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9 Acción colectiva y bienestar rural a mediados del siglo xx

Posibilidades del microanálisis

Alejandra Salomón (CONICET‑CEAR/UNQ)

Introducción

Es sabido que la realidad lanza preguntas y reflexiones sobre tiempos pretéritos. En el siglo xxi, la cuestión de la infraestructura rural (caminos, energía, agua potable, transportes, control de inundaciones, Tecnologías de Información y Comunicación –TIC–) ha logrado mayor visibilidad en la arena pública, en base a reclamos y debates efectuados por usuarios, corporaciones, organismos internacionales y expertos. Más allá de sus divergencias, coinciden en la afirmación de que la mejora en cuanto a su calidad y cantidad motorizaría el crecimiento económico y reduciría la pobreza en el campo. En este sentido, nos interrogamos sobre las raíces históricas de las deficiencias y los desequilibrios, y la responsabilidad tanto gubernamental como social. ¿Pueden rastrearse políticas e iniciativas que oficien como mojones para comprender el presente y proyectar posibles soluciones en un espacio sobre el cual históricamente se construyó la prosperidad urbana pero padeció la marginación por parte de los poderes públicos?

En base a este disparador, el trabajo se propone contribuir a la reflexión sobre las posibilidades teórico‑metodológicas que ofrece el microanálisis para los estudios históricos dedicados a la relación entre políticas públicas, infraestructura y bienestar rural. Dicho enfoque complejiza las miradas sobre el impacto de las políticas públicas y sobre el cambio social a través del accionar de sujetos autoorganizados e invisibilizados por escalas de observación más amplias. Para ilustrar ambas cuestiones nos focalizaremos en la problemática de los caminos rurales del interior bonaerense a mediados del siglo xx, cuya trascendencia tanto en términos económicos como sociales suele ser subestimada por las miradas urbano‑céntricas. Quienes vivían y dirigían pequeñas localidades eran quienes conocían en detalle los inconvenientes que provocaba el tránsito por los caminos rurales. Sin embargo, les resultaba difícil actuar por la falta de conocimiento profesional, maquinarias y recursos.

El sistema de Consorcios Camineros (CC), impulsado por el Plan de Caminos de Fomento Agrícola a partir de 1956 en coordinación con los municipios y las entidades viales nacional y provincial, buscó dar respuesta a estas necesidades. Partiendo del análisis del significado del mencionado Plan en tanto primera política explícita de desarrollo de caminos rurales, examinaremos una de sus consecuencias: la acción colectiva como instancia de acción pública. Por entonces, novedosas y más precisas reglas de juego crearon incentivos para lograr procesos de acción colectiva, los cuales –gracias al aporte del capital social (Ostrom y Ahn, 2003)– implicaron la cooperación de los individuos con otros para la solución de problemas locales.

Respecto a la acción colectiva, debe advertirse la presencia de conexiones y marcas identitarias que trascienden la delimitación municipal. Dada la artificialidad de dicho recorte político‑administrativo, preferimos en este caso optar por el enfoque micro, cuya unidad de análisis no es estrictamente la localidad, sino las experiencias de cooperación y autogestión que, muchas veces en coordinación con el Estado, se dedicaron a la construcción, el mantenimiento y el mejoramiento de los caminos vecinales en el campo. No obstante, esta perspectiva no deja de reconocer las lógicas locales en la conformación, canalización y resolución de las demandas. En el interior rural, la distancia respecto a los pueblos hacía que las conexiones y la organización del espacio no giraran exclusivamente en función del casco urbano de la propia localidad. Por ejemplo, cruces de caminos o estaciones ferroviarias se han caracterizado por ser lugares claves de intercambio y circulación. Por ello resulta sugerente redimensionar espacialmente la experiencia vecinal y visibilizar el espacio rural como una configuración múltiple y diversa, lo cual conlleva indudablemente otro desafío: repreguntarse sobre las fronteras del propio objeto de estudio y las fuentes de investigación. Es desde esta inquietud desde la cual reivindicamos la puesta en primer plano de otros sujetos, organizaciones y vínculos que en una historia nacional, provincial o urbana quedarían ocultos o eclipsados.

Conviene decir algo más acerca de por qué nos centramos en torno a mediados del siglo xx, en relación a otros posibles recortes cronológicos. La historiografía, desde distintos campos temáticos y teóricos, concuerda en que el “primer peronismo”, aunque con nutridos antecedentes, fue un parte‑aguas en materia social. Un variado instrumental intervencionista del Estado elevó la calidad de vida, integró al cuerpo social, organizó y dignificó a los trabajadores. No obstante, esta ruptura –tan públicamente expresada por los contemporáneos y tan perdurable en la memoria colectiva– no resulta uniforme en todos los planos de la vida social. Como se verá, el peronismo no habría significado un antes y un después en materia de infraestructura rural, variable sumamente importante tanto para la actividad productiva como para la calidad de vida. Fue luego, cuando la discusión gubernamental y técnica sobre el tema y la conjunción público‑privada para el bienestar rural adquirieron mayor relieve. Con esta hipótesis se pretende delatar algunas fisuras interpretativas de supuestos aceptados en torno a la “democratización del bienestar” que llevara adelante el peronismo, al menos en el mundo rural. De modo que la exploración de nuevas dimensiones algo desatendidas hasta ahora por la literatura –como es el caso de la infraestructura vial– instiga la búsqueda de caminos originales de indagación.

