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Una mirada crítica
al desarrollo territorial rural[1]

Julio A. Berdegué

Resumen

La revisión crítica de la experiencia regional de desarrollo rural a partir de 1996, y la construcción de una propuesta de renovación a inicios de 2000, implicó una ruptura importante con la tradición intelectual agraria y rural imperante hasta entonces. A partir de este proceso, se ensamblaron dos afirmaciones, la primera ─que sintetizó el análisis positivo de la nueva ruralidad─ fue: “lo rural no es lo mismo que lo agrícola”. La segunda, de naturaleza normativa, señalaba que la promoción del desarrollo rural bajo las nuevas condiciones de América Latina y el Caribe debe basarse en un enfoque territorial.

Este artículo presenta los elementos esenciales de la propuesta de desarrollo territorial rural de inicios de la década del 2000. Luego realiza un balance que, a 20 años de haberse iniciado la construcción de un enfoque territorial para el desarrollo rural latinoamericano, muestra luces y sombras. Finalmente, se definen los desafíos para una nueva generación de políticas y programas de desarrollo territorial rural en América Latina y el Caribe, entre los que destacan la construcción de una arquitectura institucional para el desarrollo territorial, así como la necesidad de impulsar como objetivo del desarrollo territorial la promoción de transformaciones estructurales socialmente incluyentes, que se hagan cargo de las temáticas de innovación y crecimiento económico de una forma mucho más significativa que la observada en la primera generación de programas de desarrollo territorial.

1. Revisión y ruptura con la tradición intelectual agraria y rural

En la década entre 1996 y 2007, aproximadamente, vivimos en América Latina y el Caribe un fecundo momento de revisión crítica de la experiencia regional de desarrollo rural, y de construcción de una propuesta de renovación: el desarrollo territorial rural.

Releyendo algunos de los textos principales que condensaron ese debate,[2] es fácil concluir que se trató de un diálogo sustentado en un esfuerzo muy serio por entender las nuevas características de nuestras sociedades rurales, que habían vivido cambios muy profundos y acelerados desde la irrupción del credo neoliberal a inicios de la década de 1980. No es que esas lecturas de la realidad no estuvieran influenciadas por las convicciones ideológicas o políticas de cada uno de los que participamos en esa discusión, pero el punto de partida de la construcción de alternativas fue, sin duda, un esfuerzo por entender la ruralidad contemporánea tal cual era. Tal vez fue la fuerza de la derrota que significó la sucesión de dictaduras militares y de expansión acelerada de las políticas neoliberales la que nos impulsó a una inusitada disposición a poner en cuestión lo que hasta entonces eran verdades reveladas.[3]

Distintos autores y equipos concentramos la atención en aspectos diferentes de las sociedades rurales. Cada quien tenía evidencias e interpretaciones sobre apenas una parte de la realidad. Gracias a que se construyeron los espacios y las condiciones para un diálogo de alcance realmente latinoamericano, es que esas piezas pudieron contrastarse,[4] debatirse y, finalmente, ensamblarse en dos afirmaciones que hoy en día parecen banales, pero que implicaron una ruptura importante con la tradición intelectual agraria y rural imperante hasta entonces. La primera de ellas, que sintetizó el análisis positivo de la nueva ruralidad, fue: “lo rural no es lo mismo que lo agrícola”. La segunda, de naturaleza normativa, señalaba que la promoción del desarrollo rural bajo las nuevas condiciones de América Latina y el Caribe debe basarse en un enfoque territorial.

2. Elementos esenciales de la propuesta de desarrollo territorial a inicios de la década de 2000

Aunque en aquel momento se plantearon diversas definiciones del enfoque de desarrollo territorial rural, me parece que las versiones más influyentes coincidieron en incluir, de una u otra forma, los siguientes elementos sustantivos:

