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12-2770t

Programas sociales
y desarrollo territorial

Carolina Trivelli[1]

Resumen

Desde mediados de la década de 1990 se han creado decenas de programas sociales que buscan reducir la pobreza en América Latina. El objetivo de este trabajo es discutir si los programas sociales, en particular los de transferencias monetarias, aportan al proceso de desarrollo territorial, más allá de su contribución a reducir la pobreza en el territorio. Para esto, se identifican siete características de los programas de transferencia monetaria, cuatro asociadas a su diseño (focalización geográfica y/o individual; transferencias en efectivo; de carácter permanente; relación de beneficiarios con servicios) y tres derivadas de su implementación (empoderamiento; nuevas organizaciones; nuevos emprendimientos).

Luego, se discute si dichas características interactúan positivamente con procesos de desarrollo territorial, y se utiliza para ello el caso de la Provincia de Quispicanchi, en Perú, donde se encuentra que algunas de las características señaladas sí han contribuido a consolidar el desarrollo territorial, al tiempo que permiten enfrentar, y en ciertos casos mitigar, algunos de los procesos de diferenciación que se pueden estar presentando como resultados del propio proceso de desarrollo territorial.

1. Motivación

Los trabajos iniciales sobre desarrollo territorial buscaban identificar un conjunto de características de los territorios y de intervenciones en ellos que fuera posible asociar con una mayor probabilidad de que pudieran salir adelante, desarrollarse, pero de una manera sostenida, sostenible e inclusiva. En los trabajos sobre el hoy llamado enfoque territorial, se discute el peso de determinadas características en cada territorio y las condiciones iniciales mínimas requeridas para desencadenar procesos de desarrollo (en la economía, demografía, política y sociedad), y sobre todo el conjunto de políticas e intervenciones que podrían activar o sostener estos procesos de desarrollo y hacerlos sostenibles, a la vez que lograr reducir la pobreza (y la desigualdad) en dichos territorios.

En los trabajos que ha liderado Rimisp por casi dos décadas, con fuerte influencia de Alejandro Schejtman, se han explorado todas estas dimensiones, de modo que se ha logrado un marco de análisis sólido y sofisticado, con fuerte base teórica y empírica y con un continuo proceso de revisión, de interpelación, que le permite mantener un enfoque vivo con fuerte conexión con lo que pasa en la realidad, en los territorios. Una revisión de los principales textos producidos en este marco da cuenta de este proceso vivo de reflexión teórica, contraste empírico y revisión continua del enfoque territorial.[2]

Gracias a esta capacidad de no cerrar el tema, de seguir explorando, es que nuevos asuntos se incorporan al debate y al instrumental del enfoque territorial. Por ejemplo, la importancia de las relaciones urbano-rurales es hoy una clave central para sostener los procesos de desarrollo territorial, pero a la vez para dejar de exigirles a los territorios rurales una dotación de servicios públicos y privados que pueden no ser viables allí (por un tema de escala y dispersión principalmente), pero que pueden estar a su alcance en una ciudad cercana. Para ellos la conectividad entre lo rural y lo urbano se vuelve crucial. Como este ejemplo hay otros, y seguirán surgiendo nuevas miradas y entradas que enriquezcan el enfoque territorial.

Un tema relativamente poco discutido es el aporte –si tienen alguno– de las políticas sociales a los procesos de desarrollo territorial. El grueso de los estudios que se ha preocupado por el tema ha discutido casi siempre la efectividad de estos programas públicos en lograr por sí mismos procesos de reducción de pobreza y a través de ello aportar a mejorar las condiciones de los territorios para su desarrollo. Ignacia Fernández desde Rimisp y un conjunto de colegas de otras entidades de la región han hecho significativos aportes en esta línea (Fernández et al., 2013).

El enfoque territorial propuesto por Rimisp ha contado con una base empírica muy activa. Esta base, que ha incluido estudios de tipo regional y nacional, el uso de sofisticada data y estadísticas y un cuerpo de estudios de caso para no perder de vista la complejidad de las interrelaciones y de las dinámicas locales de los territorios, nos ha mantenido en cuestionamiento del modelo inicial de Schejtman y Berdegué (2004) para enriquecerlo y complejizarlo.

