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7 Análisis temático de los documentos

A modo de inicio: el procesamiento de la información

Los documentos que integran la segunda unidad de análisis de estas tesis fueron examinados considerando las fases del análisis temático propuestas por Braun y Clarke (2006). En una primera etapa, denominada familiarización con los datos, se llevó a cabo una lectura exhaustiva de los documentos realizando los primeros comentarios, más de tipo de descriptivos, sobre los mismos. A continuación se muestra un cuadro en el que se incluye, a modo de ejemplo, un comentario (y el correspondiente fragmento) por cada documento.

Cuadro 3. Ejemplos de la fase 1 del procesamiento de información en análisis temático

Documento

Fragmento

Comentario

Decreto Nº 565/02. Creación del Programa Jefes de Hogar.

Que en cumplimiento del mandato del Artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional por el cual se otorga rango Constitucional a todos los tratados y convenciones sobre derechos humanos y en particular al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, se reconoce el derecho familiar a la inclusión social.

El decreto señala que la medida se enmarca en el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional. Ese artículo otorga jerarquía constitucional a los tratados internacionales sobre derechos humanos. Se hace mención a un tratado internacional específico: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. A su vez, se menciona que el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados se enmarca en el derecho familiar a la inclusión social.

Decreto Nº 1185/03. Programa Jefes de Hogar.

Que, dada la celeridad de los procedimientos de liquidación y pago de beneficiarios y la excepcionalidad de la medida de que se trata, se configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la CONSTITUCION NACIONAL para la sanción de las leyes.

Que la presente medida se dicta en uso de las atribuciones emergentes del artículo 99, inciso 3, de la CONSTITUCION NACIONAL.

Justificación de la utilización del decreto de necesidad y urgencia.

Decreto Nº 1668/04. Programa Jefes de Hogar y de Atención a Grupos Vulnerables.

… prevé su aplicación mientras dure la EMERGENCIA OCUPACIONAL NACIONAL.

Su aplicación duraría mientras perdure la emergencia ocupacional nacional. Sin embargo recién desaparece del presupuesto nacional en el año 2011.

Decreto Nº 1602/09. Incorporación del Subsistema no Contributivo de Asignación Universal por Hijo para Protección Social.

Quedan excluidos del beneficio previsto en el artículo 1º inciso c) de la presente los trabajadores que se desempeñen en la economía informal, percibiendo una remuneración superior al salario mínimo, vital y móvil.

Primera exclusión: los trabajadores que se desempeñen en la economía informal y superen el salario mínimo, vital y móvil ¿Y en aquellos casos que superan levemente el salario mínimo?

No es universal.

Decreto Nº 84/2014. Creación del Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos.

Que por ello resulta conveniente la creación del “PROGRAMA DE RESPALDO A ESTUDIANTES ARGENTINOS” (PROGRESAR) cuyo objeto es el de generar oportunidades de inclusión social y laboral a través de acciones integradas que permitan capacitar a los jóvenes entre DIECIOCHO (18) y VEINTICUATRO (24) años de edad inclusive con el objeto de finalizar la escolaridad obligatoria, iniciar o facilitar la continuidad de una educación superior y realizar experiencias de formación y/o prácticas calificantes en ambientes de trabajo.

Motivos de la creación del programa: generar oportunidades de inclusión social y laboral a través de acciones integradas que permitan capacitar a los jóvenes entre 18 y 24 años de edad, inclusive con el objetivo de finalizar la escolaridad obligatoria, iniciar o facilitar la continuidad de la educación superior y realizar experiencias de formación o prácticas laborales.

Exclusión: jóvenes de menos de 18 y más de 24 años de edad.

Todas estas políticas los interpelan como sujetos que necesitan ser incluidos, esto supone considerar que estaban excluidos.

Decreto Nº 505/2015. Modificación del Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos.

ARTÍCULO 9°- La situación de los jóvenes será evaluada individualmente en los siguientes casos: 1- Cuando el joven no cuente con grupo familiar.
2- Cuando el joven tenga hijos a su cargo y sea soltero, se encuentre separado, o sea divorciado.
3- Cuando el joven y/o algún integrante de su grupo familiar desarrolle tareas dentro del marco del Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Personal de Casas Particulares (Ley N° 26.844).

La inclusión de esta cláusula resulta de suma importancia, pues avanza en el sentido de evaluar subjetivamente las circunstancias en las que se encuentran los jóvenes que reciben el programa.

La segunda etapa del procesamiento de información en análisis temático consiste en la generación de códigos iniciales. Sobre los documentos se realizó una codificación inductiva y otra teórica. Se construyeron los siguientes códigos: Beneficiario; Condicionalidades; Contexto; Crisis de 2001-2002; Decreto de necesidad y urgencia; Destinatario; Evaluación y monitoreo del programa; Exclusiones; Inclusión-Derechos; Institucionalidad social; Penalidades; Progresividad de la medida; Receptor-Usuario; Redes clientelares; Requisitos formales; Universalismo-Focalización.

Seguidamente se procedió a la búsqueda de temas; consiste en la tercera fase del procesamiento de datos en el análisis temático. Son aquellos códigos en torno a los cuales se puede agrupar una importante cantidad de información. Esto último implica que el código debe poseer densidad teórica puesto que ese es el principal criterio de validación. Se puede observar la siguiente tabla con la cantidad de citas –densidad teórica– obtenida por cada documento:

Imagen1

 

En el proceso de revisión y definición de temas, cuarta y quinta fase del análisis, se tuvieron en cuenta aquellos códigos que comprendían otros. Por ejemplo: el código destinatario incluye –en relación al modo en que se definió cada categoría en el proceso de análisis de la información– contexto, evaluación y monitoreo del programa, institucionalidad social y progresividad de la medida. Ello contribuye a que el código adquiera mayor densidad. En ese sentido se establecieron los siguientes temas: i) Beneficiario; ii) Receptor-Usuario; iii) Destinatario; iv) Inclusión-Derechos. Los tres primeros temas están vinculados con la codificación teórica realizada en la primera fase. Distinta es la situación del código iv (Inclusión-Derechos) que resultó de la codificación inductiva.

Por último, la sexta fase del procesamiento de información en el análisis temático consiste en la redacción del informe final. Para ello se tendrán en cuenta cuatro ejes que coinciden con los temas definidos anteriormente.

EJE UNO: Beneficiario

En primer lugar, corresponde mencionar que las tres categorías teóricas propuestas en la tesis se presentan de un modo distinto en los documentos. Ello implica que en ningún caso un documento recepta en su totalidad un modo de concebir al sujeto. Por el contrario, lo que se ha observado es que los documentos contienen disposiciones vinculadas a aspectos de un modo determinado de concebir al sujeto, al mismo tiempo que contienen otros asociados a otro modo de denominarlo. Es decir, puede ocurrir que un documento contenga disposiciones ligadas a la categoría destinario de los programas sociales pero también contenga algunos resabios de la concepción del sujeto como beneficiario. Sin embargo, se intentará –a partir de la mayor predominancia de una concepción determinada– establecer el modo de concepción del sujeto en cada programa social.

Del análisis temático realizado sobre la categoría beneficiario surgen las siguientes relaciones:

 

red beneficiario

Referencias: los números entre paréntesis muestran la densidad teórica del tema/subtema. El primero de ellos la cantidad de citas en los textos y el segundo la relación con otras categorías.

