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5 El sujeto como destinatario de los programas sociales

Derechos humanos y ciudadanía

Considerar al sujeto de los programas sociales destinatario implica reconocerlo titular de derechos civiles y sociales cuyo cumplimiento puede reclamar al Estado. Esta concepción  se vincula con el enfoque de derechos humanos y en tal sentido se aplican a las políticas sociales sus estándares interpretativos: la igualdad y no discriminación, la participación política, la rendición de cuentas, la creación de mecanismos para la exigibilidad de los derechos.

El primer paso para avanzar en esta concepción es que los programas sociales interpelen a sus sujetos como destinatarios, al mismo tiempo que el actor social debe percibir el empoderamiento que ello implica. Esto supone no sólo un reconocimiento formal sino también la internalización de los derechos. Para ello deberá garantizarse el acceso a la información pública –especialmente la referida a derechos civiles y sociales– y la posibilidad de reclamar el cumplimiento de los derechos ante los organismos públicos. De allí que deberán irse modificando algunas prácticas institucionales.

Esta noción se encuentra relacionada con el ejercicio de la ciudadanía activa y los derechos humanos. Estos últimos son una herramienta clave para el ejercicio de la ciudadanía y las políticas públicas son los medios por los cuales el Estado garantiza su pleno goce. Es decir, el acceso a condiciones económicas y sociales que aseguren una vida digna, la existencia de libertades políticas y civiles que posibiliten la participación activa en todos los ámbitos políticos y sociales (en un marco de responsabilidad y reconocimiento del otro), el respeto a la soberanía y autonomía del sujeto, coloca a los ciudadanos en mejores condiciones para el ejercicio de una ciudadanía activa (Guendel, 2007).

Giddens (1994) señala que el incremento de la capacidad social de reflexión es una de las características de las sociedades contemporáneas. En cuanto a la política supone que los estados ya no pueden tratar a sus ciudadanos como súbditos; el reclamo de reconstrucción política, eliminación de la corrupción y desencanto con los mecanismos políticos ortodoxos se constituyen en expresiones de una mayor capacidad social de reflexión. Asimismo, la política generativa –como lo expresa Giddens– es una consecuencia del incremento de esa capacidad. Tales políticas son definidas por Laje (2004) como aquellas intervenciones destinadas a incentivar individuos que provoquen cursos de vida, al mismo tiempo, deben suministrar condiciones materiales y marcos organizativos para las decisiones de política vital.

Por su parte, los derechos humanos son aquellas garantías jurídicas universales que protegen a los individuos y los grupos contra acciones y omisiones que interfieren con las libertades y los derechos fundamentales con la dignidad humana (OACDH, 2006).

La diferencia de los derechos humanos respecto de los derechos privados se relaciona con los diferentes fundamentos epistemológicos, filosófico-morales, que los sustentan. Los derechos privados (civil, comercial, laboral, entre otros) reconocen su fundamento en la propiedad privada como el principal derecho que debe ser resguardado para asegurar la libertad de varones y mujeres. Por el contrario, los derechos humanos concentran su atención en la dignidad humana como un bien jurídico que debe ser protegido. Esto último los lleva a ubicar como principal protagonista a los sujetos. Y no se trata de cualquier sujeto sino de uno socio-históricamente situado pues tales derechos surgen ligados a un contexto histórico específico, más que a una reflexión racional o abstracta. Dice Peces-Barba Martínez (1989):

Sin organización económica capitalista, sin cultura secularizada, individualista y racionalista, sin el Estado soberano moderno que pretende el monopolio en el uso de la fuerza legítima, sin la idea de un Derecho abstracto y de unos derechos subjetivos, no es posible plantear esos problemas de la dignidad del hombre, de su libertad o de su igualdad desde la idea de derechos humanos, que es una idea moderna que sólo se explica, en el contexto del mundo, con esas características señaladas, con su interinfluencia y con su desarrollo a partir del tránsito a la modernidad (p. 268).

En relación a los antecedentes de los derechos humanos podemos destacar algunos documentos normativos: en el año 1215 la Carta Magna suscripta por el Rey Juan Sin Tierra y los obispos y varones de Inglaterra; en el año 1774 la Declaración de los Derechos del Buen Pueblo de Virginia; la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano aprobada por la Asamblea Constituyente de la Francia Revolucionaria en el año 1789; la Constitución Francesa de la Segunda República promulgada en el año 1848; la Declaración de los Derechos del Pueblo Trabajador y Explotado en el III Congreso de los Soviets de Diputados, Obreros, Soldados y Campesinos de la Unión Soviética en el año 1917; la Constitución Política de los Estados Mexicanos del año 1917; la Carta de Naciones Unidas suscripta en el año 1945; la Declaración Universal de los Derechos Humanos firmada en el año 1948 (Solís Umaña, 2003). De estos últimos instrumentos internacionales se derivan otros que son receptados por los países que integran la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

De ese modo, con pretensiones de universalidad, estos derechos son plasmados en tratados internacionales como consecuencia de un sujeto cuya subjetividad ha sido atravesada por las peores vejaciones que reconoce la historia. El primer documento oficial sobre derechos humanos (perteneciente a la ONU) se firmó en el periodo de la segunda posguerra. También en ese contexto histórico se creó la Organización de los Estados Americanos.

Los derechos humanos en América Latina

En nuestra región, el discurso sobre derechos humanos emergió con mayor envergadura en la década del ‘70 y del ‘80. Se los utilizó como un modo de poner fin al autoritarismo de las dictaduras militares del Cono Sur, en la década del ‘70, y Centroamérica en los años ‘80 (Abramovich, 2006; Laje, Cristini, 2007).

Argentina fue testigo y partícipe de una de las dictaduras militares más crueles de la región, no sólo en relación (aunque principalmente) por la cantidad de víctimas, sino también por su impacto social, cultural y económico. Acerca de esta cuestión advierte Graciela Castro (2000):

En la Argentina, la dictadura militar había significado una dramática alteración de la vida cotidiana: miedos, muertes, desapariciones, exilios internos y externos; congelamiento político, graduados universitarios sin poder ejercer su profesión, violencia, familias desestructuradas; en definitiva, el autoritarismo introducido capilarmente en la sociedad. De allí que iniciar una forma de vida donde volviesen a desplegarse valores esenciales de la ética, como así también desarrollar un espacio de respeto a los derechos humanos y sociales, significaba un aprendizaje complejo (p.3).

