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7 Eficiencia, austeridad y prudencia

El líder de gobierno y las políticas de reforma

La columna vertebral del gobierno era la buena administración de los recursos (Ángel Baltuzzi, diputado provincial entre 1991 y 1995. Entrevista de la autora, 13/9/16).

En el capítulo anterior analizamos el rol del liderazgo de Carlos Reutemann en la generación y puesta en forma del vínculo de representación política frente a la ciudadanía santafesina. En este último capítulo del libro nos adentramos en otra faceta del liderazgo político: la de ser el agente central en el proceso de toma de decisiones de política pública y en la orientación de la acción de gobierno. Numerosos autores han destacado la importancia de los liderazgos en las democracias contemporáneas, tanto en su función decisional frente a la creciente complejidad de los asuntos públicos (Fabbrini, 2009); como garantías del sostenimiento y la permanencia de las instituciones democráticas pero, también, de la cohesión social, el orden y la seguridad (ibíd.; Novaro, 2000) y, más precisamente, en los procesos de reformas políticas y económicas estructurales (Elgie, 1995; Margheritis, 1999; Mayorga, 2006).

Sin embargo, los liderazgos democráticos no dirigen su voluntad en un vacío incondicionado; están, por el contrario, sometidos a una doble exigencia: protagonizar la dirección de la acción de gobierno y ser controlados en sus decisiones. En efecto, los líderes actúan en determinados contextos institucionales y bajo ciertas exigencias políticas y sociales ante las cuales despliegan su accionar. Dichos límites pueden ser estar más institucionalizados (como los que ejerce un Congreso o Parlamento) o más atados a los vaivenes de la acción política y social no institucionalizada (oposiciones políticas, resistencias sociales, disputas entre liderazgos, etc.) [Fabbrini, 2009].

El capítulo se divide en dos partes. En la primera, describimos cuáles fueron las políticas de reforma más importantes llevadas adelante por el gobierno provincial entre 1991 y 1995, en línea con las exigencias del programa menemista de reformas del Estado y la Administración Pública, y analizamos el modo como éstas fueron implementadas. Se trató, concretamente, de cuatro grandes medidas: la privatización de la Dirección Provincial de Obras Sanitarias (DIPOS), la concesión a agentes privados de la autopista provincial Rosario-Santa Fe, la reforma Tributaria provincial que adhería al Pacto Fiscal con la Nación y la descentralización y regionalización educativas. Estas medidas estuvieron justificadas discursivamente en nombre de la “eficiencia” del Estado y la “austeridad” fiscal, dos tópicos que Reutemann resignificó en función de su trayectoria anterior como empresario y deportista y de sus atributos representativos construidos de cara a la ciudadanía.

En la segunda parte analizamos los condicionamientos, presiones y resistencias que el gobernador debió afrontar para avanzar con las medidas que se ejecutaron y con otras que, finalmente, no pudieron llevarse adelante. Dichos condicionamientos provinieron de diversos actores y expresaban distintas demandas. De parte del gobierno nacional, se solicitaba mayor “celeridad” para la implementación de las reformas. Por su lado, los legisladores provinciales de las distintas fuerzas políticas, sectores empresariales y de trabajadores se resistieron a las distintas medidas, cada uno desde su específico posicionamiento sectorial o partidario. Ante estas presiones y resistencias, Reutemann desarrolló diversas estrategias según los actores con los que interactuara. Con respecto a las autoridades políticas nacionales, buscó negociar beneficios materiales para la provincia (partidas fiscales de distinta índole) a cambio de la aplicación de las políticas solicitadas, aunque también ejerció la confrontación pública, sobre todo, con el ministro de Economía de la Nación, Domingo Cavallo. En cuanto a los sectores provinciales que se resistían a las reformas, en algunos casos el gobernador buscó el consenso y la negociación (tanto con los legisladores díscolos del propio partido como con los grupos organizados de la sociedad civil) y en otros decidió afrontar los costos políticos de la aplicación de las medidas reformistas. En términos del discurso oficial, Reutemann recurrió al atributo de la “prudencia” –muy presente en sus alocuciones– para significar los límites ante los cuales se encontraba la acción de gobierno en relación a las políticas de reforma estructural y de reforma del Estado.

El capítulo concluye con una reflexión sobre los modos, los tiempos y los alcances de las políticas de reforma estructural durante la década del noventa en las provincias, a partir del análisis del caso santafesino. Argumentamos que lejos de seguir un patrón preestablecido de aplicación de medidas de corte neoliberal las provincias experimentaron procesos específicos según la fortaleza de los liderazgos de sus gobernadores, el tipo de resistencia política y social que afrontaron y las prioridades de política pública que establecían para sus territorios. En otras palabras, las provincias no fueron actores subordinados plenamente al programa y a los tiempos de ejecución prefijados por el gobierno nacional, ni tampoco advertimos –como indica la literatura- un escalonamiento en la aplicación de las mismas según se trate de provincias metropolitanas o periféricas (Gibson y Calvo, 2008). Más bien, las características de la ejecución de las reformas parecen estar sujetas a la dinámica política y social que se despliega en el ámbito de su aplicación (en este caso, la provincia de Santa Fe) y a los múltiples intereses que allí se juegan, independientemente del tipo de región socioeconómica de la que se trate.

El par eficiencia-austeridad: la reforma del Estado y la política fiscal

Sobre las reformas y sus condiciones de aplicabilidad. La variable “empleo público”

En su discurso de Asunción como gobernador de la provincia de Santa Fe ante la Asamblea Legislativa, Reutemann enunciaba los grandes lineamientos de su gobierno con las siguientes palabras:

Que nadie imagine o crea que este es un cambio rutinario de autoridades o una sucesión de funciones. Quien así piense, se encuentra absolutamente equivocado. Este asumir significa un compromiso irrenunciable a cumplir el mandato y el mensaje que la ciudadanía toda puso de manifiesto en el acto electoral. El mensaje fue claro y terminante. La provincia debe ordenarse y debe transformarse […] Deseo ser franco: el mensaje y el mandato se cumplirán inexorablemente (Carlos Reutemann, Discurso de Asunción ante la Asamblea Legislativa, 11/12/91).

En efecto, el “ordenamiento” y la “transformación” de la provincia se plasmaron en la adhesión por parte del gobierno reutemannista a los principios de reforma Estructural del Estado y de Emergencia Económica encabezados por el presidente Menem. Ya durante la segunda mitad del mandato del gobernador Víctor Reviglio (1987-1991), Santa Fe había iniciado la implementación de medidas similares (“recorte” del gasto público, “racionalización” de las agencias estatales, privatización parcial del Banco Provincial de Santa Fe, etc.) mediante la sanción de la ley n° 10.472 del 28 de diciembre de 1989 que adhería a las leyes nacionales n° 23.696 y n° 23.697 de Reforma del Estado y de Emergencia Económica, respectivamente. Sin embargo, el contexto hiperinflacionario de 1989 y 1990 significó una virtual imposibilidad para la implementación cabal de las leyes sancionadas, sobre todo, en lo atinente a la reducción de la planta del personal estatal[1].

En continuidad, entonces, con aquella normativa la Legislatura santafesina sancionó por pedido del Poder Ejecutivo la ley n° 10.798 el 14 de enero de 1992. La norma consistía en un paquete de medidas que incluía las llamadas Emergencias Económica, Salarial y Previsional[2], la conocida como la ley “Antiñoquis” (que preveía sanciones o, incluso, despidos instrumentados sin sumario previo al personal que no cumpliera ninguna tarea en las Cámaras Legislativas y cesanteaba a todo el personal con menos de tres meses de antigüedad), la creación de la Administración Provincial de Impuestos (API), la aprobación parcial de la reforma tributaria adhiriendo a la ley nacional 23.966 de Hidrocarburos y la autorización para la transformación, descentralización, privatización o transferencia de diez organismos públicos estatales. A su vez, se creó una Comisión Bicameral de seguimiento, integrada por diez miembros (cinco diputados y cinco senadores). También se adhirió al decreto nacional n° 2284/91 de desregulación de la economía. La ley se aprobó, según los diarios, en una “maratónica sesión” y contó con la aprobación unánime de todos los bloques, aunque la UCR se opuso en varios artículos en particular. Por su parte, los decretos provinciales n° 65 y n° 66 dejaban sin efecto todas las designaciones y ascensos en la administración pública y la transformación de cargos de planta temporaria en planta permanente que no cumplían las funciones específicas del cargo en el área de Educación que se hubieran dispuesto por actos administrativos dictados entre el 1 de enero y el 9 de diciembre de 1991 (LC, 13/12/91).

Ahora bien, esta abultada normativa tuvo en la práctica unas pocas aplicaciones. En efecto, la expresión “reforma del Estado” es una denominación continente (Garnero, 2001) que refiere a una multiplicidad de medidas de política pública y que va adquiriendo contenidos concretos en coyunturas particulares y según los lineamientos que le otorga un programa de gobierno. Así, en el caso de Santa Fe durante el periodo analizado (que coincidió con la llamada “Primera Generación” o “primera ola” de reformas de la década del noventa), las distintas medidas de corte neoliberal que pudieron ejecutarse tuvieron que ver con algunas transformaciones puntuales de la estructura estatal y administrativa de la provincia.

En cuanto al mentado “recorte” del gasto público y, específicamente, de la planta de empleados estatales, éste no tuvo prácticamente lugar durante la primera gobernación de Reutemann. En efecto, el peso que la nómina del personal estatal tenía en la administración provincial al momento de su asunción como gobernador no se encontraba sobredimensionado. Para el año 1991, el número de empelados públicos en Santa Fe era de 28,88 c/1000 habitantes y hasta mediados de la década no se modificó sustancialmente (se mantuvo en esa cifra y en 1994 llegó a 30,09 c/1000) [Gibson y Calvo, 2008]. Es por ello por lo que ni el decreto n° 65 ni la ley “Antiñoquis” llegaron a ejecutarse. En palabras de un diputado entrevistado:

[Reutemann] se dio cuenta en seguida que el Estado no estaba tan mal, el Estado santafesino; el peso del Estado provincial en el PBI era del 6%, 7%, el número de empleados públicos por habitante era razonable, había un exceso de personal que fue por la última época de Reviglio, ponele, 6000-7000 personas, y Reutemann lo corrigió no nombrando a nadie, entonces, se sacó el problema de encima. Nada de reforma del Estado, al Estado lo reformó no designando gente (Ariel Dalla Fontana, diputado provincial por el PJ entre 1991 y 1995. Entrevista con la autora, 30/3/16).

También las palabras del ministro de Educación inicial son elocuentes en este sentido:

No se por qué a Reutemann le habían metido en la cabeza que en la gestión de Reviglio antes de irse había llenado la administración de empleos y que había que prescindir de ellos, entonces dictó el artículo 65, dejando sin efecto todos los nombramientos efectuados durante el último año de gestión. Yo creo que fue por un poco de falta de experiencia de Reutemann y un poco porque algunos le llenaron la cabeza, los mismos peronistas o de otros sectores, y realmente el 65 no se pudo aplicar. […] [Reviglio] Me dejó sin efecto todos los contratos de asesores del ministerio. Incluso de algunos dirigentes amigos de él. Eso fue muy, muy, correcto, por eso yo no necesitaba ese decreto 65. Y creo que les ofreció lo mismo a todos (Danilo Kilibarda, ministro de Educación entre 1991 y 1992. Entrevista con la autora, 7/10/17).

En este sentido, si comparamos a Santa Fe con otras provincias advertimos que en cantidad de empleados públicos cada 1000 habitantes, según la base del censo 1991 (INDEC, 1991), Santa Fe tenía guarismos similares a los de otras provincias que, al igual que ella, son consideradas por la literatura como distritos centrales (Cao, Rubins y Vaca, 2003) o metropolitanos (Gibson, 1997), según sus características socioeconómicas. Precisamente, estas provincias tienen como rasgo común poseer populosos conglomerados poblacionales, economías más dinámicas, urbanizadas e industrializadas y sectores obreros fuertemente organizados y altamente movilizados[3]. Según el gráfico n° 2, para 1991 Buenos Aires tenía 22,44 empleados estatales c/ 1000 habitantes y Córdoba 28, 88 (igual que Santa Fe). Como se observa, estas cifras están lejos de las de otras provincias consideradas periféricas (ibíd.) como Santiago del Estero (46,06), Jujuy (58,71), Tierra del Fuego (74,97) o Santa Cruz (94,02), donde –por diversos motivos- el peso de la cantidad de empleados estatales en relación a la población total adquiere una dimensión mucho más significativa.