  1. Definición del territorio como un espacio socialmente construido y, por ende, como un conjunto de estructuras, instituciones y actores, más que como un espacio con determinadas condiciones físico-biológicas (lo cual diferencia el enfoque territorial de, por ejemplo, el enfoque de cuencas).
  2. Reconocimiento de la diversidad sectorial de la economía rural, incluyendo las actividades agrícolas en sentido amplio, pero también otras actividades primarias, los servicios y las manufacturas e industrias. Lo importante de esta constatación es que de ella deriva la propuesta de que las políticas y programas de desarrollo territorial no deben definirse a priori como enfocadas en un solo sector, es decir, no pueden ser iniciativas sectoriales. Esta afirmación separa el enfoque territorial de las estrategias tradicionales de desarrollo rural, las que eran (y son) de naturaleza sectorial y centradas en actores y agendas agrarias, incluyendo aquellas que consideraban que el desarrollo de la agricultura campesina, o de la agricultura familiar, debía ser el eje y motor del desarrollo rural.
  3. Valorización del papel de los espacios urbanos y de las relaciones rurales-urbanas. Por decirlo más directamente, se proponía que el espacio de las políticas de desarrollo rural es un continuo rural-urbano, que incluye por cierto la “ruralidad profunda” pero también los pueblos y las ciudades pequeñas y medianas de la región. Esta afirmación conlleva al reconocimiento del papel cada vez más importante y, debemos decirlo, más influyente y determinante, de una diversidad de actores, relaciones y actividades que tienen residencia en el segmento urbano de los territorios rurales-urbanos. Este énfasis en los gradientes y articulaciones rurales-urbanas diferencia el enfoque territorial de las propuestas de desarrollo local o de desarrollo basado en la comunidad.
  4. Las estrategias y programas de desarrollo de cada territorio deben pensarse, construirse y conducirse desde abajo, desde el territorio, aunque en diálogo e interacción con las dinámicas supraterritoriales de todo tipo. La primera razón que justifica esta centralidad de los actores territoriales es el reconocimiento de que cada territorio es una construcción social única y diferente de las demás, con estructuras, instituciones y actores distintivos, forjados a lo largo de la historia del territorio. Cada estrategia o programa de desarrollo territorial no tiene otra opción que internalizar esa particularidad del territorio, y ello no se puede hacer sino desde el territorio mismo.
  5. La estrategia y el programa de desarrollo de cada territorio incluyen la construcción de un actor territorial. Se entiende que en cada territorio (producto en parte de lo señalado en los puntos 2 y 3 anteriores) hay una diversidad de actores con intereses particulares y, muchas veces, contrapuestos y en pugna. La estrategia de desarrollo territorial no puede ser la suma de los intereses particulares y, menos aún, la imposición de las prioridades de algún actor en particular. La construcción de una agenda territorial supone, por ende, la construcción en paralelo de un actor territorial que exprese dicho programa de desarrollo. Esto no supone –como han criticado algunos– una negación del conflicto social, sino que se propone que el conflicto social debe tener alguna salida que, en una sociedad democrática, tendría que ser expresiva, en mayor o menor medida, de la diversidad de intereses contenidos en el territorio.

A estas características medulares, Schejtman y Berdegué (2004) agregaban algunos otros criterios, que en verdad se derivan o basan en los cinco ya mencionados: el desarrollo territorial implica procesos simultáneos de transformación productiva y de cambio institucional; reconocimiento de una diversidad de estrategias de vida de los hogares rurales; importancia de la construcción de nuevas arquitecturas institucionales para el desarrollo y, finalmente, el señalamiento de que los programas de desarrollo territorial rural debían concebirse como iniciativas de largo plazo.

Un último elemento sustantivo de las definiciones generadas en la década 1996-2007 era el énfasis en la reducción de la pobreza rural como objetivo central del desarrollo territorial. Ello no podía ser de otra forma si recordamos que, en 1980, al iniciarse el ciclo neoliberal, la pobreza en América Latina y el Caribe afectaba al 59,8% de la población rural, y que en 1997 esta había aumentado en cuatro puntos porcentuales, en tanto que la extrema pobreza rural había crecido en casi seis puntos porcentuales (CEPAL, 2017). Enfrentar este desastre social era la tarea más urgente para muchos de los comprometidos con el desarrollo rural, y eso, sin duda, tuvo una influencia decisiva en la conceptualización de las propuestas de desarrollo territorial.