Hoy tenemos ejemplos de territorios insertos en sendas de progreso, sostenibilidad y mejora de la calidad de vida y las oportunidades para sus pobladores. Hemos seguido algunos de estos casos para entenderlos mejor, para entender cuánto de sus éxitos depende de sus características y condiciones y cuánto de lo que viene de fuera, del contexto, del crecimiento del país en que se insertan. Junto con ello, tenemos cantidad de historias de territorios que no logran articular un proceso de desarrollo o que inician el proceso y luego no logran sostenerlo, a pesar de haber enfrentado condiciones externas (favorables) similares a las de los territorios exitosos. Mantener la mirada aguda en ambos tipos de territorios es lo que permite articular este enfoque territorial.

Los territorios exitosos, los que están en alguna medida insertos en procesos de desarrollo territorial, tienen o cumplen, además de lo identificado inicialmente como clave –articulación con mercados dinámicos y un marco institucional que favorece la concertación y cohesión–, algunas otras características: cuentan con infraestructura mínima que les permite articularse extraterritorialmente pero también al interior del territorio; cuentan con activas relaciones con alguna ciudad; han desarrollado coaliciones sociales transformadoras; tienen un discurso atado a lo territorial, entre otras cosas.

Sin embargo, hemos dicho poco sobre el rol que juegan las políticas sociales. Fernández et al. (2013) hicieron un primer examen sobre el rol de políticas sociales en territorios concretos y plantearon la importancia de estas políticas en el logro de resultados clave para el desarrollo territorial, en particular en la reducción de la pobreza. Se destacó, también, que estas políticas traían a los territorios una expansión de la cobertura de los servicios públicos derivados de un mayor gasto público, así como la generación y el fortalecimiento de activos y capacidades de los que generalmente carece la población en situación de pobreza.

En este contexto, el objetivo de este documento es discutir si los programas sociales, en particular los de transferencias monetarias (condicionadas o no) aportan (o pueden aportar) al proceso de desarrollo territorial, más allá de su aporte a través del solo logro de la reducción de la pobreza en el territorio. Proponemos discutir si estos programas, muy extendidos en América Latina, suman o si, por el contrario, interfieren en procesos relevantes para el desarrollo territorial. Se trata de discutir si estas acciones de política (social, de transferencias monetarias) pueden contribuir a desencadenar procesos de desarrollo territorial o a sostenerlos en el tiempo.

Este asunto es relevante, entre otras razones, por la escala y profusión de programas sociales, en particular de transferencias, en América Latina, pero sobre todo porque están aquí para quedarse. Estos programas, que se iniciaron a mediados de la década de 1990, tienen ya suficiente recorrido y han generado evidencia relevante como para discutir su rol e interacción con procesos relevantes para sus usuarios directos (los propios receptores de las transferencias) y para sus entornos.

El documento se centra en la discusión acerca de los mecanismos o características de estos programas sociales que podrían estar actuando, en territorios en proceso de desarrollo territorial, como una fuerza a favor, que suma, que contribuye al proceso en marcha de desarrollo. En los territorios que no están en un proceso de desarrollo territorial, estos programas cumplen una función clave: protegen a los más pobres y reducen su vulnerabilidad. Les permiten a estos grupos en pobreza no empeorar a pesar de las condiciones adversas de su entorno e incluso mejorar sus condiciones de vida. Allí, los programas cumplen su rol primigenio: asistir y proteger a los más pobres y con ello, idealmente reducir los niveles de pobreza, como bien han señalado Fernández y sus colegas en sus trabajos sobre el tema.

El texto a continuación está organizado en cinco secciones. Luego de esta sección destinada a motivar la discusión que sigue, en la segunda discutimos brevemente el alcance y características de los programas sociales, en particular los de transferencias, para mostrar su relevancia en América Latina. Más adelante, en la tercera sección, discutimos si dichas características pueden ser útiles en procesos de desarrollo territorial. En la cuarta sección volvemos sobre un territorio estudiado largamente, Quispicanchi en la sierra sur del Perú, para presentar en concreto el rol (real o potencial) que podrían estar cumpliendo las políticas sociales de transferencias monetarias como soporte a procesos de desarrollo territorial. Finalmente, se esbozan unas primeras conclusiones que han de abrir, ojalá, mayor debate.