A comienzos del nuevo siglo, en nuestro país, los derechos humanos por delitos de lesa humanidad se convirtieron en uno de los ejes centrales de las políticas adoptadas por el gobierno de Néstor Kirchner y continuadas durante las presidencias de Cristina Fernández. Menciona un documento de la CEPAL del año 2014 que con la presidencia de Néstor Kirchner se inauguró un nuevo periodo en la historia argentina. Ese nuevo tiempo histórico estuvo caracterizado por un fuerte retorno de la dimensión política. La ciudadanía es interpelada a la construcción de un nuevo modelo de país, al que se denomina nacional y popular, tomando ese concepto de la historia política argentina implantado por el peronismo, pero que a su vez incorpora nuevos elementos propios como una fuerte política de derechos humanos centrada en la recuperación de la Memoria, la Verdad y la Justicia (Mucarsel-CEPAL, 2014).

En los últimos años en la región se produjeron cambios con respecto a la operatividad de los derechos humanos. Esto que se señala, por un lado, se encuentra asociado a la forma de ejercicio de la ciudadanía en clave de derechos pero además se agregan otros dos factores: 1- el poder judicial se ha ido constituyendo en una institución propicia para el reclamo de derechos sociales (por vivienda, alimentación, acceso a medicamentos y prestaciones médicas, acceso a vacantes escolares, etc.); 2- comenzó a vislumbrarse la emergencia del denominado enfoque de derechos entre académicos, organismos internacionales y decisores políticos (Abramovich, 2006; Arcidiácono, Zibecchi, n/d).

Entre los académicos, el enfoque de derechos se tematizó a partir de la década del ’90, ligado a determinados hechos que obligaron a reflexionar acerca de las políticas públicas en general y de las sociales en particular. Entre esos hechos podemos mencionar: la consolidación democrática alcanzada a nivel regional; el abandono de las políticas universales –que inició en los años ‘70– para optar por políticas focalizadas dirigidas a sectores vulnerables; el alejamiento de los sectores medios respecto de los servicios sociales debido a la privatización de la salud y la educación; la identificación de prácticas extendidas o situaciones estructurales de discriminación sobre los niños, los adolescentes, las mujeres, debido a la existencia de una cultura adoltocéntrica, patriarcal y racista (Guendel, 2002; Cunill, 2010; Giménez Mercado, Adarme, 2010). En ese marco, se propone pensar las políticas sociales como obligaciones de los Estados para el cumplimiento efectivo de los derechos humanos.

Cunill (2010) menciona que Naciones Unidas desde el año 1997, aproximadamente, buscó integrar los derechos humanos en las estrategias de desarrollo. El documento Draft Guidelines: a Human Rights Approach to Poverty Reductions Strategies (2002) reconoce que las normas y valores moldean las políticas y las instituciones. Al mismo tiempo, advierte que el enfoque de derechos ofrece un marco normativo explícito que establece pautas y principios reconocidos internacionalmente que deben tenerse en cuenta en el diseño de estrategias para la reducción de la pobreza. En el mismo sentido, Abramovich (2004; 2006) señala que desde hace más de una década numerosas agencias de cooperación para el desarrollo e instituciones internacionales han tratado de fortalecer el vínculo entre estrategias de desarrollo y el derecho internacional de los derechos humanos. Entre ellas menciona al Departamento de Desarrollo Internacional del Gobierno del Reino Unido (DFID), el Organismo Sueco de Cooperación para el Desarrollo Internacional (OSDI), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACDH).

Una cuestión a tener en cuenta con relación a los organismos internacionales es que muchas veces se han apoderado de nociones como derechos sociales, ciudadanía, gobernabilidad, género, justicia e incluso enfoque de derechos, utilizándolos en forma parcializada, vaciándolos de significado, promoviendo formas de institucionalidad que no se vinculan con los derechos humanos (Pautassi, 2007b; Abramovich, Pautassi, 2009).

Por su parte, los decisores políticos –en la mayoría de los casos– continúan dirimiéndose en una práctica signada por las recomendaciones del denominado pos Consenso de Washington. Este último promueve discursivamente la incorporación de un marco de derechos en las estrategias de desarrollo, entre ellas las políticas sociales, pero termina concentrando los recursos en nuevas variantes de políticas con filtro de derechos: “no incorporan el derecho internacional de los derechos humanos, entendido como un conjunto de obligaciones positivas y negativas del Estado de proteger ciertos derechos fundamentales en el ámbito social, sino que varían prácticas focalizadas de mayor alcance o con mayor co-responsabilidad” (Pautassi, 2007a, p. 22, 23). Esto ha ocurrido en la región, con mayores o menores avances en la incorporación de un enfoque de derechos, con los programas de transferencias condicionadas.

Aspectos conceptuales del enfoque de derechos. El empoderamiento

El enfoque de derechos es definido como el marco conceptual, técnico-operativo, basado en normas internacionales de derechos humanos que debe orientar los procesos de formulación e implementación de estrategias de desarrollo, particularmente las políticas sociales y económicas (Abramovich, 2004, 2006; OACDH, 2006; Pautassi, 2007a; Pautassi, 2007b; Pautassi, 2010; Arcidiácono, Zibecchi, n/d). Además implica reintroducir pautas éticas en las políticas públicas pues procura construir un orden centrado en la creación de relaciones sociales basadas en el reconocimiento, el respeto mutuo y la transparencia. De allí que la satisfacción de las necesidades sociales se convierte en una obligación jurídica y social (Guendel, 1999). De estas nociones es posible sugerir que el correcto abordaje acerca del enfoque de derechos resulta de la mirada transdisciplinar ya que incorpora elementos de la ciencia jurídica, la ciencia política, la sociología general y jurídica, entre otras ciencias sociales (Jiménez Benítez, 2007).