En esta dirección, el objetivo de este trabajo consiste en reflexionar sobre ciertas vetas y pistas que el abordaje del impacto del Plan de Caminos de Fomento Agrícola, interrogado desde un enfoque microanalítico, permite seguir. Aquí no se trata de presentar conclusiones definitivas; se trata, más modestamente, de rondar alrededor de algunos asuntos que resultan sugerentes. Esta aproximación, al reivindicar el espacio local como ámbito privilegiado del microanálisis histórico (Serna y Pons, 2002: 118), permitirá reconocer el rol singular que en contextos del interior del país asumieron municipios y actores no estatales en la provisión de recursos de uso común, así como ponderar los efectos de las instituciones en los comportamientos y sus resultados.[1] El espacio local es por excelencia el lugar de convergencia entre lo rural y lo urbano, puesto que el pueblo o municipio pequeño conforma el mundo rural y se extiende hacia los municipios más grandes, en la medida que las relaciones sociales personales predominan (Baudel Wanderley, 2001). Resulta necesario adoptar entonces una concepción más amplia de población rural que, al trascender los límites estadísticos, integre a todas aquellas personas cuyas vidas transcurrían estrechamente ligadas al mundo rural.

Insistimos, entonces, en la reconsideración de lo local a propósito de una reevaluación necesaria de las políticas públicas tendientes al bienestar, lo cual implica complejizar las temporalidades y las espacialidades. Al respecto, existe una producción interesante pero dispersa y heterogénea, más preocupada por los problemas urbanos que los rurales. Para saldar esa vacancia, el desafío será pensar sobre las posibilidades que ofrece una mirada microanalítica para recuperar los elementos de una acción colectiva abocada a la resolución de problemas rurales (en particular, viales), de cara a los retos del siglo xxi.

Problematizar la periodización y la territorialización del bienestar

Entre las décadas de 1940 y 1980 el bienestar asumió un lugar preeminente dentro de la agenda pública. Producto de las consecuencias de la crisis de 1930 y frente a la necesidad de atender las demandas de nuevos actores en la escena política, el Estado se convirtió en garante de los derechos sociales. Se delineó así un modelo intervencionista que, basado en un conjunto de políticas tendientes a la mejora de la calidad de vida de la población, halló su consumación durante el “primer peronismo”. Dotada de atributos fundacionales de la “construcción de una ciudadanía social”, según lo definiera Daniel James, ha sido la etapa más transitada por la historiografía para explicar el auge inédito de las políticas sociales (James, 1990). Gracias a las transformaciones en la estructura socioeconómica, las vías de acceso al bienestar social hicieron que la prosperidad fluyera en toda la pirámide social (Torre y Pastoriza, 2002). Para los obreros recién radicados en las ciudades, la “democratización del bienestar” redundó en la ampliación de sus horizontes, en tanto que para las clases medias implicó una profundización de tendencias de movilidad social ascendente.

La revisión de la prolífica literatura referente al período revela un fuerte activismo estatal para reducir la brecha social y amortiguar el conflicto, traducido en políticas de vivienda, trabajo, salud, educación, asistencia social, turismo social, deporte y aquellas dirigidas a la niñez y a la mujer, entre otras. En general, las exploraciones han problematizado el diseño y la implementación de las intervenciones estatales en el ámbito restringido de la zona metropolitana, un escenario caracterizado por altos niveles de urbanización, mayor crecimiento económico y la intervención predominante de las agencias nacionales. No tendría sentido, en el marco de este trabajo, realizar un repaso detenido de una producción que se ha densificado con el paso de los años.[2] Sí interesa apuntar que, dado que el interés pasaba por las actividades del Estado en función de las clases sociales que oficiaron como principal base de sustentación del peronismo, no llama la atención que se prestara atención exclusiva al ámbito urbano: este aparecía como un objeto preferencial y casi naturalizado para los investigadores. Y las conclusiones han tendido a ser convertidas en paradigma del fenómeno nacional.

Por otro lado, nuevas visiones se ocuparon de estudiar el fenómeno en el resto del territorio, al constatar la heterogénea realidad de los espacios provinciales y locales. Estas aproximaciones enfatizan el imperativo de revisar los procesos de estructuración de las políticas de inclusión social, analizando las asimetrías en su distribución, la débil institucionalización y la multiplicidad de actores que accionaron a su alrededor. Así y todo, las indagaciones se han centrado generalmente en áreas urbanas, si bien reconocen que la política social llevada a cabo por el peronismo llegó hacia las zonas más postergadas del interior del país. Pocos son los trabajos que se posicionan desde el mirador específico del mundo rural (por ejemplo, Palacio, 2018).