2. Los programas sociales

En los últimos 20 años hemos sido testigos de un fuerte interés en prácticamente todos los países de la región por expandir políticas sociales para apoyar procesos sostenidos de reducción de pobreza. Si bien el tema de generar políticas para enfrentar la pobreza es de larga data en América Latina, este cobró un nuevo énfasis durante el último ciclo expansivo, donde se comprobó que el crecimiento económico, si bien clave para reducir la pobreza, no era suficiente y que se requerían intervenciones focalizadas en ciertos grupos vulnerables (como los adultos mayores en situación de pobreza, por ejemplo) o intervenciones que corrigieran fallas de los mercados o de los Estados que impiden una asignación adecuada de los recursos (como la subinversión en programas de desarrollo infantil temprano).

Este interés por los asuntos ligados a la superación de la pobreza tuvo como correlato un incremento en las inversiones y gastos sociales, que se explican también por la mayor holgura de las cajas fiscales durante la fase expansiva del ciclo económico en la región y la creación de una nueva institucionalidad para hacerse cargo de estas políticas. Se crean nuevos entes rectores, nuevos ministerios sociales y se establecen estrategias y métricas en casi todos los países para implementar y dar seguimiento a estas políticas e instituciones.

Desde mediados de la década de 1990 a la fecha se han creado decenas de programas sociales, que van desde programas de protección (los más) hasta programas de desarrollo productivo (los menos), con el objetivo de reducir de manera sostenida la pobreza en América Latina. Es así que, aunque con distintos grados de éxito, estos programas han sido importantes también en el discurso y la estabilidad política de los países de la región.

Si bien el grueso del descenso en las tasas de pobreza se explica, de acuerdo con los estimados del Banco Mundial, por las altas y sostenidas tasas de crecimiento de la región, las políticas sociales han jugado un papel relevante por su escala (sobre todo en países como México y Brasil) o por su focalización en sectores particularmente vulnerables (como Perú). Las políticas sociales han contribuido a un proceso redistributivo en la mayor parte de los países y con ello se ha logrado en la región lo que el Banco Mundial denominó un proceso de crecimiento inclusivo, pues se registró un crecimiento más acelerado de los ingresos del 40% más pobre respecto al crecimiento promedio (Cord, Genoni & Rodriguez-Castelán, 2015).

En etapas de menor crecimiento, como las actuales, estos programas sociales serán tan o más importantes en la vida de sus usuarios. Las políticas sociales y redistributivas se vuelven políticas de asistencia directa, defensivas y protectoras para los sectores más pobres de la región. Con las cifras de limitado crecimiento observadas en años recientes y con las proyecciones de crecimiento menos optimistas para los años que vienen, se espera un estancamiento en las tasas de reducción de la pobreza o incluso un incremento de la pobreza en la región.[3] Pobreza que probablemente no podrá contar con programas con recursos crecientes, pues el menor crecimiento está fuertemente relacionado con una mayor restricción fiscal.

A pesar de que lo más probable es que no se destinen recursos adicionales a los programas sociales, o que incluso en algunos países estos sufran recortes, quienes continúen recibiéndolos tendrán cierto margen de protección frente a la crisis. Recordemos que si bien estos programas sociales son importantes en el presupuesto, y han venido creciendo, en promedio representan solo el 1,3% del PBI de América Latina y el Caribe. Hay países que gastan más en ellos, como Brasil, que les destina cerca del 2,6% de su PBI (se destaca el programa de pensiones no contributivas), mientras que otros gastan mucho menos, como Guatemala, que les destina el 0,6% de su PBI, o Perú, el 0,8% de su PBI.[4]

Dentro de los programas sociales, hay una variedad que va desde la entrega en especie de recursos a familias o escuelas para apoyar programas de alimentación, de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas, de empleo temporal y otros programas de asistencia social. Destacan, desde mediados de la década de 1990, los llamados programas de transferencias monetarias condicionadas, que entregan un monto en efectivo a familias en situación de pobreza a cambio de que estas cumplan con ciertas condiciones, mayormente asociadas a la educación y salud de los hijos. Estos programas se han extendido de manera importante y hoy llegan a más de 25 millones de hogares en la región.[5]