3. Balance

El balance que podemos hacer a 20 años de haberse iniciado la construcción de un enfoque territorial para el desarrollo rural latinoamericano y caribeño tiene luces y sombras, y, para ser francos, más sombras que las que uno quisiera.

En la columna del haber, destaco tres elementos:

  1. El desarrollo territorial se ha consolidado como la principal narrativa del desarrollo rural. El enfoque ha sido asumido por centenares, si no es que miles, de iniciativas, desde pequeños proyectos de ONG u organizaciones sociales locales hasta grandes políticas, como los programas de Territorios de Identidad y de Ciudadanía de Brasil, o los recientemente anunciados Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) en Colombia, uno de los ejes principales del proceso de Reforma Rural Integral consignado en los Acuerdos de Paz. Por primera vez, es una narrativa nacida en la región (aunque con influencias internacionales, como debe ser) y no es USAID o el Banco Mundial el que orienta el desarrollo rural latinoamericano, como sucedía con las propuestas de desarrollo rural integral o de modernización agraria a partir de la Revolución Verde.
  2. Estas iniciativas de desarrollo territorial hicieron un aporte parcial pero importante a la recuperación de la dimensión de desarrollo económico y de transformación productiva, como parte de las estrategias de lucha contra la pobreza rural, especialmente en territorios que no tenían las mayores ventajas comparativas de cara a los mercados internacionales. Recordemos que en la década de 1990, aún imperaba en la región la regla impulsada por el Banco Mundial y por el Banco Interamericano de Desarrollo, y acogida con mucha fuerza por casi todos nuestros gobiernos, que señalaba que el desarrollo productivo debía focalizarse en aquellos lugares, hogares, empresas o sectores con ventajas comparativas en los mercados, y que para los demás, los que en esos años se denominaban “inviables”, había que dedicarse a crear redes de protección social.
  3. Las iniciativas de desarrollo territorial tuvieron un impacto indudable en la experimentación y la expansión de arreglos institucionales más transparentes y más participativos en las políticas de desarrollo rural. Se facilitó el trabajo con una mayor diversidad de actores sociales, y fuimos parte de la corriente de opinión que impulsaba el diseño de políticas y programas más “de abajo hacia arriba”.

En cuanto a los efectos e impactos sobre el bienestar y las oportunidades de desarrollo, especialmente en territorios rezagados, la verdad es que no es posible hacer un balance confiable. Las políticas y programas de desarrollo territorial no hicieron ningún esfuerzo por superar la nefasta tradición instalada desde la década de 1980 en el mundo del desarrollo rural, según la cual invertir en evaluaciones de resultados e impactos rigurosas era no solo innecesario, sino un pecado “economicista”. Sin quitar ni un ápice de valor a las evaluaciones cualitativas y a los métodos participativos de evaluación, la verdad es que estos, por su naturaleza, usualmente no nos informan acerca de la magnitud de los efectos e impactos sobre muchos indicadores relevantes de bienestar y de expansión de oportunidades. No sabemos, por lo tanto, si las iniciativas de desarrollo territorial han sido más eficaces que otros enfoques en transformar las condiciones y opciones de vida de las personas y de los grupos sociales, en especial en territorios rezagados. Esto no es un detalle menor, por muchos motivos, y, entre otros, porque el enfoque territorial es más complejo de implementar que los programas sectoriales o los de desarrollo local, y, por tanto, es importante saber si los resultados justifican el mayor esfuerzo requerido, y rendir cuentas a la sociedad por ello.

De lo que no tengo duda es que las políticas, programas y proyectos de desarrollo territorial, tal y como fueron aplicados en la práctica, no fueron capaces de resolver algunos de los desafíos que eran suficientemente reconocidos en los planteamientos conceptuales y metodológicos originales. Quiero referirme a algunas brechas entre la propuesta y su aplicación práctica que me parecen especialmente importantes:

  1. Un buen número de iniciativas que se definen como de desarrollo territorial han sido, en realidad, programas sectoriales geográficamente focalizados.
    Vale la pena hacer una precisión para entender esta crítica: hay una diferencia entre la focalización geográfica de políticas sectoriales y el desarrollo territorial. Una política de apoyo especial a las escuelas públicas en municipios rurales pobres, por ejemplo, es una iniciativa sectorial de educación. Un programa de apoyo al desarrollo de la agricultura familiar en determinadas zonas de un país es una intervención sectorial. Una política de conservación de cuencas es una política sectorial, y no de desarrollo territorial. La diferencia radica en que el desarrollo territorial se propone, ex ante, el desarrollo del territorio como un todo, y no de una de sus dimensiones. No es que sea mejor proponerse el desarrollo del territorio que el desarrollo de sus escuelas o de sus agricultores familiares o de sus cuencas, solo digo que son cosas diferentes, complementarias sin duda, pero diferentes.
    Cabe señalar que, ex post, un programa territorial puede, y muchas veces debe, priorizar ciertos sectores o dimensiones de acción e inversión, para lograr la transformación productiva e institucional del territorio como un todo. Si la política se propone ex ante el desarrollo de determinados territorios, usualmente sucederá que como resultado del proceso de construcción del actor territorial y de su estrategia o programa de acción, deberán priorizarse ciertas variables, dinámicas, o sectores que tienen el potencial mayor para ser motores del desarrollo del conjunto. Así, dicha política podrá y usualmente deberá traducirse en que el territorio X opta por basar su desarrollo en la expansión del turismo, el Y apuesta a la agricultura familiar, y el Z a lo mejor a una economía diversificada sin claro predominio de un sector en especial. Lo importante, lo decisivo, es que los actores del territorio tengan la opción y la oportunidad de elegir, y es esa condición la que muchas políticas que se declaran “territoriales” no han cumplido.
    La razón principal de este sesgo sectorial de programas autodeclarados territoriales es que han sido diseñados e implementados por ministerios o agencias con un mandato sectorial. Ello los lleva a privilegiar ciertos objetivos y, como consecuencia, ciertos actores, actividades, métodos e inversiones, y a ser ciegos a todas aquellas que no se ajustan al mandato sectorial del responsable institucional de la política. La implementación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en México, del Programa de Territorios de Identidad, en Brasil, o del Programa de Desarrollo Territorial Indígena, en Chile, son ejemplos de esta dificultad, lo cual no quita que dichas experiencias hayan hecho innovaciones muy importantes que han tenido influencia más allá de sus fronteras nacionales.
  2. Las políticas y programas territoriales han tenido grandes dificultades para resolver fallas de coordinación entre sectores de gobierno, entre niveles de gobierno (nacional, provincial o estatal y local), entre tipos de actores (privados, no gubernamentales y públicos), y entre actores y actividades urbanas y rurales.
    El desarrollo territorial es, principalmente, coordinación de actores, acciones e inversiones sectoriales. Es decir, una iniciativa de desarrollo territorial no tendrá otro instrumental distinto a la inversión en salud, en infraestructura, en desarrollo turístico o agrícola, en fortalecimiento de los gobiernos locales, en empoderamiento de los grupos sociales excluidos o en mejoramiento de la gobernanza para dar espacio a la participación social. El valor agregado del desarrollo territorial es su promesa de concertar y coordinar los actores, las instituciones y los recursos y capacidades de estas parcialidades, para impulsar una agenda propiamente territorial que supere la suma de sus partes.
    La verdad es que nos quedamos muy cortos en el cumplimiento de esta promesa. Creo que hemos tenido al menos tres problemas que nos han limitado. El primero fue una confianza bastante ciega y, como descubrimos, injustificada en el poder de instancias de participación y diálogo multiactores sin capacidad resolutiva o, mejor dicho, sin poder de hacer cumplir lo resuelto. Se invirtieron decenas de miles de horas de activistas y dirigentes sociales en participar en innumerables mesas de concertación de todo tipo, cuyos acuerdos no tardaban mucho en desvanecerse y quedar reducidos a buenas intenciones en el papel.