Existen diferencias entre el denominado enfoque de derechos en las políticas sociales y el de necesidades. Esas notas distintivas permiten vislumbrar la divergencia de perspectivas entre los fundamentos que sustentan la concepción del sujeto como “beneficiario” y como destinatario de los programas sociales. En el siguiente cuadro sintetizamos las principales:

Cuadro 2. Diferencias entre el enfoque de necesidades y el de derechos

Enfoque de necesidades

Enfoque de derechos

1- Centrado en la caridad privada.

1- Centrado en las obligaciones del Estado.

2- Trata fundamentalmente los síntomas.

2- Trata fundamentalmente las causas.

3- Las necesidades varían según la situación, el individuo y el entorno.

3- Los derechos humanos son universales, iguales para todos.

4- El objetivo es la satisfacción de necesidades sin la intervención del sujeto en su definición.

4- El sujeto puede reclamar al Estado el cumplimiento de sus obligaciones en relación a los compromisos asumidos en materia de derechos civiles y sociales.

5- La determinación de las necesidades no responde a estándares legales sino a determinaciones subjetivas.

5- Las necesidades se determinan en función de estándares sobre derechos humanos reconocidos por la comunidad internacional.

6- Suelen ignorar prácticas o situaciones de discriminación estructural.

6- Debe identificar y adoptar acciones tendientes a la eliminación de situaciones de discriminación estructural.

7- La participación puede ser una estrategia.

7- La participación es una exigencia.

Fuente: elaboración propia en base a un documento de Save The Children (2002) en Oyarzún, Dávila, Hatibovic, Ghiardo (2008) y Barahona (2006).

El principal objetivo del enfoque de derechos en políticas sociales es otorgar poder a aquellos sectores que padecen situaciones de desigualdad, exclusión o prácticas discriminatorias. El medio para otorgarlo es reconocerlo titular de derechos sociales, civiles y políticos que pueden ser reclamados al Estado pues constituyen obligaciones que han sido asumidas por aquel. Esta situación es la que ha incentivado dejar de lado el término “beneficiarios” de los programas sociales para referirnos a destinatarios de las intervenciones sociales. Por ello el punto de partida no es considerar personas con necesidades que deben ser asistidas sino sujetos con derechos que pueden ser reclamados (Guendel, 2002; Abramovich, 2004; 2006; Abramovich, Pautassi, 2009; Pautassi, 2010; Arcidiácono, Zibecchi, n/d).

La categoría teórica que se utiliza para referirse al reconocimiento de las personas como sujetos titulares de derechos es la de empoderamiento. El enfoque de derechos en programas sociales pretende, esencialmente, el reconocimiento de poder a sectores pobres y excluidos por la vía de la efectivización de los derechos (Abramovich, 2004; 2006; Abramovich, Pautassi, 2009). Los sujetos deben internalizar los derechos (Guendel, 2003a; Guendel, 2003b) para lograr un mejor ejercicio de su ciudadanía social, civil y política: se debe intervenir para que los ciudadanos logren una mayor conciencia de su potencial transformador para reconfigurar la relación Estado-sociedad civil en atención a sus demandas (Guendel, 2002).

Con el propósito de lograr el empoderamiento de los sujetos de los programas sociales –por medio de la efectivización de los derechos y el ejercicio de una ciudadanía activa– también deben considerarse los factores psicosociales que inciden en la subjetividad de los receptores. El primer paso es que la norma que regule el diseño e implementación de los programas interpele a los sujetos como destinatarios, pero el cambio determinante se producirá cuando asuman su condición de ciudadanos con potestad suficiente para reclamar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado. Es decir, deviene necesario indagar sus representaciones sociales, necesidades, aspiraciones, actitudes en relación al Estado y las políticas sociales, los procesos de participación ciudadana, los mecanismos de exigibilidad, para acudir a modos de intervención que posibiliten empoderar a los sujetos.

Seguidamente se describirá el contenido de la denominación del sujeto como destinatario en relación a los principales documentos oficiales –a nivel internacional e interamericano– que establecen principios sobre ese modo de concebir al sujeto. Asimismo, se detallarán las pautas a considerar para lograr que los programas sociales incorporen a sus sujetos como destinatarios, como así también su ligazón con las condiciones materiales actuales de la región.

Contenido de la denominación del sujeto como destinatario: los derechos sociales y civiles

Anteriormente se mencionó la vinculación entre derechos y la concepción del sujeto como destinatario pues implica reconocerlo titular de derechos civiles y sociales cuyo cumplimiento puede reclamar al Estado. En los párrafos siguientes describiremos algunos aspectos importantes de tales derechos que fundamentan la construcción del sujeto como destinatario.

En los últimos años se ha avanzado en la definición de los derechos humanos como obligaciones positivas de los estados y no sólo como obligaciones negativas. Actualmente, no se trata sólo de determinar un cúmulo de hechos que el Estado no debe hacer para evitar violaciones a los derechos humanos, sino también determinar acciones en orden a establecer obligaciones positivas que se objetivan en derechos económicos, sociales y culturales y derechos civiles y políticos. El avance en la concepción de los derechos humanos como obligaciones positivas se vincula con el fin de la opresión y el autoritarismo de décadas anteriores y la consolidación democrática (Guendel, 2002; Abramovich, 2004; 2007; Abramovich, Pautassi, 2009; Giménez Mercado, Adarme, 2010).

Es antigua la discusión acerca del carácter de los derechos económicos, sociales y culturales en orden a su jerarquía como derechos humanos. Han sido variadas las discusiones en torno a negarles ese carácter: i) algunos han considerado que no estamos en presencia de prerrogativas fundadas en la personalidad del hombre y sus bienes fundamentales sino, por el contrario, ante aspiraciones sociales; ii) otros han sostenido que no se trata de un derecho-reclamo que puede ser exigido a otro sujeto (Massini Correas, 2005). Esas críticas han sido ampliamente superadas; se considera que los derechos económicos, sociales y culturales contribuyen a la dignificación del hombre, pues los coloca en situación de poder alcanzar sus bienes básicos y su cumplimiento puede ser exigido al igual que cualquier otro derecho.