Gráfico N° 2. Cantidad de empleados públicos c/1000 hab. (1989-1992)

Gráfico N° 2. Cantidad de empleados públicos c/1000 hab. (1989-1992)

Fuente: elaboración propia en base a Gibson y Calvo (2008) y Censo 1991, INDEC. No contempla el personal de Educación y Salud transferido a las provincias en 1992. Se decidió cortar la serie en el año 1992 para mantener la precisión en la relación entre la cantidad de empleados públicos y la cantidad de población total censada en 1991.

Por otro lado, en relación a la evolución de la cantidad de empleados estatales entre 1989 y 1992–periodo que atraviesa el pasaje de la administración alfonsinista a la menemista a nivel nacional- observamos tendencias disímiles según se trate de provincias centrales o periféricas. Así, advertimos que mientras los distritos considerados como periféricos redujeron su planta notablemente luego de 1990 (Jujuy, Tierra del Fuego y Santa Cruz), las provincias centrales mantuvieron sus cifras pero no las redujeron (Santa Fe, incluso, las aumentó levemente). Por su parte, Santiago del Estero, pese a ser periférica, experimentó un comportamiento zigzagueante que se mantuvo a lo largo de estos años.

Estos datos nos permiten matizar algunas de las conclusiones a las que ha llegado la literatura acerca de los tiempos dispares de aplicación de reformas neoliberales en los años noventa a lo largo de las distintas regiones del país. Según Gibson y Calvo “los costos de la reforma económica fueron concentrados inicialmente en las zonas más urbanizadas y desarrolladas del país. Las regiones menos desarrolladas, pobres en recursos pero ricas en votos, fueron eximidas de efectos más radicales en la reestructuración del Estado y la reforma fiscal entre 1989 y 1995” (2008: 202). En efecto, el sistema de alianzas menemista contemplaba, de acuerdo a esta perspectiva, la capacidad electoral del partido de gobierno según un criterio regional. El gobierno debía, entonces, refrendar electoralmente su programa neoliberal pero, para ello, necesitaba amortiguar los efectos negativos de las medidas de ajuste en aquéllas provincias donde tenía mayores posibilidades electorales.

Ahora bien, si atendemos a los datos sobre la variable empleo público en provincias de distinto tipo entre 1989 y 1992, vemos que éstos no siguen un patrón de escalonamiento y segmentación regional (ibíd.) como el que plantean los autores. En efecto, provincias periféricas (generalmente gobernadas por el peronismo) realizaron ajustes en sus plantas de personal estatal mientras provincias metropolitanas se mantuvieron en las mismas cantidades o, incluso, aumentaron sus dotaciones (en el caso de Bueno Aires y Santa Fe, también gobernadas por el PJ). Es cierto que el impacto de aumentos o disminuciones en el empleo público en las provincias periféricas es significativamente mayor al que se genera en la región central puesto que en las primeras el peso del empleo público en la economía es considerablemente más importante que en las segundas. Sin embargo, como veremos luego, el esquema de “escalonamientos” en la aplicación de las reformas económicas tampoco se observa para otras medidas que integraron igualmente el canon neoliberal.

Desde nuestro punto de vista, entonces, el análisis debe contemplar el tipo de medidas (recorte de personal de la administración pública, transferencias de empresas estatales, ajuste fiscal, descentralización, etc.) y el lugar que cada una de éstas ocupa en la dinámica política y social del distrito analizado, y no tanto (o no sólo) el tipo de región socioeconómica sobre la cual, según la perspectiva mencionada, se pretenden aplicar las reformas y, simultáneamente, cosechar votos. Dicho de otro modo, se recae en un análisis parcializado del mapa de reformas llevado adelante en los distritos provinciales, de sus alcances, sus tiempos y sus límites, si sólo se tiene en cuenta el interés del gobierno central en la aplicación del programa y se subestiman los intereses, capacidades y disputas (múltiples) de los actores locales y/o provinciales.

La eficiencia bajo el criterio de racionalidad empresarial

Las reformas del Estado y de la Administración provincial que sí tuvieron su concreción en Santa Fe a lo largo de la primera gestión de Reutemann se plasmaron en otras medidas de trascendencia. Éstas fueron la privatización de la DIPOS –empresa estatal de servicio de agua potable y cloacas-, la concesión de la autopista provincial Rosario-Santa Fe (ambas ejecutadas durante el último año de su mandato) y la descentralización y regionalización del sistema educativo. Pasaremos, entonces, a analizar cada una de estas políticas[4].

La ley n° 11.220 de “Transformación del sector público de agua potable, desagües cloacales y saneamiento”, sancionada el 12 de diciembre de 1994, habilitó la privatización más importante encarada por el gobierno provincial durante el periodo analizado. El 30 de agosto de 1995 Reutemann firmó el decreto n° 2141 de concesión de la antigua DIPOS a un consorcio de empresas francesas, españolas y argentinas (Lyonnaisse des Eaux, Sociedad General de Aguas de Barcelona, Banco de Galicia y Buenos Aires, Grupo Soldati y Meller), quedando transformada en la empresa Aguas Provinciales de Santa Fe S.A. La operación se concretó por un monto de mil millones de dólares para su concesión por 30 años (LC, 31/8/95). Sin embargo, no será sino hasta 1998 que Santa Fe obtendrá ingresos fiscales por privatizaciones, concretamente, a partir de la venta a manos privadas del Banco Provincial de Santa Fe (Cetrángolo y otros, 2002).

El proceso de sanción de la ley encontró numerosas dificultades por la resistencia que enfrentó desde diversos sectores. Una vez sancionada, las exigencias promovidas desde el gobierno nacional para acelerar el proceso y concretar la privatización generaron también fuertes críticas con respecto al proceso licitatorio.

En el ámbito de la Legislatura, la privatización de la DIPOS se encontró con la oposición de los bloques no peronistas (UCR, PDP, PS) y del bloque peronista no oficialista. Los legisladores se opusieron desde el comienzo a la sanción de la ley por considerarla “inconstitucional”, “nefasta y extemporánea” y tildaron la decisión de la adjudicación como una medida “electoralista”, dado que se ejecutó un mes antes de las elecciones a gobernador (LC, 2/3/95). Por su parte, los intendentes de algunas localidades de la provincia (en general, opositores al gobierno) y entidades de la sociedad civil como el Foro Regional de Rosario, cuestionaron la medida por descuidar la “regionalización” y la “descentralización”, ya que quitaba a los municipios derechos sobre los terrenos propios y su poder concedente y no tenía en cuenta las “reales” necesidades de los usuarios y de los pueblos y ciudades de la provincia (LC, 12/3/95). En el mismo sentido, estos actores acusaban al Poder Ejecutivo de crear un ente regulador de la empresa privatizada situado en la capital provincial, con el fin de cubrir “cargos políticos” (LC, 3/3/95).

Desde el lado del gobierno se argumentaba la necesidad de privatizar la empresa sobre la base de la crónica desinversión que padecía la DIPOS hacía muchos años. Decía el gobernador:

Con esta ley, el Gobierno de la Provincia inicia un proceso de verdadera transformación del sector público, delegando a una empresa privada aquellas actividades de carácter elemental que puedan ser cumplidas con mayor eficiencia por una empresa no estatal (Carlos Reutemann, discurso ante la Asamblea Legislativa, 1/5/95).

El propio interventor provincial de la DIPOS, el contador y empresario Roberto Gayá, aseguraba que “ningún servicio público es eficiente en el Estado […] por toda una estructura existente y porque ha quedado demostrado” (EL, 22/9/ 92). En efecto, el tópico de la “eficiencia” fue un aspecto central del discurso neoliberal que imperó durante los años noventa en Argentina. El corpus de ideas neoliberales constituyeron, incluso, una “especie de cultura de solución de problemas” (Duarte, 2002) que idealizaba la “especialización y la competencia [y] proyecta[ba] una cultura política despolitizada en apariencia, movida por la búsqueda de soluciones ágiles y eficientes” (ibíd.: 145 y 146). En el caso santafesino, la cuestión de la “eficiencia” impregnó el discurso institucional del gobernador y de los principales funcionarios, pero asumió dos declinaciones bien diferenciadas.

Por un lado, la “eficiencia” estuvo asociada -como se expresa en los fragmentos citados- a la capacidad de inversión, a la agilidad en la realización de los procesos, a la disminución de costos, etc. en el ámbito de las empresas estatales. Así, si se constataba un desempeño “ineficiente” de una empresa estatal provincial, se procuraba su “transformación” derivando su funcionamiento a la gestión de tipo privada (sea por privatización, concesión, descentralización, etc.). El criterio de la eficiencia, por lo tanto, estaba enmarcado en un cambio de época más general que resituaba el rol del Estado en relación con la economía y el mercado, y colocaba al capital privado como principal actor en la generación de inversiones y de competitividad (Borón, 1995; Castellani, 2002).

El gobernador presentaba su modelo de gestión “eficiente” como expresión de los “profundos cambios” que estaba atravesando la sociedad en aquel momento, lo que suponía, al mismo tiempo, dejar atrás la “burocracia” enajenante y la “corrupción”:

Vivimos una situación de profundos cambios, cambios que significan ruptura de estructuras y modelos sociales, políticos y económicos que perdieron vigencia y que hoy buscan encontrar una nueva síntesis […] En lo social […] esta concepción tiende a recuperar la energía de las sociedades, que anteriormente estaba adormecida, enajenada a mecanismos centralizados, a los que la burocracia y la corrupción fueron quitándole eficiencia (Carlos Reutemann, discurso ante la Asamblea Legislativa, 1/5/93).

La propia figura representativa de Reutemann estaba edificada en torno al atributo de la eficiencia, como analizamos en el capítulo anterior. Las credenciales y recursos que desplegó en su trayectoria anterior como hombre del deporte y de la empresa fueron resignificados y reconvertidos, luego, en su actividad político-partidaria y en la gestión del Estado (Offerlé, 2011). Así, los rasgos relacionados al “éxito” alcanzado mediante el “mérito” y el “esfuerzo personal” eran elementos constitutivos de su doble faceta de deportista y de empresario. En palabras del propio Reutemann:

Vengo de trabajar en una profesión que es la más eficiente del mundo. Hay muchos puntos de contacto entre la Fórmula Uno y la política. En el automovilismo hay un equipo de gente donde cada uno cumple su rol para que después todo pase a depender del piloto. Acá todo termina dependiendo del candidato. También la política es una carrera (CL, 5/9/91).

En una biografía sobre su persona, el periodista Gabriel Pandolfo (2010) resume una imagen de Reutemann que integra la “eficiencia”, la “disciplina” y la “honestidad”:

Días antes [de la elección a gobernador] había dicho que sabía que tenía grandes posibilidades porque los santafesinos los veían como un hombre eficiente. Por alguna razón creían eso. Tal vez por haberlo visto ir de Estación Manucho [su pueblo natal] a Mónaco a fuerza de disciplina, por haberse convertido en uno de los veinte mejores pilotos de la historia de la Fórmula Uno, por haber amasado una fortuna sin mezclarse en asuntos turbios (Pandolfo, 2010: 15).

La búsqueda de eficiencia depositada en el sector privado también operó como justificación de la otra medida de reforma estructural que ejecutó el gobierno en línea con el programa neoliberal: la concesión de obras y peaje de la autopista Santa Fe-Rosario, la vía terrestre que conecta las dos ciudades más importantes de la provincia. La concesión por la explotación del peaje se entregó a la empresa Dycasa por 10 años el 18 de octubre de 1994, a partir de lo cual la provincia recibiría 255 mil pesos mensuales. La obligación contractual de la empresa era la realización de una serie de obras (repavimentación, hasta completar la vía de comunicación) que, finalmente, no se realizaron (EL, 13/12/09).

El jefe del bloque oficialista de la Cámara de diputados, Julio Gutiérrez, argumentaba –en un sentido similar al gobernador con respecto a la privatización de la DIPOS- que:

La concesión de la autopista y otros proyectos que pueden venir más adelante van a significar una reforma profunda en los servicios del sector público, que permitirán mejorar las finanzas del Estado a efectos de que las tareas fundamentales estatales como la educación, la salud y la justicia, y todas las obras públicas que ya está realizando este gobierno, se multipliquen (EL, 29/9/94).