    El segundo problema es que, en las instancias de participación, normalmente faltaba un actor principal, aquel con el poder suficiente, político y/o económico, para decidir y actuar en el territorio de acuerdo con su voluntad y sin tener que depender del beneplácito de los demás.[5]
    Finalmente, en el caso de la coordinación, tanto pública-pública como pública-privada, descubrimos que los Estados latinoamericanos y del Caribe carecen de instrumentos políticos y, sobre todo, legales y administrativos, que permitan formalizar acuerdos vinculantes, exigibles y que comprometan el ejercicio de los presupuestos, en ausencia de lo cual la coordinación es flor de un día.
  3. Inversiones limitadas en las capacidades de los actores locales para planificar y gobernar el desarrollo de sus territorios y limitado empoderamiento de los actores territoriales para tomar decisiones. La propuesta de desarrollo territorial rural suponía que los actores en el territorio debían jugar un papel central en la construcción y conducción de sus agendas de desarrollo.
    Las iniciativas de desarrollo territorial, sin duda, se beneficiaron de la corriente general que amplió los espacios de participación social en las políticas públicas. Sin embargo, dicha participación, en la mayoría de los casos, ha sido básicamente de tipo consultivo. Los espacios de decisión son escasos, y suelen estar limitados a opciones de baja importancia estratégica: se puede decidir si se opta por una u otra alternativa técnica frente a algún problema particular, pero no se puede decidir, por ejemplo, si se va a priorizar la agricultura o el turismo o la manufactura en las asignaciones de los presupuestos.
    El proyecto de desarrollo territorial se sigue viendo como una iniciativa de la agencia pública o privada que lo financia, y no como un proyecto del territorio, es decir, como una iniciativa donde los habitantes del territorio definen su agenda de desarrollo, construyen plataformas o coaliciones de acción colectiva inclusivas de la diversidad de actores, y gestionan un conjunto de recursos y capacidades para el logro de sus objetivos. La clave aquí es el poder de decisión sobre la asignación de los recursos y la gestión de los presupuestos, y en esta dimensión clave el desarrollo territorial se quedó muy corto.
    En parte, esto se relaciona con otras dos ausencias. La primera es que por general los diseños de las políticas públicas en las que se enmarcan las iniciativas de desarrollo territorial no incluyen recursos suficientes para poder hacer inversiones de construcción y fortalecimiento de actores colectivos territoriales que sean verdaderamente transformadoras de la realidad social inicial. El objetivo del proyecto usualmente tiene que ver con alguna finalidad de bienestar o inclusión social, o económica, o ambiental; la construcción del actor colectivo territorial es una variable instrumental a dicho objetivo. Se hereda así una mala tradición del desarrollo rural sectorial, en vez de entender que el fortalecimiento de un actor colectivo territorial es, en sí mismo, hacer desarrollo. Las capacitaciones de corto plazo, la asesoría jurídica o técnica puntual, nada de ello logra reemplazar lo que debería ser una agenda de construcción organizacional (un componente, en lenguaje de proyecto) consustancial al proceso de desarrollo territorial.
    La segunda variable que incide en esta brecha entre discurso y práctica es mucho mas difícil de resolver, pues es más estructural. Se refiere al hecho de que la legislación y la normativa de nuestras agencias del sector público están diseñadas por su filosofía política y jurídica para minimizar el papel del sujeto social, reduciéndolo a un rol de beneficiario que recibe los frutos de las decisiones del agente del Estado, y considerándolo de facto como un sujeto que no es digno de confianza respecto de su capacidad para tomar decisiones, para administrar o para actuar honorable y éticamente cuando se trata de dineros públicos. Esta construcción institucional de nuestros Estados es reforzada día a día por las prácticas clientelares y por la corrupción que, lamentablemente, aún caracterizan a una buena parte del gasto público rural en muchos de nuestros países.