De lo dicho hasta aquí, pueden plantearse dos conclusiones. Primero, existe un vacío historiográfico sobre la cuestión social rural. Un balance crítico respecto del estado de los avances académicos muestra una atención predominante alrededor del bienestar de las poblaciones urbanas, con un menor interés por el mundo rural. Segundo, las evidencias sugieren que, a pesar de que el Estado asumió nuevas funciones en materia social, y de que desde distintos ámbitos se admitía la necesidad de mejorar las condiciones de vida rural y desalentar las migraciones internas, la intervención estatal exhibió límites para subyugar las desigualdades en áreas extracéntricas. Pese al avance notable de las posiciones favorables a la intervención estatal en el área social, en el espacio rural se desarrolló más en el plano de las ideas que de las realizaciones.

No solamente la radicalidad discursiva inicial se diluyó en una tendencia más moderada y conciliadora, aún más importante es que, desde la óptica gubernamental, prevalecía una noción restringida del bienestar, centrada en la tierra y el trabajo. Como se sabe, la aparición o visibilidad que adquieren ciertos temas no responde a su existencia objetiva, sino a una compleja dinámica política, económica e ideológica que incluye intereses, expectativas y sentidos de actores estatales y no estatales. Ello explica que el bienestar social rural no haya ingresado en la agenda del gobierno peronista con la magnitud que podría suponerse. A lo sumo, en el mundo rural la justicia social era concebida como un instrumento de asentamiento sobre la base de la explotación familiar, funcional para el aumento de la productividad y la minimización de la conflictividad social.

Por entonces, el peronismo entendía que la manera de alterar jerarquías (en especial, entre terratenientes, arrendatarios y peones) y difundir valores antioligárquicos era a través de la construcción de una nueva institucionalidad abocada a modificar las relaciones contractuales y laborales que regulaban la vida agraria. Por este motivo, el modo en que fueron diagnosticados o construidos los “problemas” sobre los que se exigía la intervención del Estado condicionó la diagramación del repertorio de políticas. Otras áreas de intervención, como ocurrió con la infraestructura rural, no habrían experimentado una franca ruptura respecto a la etapa previa. En otras palabras, infraestructura y condiciones de vida en espacios rurales no conformaron una dupla férreamente defendida desde los planos simbólico y material en la etapa peronista.

Las limitaciones del peronismo para atender de un modo más integral el bienestar rural se exhiben con mayor claridad tras la Revolución Libertadora. En el caso del interior de la provincia de Buenos Aires, los pocos estudios existentes, desde ópticas macrohistóricas, demuestran la persistencia de desequilibrios territoriales y de desigualdades sociales (Lázzaro, 2008), que el peronismo no habría logrado revertir. Si bien el epicentro de los emprendimientos gubernamentales desarrollistas fue la cuestión de la tierra, no se circunscribió a ella. La heterogeneidad y profusión de propuestas para dar respuesta a los problemas sociales se observan en discusiones parlamentarias, informes técnicos oficiales y publicaciones periódicas de la época (Ivickas Magallán, 2017: 642).

Estas iniciativas –múltiples, dispersas, a veces contradictorias y otras veces fracasadas– no se entienden en forma cabal si no se las considera en un contexto más amplio. A mediados del siglo xx, bajo el influjo de las ideas de modernización y desarrollo, se habría dilatado la conceptualización del bienestar rural, que pasó a incluir nuevos tópicos, tales como electrificación e infraestructura vial. De todos modos, seguía prevaleciendo una visión productivista: el bienestar como una cuestión cuantificable fruto del incremento de la producción. Tal concepción legitimaba la centralidad de la reforma agraria como vía para garantizar parcialmente tanto la justicia social como la eficiencia productiva, pero también para evitar la insurgencia en el ámbito rural (Teubal, 2001: 58).

En suma, la historia nacional o provincial demuestra que a mediados del siglo xx la infraestructura en el medio rural –como una vía al bienestar– no era una cuestión en sí misma, sino que se subsumía tras otras políticas estimadas prioritarias para superar la deformación y el subdesarrollo de la economía bonaerense. Ahora bien, el cambio de la escala de análisis pone en evidencia otras realidades. Como apuntara Revel, “cambiar el foco del objetivo no es solamente aumentar (o disminuir) el tamaño del objeto en el visor, sino también modificar la forma y la trama” (Revel, 1995: 129).

En primer lugar, “desde abajo”, se visualiza un repertorio amplio de demandas que no lograron ser satisfechas por entonces. En esta dirección, las contribuciones microhistóricas invitan a repensar la periodización de las políticas públicas tendientes al bienestar, al desafiar los grandes períodos políticos nacionales como factores ordenadores y explicativos de las problemáticas. Matizan la idea del rupturismo absoluto que, en relación al bienestar rural, habría motivado la llegada de Perón al poder, al destacarse líneas de continuidad con la etapa previa e incluso con la posterior. En segundo lugar, el anclaje en trayectorias singulares permite problematizar la territorialización de las intervenciones estatales. De este modo, cobran relevancia una mayor cantidad de actores así como múltiples impactos y estrategias de intervención asociadas a modalidades de acción colectiva. Resumiendo, la alteración de escalas tiene la intencionalidad no solo de revisar los supuestos elaborados por la historiografía, sino de visibilizar aspectos no considerados con anterioridad. A estas cuestiones nos referiremos a continuación, en base a la indagación del Plan de Caminos de Fomento Agrícola.