En esta declaración el diputado Gutiérrez enunciaba cuál era la concepción del Estado que tenía el gobierno, en estricta continuidad con el discurso neoliberal imperante: un Estado “promotor”, “orientador” y subsidiario de la iniciativa privada. Decía también el gobernador:

Reconocemos el protagonismo de la iniciativa privada y la reserva al Estado de promotor y orientador del potencial productivo y competitivo (Carlos Reutemann, Discurso ante la Asamblea Legislativa, 1/5/92).

Debemos […] remozar y adecuar la organización del Estado provincial, para adecuarlo a las necesidades de sus habitantes; para que el Estado cumpla adecuadamente sus funciones esenciales, sus funciones de control; para acompañar a los emprendedores en sus iniciativas; para estar presto en la contingencia y el desastre; en fin, para sancionar severamente a quienes violan las leyes (Carlos Reutemann, Discurso ante la Asamblea Legislativa, 1/5/93).

En efecto, el Estado en la Argentina de los años noventa había abandonado su antigua función de regular, planificar y protagonizar la actividad económica y el mercado, tal como lo había hecho entre mediados del siglo XX y la última dictadura militar. Ello no supuso, sin embargo, la constitución de un Estado “mínimo” o “gendarme”. Por el contrario, se desplegó un Estado activo y co-protagónico del desarrollo “natural” de la economía, generando mecanismos para influir sobre ella (a partir de diversos procesos de reformas) y para mediar entre los diversos actores sociales, tejiendo alianzas y compromisos entre ellos (Morresi, 2007).

La transformación del Estado se expresó también en reformas de tipo administrativas. Las reformas Administrativas tienen por objetivo generar “condiciones para mejorar la eficiencia, la eficacia y la información oportuna y confiable para el gerenciamiento y la gestión del Sector Público y para la oferta de bienes públicos a la comunidad” (Garnero, 2001: 3). Sin embargo, este tipo de reformas durante los años noventa sólo alcanzó un nivel superficial, quedando el sustrato de la gestión sin transformación (ibíd.).

En efecto, si en el caso de las reformas estructurales el gobierno reutemannista tuvo limitaciones que le impidieron avanzar hacia otras áreas (como veremos luego), mayor dificultad supuso la aplicación de las reformas administrativas. De hecho, al finalizar la década algunas reformas de este tipo habían logrado algún grado de avance pero ninguna pudo concretarse de forma acabada, como sí ocurrió con las reformas Estructurales. Las razones de esta imposibilidad fueron varias. En primer lugar, una verdadera reforma administrativa requiere gran conocimiento técnico y práctico y de una firme voluntad política. En segundo lugar, tiene resultados poco visibles a la luz de la visión social del Estado y de las grandes transformaciones institucionales; y, por último, son procesos que llevan mucho tiempo y requieren de cambios en la cultura organizacional del Estado (Garnero, 2001). En efecto, la condición de la reforma administrativa “es la de cambiar las reglas de juego entre los actores que constituyen el Estado y entre el Estado y los actores que se relacionan con él. Por ello, puede encontrar muchas resistencias que, también subterráneas, condicionan su implementación o limitan el alcance de los resultados a la superficie institucional” (ibíd.: 11).

Entre esas resistencias se encontraba el posicionamiento de los gremios de trabajadores estatales, directamente afectados por las reformas, quienes conformaron la “Comisión Intersindical de Gremios del Sector Público” para reclamar mayor participación en la planificación y ejecución de los procesos reformistas. Así lo expresaban en una solicitada en la prensa local:

Los trabajadores estatales de la provincia, hoy vemos amenazadas nuestras más elementales conquistas: la estabilidad laboral, nuestro salario, nuestra salud y nuestra jubilación. Como dirigentes sindicales del sector público ratificamos el compromiso con nuestros compañeros de trabajo, de luchar inclaudicablemente hasta lograr la plena vigencia de los derechos a través de la participación que, como sector, nos corresponde. La reforma del Estado no debe hacerse contra la comunidad ni contra los trabajadores, por ello exigimos la participación de todas las organizaciones que representamos (EL, 11/1/94).[5]

Como se ve, los representantes gremiales no se oponían a la realización de reformas en el aparato estatal, sino que reclamaban una injerencia más activa en la definición de lo que debía ser reformado. En ese marco, las autoridades gubernamentales (representadas por el secretario de Estado de Trabajo, Juan Di Paolo y el secretario Legal y Técnico de la gobernación, Horacio Rosatti) debieron dialogar con la Intersindical e integrar a los distintos representantes en la discusión (EL, 10/2/94). Producto de estas negociaciones el gobierno decidió no avanzar sobre procesos de jubilaciones anticipadas ni tampoco sobre la nacionalizaron los fondos de la Caja de Jubilaciones[6], tal como habían solicitado los gremios. En cuanto a los retiros voluntarios, quedaron sin efecto durante la gestión de Reutemann ya que estaban sujetos a un crédito internacional del Banco Mundial que no llegó a ejecutarse.

A su vez, las reformas administrativas tuvieron sus limitaciones por las discrepancias al interior de los equipos del propio gobierno que entendían en la planificación y la ejecución de este tipo de medidas. Las disputas entre el ministro de Hacienda y Obras (Juan Carlos Mercier) y la subsecretaria de Desarrollo y Racionalización Administrativa (Roxana Latorre) –quien dependía del Ministerio de Gobierno- terminaron provocando la renuncia de ésta. Según indicaba la funcionaria, no todos los integrantes del gobierno “querían propugnar cambios muy profundos, porque les cab[ía]n las generales de la ley” (EL, 15/2/94).

Otra razón de la dificultad de alcanzar una “verdadera racionalización y descentralización” administrativa que persiguiera el objetivo de “eliminar definitivamente las trabas burocráticas que históricamente conspiraron contra la eficiencia”[7], fue la disputa entre la “burocracia central” (representada por la capital provincial, la ciudad de Santa Fe) y los municipios y ciudades del interior de la provincia pero, especialmente, la ciudad de Rosario. Se repetían, entonces, los términos del conflicto que también habían emergido en el marco de la privatización de la DIPOS. Como nos lo relató Latorre:

[El proceso de reordenamiento administrativo] no fue exitoso. Porque en realidad el verdadero objetivo, que era la descentralización, no se podía llevar a cabo porque nunca Santa Fe –ciudad- iba a perder el poder de concentración, entonces […] el dar poder a cada una de las regiones de la provincia en la toma de decisiones era algo que Santa Fe nunca lo iba a hacer, entonces, se agilizó mucho, se simplificó mucho en términos de circuitos administrativos pero no se llegó a una verdadera reforma de descentralización (Roxana Latorre, subsecretaria de Desarrollo y Racionalización Administrativa entre 1991 y 1994. Entrevista con la autora, 16/5/17).

Aún con todas estas dificultades, hubo un área donde se inició de manera eficaz el proceso de descentralización administrativa y de regionalización: Educación. La expertise en temas de administración gubernamental y la firme voluntad del ministro que asumió en el área en 1993 posibilitaron la aplicación de reformas profundas que hasta ese momento los anteriores ministros no habían podido ejecutar. En efecto, Fernando Bondesío, un ingeniero y administrador gubernamental porteño que venía de trabajar en el Ministerio del Interior de la Nación (y que no tenía trayectoria en el ámbito santafesino), arribó a la gestión del área educativa con el objetivo de disciplinar al combativo sector de trabajadores docentes[8]. La perspectiva de la gestión en el ministerio cambió rotundamente adquiriendo un neto corte “administrativista” impuesto por el conductor del área, quien conformó un equipo de trabajo con su mismo perfil. Por ejemplo, el subsecretario de Coordinación Técnica y Administrativa de la cartera (un Contador de la UBA con experiencia en la gestión y asesoramiento en el diseño de políticas públicas) expresaba cuál había sido el propósito del nuevo gabinete al frente del área de Educación y Cultura de la provincia:

En el año 1992 […] un colega del curso [de Administradores Gubernamentales], el Ing. Fernando Bondesío, había sido previamente designado como ministro de Cultura y Educación de la provincia de Santa Fe y me ofreció ocupar la Subsecretaría de Coordinación Técnica y Administrativa de esa cartera […] Tuve el exclusivo mandato de desempeñarme con transparencia y eficiencia en un área de gobierno que venía siendo muy conflictiva por su historia reciente de paros docentes que habían paralizando al sistema educativo, y por el desafío en ciernes a partir de la inminente transferencia de los servicios educativos del nivel medio y terciario no universitario desde la esfera nacional (Sergio Negri, subsecretario de Coordinación Técnica y Administrativa del Ministerio de Educación y Cultura entre 1992 y 1995, en Negri, 2005: 11).

En efecto, bajo la conducción de Bondesío se implementaron dos medidas fundamentales. La primera de ellas fue la introducción de la bonificación por presentismo en el salario docente. La medida –que se estaba aplicando también en otras jurisdicciones del país[9]– tuvo por objetivo principal frenar los paros docentes que aquejaban el dictado de clases en la provincia desde la gestión del gobernador Reviglio. Consistía en un beneficio de $80 para los docentes con asistencia perfecta buscando, por un lado, presionar para que el sector no hiciera huelgas y, por otro lado, disminuir las inasistencias a clase. En cuanto a lo primero, el gobierno logró que los días de paro se redujeran a cero entre 1993 y 1995 aunque no  logró que se cumpliera el segundo objetivo (Cardini y Veleda, 2002).

La virtual eliminación de la metodología de lucha mencionada durante el gobierno de Reutemann fue vista como una gran conquista por parte de los funcionarios más cercanos al gobernador. En una entrevista el entonces ministro de Hacienda y Obras, Mercier, nos reconoció que el sector gremial más difícil de disciplinar fue el docente, pero que la legitimidad con la que contaba la figura de Reutemann (“el fenómeno de Reutemann”) había logrado diezmar la capacidad de los gremios de la educación para convocar a medidas de fuerza:

Quizás con los que más problemas pudimos tener fue con los docentes pero hubo un fenómeno […] el fenómeno de Reutemann, porque […] cuando asumimos en el ‘91 a Reviglio le habían hecho una cantidad de paros, no había habido clase […] Primer paro: la gente no le responde al gremio, le responde a Reutemann, mayoritariamente van todos los maestros a clase. Ese es el fenómeno de Reutemann, y levantaron el paro y me llama el Lole y me dice: ‘¿podés venir? estoy con el representante gremial’ […] ‘Pero, ¿y Kilibarda [el ministro]?’ ‘Acaba de renunciar’. Y estábamos los tres y había que descontar a los que habían faltado que eran minoría, y entonces le digo [al sindicalista]: ‘Cuando me llegue el informe de los que faltaron vamos a proceder al descuento’, y me dijo: ‘no faltó nadie’. ¡Y no le hicieron más paros! (Juan Carlos Mercier, ministro de Hacienda y Obras Públicas. Entrevista con la autora, 17/10/16).

La segunda medida –que fue, en realidad, un conjunto de medidas de “reordenamiento” del sistema- incluyó la regionalización del nivel medio de educación y la descentralización de algunos procesos administrativos, la suspensión de comisiones de servicio, el traslado del control de licencias desde el Ministerio de Salud al de Educación y el reordenamiento de los subsidios al sistema de colegios privados (ibíd.)[10].

El proceso de Regionalización Educativa consistió en la partición del territorio provincial en 9 Regionales de Educación y Cultura (antes eran 7), modificándose la estructura orgánica de todo el ministerio, plasmada en el decreto n° 19 del 8 de enero de 1993. La norma buscaba crear una suerte de réplica del organismo a nivel de cada una de las regiones pero, en la práctica, se terminaron por duplicar reparticiones y trámites administrativos sin favorecer la supuesta reducción del gasto (Alonso, 2007). Se facilitó la comunicación entre el Ministerio y las escuelas de la provincia en el aspecto exclusivamente pedagógico (mayor proximidad de los supervisores con las escuelas, trabajo en equipo desarrollado en las distintas sedes, etc.) pero los procesos administrativos y financieros siguieron en gran parte dependiendo de la autoridad central, expresión de lo cual eran, por ejemplo, la escasa cantidad de supervisores por escuelas y las limitaciones en recursos económicos (viáticos, etc.).