4. Una agenda para los próximos años

A la luz de lo discutido en las páginas anteriores, me parece que tenemos que plantearnos una segunda generación de políticas y programas de desarrollo territorial rural en América Latina y el Caribe. No se trata de ajustes en el margen, sino de impulsar algunos cambios sustantivos, de entre los cuales quiero proponer dos. El primero se refiere a la arquitectura institucional para el desarrollo territorial, y el segundo, al objetivo del desarrollo territorial.

La primera propuesta apunta a resolver, simultáneamente, el sesgo sectorial, las fallas de coordinación y la posición periférica de los actores territoriales en la conducción del desarrollo territorial. A mi juicio, para impulsar el desarrollo territorial es indispensable extraer la tuición del desarrollo rural de los ministerios de agricultura. Estos son, y tiene todo el sentido que sigan siendo, organismos sectoriales, con objetivos sectoriales, cultura sectorial, capacidades y experiencia sectorial, y relaciones privilegiadas con actores sectoriales. Los ministerios de agricultura son, y deberán seguir siendo, participantes muy importantes del desarrollo rural, incluyendo el desarrollo territorial. Pero deben ser parte de la misma forma en que lo son, por ejemplo, los ministerios de infraestructura, de economía, de medio ambiente o de inclusión social.

Eso nos lleva a preguntarnos cuál entonces debe ser la plataforma institucional desde la que se agencie el desarrollo territorial. La primera parte de la respuesta es una negativa: no deber ser, en ningún caso, una “comisión interministerial”, porque la experiencia reiterada, casi universal, es que dichos foros consultivos no tienen capacidad real de tomar decisiones que afecten las conductas y los presupuestos de sus integrantes; son, en las mejores experiencias, espacios útiles para el diálogo político intersectorial, pero no plataformas de gestión de políticas públicas. Por otra parte, no podemos pensar en nuevas agencias multisectoriales que prácticamente reproduzcan todas las dimensiones del gobierno pero con foco rural.

Lo anterior nos deja varias opciones que no son excluyentes. La primera alternativa consiste en agencias nacionales especializadas que actúen en conjunto con entidades público-privadas de carácter territorial. La agencia nacional podría tener tareas acotadas pero muy importantes: (a) definir las prioridades territoriales para la asignación de recursos en función de criterios de política pública; (b) hacer las inversiones iniciales necesarias para la constitución y el fortalecimiento de actores colectivos territoriales y para la formulación de sus estrategias y programas de desarrollo territorial; (c) suscribir convenios o contratos que permitan transferir recursos al actor colectivo territorial, para que sean administrados por este para la ejecución de la estrategia y del programa de desarrollo territorial; (d) supervisar y fiscalizar el buen uso de los recursos públicos, y (e) dar seguimiento, evaluar y gestionar poniendo en valor el conocimiento producido en los territorios.

La segunda fórmula es parecida a la primera, pero en vez de descansar en una agencia nacional, se puede pensar en agencias de los gobiernos provinciales, departamentales o estatales. Esto supone que estos gobiernos tienen las capacidades necesarias para conducir procesos como los descritos, algo que en muchos de nuestros países es más bien la excepción que la regla.

Una tercera formula se basa en la experiencia (que no deja de tener complejidades) de los Contratos Plan en Colombia (Departamento Nacional de Planeación, 2016). En este caso, la plataforma institucional consiste en un contrato o convenio jurídicamente vinculante, entre una o más entidades del nivel nacional (representativas de varios sectores) y uno o más gobiernos subnacionales. Cada Contrato Plan establece una instancia de gobernanza del plan y una instancia ejecutiva o de gestión. El contrato define la estrategia, el programa, las líneas de acción y las responsabilidades de las partes, que incluyen compromisos presupuestarios. En la experiencia colombiana, los Contratos Plan comprometen solamente entidades públicas y, por ende, no resuelven el problema del débil protagonismo de los actores territoriales de los sectores privados y sociales y no gubernamentales. Sin embargo, debería ser posible lograr que este tipo de arreglos se formulen como iniciativas público-privadas.

Una cuarta fórmula, que podría eventualmente ensamblarse como un componente de cualquiera de las tres anteriores, consiste en establecer fondos que permitan cofinanciar iniciativas de desarrollo territorial que surjan de las iniciativas de gobiernos subnacionales, y/o de asociaciones de estos, como es el caso de las mancomunidades de municipios en varios países centroamericanos, en conjunto con actores privados y no gubernamentales. Este mecanismo tiene la ventaja de que reconoce que en América Latina y el Caribe, el Estado y los gobiernos nacionales ya no tienen el monopolio de la acción pública en materia de desarrollo territorial rural.