El Plan de Caminos de Fomento Agrícola: un viraje de perspectiva

La prensa local, la historia oral, los archivos judiciales y las fotografías, entre otras fuentes, potencian la detección de problemas escasa o nulamente visibilizados desde los centros de poder político y económico. Las huellas que dejan nos introducen en el problema de los caminos como una variable relevante para comprender las desigualdades socioeconómicas en los espacios rurales. A modo de ejemplo puede mencionarse una extensa nota de un vecino de General Alvear publicada en el diario El Independiente, dirigida al jefe de la Dirección Provincial de Vialidad, “a fin de poner en conocimiento el grave problema con respecto a los caminos”: las inundaciones y la falta de mantenimiento generaban enormes perjuicios, parcialmente saldados por la colaboración vecinal.[3] Similar queja se expresa en el periódico El Orden:

No se trata solo de las vías troncales que comunican las vías importantes del país sino, y en un nivel de paridad con estas, los caminos radiales o vías que unen las poblaciones secundarias y que deben servir a la producción. Cuando estas vías […] se hallan intransitables por las lluvias, las rutas principales tampoco pueden ser de utilidad.[4]

Los caminos también cumplían una función social, fomentando la sociabilidad y reduciendo el aislamiento, como lo atestigua este editorial de El Tiempo:

La vida en los pueblos de campaña es monótona, aburrida, desesperante. Y no porque sus habitantes se aíslen socialmente o sean muy individualistas […] Lo que necesitan esos vecindario es el intercambio […] Andar y ver, como se hace en los centros urbanos. Muchas localidades quedan aisladas desde el atardecer hasta el otro día, sin comunicación terrestre, telefónica o ferroviaria. Y sin luz […] Lo que en realidad falta es […] buenos caminos, servicios de trenes y transporte de pasajeros más frecuentes […] Los pueblos de campaña debieran estar conectados, todos con los centros urbanos más próximos con caminos transitables y seguros en todo tiempo y entrar en su recinto el beneficio del pavimento. El automóvil y el colectivo harían el resto y entonces se iría eliminando el éxodo rural.[5]

Estas y otras notas, al igual que las entrevistas, manifiestan los daños económicos y sociales que les ocasionaban la precariedad y/o la ausencia de caminos a los habitantes rurales. La intransitabilidad y el mal estado no solo motivaban mayores costos y pérdidas para los productores, sino que afectaban la vida cotidiana. Los pueblos se veían aislados e incomunicados y era difícil acceder a escuelas, a centros de salud o a espacios de consumo. Ahora bien, estas cuestiones pasan inadvertidas si uno coloca el punto de mira en la escala macro. Durante la etapa peronista, la escasez de estudios, estadísticas y propuestas gubernamentales en relación a la política vial rural sugiere que esa dimensión no adquirió centralidad en el mapa de poder político. Más allá de voces aisladas que alertaban sobre las carencias del interior, el foco de atención de la política vial lo concitaba el imperativo de explotar recursos productivos y turísticos mediante rutas y accesos a centros estratégicos. Por el contrario, la calidad de vida en el medio rural no constituyó un tema forjador de imágenes alrededor del camino, es decir, un problema socialmente problematizado, al menos por el Estado nacional y provincial (Salomón, 2017).

Fue a partir de 1956 cuando la confluencia de una serie de cambios le otorgó mayor visibilidad y especificidad a los caminos rurales.[6] En el plano político, el derrocamiento de Juan D. Perón inauguró recambios de dirigencias, elencos técnicos y agendas de gobierno, así como un énfasis discursivo en la democratización y la descentralización. En materia económica, una de las principales consignas de la Revolución Libertadora consistía en la racionalidad y la planificación, en contraste con la demagogia y la dilapidación de recursos de la “segunda tiranía” peronista. Los informes económicos de Raúl Prebisch, prestigioso presidente de la CEPAL y asesor gubernamental, presentaban a la postración de la producción agraria como un serio problema, por lo que aconsejaban el aumento de la productividad a partir de la mecanización, reorganización de la explotación, exportaciones e investigación científica. Asimismo, propiciaban la solución de carencias que desalentaban la modernización de la empresa rural: los transportes, viales y ferroviarios. En este marco, políticas más favorables hacia el sector, junto a la difusión de tecnología y nuevas formas de producción, impulsaron el crecimiento de la actividad agraria destinada a los mercados externos.