Hay que señalar que la diferencia entre derechos sociales y civiles en base a obligaciones positivas y negativas es relativa. Comúnmente se identifica a los primeros con obligaciones de hacer, por ello se los ha denominado derechos-prestación. Sin embargo, si se observa la estructura de esos derechos es posible advertir que también contienen obligaciones negativas (OEA, 2011). Por ejemplo, el derecho a la salud comprende la obligación estatal de no dañar la salud; el derecho a la educación supone la obligación de no empeorar la educación; el derecho a la preservación del patrimonio cultural implica la obligación de no destruir el patrimonio cultural. “En suma, los derechos económicos, sociales y culturales también pueden describirse como un complejo de obligaciones positivas y negativas del Estado, aunque en este caso las obligaciones positivas revistan una importancia simbólica mayor para identificarlos” (Abramovich, 2006, p. 42). En ese sentido, se menciona que la diferencia entre una y otra clase de derechos es de grado asociada a la relevancia que las prestaciones tienen en unos y otros (Contreras Peláez, 1994).

Podría afirmarse, entonces, que la adscripción de un derecho al catálogo de derechos económicos, sociales y culturales o de derechos civiles y políticos tiene un valor heurístico, ordenador, clasificatorio. Sería factible determinar un continuum de derechos, en el cual el lugar de cada uno de ellos estaría determinado por el peso simbólico de las obligaciones (positivas o negativas) que contienen (Abramovich, 2004; 2006). En ese esquema habrá determinados derechos que por ser pasibles de caracterizarse en función de obligaciones negativas del Estado queden enmarcados dentro de los civiles y políticos (por ejemplo, la libertad de conciencia) y lo mismo sucede con los económicos, sociales y culturales, como el derecho a la vivienda (Abramovich, Pautassi, 2009).

El documento de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos del año 2006, indica que todos los derechos humanos tienen la misma jerarquía. De acuerdo con ello, la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 establece que los derechos humanos de todo tipo –económicos, sociales y culturales y los civiles y políticos– tiene igual validez e importancia. A su vez, esto ha sido reafirmado por la comunidad internacional a través de tratados internacionales como la Declaración del Derecho al Desarrollo de 1986, la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993 y la Convención sobre los Derechos del Niño ratificada casi universalmente (OACDH, 2006).

Además, la concientización acerca de la interdependencia e indivisibilidad de unos y otros derechos, basado en la idea de que unos dependen de otros, que la afectación de un derecho perjudica a otro o que la satisfacción de un derecho produce la satisfacción de otro, ha contribuido a la eliminación de diferencias por categorías o generaciones entre los derechos económicos, sociales y culturales y los derechos civiles y políticos (Abramovich, 2004, 2006; OACDH, 2006; Jiménez Benítez, 2007; Laje, Cristini, 2007; Pautassi, 2007b; Abramovich, Pautassi, 2009; Giménez Mercado, Adarme, 2010). Dice el art. 5 de la Declaración de Viena de 1993:

Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso […].

De esa manera, los que antes eran considerados derechos de primera generación (civiles), de segunda generación (sociales) y de tercera generación (por ej. ambientales) son concebidos como condiciones materiales necesarias para el ejercicio de unos y otros. Los derechos sociales (educación, salud, trabajo, seguridad social, etc.) aseguran las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos civiles y políticos más estrechamente ligados a la concepción clásica de ciudadanía. También los derechos a un medio ambiente sano, a la paz y al desarrollo son una garantía para los derechos individuales como la participación política (Jiménez Benítez, 2007).

Superadas las diferencias jerárquicas entre unos y otros derechos se plantea pensar la existencia de tres obligaciones en relación a los mismos: la de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos. La obligación de respetar significa no interferir en su disfrute. Proteger los derechos humanos implica adoptar medidas para garantizar su pleno disfrute sin interferencias externas. Y, por último, hacerlos efectivos lleva a adoptar medidas progresivas que permitan su disfrute. Esta última obligación puede subdividirse en la de facilitar y poner a disposición los medios necesarios para la realización del derecho (OACDH, 2006).

Abramovich (2004; 2006) menciona que las obligaciones positivas –que pueden estar integradas por derechos sociales y civiles– no se expresan exclusivamente en la obligación del Estado de proveer los fondos necesarios para su cumplimiento. Por el contrario, el Estado puede asegurar el goce de derechos –salud, educación, vivienda– por otros medios: puesta en marcha de un servicio público; oferta de programas de desarrollo y capacitación; establecimiento de formas escalonadas de cobertura público/privada; gestión pública de créditos garantizados; entrega de subsidios; realización de obras públicas y otorgamiento de beneficios o exenciones tributarias.

La pretensión del enfoque de derechos en políticas sociales es identificar de entre los derechos económicos, sociales y culturales y los derechos civiles y políticos, aquellos que resultan fundamentales para mejorar las estrategias de desarrollo o reducción de la pobreza, por su carácter constitutivo o instrumental con las mismas (Abramovich, 2004; 2006; OACDH, 2006). El documento de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la ONU distingue tres formas en que pueden ser pertinentes: a) pertinencia constitutiva; b) pertinencia instrumental; c) pertinencia restrictiva. En el primer caso se refiere a aquellos derechos asociados a las capacidades consideradas básicas para una sociedad determinada y su incumplimiento obedece a la insuficiencia de recursos económicos. En el segundo supuesto se incorporan aquellos derechos que sirven para prevenir procesos sociales o políticos que puedan conducir a situaciones de pobreza. Por otra parte, algunos derechos cumplen una función instrumental por facilitar procesos sociales de consulta o evaluación de estrategias de desarrollo (OACDH, 2004).

Amartya Sen (1999) señala que existen derechos políticos que tienen un valor intrínseco o instrumental pues contribuyen a activar mecanismos de exigibilidad, obligando a la ciudadanía a reclamar el rendimiento de cuentas. Esto último con el fin de superar deficiencias del pasado y mejorar la prestación de los servicios sociales. También menciona Sen la posibilidad de construir una cultura política diferente en base al cumplimiento de esos derechos, más identificada con la participación política y el ejercicio de la ciudadanía activa.

Incorporar este enfoque en las políticas sociales –y por consiguiente posibilitar la construcción del sujeto como destinatario– no implicaría modificaciones drásticas o abruptas en las prácticas que las agencias de cooperación y los decisores de políticas vienen realizando en los últimos años. Se intenta rescatar los puntos de encuentro entre el campo del desarrollo y el de los derechos humanos:

El lenguaje de los derechos, señalan, no nos dice mucho acerca del contenido de las políticas, pero sí puede decirnos algunas cosas sobre su orientación general y nos brinda un marco de conceptos que debe guiar el proceso para su formulación, su implementación y su evaluación (Abramovich, Pautassi, 2009, p. 298).