Penalidades

Se trata de aquellas situaciones que conducen a la pérdida de la prestación que otorga el programa y por consiguiente conllevan a la consecuente salida del mismo. Se las considera asociadas a la categoría beneficiario pues implican condicionar la percepción de la prestación al cumplimiento de una serie de condiciones. Si lo contrastamos con la categoría destinatario, condicionar la prestación es contrario al enfoque de la ciudadanía social y de derechos.

En el caso de la AUH se establece como penalidad al incumplimiento de las condiciones la pérdida de las prestaciones. No incluye la posibilidad de una revisión de la situación por la cual no se ha cumplido la condicionalidad. Esto último resulta fundamental teniendo en cuenta que el programa se dirige a personas que viven en condiciones de vulnerabilidad social. Asimismo se condiciona la percepción del monto total de la transferencia de ingresos al cumplimiento de tales condiciones pues el 80% del monto en efectivo se abona mensualmente y el 20% se retiene hasta que se compruebe el cumplimiento. Esa disposición pone en evidencia la centralidad que tienen las condicionalidades en el programa. 

En el PROGRESAR ocurre lo mismo. Se establece como penalidad la pérdida de la transferencia de ingresos ante el incumplimiento de las condicionalidades. En este caso, tampoco se prevé una instancia que posibilite evaluar los motivos que han producido dicho incumplimiento. Además, en este programa se agrega un requisito para los estudiantes universitarios: la aprobación de un número mínimo de materias. No se establece cuál es ese mínimo.

Decreto de necesidad y urgencia

Otro subtema ligado a la categoría beneficiario es decreto de necesidad y urgencia. Son aquellos que dicta el Poder Ejecutivo en los casos autorizados por la Constitución Nacional –sin que medie habilitación o autorización legislativa– para regular materias que son propias del legislador (Comadira, Escola, 2012). El único motivo que justifica el dictado de ese tipo de decretos es la imposibilidad de seguir los trámites previstos por la carta magna para la sanción de las leyes (art. 99, inc. 3, Constitución Nacional). Aunque esa referencia resulta ambigua:

La configuración de este concepto debería referirse, como lo resolvió la Corte en la causa “Peralta”, a las situaciones de grave riesgo social. Y sería conveniente que esa situación, tal como lo valoró la Corte Suprema en el aludido precedente, asumiera la calidad de pública y notoria, pues la evidencia y ostensibilidad del riesgo implicado configura un argumento difícilmente rebatible desde una perspectiva que contemple con criterio realista la preservación de las instituciones democráticas (Comadira, Escola, 2012, p. 44).

Los tres programas sociales fueron regulados por medio de decretos de necesidad y urgencia. Ese tipo de reglamentación está vinculada con la concepción de beneficiario porque reduce la estabilidad de la medida. Nuevamente si lo contrastamos con la noción de destinatario dista bastante de lo que propone el enfoque de derechos humanos y especialmente en lo referido a los derechos sociales.

A su vez, el trámite previsto para los decretos de necesidad y urgencia impide la discusión parlamentaria. Incluso facilita, en cierto modo, la identificación (por parte de los sujetos) del otorgamiento de la prestación con un proyecto político determinado. Dentro de los modelos de política y programas sociales que se distinguieron al principio se consideró la existencia de dos matrices y la posible asociación de la noción beneficiario con la de políticas antipobreza. Este es otro punto de contacto que aparece en referencia a los decretos de necesidad y urgencia. En la matriz de políticas antipobreza el Estado es considerado, y se objetiva de ese modo, como el dueño de los recursos necesarios para la implementación del programa social.

También es cierto que ese tipo de decretos pueden ser dejados sin efecto por disposición del mismo poder que los dictó, el ejecutivo. Con las leyes no sucede lo mismo pues solo pueden ser derogadas por el Congreso.

En el Plan Jefes y Jefas de Hogar se justificó la puesta en marcha del programa por medio de un decreto de necesidad y urgencia en la situación de crisis de 2001-2002. Ese supuesto, sin dudas, configuró la circunstancia excepcional que describe la interpretación de la cláusula constitucional. Más aun considerando los elevados índices de pobreza e indigencia que la medida proponía reducir.

El Plan inició su recorrido en el año 2002 y continuó durante la gestión de Néstor Kirchner. En ese periodo de normalidad institucional la aplicación del Plan continuó regulándose por medio de decretos de necesidad y urgencia.

En el año 2009 también se hizo uso de ese tipo de decretos para regular la AUH. El motivo descripto en el documento –elevado índice de menores de 18 años de edad hijos de padres desocupados– no fue suficiente para acreditar la utilización del decreto de necesidad y urgencia, pues la situación de gravedad institucional de los años 2001-2002 había sido ampliamente superada. Por otra parte, existían proyectos legislativos para regular una asignación similar a la AUH, como el de la Alianza Frente Justicialista, el Frente Jujeño, la Unión Cívica Radical, Fuerza Porteña, la Alianza por una República de Iguales, entre otros.

Con el PROGRESAR sucedió algo similar: fue regulado por medio de un decreto de necesidad y urgencia sin motivos suficientes que justificaran su utilización. Dice el Decreto Nº 84/14:

Que el comienzo del ciclo lectivo 2014 resulta inminente y la necesidad de brindar ayuda inmediata a las situaciones descriptas dificulta seguir los trámites ordinarios previstos por la CONSTITUCION NACIONAL para la sanción de las leyes, ya que, adicionalmente, el HONORABLE CONGRESO DE LA NACION se encuentra en período de receso, por lo que el PODER EJECUTIVO NACIONAL adopta la presente medida con carácter excepcional.

Si bien es cierto (de acuerdo con las estadísticas oficiales) que existía un elevado índice de jóvenes que no habían completado sus estudios, esa situación no era motivo suficiente para evitar el trámite ordinario previsto por la Constitución para la sanción de las leyes, como así tampoco dictar la medida durante el periodo de receso del Congreso.

Redes clientelares

La construcción de ese tipo de redes está asociada a la noción de beneficiario ya que implica colocar al sujeto del programa social en una relación de dependencia respecto del posible “beneficio” que pueda obtener del programa social. La prestación que otorga el programa es concebida como un “un beneficio, un regalo, una dádiva” que recibe el sujeto al cual se dirige la intervención de parte de un líder político o del Estado. En el primer caso, se puede presentar lo que se denomina clientelismo político tradicional y en el segundo, cuando existe una estructura institucional involucrada, clientelismo político institucionalizado (Trotta, 2003).

Como se puede observar en la red temática el subtema redes clientelares tiene una densidad teórica débil. Sin embargo, se consideró pertinente incorporarlo en el análisis por cuanto es un dato de significancia la posible existencia de redes clientelares y su relación con programas sociales, además la cita se refiere a un programa social que ha sido criticado por la presencia de clientelismo político (Pautassi, 2004; Gruenberg, Pereyra Iraola, 2009).

El art. 11 del Decreto Nº 565/02, sobre creación del programa Jefes y Jefas de Hogar, dice:

El MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, a través de la SECRETARIA DE EMPLEO, establecerá los trámites de inscripción e incorporación de los beneficiarios y los procesos administrativos e informáticos atinentes al circuito de liquidación y pago del beneficio, así como las actividades incluidas en los términos del artículo 8 del presente Decreto.