El marco en el que se produjeron estas medidas estuvo signado por un giro en la política educativa en torno a la racionalización del gasto y la eficiencia administrativa (Cardini y Veleda, 2002). Se trataba de una orientación técnico-administrativa en todas las áreas de gobierno –pero, especialmente, en Educación– que retomará luego Reutemann en su segundo mandato en 1999. En este sentido, las autoras destacan que el interés principal de Bondesío como responsable del área se atenía al exclusivo reclamo ante la Nación por los fondos que ésta se había comprometido a girar a la provincia para poder asumir los costos de la transferencia de los servicios educativos nacionales (establecimientos de nivel medio y terciario) pero, por otro lado, había un completo desdén por parte del funcionario de los temas pedagógicos y curriculares, cuyos debates le parecían “improductivos” (ibíd.: 67).

En efecto, la primacía del criterio de “eficiencia y racionalización” de los recursos educativos se expresó, por ejemplo, en las operaciones proyectuales de las obras edilicias escolares que privilegiaron la ampliación de los edificios existentes por sobre la construcción de nuevos edificios (Espinoza, 2016). Mientras que el total de escuelas “ampliadas” entre 1991 y 1995 fue de 794, el total de escuelas “nuevas” (terminadas, construidas y continuadas) fue de 91 durante el mismo periodo (cifras oficiales), lo que evidenciaba el privilegio de un criterio de maximización de los recursos existentes, según la autora.

Dado este perfil racionalizador y administrativista del área educativa, los gremios docentes de la provincia mantuvieron una relación extremadamente tensa con Bondesío, a quien denominaban el “ministro gerente” (EL, 15/7/93)[11], y criticaban fuertemente la falta de atención del ministro a las cuestiones propiamente pedagógicas. El gremio mayoritario y más combativo, la Asociación del Magisterio de Santa Fe (AMSAFE), sostenía que no era suficiente con “mantener las escuelas abiertas”:

La política de que con mantener las escuelas abiertas es suficiente para garantizar la educación, es la mayor de las mentiras y un engaño imperdonable para alumnos, padres y comunidad toda […] No se puede postergar la atención de los reclamos infinitamente […] No hay un proyecto educativo para la provincia de Santa Fe (EL, 27/1/94).

Se repetía, entonces, un esquema de gobernabilidad de tipo administrativo y gerencial presente también en otras áreas del gobierno, que operaba como criterio rector de las transformaciones de política pública ejecutadas en la provincia. Como afirma Sergio Morresi, el pensamiento neoliberal postula una “administración –no democrática– del gobierno democrático” (2007: 138) que apunta a la despolitización de las instituciones público-estatales, a la limitación del poder popular (expresado, por ejemplo, en las organizaciones gremiales y de trabajadores) y a la elaboración de un marco normativo que facilite el desarrollo de mercados estables y crecientes (ibíd.). Ese criterio de eficiencia, de gestión, de “racionalidad empresarial” propio del mundo privado se volvió la vara de medición del tipo y el modo de planificación y ejecución de las políticas públicas en Santa Fe. Otros autores hablan de una Modalidad Gerencial (Cao y Rubins, 2008) del Estado que vino a reemplazar el modelo de Estado Interventor desde mediados de la década del setenta. Dicha modalidad se caracteriza por desvalorizar todo lo que no es actuación en esferas mercantilizadas de la economía y la sociedad y por aplicar criterios de rentabilidad (hasta en las áreas más “sociales”) a partir de medir los éxitos de la función pública desde condiciones de eficiencia extraídas del management privado (ibíd.). Las palabras del gobernador traslucen con claridad esta concepción del Estado:

Si tenemos deficiencias en la DIPOS, si tenemos la energía cara, si el Banco es ineficiente […] desde mi punto de vista, no se puede transmitir al Estado las necesidades de la gente […] no puedo ver en el Estado la competencia que usted tiene en el sector privado (Reutemann, Archivo TVDOC, [disponible en] <http://tvdoc.com.ar/video/reutemann-y-las-privatizaciones/>).

La eficiencia como austeridad fiscal

La otra declinación del término “eficiencia” no se refería a la actividad de las empresas y organismos estatales –y su confrontación con el parámetro que, en este aspecto, se establecía con el mundo empresarial privado– sino que tenía que ver con un aspecto presupuestario del propio Estado: la política fiscal. En efecto, el “control” o la “austeridad” en el manejo del gasto público y el “ordenamiento” de las finanzas se entendían, desde el gobierno, como otro aspecto del logro de un Estado “eficiente”. En su discurso de Asunción, Reutemann colocaba a la “austeridad” como eje ordenador de la acción gubernamental en sus diversas áreas:

Ordenarse significa estar compenetrados de un sentimiento de austeridad en que debemos desarrollar nuestra acción. Es diagnosticar la realidad de los medios y actuar conforme a ellos. Es generar una clara disminución de cargos políticos excesivos. Es volver a una ordenada y ajustada programación presupuestaria. Es proyectar el gasto público a su estricto sentido. Es redimensionar los entes descentralizados, reducir sus costos y adecuar sus prestaciones. Es evitar los gastos superfluos. Es buscar en la redistribución y racionalización del personal, el camino a la eficiencia (Carlos Reutemann, Discurso de Asunción, 11/12/91).

Unos meses más tarde, con un tono fuertemente autoritativo ante la Asamblea Legislativa, el gobernador sentenciaba:

Haremos más eficiente el perfil del gasto público. Mejoraremos los niveles de recaudación, a partir de una mayor eficiencia en la administración fiscal […] No vamos a generar endeudamientos. Vamos a ordenar las finanzas públicas sin perder de vista las urgencias sociales (Carlos Reutemann, Discurso ante la Asamblea Legislativa, 1/5/92).

La eficiencia era, entonces, un aspecto de la política fiscal del gobierno relacionada con la tarea de aumentar los niveles de recaudación y controlar la generación de endeudamientos. En efecto, el gobierno de Reutemann se caracterizó por mantener a lo largo de todos los años de su mandato un Equilibrio Fiscal Global (búsqueda del equilibrio corriente), con excepción del año 1995, producto de la crisis del Tequila (Garnero, 2001). Ésta, junto a la privatización de la DIPOS y la concesión de la Autopista Santa Fe-Rosario, constituyó una de las medidas de reforma estructural de Primera Generación que el gobierno pudo cumplimentar frente a las exigencias del gobierno nacional (ibíd.). La recaudación impositiva de la provincia creció de casi $500.000.000 a más de $1.000.000.000 (totales anuales) entre 1989 y 1994 (Informe del IDR, 1999, en base a IPEC -datos de la Subdirección de Finanzas-). El ministro de Hacienda, Mercier, interpretaba el logro del equilibrio entre ingresos y egresos como una prueba de haber hecho “los deberes”. Nos decía:

Administrar con la Ley de Convertibilidad era administrar prácticamente con déficit cero, o sea que si vos eras un desorejado con las finanzas te iba a ir muy mal, porque no tenías dónde recurrir con el uso del decreto porque estaba todo concentrado en el poder económico de la Nación, del acuerdo de Washington y te condicionaban de la A hasta la Z […] Es decir, el esquema era que si vos hacías los deberes, venían los créditos, que fue lo que hicimos con el Lole […] Hasta el último año, porque en el ‘95 viene la crisis del Tequila, es el anuncio un poco de la crisis del 2000, a nosotros se nos cae 20% los ingresos, se nos cae el PBI, la actividad económica, pero veníamos con los tres primeros años que habíamos hecho ahorros y entregamos el gobierno sin grandes problemas (Juan Carlos Mercier, ministro de Hacienda y Obras Públicas. Entrevista con la autora, 17/10/16).

En efecto, Santa Fe es considerada –junto con CABA y Santa Cruz– una de las provincias con “política fiscal sana” (Cetrángolo y Jiménez, 2003) en función de sus bajos niveles de endeudamiento. Para 1996, Santa Fe poseía un déficit de 0,2/PBG y una deuda de 1,5/PBG. Hacia el año 2001 (segundo gobierno de Reutemann), en plena crisis económica y social del país, Santa Fe se encontraba entre las pocas provincias con bajo stock de deuda y resultados superavitarios o levemente deficitarios (junto con CABA, Buenos Aires, Santiago del Estero, San Luis, Córdoba y La Pampa) [Cetrángolo y otros, 2002]. En efecto, en 1999 y 2000, la provincia podía exhibir niveles de déficit “prácticamente de cero” sobre su PBG (0,9 y 0,5, respectivamente) [ibíd.]. A su vez, es una de las provincias con mayor nivel de autonomía financiera con respecto a la Nación y con libre disponibilidad de sus recursos propios (recursos tributarios –inmobiliario, sellos, brutos y patentes–, y otros recursos); recauda más de un tercio de sus ingresos y tiene afectada menos del 20% de su coparticipación (ibíd.).

La llamada “austeridad fiscal” se plasmó en la Ley 11.123 de “Reforma tributaria de la provincia para adecuación al Pacto Fiscal para el empleo, la producción y el crecimiento” del 30 diciembre de 1993, y en el Decreto 3.848. La reforma buscaba beneficiar a algunos sectores (frigoríficos, lácteos, papeleros, aceiteros, entre otros), eximiéndolos de los impuestos a los ingresos brutos y a los sellos (de manera selectiva), derogando el impuesto a la energía y reduciendo los aportes patronales. Al mismo tiempo, se aumentaba la alícuota a los que no serían beneficiaros de las exenciones o disminuciones (comercio al por mayor, profesionales, consumidores) y se recortaba la coparticipación a municipios y comunas (LC, 2/1/94). Según el proyecto del Poder Ejecutivo, el objetivo era “mantener la presión fiscal sobre el sector agropecuario y reducir la correspondiente al manufacturero, de manera selectiva y no global”. El contexto de ejecución de la reforma tuvo que ver con la reducción de la coparticipación federal y la transferencia de escuelas desde la Nación hacia la provincia (EL, 22/1/94).

El reclamo por parte de los distintos sectores afectados no se hizo esperar. Los intendentes –sobre todo, los de la zona del Gran Rosario, donde se percibían con mayor gravedad los efectos de la desindustrialización y el crecimiento de los índices de desempleo– reclamaron más créditos para la pequeña y mediana empresa, planes sociales y laborales y la extensión del plazo de consolidación de deudas de los municipios (EL, 26/1/94)[12]. Por su parte, el sector agropecuario manifestó su disconformidad con la reforma y reclamó más apoyo a las economías regionales, una baja en el gasto público y una quita a los aportes previsionales (EL, 22/2/94). En el marco de estos conflictos, el ministro de la Producción, José Weber, renunció a su cargo (EL, 14/2/94)[13]. Ya desde el año 1992 el sector rural de la provincia (representado, principalmente, por la Sociedad Rural y las Confederaciones Rurales Argentinas) había empezado a hacer fuertes reclamos al gobierno en torno a reformas en el IVA, mejores costos energéticos, una ley antidumping para la producción láctea y la necesidad de mayores créditos para el campo y la producción (EL, 6/9/92). La baja internacional del precio de la carne requería una revisión y adecuación de los niveles de impuestos y mejores créditos, entre otras medidas. “El campo no puede seguir subsidiando al país”, expresaban (EL, 9/9/92). Como afirma Ricardo Sidicaro, las corporaciones rurales tradicionales “tuvieron actitudes ambiguas” con respecto al modelo económico: “adhirieron a las justificaciones del proyecto neoliberal y, simultáneamente, criticaron efectos de su aplicación que, de hecho, cuestionaban su vigencia y conveniencia” (2002: 189).

Al mismo tiempo, desde el gobierno nacional instaban a la provincia a acelerar el ritmo de las reformas. Un año después de la sanción de la reforma tributaria, el ministro de Economía Domingo Cavallo exigía al gobierno de Reutemann una mayor desgravación impositiva a los sectores empresariales (EL, 10/1/95). Desde la provincia, por su parte, en un gesto de presión al Ejecutivo nacional, los diputados nacionales de Santa Fe del Partido Justicialista y del Partido Socialista presentaban un proyecto de resolución que declarase la emergencia económica y social en el cordón industrial de la zona sur de la provincia (LC, 8/1/94).