Descripción de documentos oficiales vinculados a la denominación del sujeto como destinatario

Existe un conjunto de documentos oficiales que adquieren mayor relevancia en la construcción del sujeto de los programas sociales como destinatario. Esos documentos se encuentran ligados al enfoque de derechos e integran el derecho internacional de los derechos humanos. Al mismo tiempo, establecen una serie de pautas –que serán desarrolladas en el punto siguiente– que al ser incorporadas en el diseño e implementación de programas sociales conducen a la posibilidad de considerar destinatario al sujeto.

La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos establece que el enfoque de derechos se basa normativamente, a nivel internacional, en los siguientes documentos oficiales: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial; Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (también conocida como CEDAW por sus siglas en inglés); Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes; Convención sobre los Derechos del Niño; Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (OACDH, 2006). A este listado –que sólo tiene en cuenta los principales tratados internacionales asociados al enfoque de derechos– debería agregarse la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 2006; entró en vigor en el año 2008.

En lo relativo a la denominación destinatario de los programas sociales, el fundamento normativo internacional se encuentra en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Esos pactos fueron adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas por medio de la Resolución 2200 A (XXI) del 16 de Diciembre de 1966 y tienen vigencia desde el año 1976. Ambos pactos (junto con la Declaración Universal de los Derechos Humanos) integran lo que se denomina “Carta de las Naciones Unidas” haciendo referencia a los principales tratados sobre derechos humanos.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ha sido suscripto por 74 países y 168 son Estados Parte actualmente. Argentina lo suscribió en el año 1968 pero lo ratificó el 8 de Agosto de 1986. Los derechos sustantivos comprendidos por el tratado se estructuran del siguiente modo: i) los artículos 6 a 11 pueden considerarse disposiciones básicas para la protección de la vida, la libertad y la seguridad física del sujeto; ii) los artículos 14 a 16 describen la manera en que debe ser tratada una persona en un proceso judicial: juicio justo con derecho a un recurso efectivo, igualdad ante los tribunales, una resolución acorde a derecho; iii) los artículos 17 a 22 estipulan las libertades fundamentales que se han de disfrutar sin injerencias injustificadas: derecho a la vida privada, libertad de pensamiento y de religión, libertad de opinión y expresión (con las correspondientes limitaciones), derecho de reunión pacífica, libertad de asociación y sindical; iv) el artículo 25 consagra la importancia del derecho a la participación política a través del derecho a votar y ser elegido en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal y secreto. Este último artículo también comprende el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos y a tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas; v) el artículo 26 (junto con los artículos 2 y 14) reconoce el derecho de igualdad ante la ley y de igual protección de la ley, además de la garantía de no discriminación; vi) el artículo 27 asegura a las personas que pertenecen a minorías étnicas, religiosas o lingüísticas el derecho (a todos los miembros del grupo) a tener su propia vida cultural (CDH. Folleto Informativo Nº 15).

Asimismo, este Pacto creó el Comité de Derechos Humanos integrado por dieciocho expertos independientes representantes de los Estados Parte que resultan de la elección correspondiente. El Comité es el encargado de la supervisión de la aplicación del tratado por parte de los países firmantes, como así también de la abolición de la pena de muerte entre los estados que han ratificado el Segundo Protocolo del Pacto. Además, los Estados Parte deben presentar informes periódicos, por lo general cada cuatro años, al Comité sobre el ejercicio de los derechos en sus respectivos territorios. El Comité revisa los informes y formula recomendaciones por medio de “Observaciones Generales”. A su vez, el art. 41 del Pacto menciona que el organismo debe examinar las denuncias entre los estados y los particulares para aquellos países que han ratificado el Primer Protocolo, en relación con supuestas violaciones de los derechos contenidos en el Pacto. El Comité se reúne en Ginebra o Nueva York y suele celebrar tres periodos de sesiones al año.

En las observaciones finales del Comité de Derechos Humanos para Argentina se señaló respecto del informe presentado en el año 2000:

Las violaciones graves de los derechos civiles y políticos durante el gobierno militar deben ser perseguibles durante todo el tiempo necesario y con toda la retroactividad necesaria para lograr el enjuiciamiento de sus autores. El Comité recomienda que se siga desplegando un esfuerzo riguroso a este respecto y que se tomen medidas para cerciorarse de que las personas que participaron en violaciones graves de los derechos humanos no sigan ocupando un empleo en las fuerzas armadas o en la administración pública (p. 53).

Al principio del texto se indicó cómo ha ido mutando esta situación en la actualidad. El enjuiciamiento por delitos de lesa humanidad se convirtió en una de las principales políticas públicas del gobierno actual.

Otro de los documentos oficiales sobre derechos humanos aplicable a la denominación del sujeto como destinatario de los programas sociales es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ese Pacto ha sido suscripto por 70 países y cuenta con 164 Estados Parte en la actualidad. Nuestro país lo suscribió en el año 1968 y lo ratificó el 8 de Agosto de 1986, igual que el pacto sobre derechos civiles y políticos. Entre los principales derechos comprendidos por ese tratado se encuentran: el artículo 6 reconoce el derecho a trabajar y la libre elección del empleo; el artículo 7 sostiene el derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias; el artículo 8 comprende la libertad sindical y el derecho de huelga; el artículo 9 menciona el derecho a la seguridad social; el artículo 10 reconoce el derecho a la protección de la familia y los menores; el artículo 11 expresa el derecho a un nivel de vida adecuado y a la mejora continua de las condiciones de existencia; el art. 12 comprende el derecho a la salud; el art. 13 y 14 consagran el derecho a la educación; el art. 15 reconoce el derecho a participar en la vida cultural, además de la protección, el desarrollo y la difusión de la ciencia y la cultura.