La imprecisión con respecto a las modalidades de inscripción de los titulares, la liquidación de la transferencia dineraria y el pago de la misma, pueden dar lugar a la instauración de redes clientelares. Tales imprecisiones desaparecen en la AUH y el PROGRESAR y de allí la escasa densidad teórica que obtuvo el subtema.

Auyero (2007) propone como categoría de análisis –en base a la producción científica de Primo Levi– el examen de la configuración de zonas grises. El sociólogo argentino las define como “una lente analítica que conduce nuestra atención hacia un área borrosa donde los límites normativos se disuelven, los actores del Estado y las élites políticas promocionan o activamente toleran o participan en la producción de los daños” (Auyero, 2007, p. 54). El autor utiliza la categoría teórica para explicar dinámicas que se producen en situaciones de violencia colectiva. De todos modos, parece un interesante planteo para reflexionar en torno a la construcción de redes clientelares como zonas grises en las que se entremezclan intereses oficiales y privados. En nuestro caso podríamos decir los de los sujetos del programa social y el Estado.

En consideración a esos planteamientos nos parece que la indeterminación del artículo 11 del precitado decreto puede conducir a la configuración de una zona gris de la política más que a la construcción de redes clientelares. Esto último porque la ausencia de registro de los titulares de la prestación posibilitó que más de un jefe de hogar de una misma familia recibiera el “beneficio”, que no se cumplieran las condicionalidades o bien el pago de suplementos al monto de la prestación (Pautassi, 2004; Rodríguez Enríquez, Reyes, 2006; Gruenberg, Pereyra Iraola, 2009). Sin dudas esas situaciones irregulares no sólo favorecieron al Estado -al generar fuertes vínculos de dependencia y mayor concentración de recursos- sino también a los sujetos del programa social.

Exclusiones

Comprenden a aquellos sujetos que por sus condiciones personales son excluidos de la posibilidad de ingreso al sistema como así también las prestaciones que resultan incompatibles con las de los programas.

La ligazón con la noción beneficiario surge a partir de su carácter de programas sociales focalizados. Ninguno de los tres es universal pero en algunos los criterios de focalización son más flexibles, como ocurre con la AUH y el PROGRESAR.

En el Plan los criterios de focalización eran: i) jefes y jefas de hogar desocupados con hijos de hasta 18 años de edad o sin límite cuando se trataba de hijos discapacitados; ii) hogares en los que la jefa de hogar, la cónyuge o cohabitante del jefe de hogar se hallare en estado de gravidez. Ambos debían estar desocupados y residir en el país; iii) desocupados jóvenes y mayores de 60 años de edad que no recibían prestaciones del sistema de seguridad social. Todos los que no reunieran esos requisitos no podían acceder al programa. Además se establecía una serie de formalidades a cumplir para obtener el acceso al Plan las cuales también producían exclusiones: debían presentarse declaraciones juradas; partidas de nacimiento de los menores; certificados de estado de gravidez; constancias emitidas por establecimientos educativos; certificados de centros de salud; haber cumplido con el plan nacional de vacunación de los hijos menores; residencia permanente en el país; Documento Nacional de Identidad; no haber accedido a ningún beneficio previsional. Todos aquellos que no cumplían con esas formalidades no podían ingresar al programa. Se considera que se trata de exclusiones pues muchas veces existen una serie de imposibilidades que impiden llevar a cabo tales trámites. En la AUH y el PROGRESAR se redujo el cumplimiento de requisitos formales para acceder al programa.

La Asignación contiene algunas exclusiones. En primer lugar, no pueden ser titulares de la prestación los trabajadores de la economía informal que perciban un salario mayor al mínimo, vital y móvil. Ello resulta difícil de comprobar ya que se trata de trabajadores cuyos haberes no están registrados formalmente. A su vez, los criterios de focalización producen más exclusiones. En la AUH son: uno de los padres, tutores, curadores o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado de menores de 18 años o sin límite de edad en el caso de discapacitados y siempre que no estuviere empleado, emancipado o percibiendo alguna otra asignación familiar. El límite es hasta el quinto hijo. Asimismo el art. 14 ter contiene otra serie de impedimentos: los hijos menores de 18 años de edad de migrantes con una residencia menor a tres años; los que no tengan Documento Nacional de Identidad; aquellos cuyos nacimientos no hayan sido registrados. También se deja fuera del programa a los que reciban alguna prestación contributiva o no contributiva, aunque su monto sea menor al de la Asignación.

El PROGRESAR excluye a los jóvenes que deseen completar sus estudios pero tengan menos de 18 o más de 24 años de edad. Al mismo tiempo, como en los programas anteriores, los criterios de focalización producen exclusiones. En este caso pueden acceder al programa: jóvenes entre las edades indicadas que pertenezcan a grupos sociales vulnerables -ya sea por su situación personal o la de su familia- desocupados o que se desempeñen en la economía informal o formal. Pueden ser titulares de una prestación previsional contributiva, pensión no contributiva, monotributistas sociales o trabajadores de temporada con reserva de puesto o del régimen de trabajadores de casa particulares. En ningún supuesto los ingresos propios o del grupo familiar pueden superar el salario mínimo. Si bien contiene exclusiones la focalización es más flexible que en el caso de la AUH; incluye a aquellos jóvenes que perciben alguna prestación previsional contributiva o no contributiva.

En relación a los requisitos formales el programa no permite el acceso a los jóvenes que no tienen Documento Nacional de Identidad y los migrantes con menos de cinco años de residencia en el país.

Los arts. 6 y 7 del Decreto Nº 84/14 sobre creación del PROGRESAR señalan que la prestación dineraria es incompatible con ingresos o rentas provenientes del mercado laboral formal o informal; ingresos por prestación previsional contributiva; pensiones no contributivas; planes sociales. En todos los casos resultan incompatibles cuando superan el salario mínimo, vital y móvil. Los jóvenes tampoco podrán acceder al programa cuando su grupo familiar perciba ingresos o rentas, provenientes del mercado laboral formal o informal, alguna prestación previsional contributiva o no contributiva que supere el salario mínimo. De ese modo, no se favorece la posibilidad de que el colectivo socio-generacional logre autonomía económica respecto de su grupo familiar, pues se evalúa que los ingresos del grupo no superen el salario mínimo, vital y móvil. Puede suceder que el joven viva con sus padres -cuyo salario supere el mínimo- y tenga intención de independizarse. En esos casos, los condicionamientos no contribuyen a lograr la autonomía y empoderamiento de esos jóvenes, por el contrario, refuerzan el carácter asistencial del programa. El Decreto Nº 505/15, sobre modificación del PROGRESAR, eleva el tope de un salario mínimo a tres. Esto último resulta positivo porque permite que el programa vaya reajustando sus incompatibilidades o exclusiones de acuerdo con el contexto socio-político.

EJE DOS: Receptor-Usuario

Realizado el análisis temático de la categoría receptor-usuario emergieron las siguientes relaciones:

 

red receptor-usuario

Referencias: los números entre paréntesis muestran la densidad teórica del tema/subtema. El primero de ellos la cantidad de citas en los textos y el segundo la relación con otras categorías.