Efectivamente, en 1994 se había abierto un ciclo recesivo en la provincia y en el país, agravado al año siguiente por el impacto de la devaluación mexicana (“efecto Tequila”). Las medidas de “ajuste fiscal” en ese contexto social regresivo eran el caldo de cultivo para posibles estallidos sociales. Precisamente, por esos días se había producido en Santiago del Estero el estallido conocido como el “Santiagueñazo”[14] y, ante el temor de que el clima de protesta social se agudizara también en Santa Fe, el gobernador reclamó a la Nación por los 6.000 puestos de trabajo del Programa de Trabajo Intensivo (PIT) y por un crédito de 16 millones de dólares para la construcción de viviendas (LC, 21/1/94).

En efecto, en lo que iba de la década la provincia había experimentado cambios estructurales profundos. Si bien los sectores industriales de la provincia habían observado durante el primer lustro un crecimiento del PBI industrial y se habían diversificado, ese crecimiento vino acompañado de un fuerte proceso de desindustrialización: caída en la cantidad de empresas, de empleos, del índice de empresarialidad (coeficiente de empresas industriales respecto de la población) y mayor concentración de la actividad económica (Alonso, 2007). Por su parte, la tendencia en la producción agrícola se había orientado a suplantar cereales y cultivos industriales por oleaginosas –girasol, sorgo y soja–. Así, se vieron afectadas las industrias que se basaban en el agregado de valor a la producción primaria, generándose asimetrías tanto sectoriales como regionales, puesto que ni el Estado nacional ni el provincial habían aportado mayores incentivos para el despliegue de cooperativas o pequeñas y medianas empresas (ibíd.)[15]. En ese contexto crítico, Reutemann pedía “esfuerzo” a los empresarios santafesinos:

A nuestro sector empresario, al cual le hemos brindado todas las posibilidades ciertas para que puedan aumentar la productividad y mejorar sus recursos […] les pido una vez más que se sumen al esfuerzo de toda esta comunidad santafesina que también confía en sus fuentes de trabajo y producción (Carlos Reutemann, acto por el aniversario del Combate de San Lorenzo, EL, 6/2/94).

Mientras tanto, el gobernador también le hablaba con crudeza a los sectores asalariados de la provincia, reforzando un discurso conservador y posibilista (Pucciarelli, 2005): “Quien tenga un sueldo debe estar contento, y quien lo cobre todos los meses, doblemente contento” (LC, 9/1/94). Y también: “He hecho todo lo posible para que baje el desempleo […] Existen los comedores escolares, ayudas de tipo social [pero el gobierno se encuentra] al límite en lo que respecta a este tipo de asistencia” (LC, 28/8/95).

Hacia 1995 Santa Fe era la provincia que había alcanzado el récord nacional de desocupación: 21% (CL, 4/9/95). En plena crisis del Tequila la ciudad de Rosario experimentó una caída muy fuerte del comercio que empezó a tener problemas graves de liquidez y de capacidad de pago (LC, 12/3/95). En ese marco, el propio ministro de Hacienda de la provincia puso en duda por primera vez el pago de los salarios (EL, 24/3/95). Inevitablemente, la problemática laboral se situó unos meses más tarde como un aspecto central de la campaña provincial a gobernador (Mutti, 2003), como así también en el discurso de campaña de Menem donde el tema del “desempleo” fue instituido como la principal amenaza que enfrentaba el gobierno (Canelo, 2001). Según INDEC-IPEC y la Encuesta Permanente de Hogares (1991-1995), en los aglomerados de Santa Fe y Rosario la tasa de desocupación abierta no había dejado de crecer desde 1993 (14,9% y 11,8%, respectivamente), llegando a picos muy altos en 1995 (20,6% y 18,2%, respectivamente).

En ese contexto, el 2 de agosto de 1994 se realizó el primer paro conjunto de todos los gremios de trabajadores del Estado nucleados en la Intersindical (UPCN, ATE, AMSAFE y Bancarios), en el marco de un paro nacional (EL, 3/8/94). Uno de los representantes gremiales afirmaba que “este gobierno no ha tenido planificación para nada, no ha tenido objetivos claros, no ha tenido proyectos” (Luis Gómez, dirigente de la Asociación Bancaria de Santa Fe, en Archivo TVDOC). Al año siguiente, a pocos meses de culminar el gobierno de Reutemann, la ciudad de Rosario fue protagonista de una jornada de paro nacional de todas las centrales sindicales (CGT, CTA y MTA) [CL, 7/9/95].

Aunque la llamada “austeridad fiscal” –vía adhesión al Pacto Fiscal de 1993– no había sino agudizado los conflictos y demandas de los distintos sectores sociales de la provincia, Reutemann colocó al atributo de la “austeridad” como una de las banderas de su gobierno y de su estilo de gobernar. Este atributo, muy asociado a la mesura, a la vida sacrificada y a una disciplina casi ascética, se enmarcaba en la idealización de la figura del hombre rural santafesino y de la vida austera y sacrificada del campo que analizamos en el capítulo anterior. A eso se le sumaba cierta narrativa de la biografía y de la persona de Reutemann, que él mismo contribuía a crear. Decía, por ejemplo:

Yo fui a una escuela primaria a caballo durante cinco años. Hacía doce kilómetros para ir y volver a mi casa. Vivía en medio del campo. Me banqué seis años internado con los jesuitas (Carlos Reutemann, citado en Pandolfo, 2010: 13).

Esa imagen de austeridad era reforzada por el mismo Reutemann con gestos relativos a la esfera de lo cotidiano y lo personal como trasladarse en su propio automóvil, sin custodias, o vivir en su propia casa y no en la residencia del gobernador. En este sentido, el ex deportista advertía a los demás dirigentes sobre la importancia de resguardar la imagen de austeridad ante la ciudadanía en el marco de las políticas de reforma del Estado. Expresaba:

Debe quedar claro que el sacrificio, el ejemplo y la austeridad deben ser parejos entre el pueblo y sus gobernantes, para que ese pueblo no termine desconfiando de la utilidad de su propio esfuerzo y reclamando mayor equidad en la distribución de los beneficios (Carlos Reutemann, Discurso ante la Asamblea Legislativa, 1/5/94).

En su último discurso ante la Asamblea Legislativa el gobernador reivindicaba el “ejercicio de austeridad plena” que había aplicado a lo largo de todo su gobierno y apelaba a “asumir la paz” por parte de la sociedad y la política como respuesta a ese modo de gobernar:

Generamos un cambio que se gestó en cuidar los bienes del Estado, en el ejercicio de una austeridad plena y en la identificación del ciudadano, transformando el desprestigio por la ética. Ese sentido moralizador de gobernar implicó, también, abrazar la paz […] Asumir esa paz es convivir con un sentido especial de la reconciliación y la convivencia. Buscar la paz cotidiana […] lleva a consagrar la austeridad como testimonio de gobierno y con ella, forjar una autoridad que tenga sustento (Carlos Reutemann, discurso ante la Asamblea Legislativa, 1/5/95).[16]

El límite de las reformas estructurales y el doble sentido de la “prudencia”

Desde una perspectiva institucional de análisis del liderazgo gubernamental se asume que el accionar de los líderes en el gobierno –y, en particular, en su condición de titulares del Poder Ejecutivo– se despliega en el marco de un sistema formalizado de la autoridad pública. Ese sistema le imprime a su accionar condicionamientos, limitaciones y presiones, sobre todo en los regímenes democráticos donde el ejercicio del liderazgo tiene una naturaleza forzosamente institucional (Fabbrini, 2009). En este sentido, el gobierno de Reutemann (más allá de los amplios recursos institucionales, políticos y personales con los que contaba su figura) evidenció limitaciones con respecto al proceso de sanción legislativa e implementación de las reformas estructurales del Estado y la Administración Pública. Esas limitaciones o condicionamientos a su accionar provinieron, fundamentalmente, desde el gobierno nacional y el Poder Legislativo provincial.

Al mismo tiempo, los líderes deben armonizar el conflicto social y posicionarse como garantes del orden de una comunidad (Novaro, 2000). En este sentido, otro tipo de condicionamientos (en forma de resistencia) al accionar del líder provino de los grupos organizados de trabajadores –del sector público y privado– afectados brutalmente por las políticas de reforma neoliberal, tanto por acción directa de las decisiones del gobierno provincial como por efecto de las políticas ejecutadas desde la Nación.

En ese marco, Reutemann ejerció diversas estrategias según los actores que le presentaban límites a su accionar. Para todos, sin embargo, recurrió al mismo dispositivo argumental: en nombre de la “prudencia” enfrentó discursivamente tanto a las altas jerarquías del gobierno nacional, a los legisladores provinciales (propios y ajenos) y a los grupos de trabajadores organizados. Ahora bien, la “prudencia” adoptó distintas declinaciones según los destinatarios de la palabra del líder.

Entre Escila y Caribdis: las presiones del gobierno nacional y los obstáculos desde la Legislatura provincial

Como dijimos, Reutemann vio condicionado su accionar por dos actores político-institucionales: el gobierno nacional –corporizado, principalmente, en la figura del ministro de Economía, Domingo Cavallo– y los legisladores provinciales –tanto de los partidos de oposición como de sectores díscolos del peronismo–. Entre esas dos fuerzas en tensión, el líder del gobierno debió buscar un posicionamiento intermedio que le impidiera enfrentarse abiertamente al presidente de la Nación pero que, a su vez, no comprometiera su liderazgo en función del control de la Legislatura provincial y de la sanción de las leyes que consideraba fundamentales para el avance de las políticas del gobierno.

En cuanto a las presiones ejercidas desde las autoridades nacionales para que Santa Fe acelerara el proceso de reformas, Reutemann accedió y promovió algunas medidas (descriptas en el primer apartado) pero se opuso o dilató la concreción de otras, de modo que se terminaron de sancionar y ejecutar en la gestión del gobernador que lo sucedió (como la privatización del Banco Provincial de Santa Fe) o, directamente, no se concretaron nunca (fueron los casos de la Empresa Provincial de Energía, que quedó en manos estatales, y de la Caja de Jubilaciones, que permaneció en la órbita provincial).

En efecto, en su disputa con el ministro Cavallo el gobernador desplegó una estrategia de confrontación directa cuando desde la Nación sancionaban a la provincia mediante declaraciones públicas o mediante la mora en el envío de fondos comprometidos. En numerosas ocasiones, Reutemann expresó ante los medios de comunicación –provinciales y nacionales– su disparidad de criterios con el ministro. Mientras éste insistía en que Santa Fe debía “redoblar la marcha de las privatizaciones” (LC, 4/5/93) y sentenciaba que “no aplicar correctamente el programa de transformación [es un] caldo de cultivo para acciones guerrilleras” (LC, 12/1/94), el gobernador –con su particular estilo llano y directo de expresarse– respondía a las exigencias y provocaciones de Cavallo, diciendo:

Me sorprende que salga criticando; la letra del Pacto Fiscal se supone que la hicieron en Economía y allí se habla claramente de implementar la desgravación en forma progresiva […] No es lo mismo hablar de la industria frigorífica que de la industria automotriz; no me venga a decir que Sevel es lo mismo que el Frigorífico Carcarañá (LC, 22/1/94).

En efecto, la velocidad con la que se produjeron las reformas estructurales en el nivel nacional –motorizadas, sobre todo, por la agudeza de la crisis hiperinflacionaria de 1989–, generó una asincronía con respecto al ritmo de las privatizaciones y de los ajustes fiscales ejecutados en las provincias (Iazzetta, 1999). El marco de bonanza económica que empezó a experimentar el país hacia 1991, por un lado, y la estabilidad político-institucional que imprimió a Santa Fe la legitimidad electoral y de ejercicio del liderazgo de Reutemann, por otro, habían desincentivado la necesidad urgente de sancionar y ejecutar reformas de fondo (ibíd.). Sería recién a partir de la llamada “segunda ola de reformas” –cuando empezaron a evidenciarse los límites de las reformas pro-mercado (Morresi, 2007)– y del efecto Tequila de mediados de la década del noventa, que las provincias empezarían a concretar algunas de sus privatizaciones. La creación en ese momento del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial tuvo el objetivo de asistir a la privatización de los bancos de propiedad provincial y así sanear, en parte, la baja en el nivel de depósitos bancarios y los problemas de liquidez que el fenómeno de la devaluación mexicana había producido en las jurisdicciones subnacionales (Cetrángolo y otros, 2002).