Lo importante, en todo caso, es conseguir que los nuevos arreglos institucionales para el desarrollo territorial rural no nazcan con un sello de origen sectorial y que no excluyan a los actores territoriales del proceso de toma de decisiones y de gestión de las iniciativas concretas, incluyendo las decisiones sobre el destino y uso de los presupuestos.

La segunda propuesta tiene que ver con el objetivo del desarrollo territorial rural. Ya se ha señalado anteriormente que el proceso del cual nace el enfoque territorial en América Latina y el Caribe tuvo lugar en un momento concreto en el cual el problema central, para muchos de nosotros, era el de la pobreza rural, que había crecido significativamente en la región y en muchos países como consecuencia de los procesos de ajuste estructural. No fue raro, por tanto, que el objetivo de abatir la pobreza rural dominara en buen grado el diseño del enfoque. Schejtman y Berdegué (2004), por ejemplo, definieron el desarrollo territorial como “un proceso de transformación productiva e institucional […] cuyo fin es reducir la pobreza rural” (p. 30).

Hoy en día la pobreza rural sigue siendo significativa. Según CEPAL (2017), 46% de la población rural de los países de América Latina y el Caribe para los cuales tenemos datos vive en condición de pobreza, y el 28% en pobreza extrema. No cabe duda de que la eliminación de la pobreza es y debe seguir siendo un objetivo político de primer orden. Pero también es cierto que al revés de lo que sucedía en las décadas de 1980 y 1990, desde inicios del nuevo siglo la pobreza rural ha venido disminuyendo en forma importante, de modo que se ha reducido en 18 puntos porcentuales la pobreza rural y en 13 la pobreza extrema rural, siempre según los datos de CEPAL (2017).

En cambio, otros desafíos de política han ganado espacio en la agenda pública, entre ellos, el combate de las desigualdades sociales, económicas y políticas. Hoy en día las propuestas más avanzadas de lucha contra la pobreza postulan que las nuevas estrategias deben poner el acento en la reducción de las desigualdades y en la remoción de las barreras estructurales a la movilidad social.

Por otra parte, desde la década de 1980 en adelante, las sociedades y las economías rurales han vivido cambios vertiginosos, se han acelerado sus procesos de transformación estructural. En un contexto de desigualdades estructurales como las de nuestra región, no es casual que en la gran mayoría de los países dichas transformaciones hayan sido social y económicamente excluyentes.[6]

Ello me lleva a proponer la necesidad de que el desarrollo territorial rural asuma como objetivo central en América Latina y el Caribe la promoción de transformaciones estructurales socialmente incluyentes. Esta es una agenda que debe articular de mejor forma que en el pasado metas en materia de crecimiento económico, inclusión social y reducción de las desigualdades y de la pobreza, y en materia de sustentabilidad ambiental.

Esta agenda, a su vez, demanda el reconocimiento de una gama más amplia y diversa de actores del desarrollo territorial rural, en comparación con lo observado en los años precedentes. No es posible pensar en iniciativas orientadas a la transformación social incluyente si los proyectos se construyen con una base social estrecha. Tampoco es posible la transformación estructural incluyente si la agenda y el foco de acción son estrictamente agrarios y no abarcan las relaciones con las ciudades, especialmente aquellas medianas y pequeñas que juegan un papel central en el desarrollo de sus entornos rurales. Para ser claro, una agenda orientada a la transformación estructural incluyente deberá superar la equivalencia, muchas veces observada, entre programas de desarrollo territorial y programas de fomento y apoyo a la agricultura familiar campesina.

Esta agenda de transformación estructural incluyente a escala territorial deberá, además, hacerse cargo de las temáticas de la innovación y del crecimiento económico de una forma mucho más significativa que lo que se observó en la primera generación de programas de desarrollo territorial, con su énfasis en la reducción de la pobreza. De nuevo, la propuesta es construir una nueva ecuación, más fecunda y más apropiada a las realidades contemporáneas de la ruralidad latinoamericana y caribeña, entre las agendas distributivas y las agendas de crecimiento y de sustentabilidad.