Condicionalidades

La primera relación del tema receptor-usuario se produjo con el subtema condicionalidades. Se pueden definir como aquellas exigencias establecidas por el programa social para lograr la inclusión de ciudadanos que padecen una situación de “exclusión social” –particularmente asociada al desempleo– por medio del acceso a servicios públicos. Tales condiciones deben cumplirse para asegurar la persistencia en el programa pues su incumplimiento produce la expulsión del sistema.

Debe señalarse que la relación entre la categoría receptor-usuario y condicionalidades deviene del análisis bibliográfico efectuado anteriormente, confirmado ahora por el análisis temático. En el primer análisis se construyó la categoría –vinculada a la dinámica de diseño e implementación de las transferencias condicionadas– haciendo referencia a la modalidad de programas sociales en la que unos sujetos se constituyen en receptores de la transferencia de ingresos y de servicios, al mismo tiempo que se convierten en usuarios de esos servicios públicos (salud y educación). Esta modalidad de transferencias condicionadas comprende a los tres programas sociales que se analizan en esta tesis: el PJJHD, la AUH y el PROGRESAR. Por lo tanto los tres -al establecer condiciones- contienen aspectos que conducen a concebir a su sujeto como receptor-usuario.

El Decreto Nº 565/02 –sobre Plan Jefes y Jefas de Hogar– establece como condicionalidades para sus sujetos la asistencia escolar de sus hijos y la concurrencia a controles de salud. Los jefes de hogar debían incorporarse a la educación formal, participar en cursos de capacitación que posibiliten su futura reinserción laboral o bien en proyectos productivos o servicios comunitarios de impacto ponderable en materia ocupacional. Además por vía reglamentaria se podían prever el cumplimiento de otras actividades tendientes a mejorar las condiciones de empleo.

En la Asignación Universal por Hijo las condicionalidades consisten en la concurrencia a controles de salud y cumplimiento del plan vacunatorio nacional para los menores de 4 años de edad. A partir de los 5 y hasta los 18 años se agrega otra condición: la concurrencia a establecimientos educativos públicos. Además en la AUH se refuerza la centralidad de las condiciones mediante la modalidad de pago de la transferencia de ingresos: se abona mensualmente el 80% del monto y el 20% restante es reservado en una caja de ahorro bancaria.

Las condiciones en el PROGRESAR se reiteran respecto de la Asignación Universal por Hijo: controles de salud y asistencia escolar. En este programa los solicitantes deben estar concurriendo a un establecimiento educativo al momento de realizar la petición. Deben continuar asistiendo y presentar constancias de regularidad de sus estudios durante los meses de Marzo, Julio y Noviembre de cada año. El Decreto Nº 84/14 denota el objetivo de esas exigencias:

Que el acceso y la permanencia a la prestación creada por el presente se somete a determinados requisitos relacionados con el cumplimiento de los objetivos educativos y de controles sanitarios anuales, con el propósito de mejorar las condiciones de vida y avanzar en la inclusión social de los grupos más vulnerables, permitiendo el desarrollo integral y sostenido de la persona.

También al igual que en la AUH se reitera la modalidad de cobro de la prestación dineraria: el 80% es percibido mensualmente y se reserva el 20% hasta que se acredite el cumplimiento de las condicionalidades. El Decreto Nº 505/15 modificó la presentación de las constancias de regularidad de los estudios limitándola a los meses de Agosto y Diciembre.

Crisis de 2001-2002/Contexto

Otra relación que surge del análisis temático de la categoría receptor-usuario -y su vinculación con las condicionalidades- es con los subtemas crisis de 2001-2002 y contexto. La primera de ellas refiere a la crisis de posconvertibilidad que tuvo lugar en Argentina durante los aciagos años 2001-2002. Durante esa crisis de coyuntura los elevados índices de pobreza e indigencia impactaron en la sociedad que reclamaba con el difundido lema “que se vayan todos”. La causa de las consecuencias que produjo la crisis fue la aplicación sistemática, durante una década, de políticas neoliberales.

Campana (2014) propone pensar en torno a la transición del Estado Social al Estado Neoliberal como un proyecto civilizatorio. Ello implica considerar el neoliberalismo no sólo como un conjunto de medidas económicas sino también otras vinculadas a los recursos energéticos, industriales, servicios públicos, medios de comunicación. Por ello el impacto de la crisis de 2001-2002 fue tan grave pues no sólo se trató de una crisis económica sino de una crisis civilizatoria.

Por otro lado, el subtema contexto –a partir del análisis inductivo– contiene aquellas menciones de los documentos asociadas al escenario social de diseño e implementación de los programas. En algunos de ellos aparece ligado a la crisis de 2001-2002 y de allí la relación de asociación entre ambos subtemas. Asimismo la consideración del tiempo histórico argentino en que se implementaron los programas permite comprender el motivo de centrar las condicionalidades en el acceso al empleo, la salud y la educación. Del mismo modo, el fundamento de establecer con los sujetos de los programas una relación de receptor-usuario; debía asegurarse que los ciudadanos hicieran uso de los servicios públicos para eliminar paulatinamente fronteras impuestas por la estructura socio-histórica, como así también reducir los acuciantes índices de pobreza e indigencia por aquellos años de 2001-2002.

El documento de creación del Plan Jefes y Jefas contiene menciones expresas a las crisis de la posconvertibilidad. Justifica el dictado de la medida en la coyuntura económica y financiera del país: la declaración de emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria; los niveles de pobreza extrema; la grave situación de la industria local.

La implementación del PJJHD tuvo lugar en plena crisis de 2001-2002, durante la presidencia provisoria de Eduardo Duhalde. En el año 2003, habiendo asumido como presidente Néstor Kirchner, el programa continuó hasta 2011. Esto último es interesante pues los índices de pobreza e indigencia –e incluso de ocupación– habían mejorado notoriamente para esa época. Una posible interpretación acerca de esa situación pudo haber tenido con ver la imposibilidad de lograr la reinserción de los titulares en el mercado de trabajo. También se dificultó el traspaso de los titulares del Plan a otros programas, principalmente se intentó a través del Seguro de Capacitación y Empleo y el Plan Familias por la Inclusión.

Otra cuestión que ha sido criticada por la literatura sobre el tema es la centralidad del programa en la situación de desocupación del sujeto receptor. Esto conduce a interpretar la situación de empleo o desempleo como principal indicador de la pobreza, cuando en realidad se trata de un fenómeno multicausal que resulta mucho más complejo. Sin embargo, no debe perderse de vista el contexto en que la medida tuvo lugar pues ello puede ayudar a comprender el motivo por el cual las condicionalidades se centraron en la necesidad de lograr la reinserción al mercado laboral.

En los decretos posteriores sobre el Plan Jefes y Jefas de Hogar se señalan los efectos positivos que ha logrado el programa garantizando una transferencia directa para las familias que habían padecido (o agravado su situación) a raíz de la posconvertibilidad. Además el documento destaca el aumento de la producción local y el consumo sin que ello haya incidido en los índices de inflación. Los informes de la CEPAL permiten corroborar esas menciones.