La oposición a la imagen peronista de demagogia, centralización y autoritarismo guio y legitimó numerosas decisiones del gobierno provisional. Al igual que en otras reparticiones, en el caso de la vial este bregó por montar un aparato moderno, administrador y eficiente, diferente del heredado. En base a esta premisa, la repartición desempeñó un papel importante en el ensayo de políticas viales y marcó algunas discontinuidades respecto a la etapa previa (Salomón, 2018). Por otra parte, el paulatino retroceso del ferrocarril, el mayor uso de automóviles y camiones, el incremento de los viajes a las ciudades y la agudización del éxodo rural resultan telón de fondo y punto de referencia en la temática (Balsa, 2006). La conjunción de estos fenómenos –algunos de los cuales no eran novedosos– impulsó una acción pública más precisa y sistemática sobre los caminos municipales o terciarios.

El Plan de Caminos de Fomento Agrícola definió, por primera vez, una política nacional explicita de desarrollo de caminos rurales en 1956 (rigió hasta 1977), en base a la colaboración entre la nación, las provincias, las comunas y los propios interesados.[7] El Plan establecía que el financiamiento provendría de parte de la nación y de la retención agropecuaria, destinándose el 40% de los fondos a las provincias para la construcción, mejoramiento y conservación de colectoras que se conectaran a las redes pavimentadas provinciales o nacionales, en tanto que el resto se dirigiría a CC para caminos de penetración directa a las chacras. Se contemplaba que los CC, entidades de bien público sin fines de lucro, estarían integrados por vecinos de una determinada zona geográfica, con el objeto de aunar esfuerzos y aportes económicos para la ejecución y conservación de caminos, con la directiva y supervisión de la Dirección Nacional de Vialidad y de sus pares provinciales. Las provincias se fueron adhiriendo y, para ello, se veían obligadas a presentar un plan concreto e instituir comisiones zonales.

El Plan de Caminos de Fomento Agrícola fortaleció los CC como instancias de acción pública. Si bien estos ya detentaban status legal desde los años treinta, fueron dotados de mayores recursos, asesoramiento y reglamentaciones, lo cual pautó una nueva delimitación de espacios y funciones entre Estado y sociedad civil. Los CC ejecutarían y financiarían el 20% del costo de las obras (con dinero, servicios o materiales) y contarían con la colaboración, la aprobación, la administración y el contralor de una Comisión Vial municipal. Su constitución administrativa era simple, aunque para ser avalados, debían presentar junto al proyecto una estimación de costos y un plan de inversiones. De este modo, se les dio un esquema de financiamiento y organización a los caminos rurales, en tanto el contexto político‑ideológico exaltaba el rol del municipio y de los vecinos en materia de vialidad, contribuyendo a la concepción de que esta era un problema también local (Salomón, 2018). La proliferación de CC y su activa labor, en especial en la provincia de Buenos Aires, da cuenta de la acción colectiva y del papel positivo del Estado en crear diseños institucionales efectivos para resolver problemas compartidos.

En julio de 1957, pocos meses después de la sanción del Plan, 89 Comisiones Viales habían logrado reconocimiento en la provincia de Buenos Aires (contaba con 112 distritos municipales), en tanto que la cantidad de CC ascendía a 188 (en 1963 llegó a haber 745).[8] La desigual distribución de estos últimos resulta llamativa. ¿Por qué en Puan, por ejemplo, fueron conformados 21 CC y en otros distritos solo uno o directamente ninguno (Cuadro 1)? ¿Qué criterios signaron la distribución de fondos y la aprobación de obras, por cierto, dispares (Cuadro 2)?

Cuadro 1. Cantidad de Consorcios Camineros (CC) en la provincia de Buenos Aires, según Comisión Vial, 1957

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Fuente: Noticias Camineras. 1957. N.º 39, p. 6.

Cuadro 2. Plan de Caminos de Fomento Agrícola. Fondo B. Obras aprobadas al 17/7/1957 en la provincia de Buenos Aires

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Fuente: Noticias Camineras. 1957. N.º 39, p. 4.

Lógicamente, si bien el Estado asumió el papel activo (con recursos técnicos, organizativos y económicos), debe contemplarse que las comunidades locales manifestaron mayor o menor poder de iniciativa al autoorganizarse en CC. Para avanzar en esta dirección, resulta tentador indagar el impacto de este Plan desde una perspectiva microhistórica, porque demuestra que en espacios rurales las políticas tendientes al bienestar rural dependían en gran medida de estrategias de actores locales, antes que o en conjunto con proyectos, medidas y sujetos emanados de los centros de poder estatales. Ni el Estado nacional ni el provincial poseían instrumentos e instituciones para dar respuesta cabal a la problemática vial, de allí su recurrencia a sujetos locales. A su vez, las estrategias de estos últimos se enraizaban en redes personales y promovían el capital social, este último considerado como un conjunto de normas compartidas, saberes comunes y patrones de comportamiento que ayudan a resolver dilemas relacionados con los recursos de un acervo común (Ostrom y Ahn, 2003: 164). De allí que sea fructífera la exploración de espacios pequeños y localizados. Aún más, como la actitud cooperante de los individuos para lograr la acción colectiva se supeditaba a las redes de confianza y reciprocidad, resulta prometedor estar atentos al “nombre propio” (Ginzburg, 1994: 158), en especial en sociedades conservadoras, tradicionales y alejadas del anonimato como solían ser las rurales.

