente utilización de decretos de necesidad y urgencia y se desmanteló el Tribunal de Cuenta de la Nación y la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, como así también se violentó la autonomía de la Corte Suprema de Justicia (Quiroga, 1997).

Ese periodo implicó la aplicación sistemática del denominado Consenso de Washington caracterizado por medidas de ajuste estructural llevadas a cabo mediante políticas de corte neoliberal. El gobierno de Carlos Menen, en toda su extensión, concretó esas propuestas con excesiva diligencia haciendo de nuestro país uno de los alumnos modelo del Consenso, elogiado incluso por organismos internacionales (Hintze, 2006). Mencionan Rodríguez Enríquez y Reyes (2006): “La sociedad argentina fue testigo y partícipe, durante la década del ‘90, de uno de los procesos de transformaciones económicas y sociales más profundos y acelerados de la historia del país” (p. 3). Asimismo, tal como refiere Guiñazú (2008), el Consenso no sólo dejó secuelas en lo económico sino también en la forma de reflexionar sobre desarrollo, política y sociedad.

Cortés y Marshall (1999) destacan que fueron tres los factores decisivos que influenciaron la opción gubernamental de 1991: i) las recomendaciones de las instituciones internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Internacional para la Reconstrucción y Desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo) en un momento en que el país era muy dependiente del ingreso de los capitales y préstamos externos; ii) la presión de grupos económicos coincidentes en la necesidad de la subsidiaridad del Estado; iii) el clima ideológico local en que amplios sectores de la población culpaban al Estado, los sindicatos y los trabajadores estatales por el deterioro y mal funcionamiento de los servicios públicos. En relación con este último punto, se menciona que el grupo social que consiguió la hegemonía en ese periodo fue aquel que detentaba el dominio político desde la última dictadura militar. Tal es así, que un sector de la burguesía logró acaudillar a todas las fracciones burguesas contra las distintas formas que asumió la organización obrera.

Se ejecuta contra esta organización un plan de aniquilamiento físico y moral (Marín, 2004) y luego, su marginación orgánica del poder político (Villanueva, 1994) como una única forma de estructurar una caída del salario real en un 35% con respecto al trienio anterior (Iñigo Carrera, J., 2002) (Cademartori, Campos, Seiffer, 2007, p. 40).

La vigencia simultánea de la regla de la convertibilidad –que determinó una situación de precios relativos sumamente desfavorable para la producción local– conjuntamente con la aplicación del modo más estricto y violento de las políticas de ajuste sugeridas en el marco del Consenso, derivaron en una situación cuyos elementos centrales pueden sintetizarse del siguiente modo: culminación del proceso de desindustrialización comenzado con la política de liberalización externa implementada por la última dictadura militar; privatización casi total de los servicios públicos; profundización del proceso de liberalización comercial y financiera; aceleración del proceso de endeudamiento público externo; flexibilización de la legislación laboral; desfinanciamiento del Estado con las transferencias de impuestos de este al capital a partir de la reducción de aportes patronales y la privatización de la administración de los aportes jubilatorios; transformación de la lógica de las instituciones sociales, deteriorando los componentes universales, privatizando la gestión de los seguros sociales y guiando con la lógica de la focalización y descentralización la política asistencial (Salvia, Frydman, 2004; Rodríguez Enríquez, Reyes, 2006).

Las políticas públicas aplicadas durante el gobierno menemista implicaron una reforma en la concepción social y económica del viejo peronismo, pero fue fiel en su concepción política e institucional marcada por el patrimonialismo y la hegemonía del poder. También se pensó que el populismo no era posible dentro del esquema que proponía el neoliberalismo, sin embargo quedó demostrado que no fue es así, y por el contrario, se produjo un neopopulismo –denominación que recibió en los años ‘90– capaz de subsistir más allá del derroche fiscal para demostrar que es posible su existencia siempre que se den ciertas características: la presencia de un “líder carismático” que pueda evocar el discurso movilizador de la masa popular (Trocello, 2000).

Hintze (2006) realiza una síntesis acerca de las principales características que asumieron las políticas y los programas sociales en ese periodo: incorporación de las áreas sociales dentro de la lógica del mercado (ej.: Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, Aseguradoras de Riesgos del Trabajo); programas sociales dirigidos a un sujeto fragmentado; impulso de un mercado heterogéneo en sus modalidades, de proyectos y programas sociales de tipo descentralizado, en que dichas organizaciones de la sociedad civil debían competir tanto por los recursos como por los beneficiarios; denuncia de corrupción y clientelismo político; reducción de la eficiencia y eficacia de los programas sociales.