Una crítica recurrente a estos programas de transferencias monetarias condicionadas se refiere a los elevados niveles de filtración que poseen. Es decir, llevan el beneficio a muchos hogares que realmente no deberían estarlo recibiendo. Hay países con elevados niveles de filtración, que superan el 40%, y otros con niveles razonables (10%). Stampini y Tornarolli (2012) destacan que si bien este tipo de programas siempre tendrá algún nivel de filtración, hay que lograr sistemas de corrección que lleven este problema a niveles razonables. Para varios autores, el principal problema es más bien el opuesto, la subcobertura. Es decir que haya personas que calificando para el programa no lo estén recibiendo. Buena parte de la expansión de estos programas en la última década se ha dado buscando reducir los niveles de subcobertura.

Estos programas han jugado un papel importante en las políticas sociales por distintas razones, pero también han despertado mucho debate sobre sus sostenibilidad, y sobre la sostenibilidad de sus impactos en la vida de los más pobres, pero principalmente se discute mucho acerca de las reales posibilidades de que este tipo de intervenciones generen procesos de desarrollo autónomo de las familias receptoras. Por un lado, se reconocen los beneficios que estos programas traen en el corto plazo (incremento del consumo) y en el largo plazo (mejora de la educación y salud de la siguiente generación), pero por otro, se señala que los efectos de corto plazo son paliativos y no cambian las condicionantes de la pobreza de las familias.

Diversos autores han reconocido que si bien estos programas generan efectos positivos en algunas dimensiones asociadas a mejoras sostenidas en condiciones de vida, no se puede afirmar que logren sacar de la condición de pobreza a sus receptores. Según el grupo de alto nivel de expertos en seguridad alimentaria y nutrición (HLPE), gran parte del monto recibido por transferencias monetarias condicionadas es asignado a necesidades básicas de consumo y el efecto de la inversión no es suficiente para generar una trayectoria de “graduación” por sí misma. De hecho, reconocen que las transferencias monetarias condicionadas en Ruanda y Etiopía generan protección y construyen activos. Sin embargo, los autores resaltan que para lograr la graduación se necesita ofrecer un paquete completo de varias transferencias monetarias condicionadas de modo que cubra aspectos de la vida de la población vulnerable, por ejemplo, a través de acceso al microcrédito para actividades generadoras de ingreso (HLPE, 2012).

El recuento sistemático sobre evaluaciones de programas de transferencias monetarias condicionadas en el mundo, hecho por el Overseas Development Institute (ODI), encuentra evidencia mixta que indica que algunos programas logran efectos positivos en varias dimensiones asociadas con la producción, el empleo, las finanzas y el emprendedurismo, y otros en los que no se encuentran efectos con significancia estadística en estas dimensiones (ODI, 2016). Claramente, este es un campo de mucho debate y donde aún hay mucho por investigar.

En ese debate, y reconociendo la heterogeneidad de los programas sociales en la región, tanto en su diseño, implementación y escala, se insertan los debates sobre los programas de “graduación”.[6] Estos programas no son otra cosa que programas de desarrollo de medios de vida, muchos de los cuales están siendo entregados a los receptores de los programas de transferencias monetarias condicionadas.

Sin embargo, a partir de los debates sobre la relevancia de los programas de “graduación” se ha abierto una interesante discusión acerca de cómo desarrollar programas productivos que, operando articuladamente con los programas de transferencias monetarias condicionadas, pudieran generar la inserción de esas familias en procesos sostenidos de mejora en sus condiciones de vida.[7] Hay ya varios programas de este tipo operando en el mundo y los primeros resultados son tanto o más alentadores que los obtenidos por los programas de “graduación” que se han implementado y evaluado (basados en el modelo desarrollado por BRAC de Bangladesh). Este es un tema relativamente nuevo, pero que ya está generando mucha discusión, no solo por sus efectos de largo plazo, sino porque podrían implicar una ruta de salida (y reducción) de los programas de transferencias monetarias existentes actualmente.