Si bien nada indica que el microanálisis resulte la única vía de entrada a la cuestión social rural, ella enriquece los estudios rurales. El manejo de un pequeño universo de actores y, sobre todo, la posibilidad de acceder a sus enunciaciones y prácticas (en ocasiones de modo tangencial) complejiza y pone en tensión las miradas urbano‑céntricas. Un estudio desde esta perspectiva detenta una impronta bien diferente a la que podemos apreciar en otras investigaciones, por cierto muy bien logradas pero –como es habitual– sesgadas por las constricciones que presenta la selección del objeto y del marco teórico‑metodológico.[9] En otras palabras, la aproximación microanalítica en Historia permite fundar una nueva mirada sobre viejos temas, como es la infraestructura vial.

Visibilizar el papel de municipios y consorcios camineros: una agenda de investigación

La constatación de las restricciones en que se desenvolvían las agencias viales provincial y nacional, junto a la escasez de recursos municipales, permiten reconocer el rol singular que en contextos del interior del país se arrogaron las asociaciones civiles –aunque en coordinación con los actores estatales– en la construcción y el mantenimiento de los caminos rurales. Así como en la provisión de otros servicios públicos (agua, electricidad, salud, educación, etc.) los historiadores han relevado diferentes asociaciones civiles que actuaron en forma complementaria o competitiva con el Estado (como mutuales, cooperadoras, cooperativas, sindicatos, asociaciones de beneficencia y centros vecinales), podría pensarse una actuación similar respecto a los caminos rurales. En este caso, y frente a las dificultades y/o incapacidad del gobierno, los consorcios camineros aglutinaron voluntades particulares en pos de fines colectivos, inyectando un mayor vigor a la sociedad civil.

Como prueba de lo anterior, vale la pena mencionar algunos ejemplos extraídos de la prensa local. Planteaba el periódico El Orden (Mercedes) en una nota titulada “Cuando los vecinos quieren”:

Las iniciativas vecinales han contribuido en muchas ocasiones a la concreción de obras de bien público que, de esperarlas de la acción oficial, se habrían quedado dormidas […] En varias oportunidades como en distintas poblaciones del país, fueron los vecinos los que comenzaron y concluyeron calles urbanas, caminitos de acceso, iglesias, hospitales, etc.[10]

En la misma dirección apunta El Independiente:

Es harto deplorable el estado de los mismos [caminos], si bien es cierto que el factor tiempo ha influido en ello, también es cierto que la Dirección de Vialidad, encargada de velar por el cuidado y atención de los caminos de la zona, no ha cumplido con la responsabilidad que le te atañe.[11]

El estudio singular de casos concretos de CC, dotados de particular historicidad en conexión con los municipios y las Direcciones de Vialidad provincial y nacional, posibilitaría avanzar en varias direcciones. Primero, iluminaría esferas de actuación que, desde escalas macrohistóricas, permanecen en penumbra. Por un lado, la reducción de escala propicia el estudio del Estado como un espacio fragmentado en múltiples agencias, figuras, lógicas y prácticas sociales, lo cual alumbra fenómenos y sujetos antes desconocidos. A partir de medidas muchas veces voluntarias, intendentes, concejales y comisiones viales municipales buscaron solucionar, con iniciativa y relativo margen de autonomía, problemas que enfrentaban en sus localidades. Esta perspectiva permite conocer con más detalle cómo funcionaban los agentes viales y cómo la contigüidad con otros actores sociales (corporaciones y sociedades de fomento, por ejemplo) imbricaba sus prácticas y representaciones. Así, el análisis de los CC facilita una revaluación de los márgenes de autonomía del Estado en relación a las esferas de la vida social.

Por otro, la perspectiva microhistórica develaría la importancia de sujetos no estatales. En este caso, vecinos que bajo el auspicio de las facilidades brindadas por el entorno institucional se nuclearon en organizaciones civiles. En efecto, resulta revelador pensar a las comunidades locales no como meras receptoras de políticas públicas, sino como activos sujetos que se servían de conocimientos e interacciones sociales para hacer valer sus intereses. Es decir, capaces de diseñar sus propios arreglos institucionales para manejar recursos comunes. Los CC demandaban y producían saberes expertos, estrategias y dispositivos específicos que no tenían por objeto a la globalidad de los habitantes rurales sino a poblaciones particulares, lo cual testimonia la intensidad de las preocupaciones viales y los procesos de construcción del espacio local. Se puede percibir así la pluralidad de las configuraciones y trayectorias de organismos encargados de los caminos rurales, cuyas políticas sectoriales aparecen diseñadas y gestionadas por sujetos irreductiblemente singulares.