Al mismo tiempo, este Pacto creó un Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Comité tiene idénticas funciones al de derechos humanos pero en el ámbito específico de los derechos sociales, es decir, debe resguardar la correcta aplicación del tratado en el territorio de los Estados Parte. Estos últimos deben presentar ante el Comité informes periódicos, por lo general cada cinco años, sobre el modo en que se ejercen los derechos sociales. El Comité examina cada informe y expresa sus recomendaciones y preocupaciones por medio de “Observaciones Generales”. Tal como lo establece su Protocolo Facultativo del año 2008 puede recibir denuncias entre Estados Parte y peticiones individuales de los ciudadanos.

En el ámbito interamericano, la Organización de los Estados Americanos en el año 1988 creó el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, denominado “Protocolo de San Salvador”. El Protocolo fue suscripto por Argentina en el año 1988 y ratificado en 2003. Entre los derechos que comprende se encuentran: i) los artículos 6 y 7 se refieren al derecho al trabajo en condiciones justas y equitativas; ii) el artículo 8 reconoce los derechos sindicales; iii) el artículo 9 comprende el derecho a la seguridad social; iv) el artículo 10 reconoce el derecho a la salud; v) el artículo 12 establece el derecho a la alimentación; vi) el artículo 13 consagra el derecho a la educación; vii) el artículo 14 regula los derechos culturales.

Un recordado informe del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) del año 1999 –que ha sido citado por la mayoría de la bibliografía sobre el tema– reflejó la realidad argentina, y latinoamericana, en los años ’90 con respecto al ejercicio de los derechos sociales:

Las reformas económicas desarrolladas en este marco en la Argentina en la década del 90 provocaron un marcado retroceso en el grado de efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales y dieron lugar a la conformación de una sociedad desigual con una creciente exclusión social (p. 91).

En el año 2011, la OEA –por medio de la Secretaria Ejecutiva para el Desarrollo Integral– aprobó un documento sobre indicadores de progreso para medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador, lo hizo a propuesta del Grupo de Trabajo para el análisis de informes nacionales previstos en el marco del Protocolo.

El objetivo principal de los indicadores es contribuir a que los Estados Parte cuenten con herramientas útiles para realizar un diagnóstico sobre el ejercicio de los derechos sociales en sus respectivos territorios, además de establecer temas a partir de un diálogo participativo con la sociedad civil. Tales indicadores realizan un agrupamiento de derechos. Por un lado están los derechos sociales, que incluyen el derecho a la salud, educación y seguridad social. En el segundo agrupamiento los derechos económicos y culturales: derecho al trabajo y derechos sindicales, derecho a la alimentación, derecho a los beneficios de la cultura, derecho a un medioambiente sano (OEA, 2011). Por supuesto, todos ellos son considerados derechos sociales.

Pautas para lograr la incorporación de la concepción del sujeto como destinatario de los programas sociales

El principal aporte del enfoque de derechos es asignar un marco conceptual-operativo a las estrategias de desarrollo, entre ellas las políticas sociales, que se basa en pautas y principios de derechos humanos reconocidos por la comunidad internacional. La aplicación de esos principios en los procesos de diseño e implementación de programas sociales posibilita la construcción del sujeto como destinatario.

Es posible establecer puntos de contacto entre los conceptos contenidos por los derechos humanos –cuyo fundamento es la dignidad humana– y las políticas de desarrollo social. Los objetivos del desarrollo vinculados a la reducción de la pobreza como la participación ciudadana, la inclusión social, el buen gobierno, la responsabilidad y rendición de cuentas, pueden ser asemejados en el lenguaje de los derechos humanos al derecho a la alimentación, a la salud, a la educación, a la libertad de expresión, a la participación política, a la igualdad y a la no discriminación y al acceso a la justicia, entre otros (Abramovich, 2006; Abramovich, Pautassi, 2009).

Sin embargo, en ningún supuesto ese marco conceptual-operativo debería limitar las opciones de estrategias a adoptar por los gobiernos para la formulación de las políticas. El enfoque de derechos no impone a los estados ni a los sujetos obligados un modo de hacer las cosas, tampoco busca cercenar la creatividad de los decisores de políticas públicas sometiéndolos a reglas inflexibles. Por el contrario, cada Estado debe ser dueño de su estrategia sino se contraría el principio de autodeterminación y soberanía de los estados (Abramovich, 2004; Pautassi, 2007a; Pautassi, 2007b; Abramovich, Pautassi, 2009).

El documento de la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral de la OEA sobre “indicadores de progreso para medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador” señala:

Los Estados pueden cumplir con sus obligaciones escogiendo entre un amplio espectro de cursos de acción y políticas. No corresponde al sistema de monitoreo internacional juzgar entre las opciones que cada Estado, de manera soberana y participativa, haya elegido para realizar los derechos del Protocolo (p. 8).

Los efectos positivos de la incorporación de este marco de derechos a los programas sociales están asociados a modificar el modo de conceptualizar al sujeto al cual se dirige la intervención. Como se dijo anteriormente, el primer paso es otorgar poder a los sectores excluidos para reconocerlos como titulares de derechos que pueden ser reclamados al Estado, dejando de lado la denominación “beneficiarios” para referirnos a destinatarios de los programas sociales.

Asimismo este enfoque posibilita el reconocimiento de sectores o grupos sociales históricamente sometidos a condiciones de discriminación estructural, como así también promueve reivindicaciones identitarias:

El enfoque de derechos posibilitó visualizar en las políticas públicas a sujetos que anteriormente se concebían desde una perspectiva demográfica o asistencial. Calificar las políticas sociales a partir de las características identitarias de estos sectores ha contribuido a la formulación de planteamientos más integrales e integrados (Guendel, 2007, p. 62, 63).

El contenido del enfoque de derechos, aplicable a la concepción de destinatario, está constituido por los estándares establecidos por instrumentos internacionales y que han ido precisando sus organismos. Esos estándares son la norma en que se basa la actividad de los mecanismos de supervisión, entre ellos el poder judicial, para verificar si las políticas o medidas adoptadas se ajustan o no a ellos. Podemos mencionar estándares de razonabilidad, adecuación, progresividad o igualdad o de contenidos mínimos que pueden estar explicitados en las propias normas internacionales que fijan derechos. Por lo tanto los mecanismos de supervisión no elaboran políticas públicas; lo que hacen tales órganos es confrontar las políticas adoptadas con los estándares jurídicos aplicables y en caso de hallar divergencias deben dirigirlas a las instituciones correspondientes (Abramovich, 2004, 2006; Pautassi, 2007b).