Como veremos más adelante, los resultados de la primera evaluación de impacto de un programa de desarrollo productivo en Perú que acompaña y complementa al programa de transferencias monetarias condicionadas encuentra que el incremento en ingreso anual atribuible al programa de desarrollo productivo representa el 76% del monto que las familias reciben del programa de transferencias (Escobal & Ponce, 2016). Es decir, tiene un significativo impacto en la generación de ingreso de las familias con las que trabaja.

3. Los programas de transferencias monetarias y el desarrollo territorial

Algunas de las características de los programas de transferencias monetarias pueden estar generando interacciones con procesos territoriales, tanto para favorecer como para entorpecer procesos de desarrollo territorial. Si bien los programas de transferencias, y sus impactos, han sido ampliamente documentados, aquí no se trata de discutir si constituyen intervenciones favorables para sus participantes (eso se ha demostrado en Trivelli y Clausen, 2014; ODI, 2016 y en el libro publicado por Winder, Davis, Hypher, Winters y Yablonski, 2016) sino si su presencia, y bajo qué circunstancias, puede favorecer procesos de desarrollo territorial.

Los programas de transferencias, condicionadas y no condicionadas, tienen la particularidad de ser intervenciones relativamente sencillas y estandarizadas, por lo que resulta simple caracterizarlas. Para discutir sus posibles relaciones con procesos de desarrollo territorial, algunas de sus características son de particular interés. Analizaremos a continuación siete de ellas, cuatro se derivan de su diseño y tres de las consecuencias de su implementación.

En primer lugar, los programas de transferencias son programas focalizados. El contar con procesos de focalización, individuales en su mayoría, permite llegar a los hogares y personas que enfrentan las condiciones que el programa busca atender. En la mayoría de los casos, los criterios de focalización priorizan la condición de pobreza y por ende tienden a concentrar su presencia en los estratos menos favorecidos. En el diseño, estos programas entregan beneficios directos a los más pobres y solo a ellos. Con ello, se logra nivelar el piso de la distribución y elevarlo. Es cierto, sin embargo, que en la práctica, en muchos países de América Latina, estos programas enfrentan altos niveles de filtración (es decir, se entregan beneficios a quienes no cumplen los criterios), tal como ha sido ampliamente documentado en investigaciones como las del Banco Interamericano de Desarrollo (2012).

En el caso de programas adecuadamente focalizados, estos constituyen una inyección de recursos líquidos en las economías de los más pobres en un territorio. El hecho de que las transferencias sean en dinero en efectivo es una segunda característica relevante de los programas de transferencias. Los recursos transferidos a cada familia se utilizan principalmente para gastos corrientes, tal como ha sido documentado en extenso por HLPE (2012) y ODI (2016) con más de 25 evaluaciones de programas de transferencias monetarias condicionadas que reportan impactos en el nivel de gasto de los hogares receptores de la transferencia. También, la evaluación del programa de pensiones no contributivas en Perú, realizada por Innovations for Poverty Action, encuentra un incremento en consumo atribuible al programa de transferencias de 40%. Este gasto en consumo tiende a suceder en mercados locales, ya sea en el lugar del punto de pago o en los mercados de las localidades donde viven las familias receptoras. El principal rubro de consumo es en alimentos, por ello se tienden a dinamizar mercados locales de alimentos. En el caso de programas con énfasis rural, como en Perú, estos podrían estar creando demandas locales de alimentos, y con ello incluso activando la oferta de productos para ser comercializados en dichos mercados. Por supuesto, el impacto en los mercados locales será mayor en la medida en que el programa de transferencias tenga una cobertura importante. Si nuestra preocupación se centra en territorios con pobreza es probable que estos programas tengan una presencia importante y, por ende, que puedan ser relevantes para dinamizar mercados locales, alimentarios y de servicios, al menos.