Esa relativa “lentitud” en el proceso reformista estuvo reforzada, a su vez, por los cuestionamientos –y, en ocasiones, cerrada oposición– provenientes de los legisladores de la oposición (UCR, PDP y PS) quienes, por distintos motivos, se oponían a las propuestas privatizadoras del oficialismo, como lo describimos con respecto a la sanción de la privatización de la DIPOS. En paralelo, los legisladores del PJ que no pertenecían al bloque oficialista también esgrimieron cuestionamientos a la sanción de las reformas. Por ejemplo, el senador por el departamento Rosario, Ricardo Baclini –del bloque justicialista Solidaridad Peronista– advertía a Reutemann que debía: “[evitar] contraer compromisos similares a los concertados en los pactos fiscales de los dos últimos años [porque fueron] experiencias negativas a través de las cuales Santa Fe sólo ha visto decrecer sus montos de coparticipación federal” (LC, 20/1/94).

En el mismo sentido, estos legisladores del peronismo no reutemannista presentaban objeciones a los proyectos del Ejecutivo provincial relativos a la privatización de la DIPOS, de la EPE y al traspaso de la Caja de Jubilaciones a la Nación (EL, 22/3/95). Sobre la concesión de la DIPOS algunos peronistas cuestionaron al gobernador por llevar adelante el proceso de manera “apresurada y sin una previa discusión democrática” (LC, 2/3/95). Las acusaciones de “atraso” en el tratamiento de los proyectos era entendido como una maniobra para “aprobar a paquete cerrado las reformas sin permitir el debate y [cargar] la responsabilidad en los legisladores” (EL, 13/5/93). En cuanto al proyecto privatizador del Banco Provincial de Santa Fe, fueron los propios senadores del PJ los que no dieron quórum para su tratamiento (EL, 22/9/94). Con respecto a la Empresa Provincial de Energía, ésta nunca se privatizó, pese a las críticas sobre su funcionamiento desde los distintos sectores político-partidarios de la provincia.

Ahora bien, estos impedimentos de la dirigencia de todo el arco partidario provincial para avanzar en el proceso reformista no eran privativos del distrito santafesino (Iazzetta, 1999). Muchas otras provincias postergaron (o, directamente, bloquearon) la posibilidad de implementación de medidas privatizadoras. En efecto, Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, La Pampa, La Rioja, Neuquén y Tierra del Fuego nunca privatizaron sus bancas estatales (Cetrángolo y otros, 2002). A su vez, en aquellos casos en los cuales las provincias decidían privatizar sus activos públicos (y que eran, además, gobernadas por el peronismo), los criterios que guiaban esas decisiones no respondían, necesariamente, a un canon ideológico y práctico de seguimiento de los principios neoliberales dictados a nuestro país desde los Estados Unidos. Lo que operaba era, más bien, un criterio pragmático en función de los intereses económicos y políticos de cada jurisdicción. Por ejemplo, la adhesión del gobierno de Santa Cruz a la privatización de YPF se justificó como un recurso para lograr mayor “autonomía” del gobierno provincial con respecto a la Nación y no por un posicionamiento político-ideológico de oposición a la gestión estatal de las empresas (Sosa, 2014). Lo mismo desde el gobierno de San Juan, que si bien adhería a la política nacional general, buscaba diferenciarse de ésta en cuanto a la política de privatizaciones vendiendo, según su ministro de la Producción, “lo que no nos sirve [y no] las ‘joyas de la abuela’” (Rodrigo, 2013: 128). En un sentido similar, Reutemann fue muy categórico al aclarar que Santa Fe iba a plegarse a “los planes de privatización, entendiendo que la privatización no es un dogma” (Discurso de Asunción, 11/12/91).

En este marco, ¿qué estrategias llevó adelante el gobernador para enfrentar los reclamos de uno y otro actor? ¿Cómo justificaba frente a la Nación que, aún adhiriendo al programa de “eficiencia administrativa” y de “transformación del Estado”, no era posible (ni deseable) acceder a todos los reclamos que desde allí emanaban?

Una de las estrategias fue exigir, como contrapartida de la aceptación de acuerdos y de políticas propuestas por el gobierno central, partidas de fondos (para planes de vivienda, de trabajo, ayuda social, etc.) prometidos a la provincia por parte de la Nación (LC, 22/1/94)[17]. El caso más emblemático fue la creación del Fondo de Emergencia Social para el Conurbano de Santa Fe y Rosario (similar al Fondo del Conurbano Bonaerense) por 30 millones de pesos para el año 1995, con administración y disposición a cargo del gobierno de la provincia, mediante una ley nacional específica (la N° 24.443) que se prorrogó hasta el año 2004.

En cuanto a la Legislatura provincial, el gobierno debió llevar adelante una estrategia de negociación y consenso con los sectores díscolos para lograr sacar las leyes, principalmente, con los diputados provinciales. En efecto, como nos contaba un ex funcionario con respecto al Senado, allí la estrategia de Reutemann consistía en garantizarse una alineación más directa con su voluntad:

Al poco tiempo él advierte que la figura del senador era una figura importante, en especial, porque el Senado es importante. No solamente porque es un representante territorial, sino porque el Senado es una pieza fundamental para que te puedan sancionar una ley. Vos no podés estar a espalda de la legislatura, y un senador es un voto. A diferencia de diputados donde se entra por lista y los consensos son mucho más complejos, en el Senado basta con que de esos 19 senadores vos tengas una excelente relación con 10 de ellos, para que vos te puedas garantizar más o menos ciertos acuerdos. Él se basa más en los senadores que en los diputados (Raúl Borello, secretario Legal y Técnico del Ministerio de Salud entre 1991 y 1994. Entrevista con la autora, 19/5/17).

Sin embargo, mientras en el Senado el oficialismo tenía mayoría, en la Cámara de Diputados el bloque alineado con el gobernador (23 legisladores) no llegaba a los dos tercios necesarios para aprobar las leyes sin necesidad de negociar con la oposición. Como reconocía el jefe del bloque oficialista, Julio Gutiérrez: “es imposible pensar que se puede gobernar con una sola Cámara” (EL, 3/5/93). Según Osvaldo Iazzetta (1999) el faccionalismo partidario expresado en la Legislatura fue el principal factor paralizador y retardador de las reformas durante la primera mitad de la gestión de Reutemann, hasta que éste se hizo con la conducción del partido.

Por último, en términos de recursos discursivos, el gobernador recurrió a presentar su posicionamiento como una actitud de gobernante “prudente”. Así, aquello que desde la dirigencia nacional postulaban como “falta de celeridad” para aplicar la reforma del Estado, Reutemann lo significaba como la necesidad de “imponer prudencia” a la hora de ejercer el poder. Proclamaba el gobernador:

Sabíamos que nuestro gobierno debía transitar esos carriles donde imponer prudencia, fuera mucho más que una simple virtud. Ser prudentes implicó e implica un ejercicio del poder que mide el tiempo de los acontecimientos. Ser prudentes significa escuchar más que oír. La prudencia en política lleva a quitar las palabras huecas que separan al gobierno del pueblo, que alejan al gobernante de la gente […] Quien gobierna debe analizar reclamos y medios y, con serena prudencia, generar la acción (Carlos Reutemann, discurso ante la Asamblea Legislativa, 1/5/95).

El atributo de la prudencia constituyó, en este punto, el ardid argumentativo al que Reutemann recurrió para dar sentido a la aparente contradicción de apoyar el programa menemista y, al mismo tiempo, resistirse a aplicar las medidas en el tiempo y la forma que exigían desde el alto funcionariado nacional. Su imagen de hombre prudente, mesurado y racional le otorgaba credibilidad en el ámbito local mientras que, desde las usinas del poder central, la tildaban como propia de una actitud “pachorra” (LC, 4/5/93). Nuevamente, la prudencia cobraba sentido ante la sociedad santafesina como rasgo de su figura en función de su trayectoria social anterior. La práctica del automovilismo le había requerido una conducta en extremo cuidadosa y prudente ante los posibles riesgos que implicaba y fue reconvertida como un atributo valioso para su desempeño como jefe de Estado. En este sentido, Reutemann afirmaba:

Nunca emprendí aventuras en mi vida. Todas las cosas las he pensado antes muy bien. La base de todo éxito radica en armar un buen equipo que trabaje con transparencia, honestidad y decencia y con el enorme orgullo de hacerlo por Santa Fe (EL, 31/8/91).

Así, el gobernador se ocupaba de refutar a aquellos que confundían “prudencia con inacción”. Desde su visión, una actitud prudente del gobernante favorecía el “orden” social, mientras que conductas imprudentes conducían al conflicto social[18]:

Esta forma de gobierno que hemos esgrimido y ejercitado […] requiere de una fortaleza siempre renovada frente a la adversidad, el obstáculo y la agresión. Requiere separar el agravio de la crítica. Requiere inteligencia y paciencia frente a los que confunden humildad y prudencia con inacción […] Prudencia y paz en la convivencia no son limitantes a la acción. Por el contrario, fueron, son y serán los instrumentos fundamentales de esta etapa del gobierno […] Basta echar una mirada a los hechos que suceden en provincias vecinas para entender que la cautela, el orden y la prudencia que caracteriza [sic] a este gobierno, son criterios que debemos revalorizar en toda su trascendencia. No permanecemos detrás de los tiempos y acontecimientos. Proclamamos de inicio una etapa moralizadora y de orden en el Estado. Esa etapa, que no era fácil, la cumplimos puntualmente (Carlos Reutemann, discurso ante la Asamblea Legislativa, 1/5/95).

Veremos a continuación qué declinación adoptó el término “prudencia” para responder desde el gobierno a las demandas provenientes ya no de los distintos sectores de la dirigencia político-institucional sino de los sujetos sociales afectados por las reformas.

La resistencia organizada: los trabajadores contra las reformas

En efecto, Reutemann no enfrentó condicionamientos a su accionar solamente desde las instancias institucionalizadas de la autoridad pública (cfr. Iazzetta, 1999) sino también desde los actores organizados de la sociedad civil. Las políticas de reforma recibieron una importante resistencia social por parte de los sectores directamente afectados y con mayor capacidad de organización: los trabajadores sindicalizados. Esa resistencia se expresó en dos formas: paros y movilizaciones. Los sectores sociales que lideraron este tipo de manifestaciones fueron, por un lado, los trabajadores del cordón industrial de la zona sur de la provincia (fuertemente afectados por los despidos y el cierre de fábricas) y, por otro lado, los trabajadores estatales nucleados en la Intersindical de Gremios del Sector Público (de la salud, la educación y administrativos), afectados por las políticas de transformación estatal.

El primero de estos colectivos de lucha estuvo integrado, principalmente, por los sindicatos del sector privado industrial (metalúrgicos, siderúrgicos, ferroviarios, plásticos), opositores a la política de desindustrialización del gobierno menemista. Por su parte, los gremios estatales constituyeron la Intersindical frente a las múltiples transformaciones que se estaban proyectando en el Estado santafesino. Centralmente, reclamaban por mayor participación en los procesos de reforma de los organismos administrativos y empresas estatales provinciales, como así también la garantía de que no se aplicasen políticas de “reducción compulsiva de personal” (EL, 11/1/94). También, se constituyeron en defensa de la obra social de los trabajadores estatales, el Instituto Autárquico Provincial de Obra Social (IAPOS) –frente a la apropiación creciente de sus fondos por parte del Poder Ejecutivo– y de la Caja de Jubilaciones, ante el intento de su transferencia a la Nación.

La primera gran ola de despidos que sufrió la industria local se produjo en abril de 1991 –durante los últimos meses del gobierno de Reviglio– cuando la siderúrgica ACINDAR de la ciudad de Villa Constitución (al sur de la provincia), cesanteó masivamente a 3000 trabajadores. Los obreros nucleados en la UOM realizaron una marcha en esa localidad de la cual participaron diputados nacionales, diputados y senadores provinciales, concejales rosarinos y el propio intendente de Villa Constitución (LC, 25/4/91).