Igualdad; Participación; Evaluación; Acceso a la justicia; Progresividad

El principio de inclusión, frecuentemente mencionado en materia de políticas sociales, debe ser interpretado –de acuerdo con las normas de derecho internacional de los derechos humanos– en relación con los estándares de igualdad y no discriminación. Esto no sólo implica (por parte del Estado) la obligación negativa de no discriminar, sino también la de tomar parte activa como actor capaz de asegurar la inclusión de grupos o sectores de la población tradicionalmente discriminados. Así lo ha recomendado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Abramovich, 2004; 2006; OACDH, 2006; Pautassi, 2007b). Por ello, la importancia de incorporar el enfoque de género para las mujeres en las políticas sociales, que no sólo supone referirse a las mujeres como sujetos de los programas, sino principalmente tener en cuenta el contexto en que viven. De ese modo, será posible reconocer las tareas de cuidado como un trabajo que debe ser remunerado e incorporado en las respectivas normativas.

La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos menciona que la programación de las estrategias de desarrollo, para evitar la discriminación y promover una igualdad auténtica, deben: i) dirigir la atención prioritaria hacia los que padecen algún tipo de discriminación y están desfavorecidos en cualquier contexto o sufren discriminación múltiple, como las mujeres rurales de una minoría étnica; ii) fortalecer las capacidades de acopio y análisis de datos para favorecer que estén glosados, en la medida de lo posible, por criterios de raza, color, sexo, situación geográfica, entre otros; iii) promover medidas especiales para igualar las condiciones y rectificar la discriminación estructural; iv) lograr que la información de los proyectos esté disponible en formatos accesibles y en distintos idiomas; v) apoyar la educación cívica, las campañas de comunicación, la reforma legislativa y el fortalecimiento institucional para evitar actitudes discriminatorias (OACDH, 2006).

Abramovich (2004; 2006) destaca la labor de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al interpretar, en el caso Morales de Sierra, el art. 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos referido a la igualdad ante la ley. La Corte no adoptó un criterio de igualdad formal sino avanzó hacia un concepto de igualdad material o estructural lo cual supone reconocer que ciertos sectores de la población requieren medidas especiales de equiparación. Esto nos conduce a mencionar otro principio común del desarrollo social que encuentra su apoyo en el enfoque de derechos: el universalismo de las políticas sociales. “Sólo con políticas de corte universal se garantizan mínimos comunes irrenunciables, que a la vez promueven mejores garantías de igualdad y no discriminación” (Abramovich, Pautassi, 2009, p. 298). Sin embargo, el universalismo no puede llevar a desconocer la existencia de grupos sociales sometidos a prácticas estructurales de discriminación (por ejemplo, las mujeres, las culturas indígenas, las personas que habitan territorios rurales, entre otros). De allí que combinar un criterio de equidad con el de universalismo parece la solución correcta. Esto implica que la universalización de los derechos y las políticas esté basada en el reconocimiento de la diversidad humana; en definitiva, para afianzar la equidad se debe identificar a aquellos grupos que están en situaciones de riesgo, vulnerabilidad y desventaja y ofrecerles un trato acorde con sus necesidades (Guendel, 2003a; González Plessmann, 2004; De Negri, 2006; Jiménez Benítez, 2007; Giménez Mercado, Adarme, 2010).

La participación –otro de los principios del desarrollo en las políticas sociales– tiene vinculación con el cumplimiento de los derechos civiles. Mucho se ha dicho sobre la necesidad de incorporar la participación de los sujetos en los programas sociales.

Arroyo (2009) menciona que la “nueva ciudadanía” asume una redefinición de la idea de derechos pues no se limita a su reconocimiento formal sino que incluye la invención y creación de nuevos derechos que surgen de luchas específicas y de sus prácticas concretas. Por otra parte, autores como Franco (2006), Tonon (2010) y La Serna et. al. (2010), proponen incorporar la participación del sujeto en los procesos de formulación de políticas sociales. El primero de estos autores menciona la existencia de dos paradigmas de políticas sociales: la perspectiva tradicional y la emergente. En esta última perspectiva, que comienza a vislumbrarse en nuestro tiempo, el sujeto ocupa un lugar protagónico. A su vez, Graciela Tonon advierte sobre la inexistencia de indicadores sociales basados en técnicas cualitativas –que incluyan la participación del sujeto– en la evaluación de programas. Y Carlos La Serna, propone pensar las políticas sociales en dos instancias: performatividad y productividad. La primera etapa consiste en las interacciones entre los actores colectivos (ciudadanos) y el Estado.

Los programas deberían incorporar procesos de participación en todas sus etapas: gestión, diseño, implementación y evaluación. Los beneficios que se obtendrían para el sistema democrático serían numerosos, principalmente el elevado grado de legitimidad de que gozarían las intervenciones sociales pues se trataría de acuerdos que denotarían el interés de los sujetos en el bien común. Asimismo se produciría un interesante grado de pertenencia en relación a las decisiones adoptadas por el Estado a través de sus políticas (OACDH, 2006; El Achkar, 2008 en Giménez Mercado, Adarme, 2010).

Por otro lado, en el marco de un proceso democrático no basta con elecciones periódicas para garantizar la participación ciudadana. Deben promoverse otros derechos tales como la libertad sindical, el derecho de asociación y reunión, la libertad de expresión, el acceso a la información, entre otros. Para los sectores populares adquiere especial relevancia asegurar las condiciones necesarias –por medio del cumplimiento por parte del Estado de los derechos sociales– que posibiliten concretar el derecho de asociación y especialmente la libertad sindical (Abramovich, 2004; 2006).