Para reconstruir tal derrotero, habría que reunir fragmentos de historias de CC en espacios rurales, dando cabida a miradas que encadenen cruces entre actores estatales y no estatales y que abran el camino a análisis comparativos. Asimismo, sería menester identificar qué atributos del entramado institucional comunitario promueven la reciprocidad y confianza de los individuos en estos espacios. El trabajo aportaría a la discusión sobre el lugar de la sociedad civil en el Estado y de cómo la gente podía generar acciones para el bien común cuando había intereses. Lógicamente, para ello es preciso dar cuenta de las particularidades económicas, socioculturales y políticas del espacio en el que habitaban los sujetos, con el fin de proveer un contexto para explicar la participación vecinal en arreglos institucionales para la resolución de problemas compartidos.

Segundo, en base a la premisa de que la reducción de escala hace florecer el contexto, se vislumbra un abanico más amplio de reivindicaciones y concepciones sobre el bienestar. La modernización de los años sesenta implicó profundas transformaciones de la sociedad rural pampeana, reflejadas en la motorización, el desarrollo de la escuela secundaria, el auge del consumo, nuevos estilos de vida y el incremento de los desplazamientos (Albaladejo, 2017). No casualmente, los reclamos en torno a la infraestructura vial se tornaron más recurrentes, tal como lo confirman las entrevistas. Pavimentación, apertura de nuevos caminos y mantenimiento y mejora de los antiguos constituían solicitudes frecuentes, asociadas por lo general a la cuestión productiva, pero también a otras, tales como comunicación y acceso a la salud y a la escuela. De este modo, la imbricación entre el contexto y el comportamiento de los actores, centro del abordaje microanalítico (Levi, 1999), pone en tela de juicio algunos supuestos (como aquel que asimila, de un modo sobredimensionado, el peronismo a la conquista integral del bienestar). Detenerse en el papel de la infraestructura rural puede resultar de interés para exponer cómo las indagaciones en la dimensión micro son capaces de sacudir ciertos consensos de largo aliento. A su vez, cabe agregar que las necesidades y demandas locales de infraestructura vial no eran universales, sino que se relacionaban con la realidad circundante. Las particularidades en cuanto a condiciones agroecológicas, actividades económicas y redes de transportes disponibles determinaban el uso y el estado de la red vial en cada localidad y época del año.

Tercero, colocar el foco en los CC ayuda a comprender las relaciones sociales entre sujetos rurales, los modos de interacción múltiples y complejos que se daban en un contexto histórico. Se podrían reconstituir los vínculos sociales a través del análisis de la conformación y el funcionamiento de los CC, que operaban como mapas de la realidad. Este tipo de búsquedas, para las cuales es de utilidad la descripción densa (Geertz, 1994), nos introducen en las interacciones desplegadas entre individuos de la sociedad civil e incluso entre corporaciones de la misma (Sociedad Rural, FAA, cooperativas) y el Estado. ¿Qué movilizaba a los vecinos a involucrarse en estas asociaciones? ¿Quiénes eran más proclives a la participación y cuál era el vínculo entre ellos? ¿Constituyeron los CC semilleros de liderazgos? ¿Contribuyeron al reforzamiento del compromiso local y al fortalecimiento de redes personales? ¿Eran espacios de sociabilidad? ¿Qué rol jugó la sociedad en la construcción del espacio local?

Estos interrogantes no solo permiten percibir la conformación de una trama relacional, sino que son particularmente importantes para cuestionar y hasta rebatir aquellos estereotipos sobre el mundo rural, que presentan a sus habitantes como apáticos e indiferentes ante la cosa pública y al margen de cualquier forma de organización. A la construcción de esta imagen han abonado el desconocimiento y la historiografía tradicional, en la que la omnipresencia y la omnipotencia del Estado nacional, la urbanización/industrialización y el poder de los terratenientes pampeanos sirvieron para justificar la desaparición del pueblo rural como protagonista político, en especial antes de la década de 1970. Si bien en estos lugares la acción colectiva no alcanzó un desarrollo tan extenso como en otros países latinoamericanos, ha sido subestudiada. (Mascali, 1986). Por ello puede resultar un aporte significativo el análisis de sus particularidades en el proceso de resolución de dilemas asociados a la infraestructura rural.

En cuarto lugar, justamente por sus pequeñas dimensiones, el análisis microhistórico puede ser factible y además puede llegar a ser significativo por las repercusiones que habría tenido a nivel local la intervención de estas asociaciones. ¿Cómo habría impactado un nuevo camino en la vida cotidiana de los actores rurales? Si bien son difíciles de cuantificar los efectos sociales, vale la pena incursionar cualitativamente. Transitar el terreno del impacto de las políticas viales en la construcción del territorio local, con sus marchas, contramarchas y contradicciones, nos acerca a la vida cotidiana de los habitantes rurales.

Desde ya que no sería novedoso referirnos a las dificultades para reunir fuentes sobre el desempeño de los CC. Resulta crucial entonces recurrir al ingenio para la recolección, cruce y el estudio intensivo de las mismas. Prensa local, actas de Concejos Deliberantes, Boletines del Poder Ejecutivo Municipal, entrevistas e información local extraída de documentación oficial o publicaciones periódicas de alcance provincial y nacional pueden oficiar como punto de partida para reconstruir los fenómenos mencionados, así como alentar debates en torno a un tema aún no explorado en el marco de un drama que afecta al mundo rural desde la década del treinta y aún con más fuerza desde los sesenta: el despoblamiento. ¿Cuál es el vínculo entre despoblación y provisión de infraestructura rural? Sería aventurado alegar sin una demostración fehaciente una relación lineal y causal entre pavimentación vial y arraigo rural.