Sobre la política social de la década del ‘90 comentan Repetto y Alonso (2006):

Los principales desafíos que deberá afrontar la política social argentina ya entrado el siglo XXI están estrechamente vinculados a lo acontecido en dicho campo de políticas públicas en el último cuarto de siglo, pero también a lo que en ese período sucedió en dos planos más generales: el del vínculo del Estado con la sociedad civil (y en especial con los sindicatos), y el de las nuevas expresiones del federalismo respecto de las responsabilidades de la gestión pública (p. 211).

En relación al primer eje planteado por los autores –el de la relación del Estado con la sociedad civil– resultaron ampliamente beneficiados los sectores más adinerados de la población. Ese grupo social había acumulado dinero desde los años ’70, en particular los más poderosos vinculados con la economía mundial. Aunque no sólo se trató de una tendencia latinoamericana, por el contrario, el procedimiento de acumulación de la riqueza durante ese periodo se reprodujo a nivel mundial pues señala Bauman (2014):

Un estudio reciente del Instituto Mundial para la Investigación del Desarrollo Económico de la Universidad de las Naciones Unidas afirma que en el año 2000 el 1 por ciento más rico de la población poseía el 40 por ciento de los activos globales, y que el 10 por ciento más rico de la población poseía el 85 por ciento del total de la riqueza mundial. La mitad más pobre de la población adulta mundial poseía por su parte el 1 por ciento de la riqueza global (p. 11).

Continúa el autor

[…] la primera víctima de esa profunda desigualdad será la democracia, a medida que todos los bienes necesarios, cada vez más escasos e inaccesibles, para la supervivencia y para llevar una vida aceptable se convierten en objeto de una rivalidad encarnizada (y quizá guerras) entre los que tienen y los que están desesperadamente necesitados (p. 13).

A pesar de ello no todas las preferencias de ese sector en materia de políticas públicas fueran plenamente satisfechas y entre ellas nos referimos a las vinculadas a las cargas que imponía el sistema de la seguridad social.

En relación al segundo eje –el de las nuevas expresiones de federalismo– se destacó el protagonismo obtenido por los caudillos provinciales, en especial aquellos que comulgaban con los intereses nacionales, quienes adquirieron un papel fundamental en la negociación de políticas públicas con el Poder Ejecutivo (Repetto, Alonso, 2006).

Durante el periodo subsiguiente a la primera presidencia de Carlos Menem, en los años 1995-1999, empezó a notarse el desgaste del modelo neoliberal de gobierno. Como destaca Hugo Quiroga (1997) en la mitad de la década de 1990 se pudieron vislumbrar condiciones económicas y sociales cada vez más desfavorables que intentaron atentar contra la estabilidad del país, sumado a ello los elevados porcentajes de exclusión social condujeron a dudar de la existencia de una democracia conceptualizada como un gobierno de inclusión política y social.

Los levantamientos de Cutral-Có y Plaza Huincul en Neuquén, en el año 1996, fueron algunos de los tantos hechos que comenzaron a dejar entrever las fracturas del proyecto político menemista. En ese lapso surgieron los primeros programas sociales de empleo de la década: el plan Trabajar que tenía una duración de entre tres y seis meses y el Plan Barrios Bonaerenses implementado por el entonces gobernador de la Provincia de Buenos Aires Eduardo Duhalde. Esos programas fueron ejecutados con intenciones clientelares y tratando de sopesar las consecuencias de la protesta social. Tal es así, que sólo se accedía a ellos a través de un “puntero político” o por la vinculación con la estructura política del Estado. De esa tensión entre los desocupados sin filiación política y el aparato del Partido Justicialista (PJ) nacieron las agrupaciones piqueteras del conurbano (Vales, 2003).[1]

Una vez eliminada la convertibilidad fija (un peso, un dólar) el país quedó inmerso en una situación social extrema que provocó los hechos sucedidos en 2001-2002. Esa crisis no fue consecuencia de políticas de unos pocos años atrás sino de casi dos décadas de acumulación del capital que había agotado su potencialidad absoluta (Iñigo Carrera, 2002). Elevados porcentajes de desempleo y subempleo (pasaron del 12.5% y 22% en 1994 al 15% y 30% en 2000, de acuerdo con los datos de INDEC 2001); extrema precariedad en los empleos existentes; elevados índices de pobreza e indigencia y profundización de la brecha de ingresos (Rodríguez Enríquez, Reyes, 2006) fueron algunas de las secuelas que dejó el proyecto político menemista. En ese contexto surgió la denominada política pública de emergencia implementada por medio de tres programas sociales ejecutados durante la presidencia provisoria de Eduardo Duhalde: el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD), el Programa de Emergencia Alimentaria y el Programa Remediar. La particularidad de esos programas fue la masividad que lograron en cuanto a su cobertura y focalización en grupos poblacionales extensos. De ese modo surgió una nueva forma de concebir la política y los programas sociales, ya no como una política de desarrollo social sino como “política contra la pobreza” (Székely, 2006 en Franco, 2006). Lo que sucedió fue que la política social debió comenzar a cumplir con ambos roles: se mantuvieron las políticas de desarrollo social pero a la vez se generaron prácticas concretas para combatir la pobreza emergente (Franco, 2006).