Una tercera característica del diseño de los programas sociales de transferencias es que constituyen una fuente sostenida de relación entre sus receptores y el Estado. En los programas de transferencias monetarias condicionadas estos suelen mantenerse por varios años, en algunos casos durante todos los años que una familia cuente con niños en edad escolar. Programas de transferencias no condicionadas, como los de pensiones no contributivas, tienden a ser de por vida. Esto se traduce en flujos permanentes de recursos públicos a las familias más pobres de un territorio. La permanencia es clave para asegurar que las familias los usen como parte de su ingreso permanente y no como una fuente extraordinaria de recursos. Por ello, lo incorporan en su presupuesto y así no solo les es posible tomar mejores decisiones (no estacionales, presupuestar gasto e inversión, mantener pequeños saldos para atender emergencias, comprometer gastos regulares como el pago de servicios públicos, etc.) sino que se convierten en flujos regulares en las economías locales, de modo que sostienen cierta escala de los mercados locales.

Finalmente, la cuarta característica asociada al diseño de los programas de transferencias tiene que ver con la relación de estos con una estable y creciente demanda por servicios públicos. Las transferencias monetarias condicionadas generalmente exigen una relación permanente de los usuarios con los servicios de salud y educación, lo que muchas veces se traduce en una expansión de estos servicios que los beneficia a ellos, pero también al resto de la población local. Asimismo, las transferencias monetarias sostenidas permiten a los usuarios, por ejemplo, demandar servicios públicos, como la electricidad, o privados, como servicios de transporte, y así se activa una escala atractiva para los proveedores de servicios.

En el mismo sentido, y dado que en casi todos los países la entrega de estas transferencias se realiza a través del sistema financiero, estos programas pueden estar activando procesos de inclusión financiera, que por un lado mejoran la capacidad de las familias más pobres de aprovechar oportunidades de inversión y emprendimiento y a la vez reducen su vulnerabilidad asociada a la presencia de eventos inesperados, y por otro lado, aportan a una mayor demanda por presencia de entidades financieras en los territorios, a través de la mayor demanda local. Más presencia de entidades y servicios financieros a nivel local favorece el mayor uso de estos servicios por toda la población y reduce sus costos de transacción (los abaratan).

Estas cuatro características asociadas al diseño de los programas sociales de transferencias permiten pensar en efectos positivos, favorables a procesos de desarrollo territorial, en los territorios más pobres. Estos efectos tienen que ver con la mejora sostenida de los recursos de las familias más pobres: reducen su diferenciación frente a grupos más acomodados (mejora distributiva) y nivelan sus ingresos a partir del monto de la transferencia. Asimismo, estas transferencias impactan favorablemente en los mercados locales (escala, consumo de productos locales producidos por otros actores locales, desarrollo de servicios públicos y privados, etc.). Con ello, se logra que en los territorios los estratos más pobres no solo no se queden especialmente rezagados, sino incluso que participen y contribuyan con la escala y sostenibilidad de los mercados locales y de la oferta de servicios públicos y privados.

Además, hay al menos tres características adicionales derivadas de la implementación de estos programas que podrían tener un impacto en el desarrollo de territorios pobres, aunque la relación es menos clara que en el caso de las características anteriormente discutidas. La primera de ellas se refiere al mayor empoderamiento de los receptores de las transferencias. Hay una amplia literatura que da cuenta de los efectos positivos en niveles de empoderamiento de las mujeres que reciben las transferencias monetarias condicionadas (Alcázar y Espinoza, 2014; Farmer & Tiefenthaler, 1997; Aizer, 2007; Rodríguez, 2015). Este mayor empoderamiento se asocia a mayores posibilidades de este grupo, tradicionalmente excluido de las oportunidades económicas y de participación política y social, de participar activamente en procesos de decisión a nivel local, de inversión privada y de participación política.