La Asignación Universal por Hijo –como se ha señalado en el capítulo dos– supone un cambio de enfoque en el diseño e implementación de programas sociales, especialmente en torno a la concepción de la pobreza. Se dejó de lado la noción unívoca acerca de ese fenómeno social para asumir que una medida no puede finalizar con esa situación pues existen condiciones estructurales que un solo programa social –sin medidas complementarias– no puede solucionar. Dice el Decreto Nº 1609/02:

Que, forzoso es decirlo, esta medida por sí no puede garantizar la salida de la pobreza de sus beneficiarios y no puede ubicarse allí toda la expectativa social, aunque resultará, confiamos, un paliativo importante. Queremos evitar entonces el riesgo de depositar la ilusión de que con una sola medida se puede terminar con la pobreza.

El decreto contiene una mención expresa a la crisis de 2001-2002. Menciona el documento que el programa por medio de su transferencia monetaria directa busca reparar a aquellos sectores sociales que han sido castigados por las políticas neoliberales de la década pasada.

Por su parte, el decreto que regula el Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos no contiene menciones a la crisis de 2001-2002. Si bien los efectos de esa crisis aun no han sido superados en su totalidad los objetivos y el contexto de implementación del PROGRESAR (el año 2014) es notoriamente distinto del escenario social en que se ejecutó el Plan Jefes y Jefas de Hogar.

En cuanto al subtema contexto algunas referencias –las ligadas a la crisis de posconvertibilidad– fueron mencionadas. Sin embargo, los documentos más próximos en el tiempo contienen alusiones a tiempos históricos recientes que permiten comprender el contexto de implementación de los programas. En el caso del decreto que regula la creación de la AUH se señala que una vez mejorados los índices de pobreza, indigencia y desocupación, surgió la necesidad de poner atención en otros sectores sociales sometidos a situaciones de pobreza estructural. Eso produjo un redireccionamiento en la política social asistencial que ya no sólo se vincula a la reinserción laboral (Andrenacci, 2010; La Serna et. al., 2010; Repetto, 2010; Mazzola, 2012). Por ello la Asignación se propone como objetivo proteger a los menores de 18 años de edad hijos de padres desocupados o que se desempeñen en la economía informal. Esto permitió incorporar al régimen de asignaciones familiares –regulado por Ley Nº 24.714– un subsistema no contributivo de asignaciones de ese tipo. De todos modos, no pierde su característica de programa social focalizado pues solo permite el acceso a las familias cuyos ingresos no superen el salario mínimo, vital y móvil.

El Decreto Nº 84/2014 sobre creación del PROGRESAR realiza una expresa contextualización de la medida con otras políticas sociales adoptadas por el país a partir de 2003. En ese sentido, se menciona la ampliación de la cobertura de los jubilados y pensionados; la unificación del sistema previsional argentino en un único régimen de administración estatal; la creación de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social; la implementación del Programa Conectar Igualdad.Com.Ar; la creación de la Asignación por Embarazo para Protección Social; la puesta en marcha de un fondo fiduciario público denominado Programa Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (PRO.CRE.AR). Esa interesante contextualización que realiza el documento posibilita analizar la implementación del Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos como el devenir natural de un conjunto de medidas que se vienen ejecutando desde 2003 en adelante y no como una medida aislada.

Universalismo-Focalización

Por último, la categoría receptor-usuario se encuentra ligada al subtema universalismo-focalización. La discusión acerca de las ventajas o desventajas de universalizar o focalizar las políticas sociales no es nueva y en el capítulo tres ya se hizo referencia a ella. Aunque esa discusión se vigoriza a luz de la propuesta de las transferencias condicionadas que brindan el acceso a una transferencia de ingresos –más dinero en el bolsillo de los sectores pobres– y acceso a servicios públicos. Tales particularidades llevan a constituir una relación de receptor-usuario con los sujetos titulares de ese tipo de programas.

En el caso específico de las transferencias condicionadas –que se popularizaron en nuestra región en la década del ‘90– se intenta pensar la focalización como una herramienta para alcanzar el universalismo básico, es decir, aquel conjunto de bienes y servicios que resultan indispensables para satisfacer las necesidades elementales (Simoes, 2006). Repetto (2010) también propone considerar la focalización como un instrumento de la política social para optimizar la distribución de los recursos entre los sectores pobres.

Particularmente la Asignación Universal por Hijo ha contribuido a revitalizar la discusión entre universalismo y focalización. Mazzola (2012) utiliza el apelativo universalismo a través de la selectividad para aludir a la focalización en ese programa. Castro Rojas (2010) señala que la AUH es una medida universalizante debido a su extensa cobertura, los reajustes en la prestación dineraria y la apertura del sistema al ingreso de nuevos titulares.

Con programas sociales como el Plan Jefes y Jefas, la AUH –también podríamos incluir la Asignación Universal por Embarazo– el Poder Ejecutivo hace uso del término universalidad pero no en el sentido que las ciencias sociales le dan a la expresión. Esto pudo contrastarse con el análisis temático de los documentos oficiales pues señala el Decreto Nº 565/02:

Que, de las conclusiones desarrolladas por el Diálogo Argentino, surge la necesidad de universalizar urgentemente el Plan Jefes y Jefas de Hogar, con el fin de asegurar un mínimo ingreso mensual a todas las familias argentinas.

En el mismo sentido, el Decreto Nº 1602/09 de creación de la Asignación Universal por Hijo menciona:

Que existe consenso entre la comunidad y las instituciones sobre la urgencia en implementar medidas que permitan combatir la pobreza así como brindar apoyo y asistencia a las familias como núcleo de contención natural y bienestar de la sociedad, mediante la adopción de medidas de alcance universal.

El Estado realiza una (re) significación del término. Pautassi, Arcidiácono, Straschnoy (2013) dicen:

Lejos de la concepción tradicional de universalidad como aquellas que le otorgan cobertura ante los riesgos sociales a toda la población en base a su condición de ciudadanos/habitantes; desde el Poder Ejecutivo se hace a priori un uso del concepto más cercano a la universalidad dentro del objetivo [target], definido y/o a las políticas masivas, aun cuando en ambos casos no se alcance a toda la población con prestaciones homogéneas en términos cualitativos y cuantitativos (p. 23).

Como se ha advertido anteriormente no se trata de programas sociales universales –por ello la distancia con la concepción del sujeto como destinatario– además de que contienen exclusiones específicas dentro de los grupos sociales a los que se dirigen. De todos modos, es posible afirmar que poseen focalizaciones más flexibles que las de programas sociales de décadas anteriores. Esto último ha llevado a los autores -anteriormente citados- a reflexionar en torno a la focalización como una herramienta para lograr una adecuada distribución de los recursos entre los sectores vulnerables de la población.

EJE TRES: Destinatario

La red de asociaciones del análisis temático del código destinatario denota las siguientes relaciones:

 

red destinatario

Referencias: los números entre paréntesis muestran la densidad teórica del tema/subtema. El primero de ellos la cantidad de citas en los textos y el segundo la relación con otras categorías.