Reflexiones finales

La descomposición del origen de la cuestión social rural a mediados del siglo xx conlleva la consideración de una amplia serie de coordenadas y actores que no se circunscriben a las duplas administración nacional/provincial y tierra/trabajo, ni se consuman durante el gobierno de Juan D. Perón. Tras su derrocamiento, ganó mayor visibilidad pública la necesidad de provisión de una adecuada infraestructura rural para atender a la revalorización de la actividad agropecuaria: electricidad, agua potable, vialidad, transportes. Preocupación que, sin ser nueva, bregaba también –aunque de modo subordinado– por el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural. El Plan de Caminos de Fomento Agrícola fue fiel expresión de un clima de época que reivindicaba el lazo entre agro, desarrollo y descentralización.

La proliferación de CC expresa la relevancia de la problemática vial y de los mecanismos de cooperación y autogestión en determinadas coordenadas temporoespaciales. Los vecinos asumieron la iniciativa frente al reconocimiento de las limitaciones financieras del Estado y a la valorización de la acción privada. De allí que en nuestro trabajo, la elección del microanálisis surgiera como resultado del predominio tradicional de la interpretación macrohistórica, la cual no visualiza arreglos institucionales (a través de los CC) para gestionar un recurso de acervo común, como son los caminos rurales. Al reducir la escala se aprecian conductas y significados que de otro modo serían invisibles. Durante dos décadas, el hecho de que la autogestión  haya sido la marca más visible de la construcción, el mantenimiento y el mejoramiento de los caminos rurales bonaerenses nos trasmite claramente el lugar que aquella ocupó en la provisión de infraestructura rural. 

En materia de vialidad en el agro, la perspectiva microanalítica abre varias aristas de investigación sobre las que vale la pena detenerse: las fuertes interlocuciones entre actores estatales y no estatales, la ampliación de las reivindicaciones y concepciones sobre el bienestar rural, los vínculos sociales al interior de las comunidades y las repercusiones de la política vial en el mundo rural. Esta agenda de investigación permite avanzar sobre las modalidades de intervención estatal y su vinculación a la acción colectiva. Hoy sabemos que una buena historia de las intervenciones públicas requiere también de un análisis de los receptores de las políticas, puesto que estos no eran sujetos pasivos e inertes frente a decisiones perpetradas desde arriba. Es por eso que el estudio de cómo determinados sujetos devienen en –o más bien, son reconocidos como– líderes comunitarios, expertos o técnicos es una cuestión que amerita ser analizada. Las lecciones aprendidas del estudio de comunidades en pequeña escala aportarán a la comprensión de la acción colectiva institucionalizada en pos del bienestar rural. Percibir la importancia del capital social ayuda a generar información sobre esfuerzos exitosos o fracasados para manejar situaciones de recursos de un acervo común.


  1. Los recursos de uso común constituyen un sistema de recursos natural o creado por el hombre, lo suficientemente grande para volver costoso excluir a beneficiarios potenciales y sumido a la sobreutilización debido al uso más intenso que el apropiado (Ostrom, 2015: 77).
  2. Un análisis más pormenorizado, en Ortiz Bergia y Salomón (2017).
  3. El Independiente. 1959. (General Alvear) 15 de junio; p. 3.
  4. El Orden. 1957. (Coronel Pringles) 25 de marzo; p. 1.
  5. El Tiempo. 1953. (Pergamino) 12 de enero; p. 5.
  6. Dentro de toda la red vial argentina los caminos rurales pueden ser definidos, según su función, como aquellos que permiten el acceso a las explotaciones agropecuarias y que corresponden a las redes viales secundaria y, principalmente, terciaria.
  7. Decreto‑Ley 9.875. República Argentina. Boletín Oficial, 8 de junio de 1956, pp. 1‑2.
  8. Según datos de 1963, en la provincia de Buenos Aires, en relación al total del país, se formó la mayor cantidad de CC (745, es decir, 29,8%), se emprendieron la mayor cantidad de obras (818, es decir, 28,2%) y se construyó la mayor longitud de caminos (31.425,20 km., es decir, 30,7%). Dirección Nacional de Vialidad, extraído del Informe de la República Argentina para la segunda sesión de la Comisión Especial ii del Consejo Interamericano Económico y Social: desarrollo agrícola y reforma agraria, 1963, p. 207.
  9. Casi todos los trabajos sobre vialidad se han abocado a la primera mitad del siglo xx. Una excepción, para el caso de Córdoba, es el de Civitaresi (2018).
  10. El Orden. 1956. (Mercedes) 15 de septiembre; p. 1.
  11. El Independiente. 1958. (General Alvear) 13 de julio; p. 1.


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