Dos años más tarde, el 1° de mayo de 1993, la ciudad de San Lorenzo fue el epicentro de un acto de la CGT nacional en oposición a las medidas neoliberales del gobierno menemista y a la “inacción” del gobierno provincial ante la crítica situación del sector. Ese año la empresa Cerámicas San Lorenzo despidió a 400 trabajadores, quedándose solo con la planta bonaerense de la ciudad de Azul. Numerosas empresas del cordón industrial del Gran Rosario estaban atravesando situaciones similares de conflicto laboral (EL, 27/4/93). En ese marco, el secretario General CGT San Lorenzo, Reynaldo Veliz, ceramista desocupado, afirmaba: “Acá no hay nada de nada, ni buena ni mala política” (LC, 2/5/93). Mientras tanto, las olas de despidos continuaban en el sector ferroviario, que en la provincia llegaban a más de 300 (cuando los ramales Belgrano y Mitre estaban en proceso de ser transferidos al sector privado) y 500 obreros eran suspendidos en el Frigorífico Carcarañá (LC, 1/4/93). Dada esta situación, la provincia de Santa Fe recibía $8.000.000 de un plan de empleo intensivo destinado la creación de 4000 empleos en la ciudad de Rosario, en el marco de la Emergencia ocupacional declarada para la provincia (LC, 6/4/93).

Por su parte, los intendentes reclamaban una revisión del perfil fiscal de los municipios y comunas luego de la firma del Pacto Fiscal (que reducía fuertemente sus ingresos), al tiempo que, en un contexto de deterioro social, debían adquirir mayores responsabilidades sociales. En este sentido, el intendente de Puerto General San Martín (Lorenzo Domínguez, ex ministro de Salud de la provincia, quien se había pasado a las filas del FREPASO) afirmaba que “hemos perdido un 60% de los recursos” de la municipalidad mientras “crecen la pobreza y la desocupación” (LC, 12/1/94). En efecto, mientras esta ciudad experimentaba un crecimiento del producto bruto industrial traccionado por las grandes firmas cerealeras (Bunge, Cargill, etc.), el municipio no recibía beneficios impositivos por ese crecimiento y las asimetrías entre el desarrollo empresario y el de la comunidad –muy típicas del periodo neoliberal– se acrecentaban cada vez más (Alonso, 2007).

También durante 1993, desde los gremios estatales se realizó un paro en el área de la salud pública en todo el territorio de la provincia, por reclamos de recomposición salarial y mejoras en la infraestructura, encabezado por el gremio de la UPCN (Archivo TVDOC: “El histórico paro de la salud pública”). Asimismo, el inicio de clases se realizó con una movilización del gremio docente más importante (AMSAFE) por el congelamiento de los salarios, el cierre de escuelas y talleres en las localidades del interior y la aceptación de la transferencia de las escuelas nacionales a la provincia como un “paquete cerrado” y sin aumentos presupuestarios (LC, 6/3/93).

Para 1994 sectores industriales enteros se habían desestructurado, transformado o habían cerrado como coletazo de la crisis del Tequila, la cual produjo emigración de capitales en la provincia, incremento de las tasas de interés internas y la profundización de la oligopolización de amplios sectores de la economía (Alonso, 2007). Los sectores automotriz, de maquinaria agrícola, metalmecánico y alimenticio eran los más perjudicados del entramado industrial local. La crisis de la industria frigorífica –que padeció una disminución constante de la faena de ganado desde 1994– fue paradigmática de este proceso de desindustrialización (ibíd.). Mientras tanto, el gobierno –desde la Secretaría de Trabajo- trataba de mediar en los conflictos entre trabajadores y empresarios interponiendo –sin demasiado éxito– el recurso de conciliación obligatoria (finalmente, las empresas pagaban las multas, luego de lo cual efectuaban los despidos), aunque se esgrimía que “el objetivo es conciliar” (EL, 27/4/93).

Nuevamente, otro 1° de mayo –de 1995– encontró a los trabajadores movilizados en la ciudad de San Lorenzo en protesta por los 30.000 despidos que se habían sucedido en el cordón industrial del sur provincial en los últimos 5 años. La manifestación tuvo un marcado peso político y un alcance nacional, dada la proximidad de las elecciones presidenciales. Los oradores pidieron, en efecto, no votar “a Menem el 14 de mayo”. Numerosas organizaciones gremiales y sociales se hicieron presentes frente a la ex Cerámica San Lorenzo (donde se realizó el acto principal), entre quienes se encontraban la Corriente Antiburocrática del dirigente Carlos Perro Santillán (líder del Frente de Gremios Estatales de Jujuy), la CGT de San Lorenzo, la CTA (Central de Trabajadores Argentinos), la FAA (Federación Agraria Argentina), la UOM de Tierra del Fuego, jubilados, universitarios, Madres de Plaza de Mayor y desocupados (LC, 2/5/95). La pérdida de puestos de trabajo entre 1992 y 1995 había sido de 11.574 (7,87%) en el aglomerado Santa Fe y de 46.364 (10,82%) en el aglomerado Rosario (Instituto de Desarrollo Regional, Informe 1997).

¿Cómo reaccionó el gobierno ante ese crítico panorama socio-laboral? En términos discursivos, Reutemann apeló, una vez más, a la virtud de la prudencia. En efecto, frente a las demandas que presentaban los trabajadores respondía con el argumento del gobernante racional y calculador de medios y fines. Ya en los inicios de su mandato, la prudencia ocupaba un lugar destacado en la concepción que Reutemann tenía del gobierno. El sujeto de la prudencia no era, en este caso, la clase política sino los gobernados. Expresaba frente a la Asamblea Legislativa en 1992:

Hemos escuchado las urgencias del pueblo de Santa Fe. Sabemos de sus necesidades y de sus angustias y, en esta tarea de gobernar, debemos distinguir los reclamos auténticos de los falsos apremios […] La mirada del gobernante se ilumina con la prudencia, con el análisis y con la certeza de un horizonte determinado (Carlos Reutemann, discurso ante la Asamblea Legislativa, 1/5/92).

Esa mirada calculadora, racional, que sopesaba “reclamos auténticos” de “falsos apremios”, operó como justificación de la política de equilibrio fiscal y de ajustado gasto público que llevó adelante el gobierno. Para el final de su mandato, Reutemann argumentaba que ese estilo de administración de la cosa pública le había permitido finalizar de manera “ordenada” su gobierno y le otorgaba un elemento de distinción y reposicionamiento de su persona frente a quienes se consideraban políticos profesionales (“paladares negros de la política”). Decía:

Estamos al límite en cuanto a los ingresos y egresos, y eso que no hemos parado las obras públicas o empezado a pagar con bonos como lo están haciendo verdaderos paladares negros de la política, no como yo, que soy un piloto de Fórmula Uno, como dicen los que no quieren que ciertas personas aparezcan en política (Carlos Reutemann, EL, 28/3/95).

Así, el gobernador reconocía que para actuar con prudencia y paciencia debía pagar “costos políticos”:

Es nuestra responsabilidad, nuestra vocación y nuestro destino, cimentar la transformación de la provincia y, para ello, estamos dispuestos al esfuerzo, a los costos políticos y al sacrificio cotidiano de tolerar la impaciencia de quienes no saben o no quieren mirar los cimientos (Carlos Reutemann, discurso ante la Asamblea Legislativa, 1/5/92).

Nuevamente, el jefe de Estado apelaba a la idea de “conciliar demandas y posibilidades”. El límite de la acción política estaba dado por el marco de lo “posible”, lo que reafirmaba su tono conservador y de mero administrador del Estado y los bienes de la comunidad santafesina[19]:

[La] paz es presencia permanente sin distinción de preeminencias económicas y sociales. Conducir una provincia en paz es llegar a todos los sectores de la comunidad con humildad. Es apreciar la realidad y revalorar lo que cada uno necesita. Es conciliar las demandas y las posibilidades, colocando el rol del Estado frente a ellas […] Es convivir con un sentido especial de la reconciliación y la convivencia (Carlos Reutemann, discurso ante la Asamblea Legislativa, 1/5/95).

En términos de la práctica política, las estrategias giraron en torno al diálogo institucional con los representantes de los gremios estatales, encabezado por los ministros o referentes gubernamentales de las distintas áreas (como describimos en el primer apartado). Así, por ejemplo, se logró que –a diferencia de lo ocurrido en otras provincias– en Santa Fe no se ejecutaran medidas radicales con respecto a la población de empleados estatales (como una reducción masiva de personal público o retiros anticipados compulsivos ni voluntarios). Tampoco se recurrió a la emisión de bonos para poder pagar los sueldos, motivo por el cual el gobernador reivindicaba la política de “austeridad fiscal”. En el mismo sentido, la única empresa estatal que se privatizó en este periodo fue la DIPOS mientras que, como lo solicitaba el Sindicato de Luz y Fuerza (que se evite “emular lo sucedido en la privatización de Segba”, provincia de Buenos Aires) [EL, 2/5/93], la EPE quedó en manos estatales. Si observamos cuántas medidas de reforma estructural y del Estado se ejecutaron en Santa Fe hasta 1995 podemos advertir que la provincia avanzó con más “lentitud” al respecto que, incluso, algunas provincias periféricas (destinatarias, según la literatura, de un “escalonamiento” en la consecución de las medidas de ajuste).

En efecto, creemos que el retardo o la aplicación secuencial de las políticas de reforma en la provincia (algunas de las cuales se fueron aplicando sucesivamente en las gestiones subsiguientes) pudieron haber amortiguado el nivel de conflicto con los trabajadores estatales durante este periodo. Si comparamos, por ejemplo, con una provincia periférica como Jujuy, veremos que allí se concretaron en el año 1995 varias medidas de reestructuración: la venta del Banco Provincia, la privatización de la Dirección Provincial de Energía y la transferencia del sistema previsional jujeño a la órbita nacional. Estas medidas (aplicadas en un breve periodo de tiempo) sumadas a la acumulación de despidos de empleados estatales desde inicios de los años noventa (gráfico n° 2 supra) y a los constantes atrasos en el pago de salarios, llevaron –entre otros factores– a un escenario de altísima conflictividad social en este distrito que se extendió a lo largo de toda la década (Vaca Ávila, 2017).

En cuanto a la resistencia proveniente de las organizaciones de trabajadores del sector industrial, entendemos que el conflicto tuvo un carácter preeminentemente nacional y que los reclamos a las autoridades provinciales –a quienes se las cuestionaba por su “inacción” frente a la crítica situación del sector– quedaban en un lugar subalterno con respecto a la responsabilidad atribuida principalmente al gobierno nacional por la implementación de las medidas de corte neoliberal. Así y todo, el presidente Menem realizaba en mayo de 1995 uno de sus últimos recorridos de campaña electoral en la ciudad de Rosario con un masivo acto donde anunció, con su particular estilo rimbombante, que “ganamos por demolición” (LC, 7/5/95). En el distrito santafesino, finalmente, las elecciones presidenciales resultaron empatadas: ganó el FREPASO con 37,44% de los votos mientras que el PJ obtuvo 37,19%.

Conclusiones. Liderazgo gubernamental y actores socio-políticos: alcances y límites de las políticas de reforma estructural en Santa Fe

En este último capítulo tuvimos por objetivo analizar cuáles fueron las principales políticas públicas llevadas adelante por el gobierno de Carlos Reutemann entre 1991 y 1995. Analizamos la acción del líder de gobierno en tanto que actor central del proceso de toma de decisiones de política pública (sus estrategias de acción, sus dispositivos argumentales y sus recursos personales e institucionales), como así también los factores que condicionaron y controlaron su accionar desde los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) y desde los intereses de diversos actores de la sociedad civil santafesina. En ese marco, situamos a Santa Fe en el mapa de las provincias argentinas según sus características socio-económicas para analizar el modo como una provincia del conjunto de las llamadas “metropolitanas” implementó medidas de reforma estructural del Estado y la Administración pública bajo el paraguas neoliberal imperante en el país durante aquellos años.

Con este propósito, describimos cuáles fueron las políticas más trascendentes del pliego reformista neoliberal implementado en la provincia y analizamos el modo como fueron sancionadas y ejecutadas. ¿Siguió Santa Fe los tiempos y los alcances de los planes de reforma esperados por el gobierno central? ¿En qué consistió el “neoliberalismo” en la provincia durante la llamada “primera ola de reformas”? En tanto que jurisdicción con altos niveles comparados de desarrollo económico y social, ¿cumplió, como indica la literatura, el papel asignado desde la Nación según el cual las reformas debían aplicarse de modo más prematuro y más amplio en las provincias “centrales” que en los llamados distritos “periféricos”?