5. Conclusión

Soy de la opinión de que el enfoque territorial es mucho más relevante hoy en día que hace 15 o 20 años. Simple y sencillamente, las sociedades rurales contemporáneas en América Latina y el Caribe se han desarrollado de tal forma que su complejidad supera toda posibilidad de contenerlas en una mirada sectorial, o de darles respuestas de políticas públicas desde una agenda que no sea multisectorial, rural-urbana y profundamente diversificada de acuerdo con las preferencias de los actores territoriales.

Al mismo tiempo, hemos aprendido mucho de la primera generación de políticas y programas de desarrollo territorial. No todos los resultados son positivos, y muchas de las expectativas iniciales no se realizaron como esperábamos. Sería de ciegos, y de torpes, no proponernos una corrección importante si es que queremos que el enfoque territorial siga siendo relevante para la construcción de sociedades rurales más justas, más sustentables y más prosperas.

Bibliografía

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Yourcenar, M. (2006), Memorias de Adriano, Barcelona, EDHASA.


  1. En homenaje a mi querido amigo y maestro Alejandro Schejtman, quien me ha obligado a pensar en serio, me ha hecho vivir algunos de los momentos más entrañables de mi vida, y me permitió acompañarlo como segundo violín en e 2002 en la elaboración del documento “Desarrollo Territorial Rural”, lo que dio curso a 15 años de trabajo dedicado a convertir esas ideas en realidades.
  2. A riesgo de exclusiones injustas, puedo referirme a veinte trabajos que considero que reflejan bien la vasta producción de esta década: Boisier (1996): modernidad y territorio; Graziano da Silva (1997): nueva ruralidad; De Janvry, Gordillo y Sadoulet (1997): reformas de la estructura agraria y de las economías rurales; Berdegué, Reardon y Escobar (1999): empleo rural no agrícola; Sepúlveda et al. (1998): desarrollo a escala territorial; Schejtman (1999): lo urbano en el desarrollo rural; Rimisp (1999): empleo rural no agrícola y desarrollo territorial; Abramovay (1999): relaciones de proximidad, capital social y territorios; Da Veiga (2002): desarrollo territorial y definición de ruralidad; IICA (2001): nueva ruralidad; Pérez (2001): nueva ruralidad; Chiriboga (2002): síntesis de aprendizajes del desarrollo rural; De Janvry y Sadoulet (2002): desarrollo rural con enfoque territorial; Echeverri y Ribero (2002): nueva ruralidad; Schejtman y Berdegué (2003 y 2004): desarrollo territorial rural; Echeverría (2003): desarrollo territorial rural; Caron (2005): tipología y delimitación de territorios, y Favareto (2007): crítica de los paradigmas del desarrollo rural.
  3. Viene al caso lo que dice Flaubert, citado por Yourcenar (2006) en Memorias de Adriano, a propósito de otra época: “los dioses no estaban ya y Cristo no estaba todavía, y de Cicerón a Marco Aurelio hubo un momento único en que el hombre estuvo solo” (p. 166).
  4. Destaco como ejemplo cuatro reuniones que tuvieron una fuerte influencia en el impulso de este proceso: (a) Seminario sobre desarrollo del empleo rural no agrícola en América Latina, Rimisp – BID – CEPAL – FAO, Santiago, septiembre 1999; (b) Conferencia sobre el desarrollo de la economía rural y la reducción de la pobreza, Asamblea de Gobernadores del BID, Nueva Orleans, marzo, 2000; (c) Seminario Internacional Enfoque Territorial del Desarrollo Rural, IICA y SAGARPA, Veracruz, marzo 2002; (d) Desarrollo local y regional en América Latina: hacia la construcción de territorios competitivos innovadores, ILPES, Quito, julio 2002.
  5. Más recientemente se descubrieron otros medios, como el poder de la judicialización de las diferencias o de la internacionalización del conflicto, para forzar a los actores más poderosos al diálogo y a la negociación.
  6. Al respecto se puede consultar el capítulo 1 del Informe del Desarrollo Rural del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (IFAD, 2016), que se refiere a las transformaciones estructurales y rurales en América Latina y el Caribe.


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