En materia de desarrollo social la evaluación de los programas sociales exige la rendición de cuentas por parte de los organismos que han intervenido en su diseño e implementación. En ese supuesto, para que el sujeto pueda ser considerado destinatario debe contar con suficientes mecanismos de exigibilidad de los derechos. “Esos mecanismos contribuyen a reforzar los espacios de fiscalización de las políticas, los servicios públicos y las acciones tanto de los gobiernos como de los demás actores sociales involucrados en las estrategias de desarrollo” (Abramovich, 2006, p. 47). Al mismo tiempo, la efectivización de derechos impone la obligación del Estado de crear instancias para reclamar el cumplimiento de los mismos ya que lograr su realización es también el reconocimiento de un campo de poder para sus titulares. De ese modo actúa como un mecanismo para equilibrar situaciones de desigualdad (Abramovich, Pautassi, 2009).

De entre los mecanismos de exigibilidad de los derechos no sólo se encuentran las instancias judiciales, ya sea en los ámbitos locales, interamericanos o internacionales, además se deben tener en cuenta los procedimientos administrativos de revisión de decisiones y fiscalización ciudadana de las políticas; los espacios de reclamo para usuarios y consumidores; las instancias parlamentarias de fiscalización política y las instituciones especializadas que resguardan derechos fundamentales. En ese aspecto la obligación del Estado será garantizar el acceso a la justicia, no sólo por los caminos tradicionales, sino especialmente, asegurando un plazo razonable, el derecho a una decisión fundada, el derecho a revisión por una instancia judicial independiente, el derecho a ser informado de los recursos judiciales disponibles y la igualdad de herramientas judiciales (Abramovich, 2004; 2006; Abramovich, Pautassi, 2009).

Por último, corresponde mencionar que un principio transversal al ejercicio de los derechos sociales –que a su vez es considerado una pauta para avanzar en la inclusión del sujeto como destinatario de los programas sociales– es el de la progresividad. Las normas para la confección de los informes periódicos previstos en el artículo 19 del Protocolo de San Salvador expresan con suma claridad:

Se ha considerado especialmente el principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales, entendiendo por ello la adopción de una política pública que considere a los derechos económicos, sociales y culturales como derechos humanos cuya realización completa, en general, no puede darse rápidamente y que por ello requieren de un proceso durante el cual cada país avanza con distintos tiempos hacia el logro de la meta (Resolución AG/RES. 2074 (XXXV-0/05) del 7 de Junio de 2005).

Comentarios sobre la situación actual

El análisis del contexto ocupa un rol preponderante en orden a la consideración de la concepción del destinatario de los programas sociales. En nuestra región, desde inicios del nuevo siglo, se ha producido lo que se denomina “giro a la izquierda” (Paramio, 2006; Andrenacci, 2010). Ese cambio de ideología en el modo de concebir el Estado, sus capacidades y las políticas sociales ha producido consecuencias en América Latina y el Caribe, y entre ellas el logro de intervenciones sociales más inclusivas.

Guendel (2007) expresa que la conquista de los derechos humanos devino en la configuración del Estado y en una cultura de derechos más o menos desarrollada dependiendo de las características socio-políticas de cada nación. En Europa se manifestó en el Estado de Bienestar, en Estados Unidos se pudo vislumbrar en el fortalecimiento de los derechos civiles y políticos, y en América Latina el reconocimiento de los derechos se pudo apreciar en políticas sociales y económicas que procuraron el bienestar de la población. Es decir, los avances vinculados a la concepción del destinatario, en nuestra región, se han producido en las intervenciones sociales y económicas de los estados. Sin embargo, no hay que perder de vista que esas políticas incorporaron un marco de derechos pero los decisores políticos aun continúan perfilando aspectos de su diseño e implementación de acuerdo con las pautas del denominado pos Consenso de Washington. Las calificadas políticas de segunda generación son la máxima expresión de lo que se señala. Entre ellas están incluidas las transferencias condicionadas que integran un “marco de derechos” que genera controversias con los principios que sostiene el derecho internacional de los derechos humanos, pues exigen condicionalidad, no incorporan el enfoque de género y son focalizadas, amén de la extensa cobertura que paulatinamente van adquiriendo durante su implementación (Pautassi, 2007b).

Si bien aun quedan objetivos por cumplir, el contexto socio-político (incluso geopolítico) se presenta como un escenario mucho más propicio que el de décadas anteriores para lograr la concepción del sujeto como destinatario. De lo contrario, sostener un marco de derechos programático, que sólo subsista en el consenso pero no en la práctica, sólo contribuiría a continuar generado lo que O’Donnell (1992) denomina ciudadanía de baja intensidad.

En relación a los programas sociales se han ido produciendo interesantes progresos luego de una de las mayores crisis del sistema capitalista de los últimos tiempos: la del año 2009 cuyo principal protagonista fue Estados Unidos. En ese mismo año en Argentina se comenzó a ejecutar la Asignación Universal por Hijo para Protección Social. Ese programa produjo importantes cambios vinculados con la operatividad del enfoque de derechos. Principalmente se modificó el rumbo de algunos programas sociales asistenciales posteriores; fueron incorporados al ámbito del sistema de la seguridad social, como ocurrió también con la Asignación por Embarazo; ambas se implementaron dentro del ámbito institucional de la Administración Nacional de la Seguridad Social. Si bien la AUH conservó la condicionalidad típica de las transferencias condicionadas logró universalizar las asignaciones familiares anteriormente reservadas a los miembros del mercado laboral formal. A su vez, incorporó mecanismos de exigibilidad, como así también el acceso al sistema continúa abierto, no se “cerró la inscripción” como sí ha ocurrido con otros programas del mismo tipo. Además, se han ido realizando incrementaciones periódicas en el monto de la prestación en consideración al aumento de los precios de los productos del mercado de consumo. Por supuesto este programa no queda ajeno a algunas críticas que pueden formularse a luz de los estándares interpretativos que propone el enfoque de derechos (Pautassi, Arcidiácono, Straschnoy, 2013). Esta cuestión será tratada más adelante.

Lo que se ha intentado argumentar en los párrafos precedentes es que se encuentran presente las condiciones materiales necesarias para avanzar en la operatividad del enfoque de derechos y la concepción de los sujetos como destinatarios, por medio del empoderamiento y la internalización de los derechos humanos. Si esos programas logran universalizarse, incorporar criterios equitativos para eliminar situaciones de discriminación estructural, deslindarse por completo de la condición laboral de los sujetos, podríamos afirmar que se logrará iniciar una nueva etapa en la historia de la política social.



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