A lo largo del capítulo expusimos los alcances, los tiempos y los modos de justificación desde el discurso institucional de la ejecución de una serie acotada de medidas de reforma del Estado durante la primera gestión de Reutemann. Mientras que el gobierno no realizó ajustes del gasto público a través de la reducción de la dotación del personal estatal (sino que, al contrario, incrementó su cantidad a lo largo de estos años), sí logró concretar cuatro medidas reformistas de importancia: la privatización de la DIPOS y la concesión de la autopista Santa Fe-Rosario (ambas durante el último año de mandato de Reutemann), la descentralización y regionalización educativas (desde 1993) y las políticas de reforma tributaria según el Pacto Fiscal firmado con la Nación en 1993. Sin embargo, no logró concluir otras reformas que habían tenido un avance en su discusión en la Legislatura y en el diálogo entre el gobierno y los actores sociales involucrados, debido a la fuerte resistencia que encontraron. Se trató de la fallida –y nunca ejecutada– privatización de la EPE, de la postergada para la gestión del gobernador Jorge Obeid (sucesor de Reutemann) de la privatización del Banco Provincial de Santa Fe y del mantenimiento de la Caja de Jubilaciones y Pensiones en la órbita del Estado provincial.

Este panorama de reformas económicas y administrativas ejecutadas, demoradas o no implementadas entre 1991 y 1995 nos muestra que el proceso distó mucho de seguir linealmente la estrategia diseñada por el gobierno nacional para cumplimentar los tiempos y los alcances pretendidos por éste. Más aún, expusimos cómo en otras provincias para las cuales, según el esquema presentado por la literatura, se habría escalonado la aplicación de medidas de ajuste estructural, no sólo se ejecutaron de manera más prematura que en Santa Fe sino que tuvieron alcances (y, por lo tanto, perjuicios para sus poblaciones) mucho más vastos (como el citado caso de Jujuy).

La disparidad de tiempos y alcances entre provincias (y entre éstas y lo esperado por el gobierno nacional) se puede comprender a partir de la conjunción de diversos factores. Uno central fue el modo como el proceso reformista en Santa Fe fue conducido y sostenido por el liderazgo gubernamental de Reutemann. Su estilo administrativista y gerencial de manejo de los asuntos públicos (manifestado en la búsqueda de un estricto equilibrio fiscal –control de ingresos y egresos– y de criterios de eficiencia y racionalización de los procesos propios del ámbito privado sin reparar en aspectos de fondo o de contenido, como sucedió típicamente con el área de Educación), por un lado; y la búsqueda de consensos en el ámbito legislativo con los sectores díscolos del propio partido político, por otro, expresaron los modos de ejercicio del poder político e institucional del liderazgo de este outsider de la política. Dicho estilo de gestión estuvo, a su vez, refrendado por su imagen representativa construida frente a la ciudadanía que capitalizó rasgos de su trayectoria social anterior (como deportista y como empresario) que dotaron de sentido a su acción de gobierno (concretamente, los atributos analizados de la “eficiencia”, la “austeridad” y la “prudencia”). Fue la potente legitimidad de origen y de ejercicio de este liderazgo la que le permitió a Reutemann enfrentarse, en algunas ocasiones, a las presiones ejercidas desde el gobierno nacional y lograr el cumplimiento de acuerdos y compromisos que –a cambio de la aplicación de las medidas– la Nación había asumido para con Santa Fe (puntualmente, las partidas fiscales para planes sociales, de vivienda y de trabajo en contextos de caída del empleo privado y de la actividad industrial de la pequeña y mediana empresa).

Sin embargo, los tiempos y los alcances de las reformas estuvieron marcados también por los condicionamientos y resistencias que se ejercieron sobre la acción del líder desde distintos actores locales. Por un lado, desde la dirigencia de todo el arco partidario en el ámbito de la Legislatura que obstaculizaba, objetaba y buscaba modificar los proyectos provenientes del Poder Ejecutivo. Por otro lado, desde los actores organizados de la sociedad civil, en especial, desde los sectores de trabajadores estatales y los de la industria manufacturera. En efecto, el alto nivel organizativo de ambos colectivos sociales influyó en el ritmo y la extensión de la aplicación de medidas de reforma neoliberal en la provincia. El gobierno –principalmente, a través de los ministros y funcionarios de las distintas áreas– debió hacerlos partícipes de la discusión de los proyectos de racionalización y reforma estructural del Estado, mientras que tuvo que enfrentar el problema de la creciente desocupación creada en los grandes aglomerados urbanos intermediando entre los empresarios y los trabajadores. Aún así, el principal enemigo identificado ante la crisis económica en los cordones industriales fue el gobierno nacional, mientras que las autoridades provinciales fueron vistas como actores que permanecían inactivos o en una actitud cómplice frente a la avanzada neoliberal propugnada por aquél.

En suma, a partir del análisis del caso santafesino buscamos demostrar que el estudio de la aplicación de medidas de reforma estatal durante los años noventa en el nivel subnacional requiere considerar una multiplicidad de variables para evitar caer en esquemas normativos y racionales sobre el modo como se ejecutaron, en un país federal como la Argentina, planes diseñados y concebidos desde el nivel central pero que debieron aplicarse también, y fundamentalmente, en otras escalas de gobierno. La dimensión política (los liderazgos, las fuerzas en disputa, las resistencias sociales) e histórica (el punto de partida de la aplicación de las políticas públicas y las perspectivas a futuro) se vuelven fundamentales a la hora de analizar estos complejos procesos que involucran variables económicas, sociales, históricas, políticas e institucionales.


  1. Ver, por ejemplo, las notas “Posiciones inflexibles complican la resolución del conflicto estatal” (EL, 20/12/89) y “El paro es total en sectores de la administración pública” (EL, 4/10/90).
  2. La Emergencia Económica consistía en la suspensión de una serie de subsidios a las actividades particulares, creaba un fondo de microemprendimientos, autorizaba al gobierno a cobrar adelantos en el impuesto inmobiliario, suspendía la ejecución de sentencias y establecía un régimen de compensación y consolidación de deudas vencidas del Estado; además, autorizaba al Ejecutivo a rescindir contratos de distinto tipo sin contraprestaciones, cobrar aranceles por actuaciones de organismos artísticos provinciales, entre otras medidas. La Emergencia Previsional suspendía la ejecución de sentencias provenientes de reajustes o actualizaciones de haberes previsionales por parte del Estado. La Emergencia Salarial, por su parte, suspendía los “enganches” aprobados durante el último periodo de gestión del gobierno anterior y congelaba las remuneraciones de funcionarios y empleados que superasen la percibida por la del gobernador (EL, 15 y 24/1/92).
  3. Entre Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba representan el 73% de la producción industrial total y un 65% de la población nacional (Gibson y Calvo, 2008, sobre INDEC 1994 e INDEC 1991, respectivamente).
  4. La cuarta medida de importancia (la reforma fiscal) la tratamos en el siguiente apartado.
  5. Firmaron la solicitada: ATE, AMSAFE, BANCARIOS, FESTRAM, JUDICIALES, LUZ Y FUERZA, SADOP, UPCN.
  6. Trece fueron las provincias que no nacionalizaron sus Cajas Previsionales: Buenos Aires, Chaco, Chubut, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego.
  7. Discurso de Reutemann ante la Asamblea Legislativa, 1/5/94.
  8. Bondesío se desempeñaba en el Cuerpo de Administradores Gubernamentales, una institución que funcionaba en ese momento bajo la órbita del Ministerio del Interior. El CAG fue creado en 1984 para la formación de administradores gubernamentales siguiendo el modelo de la Escuela Nacional de Administración (ENA) francesa. Se trataba de un espacio de formación de funcionarios públicos de elite (Rizzo, 2018), que tuvieron un rol destacado en la primera Reforma del Estado (1991-1992), particularmente, en la privatización de empresas estatales y en la creación de la carrera administrativa (Moriconi Bezerra, 2011). La formación “generalista y amplia” de los contenidos académicos del programa de AG (Negri, 2005: 12) permitía a los agentes aplicar sus conocimientos en diversas áreas del Estado. En efecto, Bondesío fue también Ministro de Salud (2002-2003) e Interventor de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la provincia (1999-2002).
  9. Para su aplicación en Santa Cruz (también en el área de Salud), ver Sosa (2014). Para Buenos Aires, ver Olmeda y Cardini (2003).
  10. Todas estas medidas venían plasmadas en el Decreto 3176/92 de “Descentralización pedagógica y Administrativa” (septiembre de 1992).
  11. Nota: “Quedarían sin la copa de leche 150.000 niños”.
  12. Los altos índices de desocupación afectaban, también, al norte de la provincia. Ver, por ejemplo, la nota: “El norte reclama soluciones: paro general y movilización en Villa Ocampo” (EL, 15/2/94).
  13. La reforma fiscal tuvo, sin embargo, una baja incidencia sobre la competitividad de las actividades productivas de bienes comerciales en la provincia (Cetrángolo y otros, 2002: 52).
  14. Se conoce con este nombre al estallido social que terminó con la toma de los edificios públicos más importantes de la capital de la provincia de Santiago del Estero y con la renuncia del gobernador Carlos Mujica. El conflicto se había disparado a partir del atraso de tres meses en el pago de salarios a los trabajadores públicos de la provincia, que ocupaban una gran proporción de la masa de trabajadores de esa jurisdicción (cfr. Farinetti, 2012).
  15. Esas asimetrías pueden observarse en el desarrollo que experimentaron ciudades como Rafaela (polo de especialización industrial flexible) o Puerto General San Martín (polo portuario industrializado) durante la década del noventa (ibíd.). La falta de promoción de pequeñas y medianas empresas privadas por parte del Estado diferencia a Santa Fe de las llamadas provincias periféricas, donde el Estado debía no sólo promover sino, también, generar la creación de nuevos emprendimientos privados inexistentes o poco consolidados en los años noventa. Ver, por ejemplo, el caso de la provincia de Santa Cruz (cfr. Sosa, 2014).
  16. Por cierto, la puesta en marcha de políticas de reforma estructural del Estado justificadas desde una visión moralizadora o ética constituyó una marca en el discurso de todos los gobernadores de la época (cfr. por ejemplo, Erbetta, 2011a; Rodrigo, 2013; Sosa, 2014), según el paradigma neoliberal general. Ahora bien, lo propio del caso santafesino fue la inscripción de este discurso en el despliegue de un formato representativo que sólo la figura de Reutemann podía construir. Como venimos desarrollando, Reutemann no era solamente un empresario y ex deportista famoso. Su figura portaba toda otra serie de atributos que reforzaron fuertemente su vínculo con la ciudadanía. Ese estilo representativo le permitirá volver a gobernar la provincia (1999-2003) en un contexto muy diferente, en el cual la legitimidad de la aplicación de esas medidas reformistas había entrado en crisis.
  17. Otro delfín de Menem de la época, Jorge Escobar, también sostenía que “San Juan apoya la política nacional pero [el presidente Menem] debe entender, además, que los estados provinciales cerramos también nuestro presupuesto igual que ellos (…) Esto tiene que ser un ida y vuelta” (Jorge Escoba, en Rodrigo, 2013: 145).
  18. Esta actitud contrasta con la de su par sanjuanino, a quien se lo acusaba de ser “imprudente” en el manejo de los asuntos públicos y la de practicar “conductas frívolas” impropias de un gobernante y estadista. La realización de despidos masivos en la administración pública y la “imprudencia” de aceptar la transferencia de las escuelas nacionales al ámbito provincial a poco de asumir su mandato, contrastan fuertemente con el caso reutemannista. Jorge Escobar fue, finalmente, destituido mediante un juicio político (cfr. Rodrigo, 2013).
  19. Otros gobernadores de la época también sostenían un discurso de “ordenamiento” del Estado y eran reconocidos como “buenos administradores”, como el caso de Néstor Kirchner en Santa Cruz (cfr. Sosa, 2014). Sin embargo, el rasgo de “buen administrador” de Reutemann se circunscribía exclusivamente al campo de la administración del Estado y, en particular, al área del fisco y del equilibrio presupuestario. Por el contrario, según Pamela Sosa, la figura de Kirchner trascendía el componente de mero “administrador” de las cuentas fiscales e incluía un marcado componente militante, absolutamente ausente en el caso de Reutemann. Sobre el rol de la militancia en el discurso de Néstor Kirchner, cfr. también, Montero (2011).


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