Evaluación y monitoreo del programa

Cuenya (1994) menciona que evaluar una política implica planificar su ejecución como así también tener conocimiento sobre la situación social que se intenta modificar, sobre los cursos de acción que adoptan y los resultados que van obteniendo. La evaluación del programa supone analizar su impacto en términos de eficiencia y eficacia. Por otro lado, el monitoreo se relaciona con la necesidad de transparencia en cuanto a la “rendición de cuentas” de parte del Estado sobre el monto invertido en la ejecución del programa. La vinculación con la concepción del sujeto como destinatario se produciría al incorporar a los ciudadanos en esos procesos pues ello contribuiría a la construcción del ejercicio de una ciudadanía activa, incentivada no sólo por pulsión personal sino por el Estado.

Una crítica frecuente en lo vinculado a la evaluación de programas sociales es la predominancia de indicadores cuantitativos sobre su eficiencia. En ese sentido se advierte la necesidad de incluir indicadores cualitativos (Tonon, 2010). Otro aspecto fundamental es que los programas (en su evaluación) incorporen la participación de los ciudadanos (Abramovich, 2004; 2006; Jiménez Benítez, 2007; Cunill Grau, 2010; Mercado, Adarme, 2010).

El Decreto Nº 565/02, sobre creación del Plan Jefes y Jefas, contiene una expresa mención a la necesidad de incorporar a la sociedad civil en las instancias de evaluación y monitoreo. Dice el documento:

Que la evaluación y monitoreo de los proyectos deberá contar con la participación de las organizaciones sociales, garantizando la eficiencia y transparencia de los mismos.

Así como se encuentra enunciado no parece más que una expresión de deseo. Sin embargo el mismo decreto propone la creación de un Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control (CONAEYC). Ese organismo sería el encargado de las tareas de control de la ejecución del programa y lo interesante es el modo en que se propone su integración: representantes de organizaciones sindicales; organizaciones no gubernamentales; organizaciones confesionales y representantes del Poder Ejecutivo. Por medio de la representación sindical y de organizaciones no gubernamentales se garantizaría la participación de la sociedad civil. También prevé una evaluación externa a cargo de universidades públicas y organismos de control de derecho público nacional o provincial.

En el caso de la AUH, el decreto que la regula no contempla ninguna instancia de evaluación y monitorio. Por su parte, el PROGRESAR propone –para cumplir con esa finalidad– la creación de un Comité Ejecutivo. El mismo estaría integrado por un representante de la Jefatura de Gabinete de Ministros; un representante del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; por último, un representante de la Administración Nacional de la Seguridad Social. Como se puede advertir, no incluye mecanismos que posibiliten la participación de la sociedad civil.

Institucionalidad social

Se refiere, en sentido general, a aquellas instituciones previstas para la etapa de implementación de los programas sociales. En el marco de la concepción del sujeto como destinatario se considera correcto utilizar la noción de coordinación pro-integralidad. Ese tipo de coordinación se vuelve necesaria particularmente a partir de la transferencia de los servicios públicos a las provincias (en la década del ‘90) y la dinámica de implementación de los programas de transferencias condicionadas. El cumplimiento de la condicionalidad –en los programas seleccionados– exige la concurrencia a establecimientos educativos y de salud públicos.

Repetto (2005; 2010) es quien ha elaborado el concepto coordinación pro-integralidad. Se define como aquel conjunto de acciones tendientes a generar correlación entre las actividades y los recursos de los actores involucrados en el campo concreto de la gestión pública. Al mismo tiempo, se deben establecer prioridades compartidas; correcta distribución de responsabilidades; planificar los recursos necesarios para la implementación del programa social y la acción complementaria de múltiples actores.

En los documentos se encontraron disposiciones tendientes a construir una institucionalidad social que impulse la denominada coordinación pro-integralidad. En el Plan Jefes y Jefas su decreto (como se señaló anteriormente) prevé la creación del Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control. Dicho organismo contiene entre sus funciones específicas atribuciones vinculadas a la implementación del programa: realizar el registro de titulares de la prestación; efectuar el seguimiento ante el Ministerio de Economía de la eficaz distribución mensual de los recursos destinados a atender las asignaciones del programa; supervisar la utilización de los fondos revisando la disponibilidad de los mismos; efectuar el seguimiento de los programas de formación profesional y capacitación que diseñe el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. El Decreto Nº 1602/09 sobre creación de la Asignación Universal por Hijo no contiene ninguna disposición en el sentido de las anteriores. Por otra parte, el Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos propone la creación de un Consejo Consultivo para cumplir con funciones de coordinación entre las distintas acciones asociadas a la implementación. El mismo estaría integrado por representantes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; Ministerio de Educación; Ministerio de Desarrollo Social; Ministerio de Salud, entre otros ministerios públicos involucrados en la ejecución del programa. Dicho comité no incluye la participación de la sociedad civil. El Plan Jefes y Jefas también dispone la creación de un comité de esas características en los distintos niveles de gobierno y establece que en los municipios de más de 25.000 habitantes se constituyan consejos a nivel barrial. En ese sentido, las disposiciones contenidas en el documento que regula el Plan Jefes y Jefas presenta una mayor tendencia a la construcción de la coordinación pro-integralidad.

Lograr una adecuada coordinación institucional –entre los distintos niveles de gobierno– no es  una cuestión menor para la implementación de las transferencias condicionadas pues la penalidad que conduce a la pérdida de la prestación está asociada a servicios públicos que se encuentran a cargo de las provincias. Si no son puestos a disposición correctamente pueden presentarse situaciones en que el sujeto sea excluido del programa no como consecuencia de un incumplimiento propio sino por la falta o deficiente prestación de servicios por parte del Estado provincial. Aunque ello no implica deslindar responsabilidades del Poder Ejecutivo Nacional pues le compete la correcta distribución de los recursos para el cumplimiento de tales servicios.

Otro aspecto, vinculado a la institucionalidad social, que vale la pena mencionar es la disposición establecida en los decretos –para la AUH y el PROGRESAR– por la cual el cobro de la transferencia de ingresos se realiza mediante una caja de ahorro a nombre del titular en el Banco de la Nación Argentina. Además se otorga a los titulares una tarjeta magnética para que puedan retirar el dinero por cajero automático. Esto implica un importante avance en torno a la eliminación de redes clientelares o zonas grises. También pareciera que ello contribuye al empoderamiento de los sectores excluidos como destinatarios del programa al colocarlos en situación de igualdad en lo que se estila actualmente como sistema de pago del salario para los trabajadores del mercado laboral formal. Dice Rouquaud (2013) -en relación a la Asignación Universal por Hijo- “La forma de implementar la política es sencilla y rápida, consiste en llenar los requisitos y luego de su procesamiento administrativo se entrega una tarjeta magnética la que opera a través de la creación de una cuenta en el Banco de la Nación Argentina […]” (p. 22).

Para finalizar con el subtema institucionalidad social y su relación con el código destinatario debe plantearse la discusión acerca de la protección y la seguridad social. El ámbito de aplicación del Plan Jefes y Jefas de Hogar era el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en cambio, en la AUH y el PROGRESAR es la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). En un caso se trata de un ministerio del Poder Ejecutivo y en el otro del organismo público encargado de atender distintas contingencias (enfermedad, vejez, viudez) para los trabajadores del mercado laboral formal como así también para su familia.