Matrices o perspectivas acerca de la política y los programas sociales: ¿es posible considerar que el sujeto continúa siendo “beneficiario” en la actualidad?

Distinguir matrices o enfoques acerca de la política y los programas sociales nos permite señalar las distinciones entre los programas de la década del ’80 y el ’90 –cuyas características fueron detalladas anteriormente– y los de la actualidad. Puede parecer que realizar esta distinción en este momento anticipa aspectos que en otros capítulos serán tratados, y tal vez sea así, pero abordarlos en esta instancia posibilita problematizar la vigencia actual de la concepción del sujeto como “beneficiario” de los programas sociales.

Como se dijo anteriormente, los distintos periodos históricos –desde los inicios de la historia de la política social– han ido generando matrices que sirven para analizar el modo en que se diseñan e implementan programas sociales durante un periodo determinado. Más allá de esa cuestión las políticas sociales son intervenciones del Estado cuyo objetivo principal es mejorar la calidad de vida de los ciudadanos (Tonon, 2008; Repetto, 2010). Sin embargo, ese objetivo ha ido variando de acuerdo con el contexto en que se gestan los programas sociales y en relación con la forma que los gobiernos de turno han concebido el bienestar, el desarrollo social y la participación de los sujetos en los procesos decisionales que involucran políticas sociales.

De acuerdo con distintas transformaciones en las formas de intervención del Estado fueron emergiendo diferentes modos de afrontar las problemáticas sociales. Por ello podemos mencionar, principalmente, dos matrices para el análisis que proponemos: por un lado la de política antipobreza y por otro la de políticas de desarrollo social con enfoque en las capacidades humanas. Entre estas últimas los programas de transferencias condicionadas tienen reservado un papel protagónico.

En el primer caso podemos encontrar intervenciones de ese tipo –dentro de la revisión histórica reciente– en el periodo que abarcó las décadas del ‘80 y del ‘90. Esos programas sociales responden a un esquema según el cual el sujeto no tiene ningún tipo de intervención; se parte de una concepción negativa respecto a su participación. A su vez, para determinar su eficiencia se tiene en cuenta el monto del gasto público social y la relación entre recursos disponibles y resultados alcanzados (relación costo-beneficio), al mismo tiempo, no se exige ninguna condicionalidad (Franco, 2006). En lo atinente a la focalización existe una estricta determinación en torno a los sujetos que pueden acceder al programa. Tal como refiere Svampa (2004) la aplicación de políticas focalizadas en lugar de abrir espacios de ciudadanía y oportunidades incluye a los excluidos en tanto tales distorsionando dicho espacio. Por otro lado, los programas sociales de ese tipo poseen una concepción restringida acerca de la pobreza asociada en forma casi exclusiva a lo económico y al empleo como modo de superar esa situación. Y esto último se relaciona con que el bienestar social ha venido respondiendo a necesidades individuales o pluripersonales aplicando medidas cuantitativas y partiendo de mínimos o consideraciones indispensables, pues se trata de intervenciones basadas tradicionalmente en la opinión de los expertos que las han estudiado en lugar de la percepción de los sujetos (Tonon, 2010).

La evaluación de estos programas se realiza por medio del análisis de la relación costo-beneficio y ella es la que traduce el grado de eficiencia del programa. En el estudio de esas variables el desarrollo social se describe en términos económicos y la evaluación incorpora una serie de elementos provenientes de la economía: utilidad, productividad, eficacia, eficiencia, ajuste de objetivos, procedimientos y resultados. Lo que se busca es la máxima rentabilidad dejando de lado los resultados cualitativos por considerarlos subjetivos, ambiguos e irrelevantes (Cuenya, 1994).

Por su parte, la segunda perspectiva –programas de desarrollo social con enfoque en las capacidades humanas– posee una noción distinta acerca del sujeto y el desarrollo. En esa línea, la cuestión del desarrollo social desde la mirada que propone Amartya Sen resulta pertinente pues quita el foco de aquellos elementos que vinculan el desarrollo con variables económicas (como la renta o la utilidad) y hace hincapié en la libertad como objeto principal del desarrollo:

El mundo aún niega libertades básicas a un inmenso número de personas, y es en este escenario que el desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de privación de libertad […] Y la libertad no es solamente el fin último del desarrollo sino también un medio de efectividad, y entonces en esta perspectiva la desigualdad se convierte en una preocupación fundamental y la equidad en un elemento central (Sen, 2000 en Tonon, 2008, p. 37).