Incorporar institucionalmente a los sujetos de la Asignación y el PROGRESAR dentro del ámbito de ANSES supone un progreso importante pues implica dejar de ser sujeto merecedor de “protección social” de parte del Estado para transformarse en ciudadanos resguardados por el sistema de la seguridad social. Sin embargo, no dejan de ser políticas que se respaldan en la protección social –aunque discursivamente se señale lo contrario– pero con mayores niveles de formalización que programas sociales anteriores. “En síntesis, la AUH no puede ser considerada un PTCI en sentido puro del término como tampoco una asignación familiar tradicional, sino que debe ser situada en un espacio protectorio intermedio” (Pautassi, Arcidiácono, Straschnoy, 2013, p. 22). Dicho análisis podría hacerse extensivo al Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos.

Progresividad de la medida

En el capítulo cuatro se señaló que la concepción del sujeto como destinatario de los programas sociales se vincula con el enfoque de derechos humanos en políticas sociales. Uno de los estándares interpretativos de ese enfoque es la progresividad de los derechos. Ello implica –en la faz del diseño del programa y los documentos que lo regulan– que el conjunto de disposiciones establecidas deben en sus posteriores formulaciones realizar un avance en relación a las anteriores. De allí la relación entre el código destinatario y el subtema progresividad de la medida. Del análisis inductivo del subtema surge su definición como aquel que contiene disposiciones tendientes a lograr la ampliación o mejora de algunos de los aspectos del programa. Por ejemplo: la cobertura, el monto de la transferencia de ingresos, reducir incompatibilidades, eliminar exclusiones.

Entre los documentos oficiales que conforman este análisis temático se encontraron varios atisbos que indican la presencia de progresividad en los tres programas sociales; por supuesto en algunos más que otros, como puede advertirse en el cuadro sobre la densidad teórica de cada tema y subtema.

Para el Plan Jefes y Jefas se observan incrementos en el monto de la transferencia de ingresos en relación con el aumento de los precios de los productos en el mercado de consumo. En la Asignación Universal por Hijo el uso de tarjetas magnéticas para el cobro de la transferencia de ingresos es un importante avance con respecto a programas sociales que la precedieron. Además se produjeron aumentos del monto en dinero debido al incremento de los precios en el mercado de consumo. Otro indicador de progresividad -ligado a la institucionalidad social- es que el ámbito de aplicación de la AUH y el PROGRESAR es la Administración Nacional de la Seguridad Social y no un ministerio dependiente del Poder Ejecutivo.

Por otra parte, en el caso del Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos el decreto dictado con posterioridad a su creación redujo la exigencia de presentación de constancias de asistencia a instituciones sanitarias y escolares: debían presentarse tres veces al año y luego solo dos. El fin de la modificación fue lograr mayor celeridad en la liquidación del porcentaje de la transferencia de ingresos que es retenido hasta que se acredite el cumplimiento de esas exigencias. Asimismo, modificó una exclusión contenida en el decreto inicial pues a partir de esta nueva regulación pueden acceder aquellos jóvenes cuyos ingresos personales y los de su grupo familiar no superen tres veces el salario mínimo, vital y móvil. El mismo tope se establece para las incompatibilidades asociadas a la percepción de prestaciones previsionales y de otros programas sociales.

El decreto que regula la creación del PROGRESAR señala:

ARTÍCULO 9°- La situación de los jóvenes será evaluada individualmente en los siguientes casos:
1- Cuando el joven no cuente con grupo familiar.
2- Cuando el joven tenga hijos a su cargo y sea soltero, se encuentre separado, o sea divorciado.
3- Cuando el joven y/o algún integrante de su grupo familiar desarrolle tareas dentro del marco del Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Personal de Casas Particulares (Ley N° 26.844).

El citado artículo propone evaluar la situación personal del joven para determinar su incompatibilidad con respecto al tope de ingresos (personales y familiares) que determinan su acceso al programa. La inclusión de esa cláusula resulta de suma importancia pues avanza en el sentido de valorar subjetivamente las circunstancias en las que se encuentran los jóvenes a los que se dirige el programa. No hay disposiciones de ese tipo en los documentos oficiales que regulan la AUH y el PROGRESAR.

Contexto

En el análisis teórico realizado en los primeros capítulos de la tesis la consideración del contexto –como aquel conjunto de factores sociales, políticos y económicos– devino fundamental para la construcción de cada una de las categorías. Por ello la noción de beneficiario se encuentra ligada a los años ‘80-‘90, la de receptor-usuario a la emergencia de las transferencias condicionadas (en nuestro país los años ‘90) pero especialmente a su auge en el periodo de poscrisis de la convertibilidad de los años 2001-2002. La concepción del sujeto como destinatario no puede ser situada en un tiempo histórico argentino pues aun no existe una construcción del sujeto de los programas sociales desde esa perspectiva –ligada al enfoque de derechos humanos y de la ciudadanía social– aunque sí importantes progresos en ese sentido. Si bien se los ha enunciado anteriormente y lo seguiremos haciendo más adelante es posible advertir la notoria diferencia de estos programas sociales con relación a los del tiempo neoliberal. Se produjo una modificación en cuanto a la concepción de pobreza; mayor flexibilidad en la focalización; mayor cobertura y masividad; se eliminaron redes clientelares, entre otros aspectos.

Las referencias al contexto contenidas en los documentos fueron desarrolladas en el eje dos y tales alusiones se aplican a este eje. Consideramos apropiado no dejar de incorporarlo en la red de asociaciones pues incide en los notorios adelantos hacia la construcción del sujeto como destinatario; en el próximo capítulo se mencionarán los objetivos que aun quedan por cumplir para lograrlo en su totalidad.

EJE CUATRO: Inclusión-Derechos

Mientras se realizó la codificación teórica e inductiva de cada uno de los documentos fueron emergiendo aquellos temas y subtemas que tenían mayor o menor densidad teórica. De entre ellos surgieron las tres categorías que integraron la codificación teórica –beneficiario, receptor-usuario y destinatario– pero además debido a su importante densidad (cantidad de citas) se incorporó otro código dentro de los temas. Se trata de la categoría inclusión-derechos. Dentro de ese código se agregaron menciones a normativa que integra el derecho internacional de los derechos humanos o derecho público nacional, como así también disposiciones concretas tendientes a lograr la inclusión de sujetos excluidos.

La inclusión es asociada a la posibilidad de que las políticas sociales (en sus diferentes etapas) incorporen el marco jurídico-operativo de los derechos humanos. La garantía de tales derechos, por parte de las políticas sociales, debería generar una institucionalidad que procure la inclusión de los sujetos por medio de la (re) construcción de vínculos sociales dañados por procesos de exclusión (Pautassi, 2007b; Llobet, 2013).

Desde el discurso político mucho se ha insistido con la necesidad de incluir a sectores excluidos. Cristina Fernández en el discurso de lanzamiento del Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos (22 de Enero de 2014) decía:

¿Cómo se va a manejar esto? El joven va a percibir los 600 pesos, con un descuento del 20 por ciento, mensual. ¿Por qué? Porque va a tener que presentar, va a ser un poco más exigente que la Asignación Universal por Hijo: certificado de inscripción, en el colegio y allí comienza a cobrar; nuevo certificado en julio, que es donde vienen las vacaciones de invierno, en todos lados, y por último en noviembre… Lo cual va a significar, además, también que deban hacerse un examen de salud, una vez al año, para poder mantener… y ahí es también donde el Ministerio de Salud, los centros integradores sociales, las iglesias, todo puede ser el predio, el lugar, el espacio físico donde esto se realice para llevar esta tarea de incorporación y de verdadera inclusión social adelante y con éxito.

Asimismo, es posible advertir cómo los mass media hicieron eco de ese discurso que comenzó en el gobierno nacional y fue reproducido en distintos medios gráficos y audiovisuales con slogans del tipo “Lo importante es la inclusión”, “Juntos por una sociedad más inclusiva”, “Incluir es la tarea”, entre otros.

Al mismo tiempo, se convirtió en una palabra frecuente, desde 2003 en adelante, en el léxico que integra el discurso social (Martínez, 2013). Tal es así que es posible oír a los ciudadanos –en sus ámbitos domésticos y laborales– y a los académicos de las ciencias sociales hablar de la necesidad de lograr la inclusión social.

Por otra parte, la estructura discursiva de los documentos oficiales que integraron el análisis temático muestra la predominancia de palabras inclusivas. En la redacción de los decretos prevalece el uso de términos como derechos, incorporación, inclusión, asegurar, diálogo, entre otros que integran el discurso oficial acerca de la inclusión social. De todos modos, más allá de que ese discurso haya apropiado y (re) significado algunas nociones tales expresiones pertenecen al lenguaje propio de los derechos humanos.

También se agregaron otros términos –como argentino– y conjunciones inclusivas (Y) junto con los artículos Los y Las. Particularmente el uso de la palabra argentino y los artículos Los y Las suponen la construcción de una identidad social –en la que se conjuga lo nacional– como colectivo que debe ser incluido; esa identidad colectiva se construye en torno a la noción de inclusión social en especial referencia a los derechos sociales.

Al igual que en los códigos anteriores se elaboró una red de asociaciones entre tema (inclusión-derechos) y subtemas. Sin embargo, se considera más apropiado –para evitar reiteraciones– realizar una lectura general y contextualizada de esas relaciones.

 

red inclusión-derechos

 

Referencias: los números entre paréntesis muestran la densidad teórica del tema/subtema. El primero de ellos la cantidad de citas en los textos y el segundo la relación con otras categorías.

En principio hay que mencionar –en cuanto a las políticas y los programas sociales– que la mayoría de los países de la región lograron un sostenido crecimiento económico mediante la incorporación de un enfoque de inclusión social. Dice Andrenacci (2010):

[…] un descrédito importante de las estrategias de los ’90 se combinó con un imperativo fuerte de reducción de la pobreza y la desigualdad asentado en la perspectiva de “inclusión” que llevaron consigo los nuevos gobiernos de centroizquierda e incluso, hasta cierto punto, incorporaron también los gobiernos de centro y centroderecha de la región (con todas las limitaciones que el uso de categorías ideológicas taxativas tiene en América Latina) (p. 2).

Anteriormente (en el capítulo cinco) haciendo uso de los datos del informe “Panorama Social de América Latina” -desde 2009 hasta 2013- se mostró cómo fueron reduciendo los índices de pobreza e indigencia, hasta alcanzar 4.3 y 1.7% respectivamente. Sin dudas esa situación favorable ha permitido disminuir la brecha de desigualdad entre los distintos sectores sociales.

Danani y Hintze (2013) realizan un análisis de las políticas sociales de la última década y concluyen que importantes reformas en el área de la protección y seguridad social –la reestatización de los fondos de las AFJP, la incorporación de asignaciones familiares no contributivas, el incremento del monto de las prestaciones de jubilaciones y pensiones– permiten advertir el inicio de un periodo de “contrarreforma” en materia de políticas sociales. De allí la posibilidad de instaurar como principal consigna la inclusión de sectores excluidos.

Ese enfoque de inclusión social nos conduce a matizar o a permitirnos ciertos grises en la consideración de algunos aspectos –y la construcción de la concepción de sujeto– en los programas sociales que integran esta tesis, especialmente en comparación con los programas y políticas del tiempo neoliberal.

Si bien es cierto que los tres programas sociales contienen exclusiones -pues son focalizados- se trata de focalizaciones más flexibles que garantizan una transferencia de ingresos directa en poder de sectores sociales desfavorecidos. En tanto que en los años ‘90 estrictos criterios de focalización fueron las principales características de la mayoría de los programas (Lo Vuolo, Barbeito, 1998; Franco, 2006; Repetto, Alonso, 2006; Rodríguez Enríquez, Reyes, 2006; Pautassi, 2010).

Los tres programas sociales han sido regulados por medio de decretos de necesidad y urgencia y ello implica no someter la decisión de la medida a discusión parlamentaria. En el caso del Plan Jefes y Jefas de Hogar la grave situación social justificó la utilización de ese tipo de decretos, en los otros el motivo señalado resulta insuficiente -de acuerdo con los requisitos de nuestra Constitución Nacional- para acreditar las causales que habilitan su uso. A pesar de ello, en la AUH y el PROGRESAR existen importantes avances ligados a su regulación jurídica, más adelante se hará referencia a esa cuestión.

El derecho a la salud y la educación –garantizado por medio de las condicionalidades que prevén los programas– son dos derechos sociales fundamentales para lograr el desarrollo humano. Tonon (2012) citando a Sen menciona: “[…] Y es entonces que resulta necesario recordar a Sen (2000) cuando expresa que el acceso a la educación y a la salud son las dos oportunidades sociales que cualquier estado que se defina como democrático debe efectivamente garantizar a sus ciudadanos” (p. 5).

La institucionalidad social de estos programas ha sido correctamente instrumentada –con las limitaciones anteriormente expresadas– por medio de los documentos oficiales. Aunque su contrastación empírica sólo será posible por medio de un estudio de implementación.

Los documentos oficiales proponen la creación de órganos encargados del monitoreo y evaluación del programa, como así también órganos consultivos y de coordinación de los servicios públicos en los distintos niveles de gobierno. A su vez, en la Asignación Universal por Hijo y el PROGRESAR el ámbito de aplicación deja de ser un ministerio del Poder Ejecutivo para pasar a ser la Administración Nacional de la Seguridad Social.

Otra cuestión interesante es la transparencia en las modalidades de tramitación y posibilidad de cobro para los titulares de la AUH y el PROGRESAR pues elimina posibilidades de practicar algún tipo de clientelismo político con los titulares de los programas sociales; no fue así en la década del ‘90 en la que las manifestaciones de ese tipo de prácticas era evidente (Vales, 2003; Hintze, 2006).

En lo relacionado con la progresividad de la medida, los tres programas sociales (dentro del periodo analizado) han ido aumentando periódicamente el monto de la transferencia de ingresos acorde al incremento inflacionario de los precios en el mercado de consumo.

Por último, en los tres casos se incorporó un marco de derechos humanos, amén que esa enunciación resulte contradictoria con otras que contiene el mismo decreto (exclusiones, penalidades, regulación por medio de decretos de necesidad y urgencia). En uno se trata del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que permitió (según lo que expresa el decreto) la instrumentación del derecho familiar a la inclusión social. La AUH se enmarca a nivel internacional en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y a nivel nacional en la Ley Nº 26.061 sobre Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.



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