En esta matriz los sujetos tienen un mayor protagonismo pues se los considera capaces de llevar a cabo algún tipo de intervención acorde con sus demandas. Se trata de programas sociales que se conciben, en principio, focalizados aunque con tendencia a la universalización o focalizaciones más flexibles. Asimismo, se exige una condicionalidad que implica un insumo necesario (salud, educación) para el desarrollo de capacidades humanas. Su eficiencia se evalúa en relación a la forma en que se utilizaron los recursos y su impacto cuantitativo y cualitativo sobre los sujetos.

En el tema de las capacidades humanas y el desarrollo social, Amartya Sen ha sido uno de los autores que más empeño ha puesto en el estudio de la cuestión. Quizá no sea correcto considerar que la teoría de Sen pueda aplicarse en su extensión en esta matriz de los programas sociales, sin embargo la distinción que efectúa entre los términos capital humano y capacidad humana resulta de suma utilidad. El primero de ellos se vincula con la capacidad del ser humano de incrementar sus posibilidades de producción, en tanto que la capacidad humana se refiere a la viabilidad de incrementar sus posibilidades reales de elección. Además la concepción más restringida de capital humano puede incluirse dentro de una perspectiva amplia de capacidad humana y ello implica que el sujeto puede adquirir habilidades que incrementen su posibilidad de elección pero a su vez mejoren su desarrollo económico (Sen, 1997).

El enfoque de las capacidades humanas que propone Sen nos lleva a considerar a los sujetos como agentes y no receptores pasivos. A su vez, esos agentes tienen capacidades centradas en la libertad fundamental para vivir la vida y razones para valorar y aumentar las opciones reales entre las que pueden elegir (Sen, 2000 en Tonon, 2008). En ese sentido, se considera adecuada la intervención estatal para coadyuvar en esa tarea, principalmente logrando el acceso universal a servicios públicos como la educación y la salud.

Repetto (2010) denomina a esta perspectiva “protección social integral” y la caracteriza como una mirada que permite (re) pensar el modo en que el Estado latinoamericano pudiese intervenir ante problemáticas sociales que se presentan como multidimensionales o multicausales. Esto supone que esos problemas no responden a una única carencia o necesidad básica insatisfecha sino que son otras las dimensiones del bienestar que en caso de no ser satisfechas afectan la calidad de vida de esas personas.

Abramovich (2008) menciona el vínculo que existe entre las políticas de desarrollo social con el enfoque de derechos en materia de políticas sociales puesto que ambos se expresan en términos similares: lo que en el lenguaje del desarrollo se define como reducción de la pobreza, participación o inclusión, en el campo de los derechos se traduce en el derecho a la salud, alimentación y educación, entre otros.

Como señala Repetto (2010) tales políticas cuando incorporan un enfoque de derechos no se limitan a dar respuestas asistenciales o paliativas pues se extienden a políticas de desarrollo del capital humano y prevención de riesgos. Al mismo tiempo modifican la lógica de los procesos de diseño y ejecución de políticas públicas pues se trata de pasar de la concepción de personas con necesidades que deben ser asistidas a sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y servicios.

Por último, corresponde mencionar que contar con matrices o modelos para el análisis de procesos de diseño e implementación de programas sociales nos permite realizar diagnósticos acerca de la situación en la que se encuentra una determinada política o programa social. Pero, en ninguna circunstancia, podría conducirnos a considerar que tales perspectivas deban o puedan estar presente en la realidad con todas las características que hemos señalado. De allí que el objetivo de plantear estas dos matrices –en base a los aportes de los autores citados– tiene como fin considerar el lugar que otorgan al sujeto uno y otro tipo de intervenciones.

En la actualidad Latinoamérica ha experimentado cambios estructurales en el modo de intervención del Estado ante las demandas sociales y esto es coincidente con el denominado “giro a la izquierda” en los gobiernos de la región (Paramio, 2006; Andrenacci, 2010). Esa situación ha propiciado condiciones necesarias para formular políticas y programas sociales más inclusivos o progresivos, que podrían ubicarse parcialmente dentro de la matriz de políticas de desarrollo social con enfoque en las capacidades humanas.

De ese modo, no sería posible afirmar (desde una perspectiva teórica) que el sujeto sea concebido por programas sociales actuales –especialmente los que integran esta tesis– como “beneficiario”, aunque aun queden resabios –en la normativa y en las prácticas– de la década neoliberal.


  1. Las agrupaciones de desocupados “piqueteros” fueron consecuencia del desempleo estructural de larga duración en el Gran Buenos Aires y el interior del país; su modo de protesta consistió en el corte de rutas.


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