Otra característica derivada de la implementación de estos programas es que los grupos de receptores, al margen de los niveles de empoderamiento que logren, se hacen visibles para las autoridades locales. Recordemos que son grupos que generalmente tienen una relación directa con el gobierno nacional –encargado en la mayoría de los casos de estos programas de transferencias– y como parte de esta relación se constituyen en colectivos identificables a nivel local. Por ejemplo, en el caso del programa de pensiones no contributivas en Perú, los adultos mayores receptores no solo se reúnen para cobrar sus transferencias sino que en muchas localidades participan de actividades complementarias, en algunos casos en alianza con los gobiernos locales, para desarrollar actividades sociales y comunitarias.[8]

Este mayor empoderamiento y los nuevos espacios y oportunidades de relación podrían estar creando nuevas organizaciones y liderazgos. Si bien hay en la literatura alguna discusión sobre si estas nuevas organizaciones y liderazgos podrían estar minando estructuras tradicionales de organización y participación, y de ese modo poniendo en riesgo esquemas existentes de concertación y cohesión social a nivel local, también podrían estar trayendo nuevos actores a este tipo de espacios. Está por verse cuál es el impacto de estas nuevas organizaciones y grupos organizados en los espacios institucionales a nivel local.

La tercera característica asociada a la implementación de estos programas de transferencia se refiere a la posibilidad de que, como consecuencia de ellos, sus receptores logren insertarse en sendas de superación de la pobreza a partir del desarrollo de nuevos emprendimientos productivos o comerciales que incrementen su capacidad de generación de nuevos ingresos (autónomos). La literatura sobre los programas de transferencias monetarias condicionadas encuentra algunos ejemplos, pero no generalizables. Sin embargo, es posible que hogares con varios años en este tipo de programas estén poco a poco mejorando su base de activos productivos y que estén buscando insertarse en mercados locales no solo como consumidores, sino también como proveedores. Por ejemplo, Zegarra (2014) encuentra que para Perú los hogares rurales que han recibido el programa de transferencias monetarias condicionadas por más de 2 años mejoran su dotación de activos productivos y su capacidad de generación de ingreso agropecuario. El autor encuentra también que este resultado solo se observa en casos de hogares con jefatura masculina, pues en los hogares con jefatura femenina (monoparentales) no se registra ningún efecto en sus capacidades productivas ni de generación de ingreso adicional a la transferencia.

Es cierto, sin embargo, que hay un interés creciente de los gobiernos por articular programas de transferencias con programas de desarrollo productivo, para que a través de ello las familias logren una mejora económica sostenida y así puedan –a la larga– “graduarse” del programa de transferencia (una vez que han abandonado las condiciones de pobreza que los llevaron a ingresar a él). Hay una vasta literatura sobre el potencial de esta articulación entre programas de transferencias y programas de desarrollo productivo o de emprendimientos económicos, pero aún está por verse una implementación masiva de este tipo de programas articulados.[9]

Esta clase de iniciativas que articulan los programas de transferencias con programas productivos puede ser la clave para asegurar la sostenibilidad del impacto en los mercados locales. Para dar una idea de las magnitudes, en el caso peruano, el programa productivo articulado al programa de transferencias –Haku Wiñay– logra un conjunto de impactos positivos en las familias usuarias: un incremento en sus ingresos, mejora en la dieta, mayor empoderamiento, mejor salud, entre otros, de acuerdo con la evaluación de impacto realizada en sus primeros años (Escobal & Ponce, 2016). Los ingresos adicionales de las familias atribuibles a Haku Wiñay son en promedio de 920 soles[10] por año y constituyen una fuente de ingresos permanentes. Si comparamos este monto con el monto de la transferencias monetarias condicionadas (1.200 soles[11] por año) se podría pensar que de contar con el programa productivo, los efectos de la transferencias monetarias condicionadas sobre los mercados locales podrían hacerse permanentes, pues las transferencias monetarias condicionadas podrían ser sustituidas por los ingresos generados por las familias gracias a su participación en el programa productivo.

En la tabla 1 se resumen las siete características de los programas de transferencias y sus posibles efectos sobre los procesos de desarrollo territorial. 

Tabla 1. Características de diseño e implementación de los programas de transferencias y sus potenciales efectos sobre el desarrollo territorial
Característica Efecto en el proceso de desarrollo territorial Mecanismo
Focalización (geográfica y/o individual)

✓✓

Llega a los hogares más pobres. Reciben piso mínimo, mejora en niveles de desigualdad. Visibiliza nuevos grupos
En efectivo ✓✓ Inyección de circulante, incremento de consumo local en mercados locales
Sostenidas, 
permanentes
✓✓ Reduce shocks y vulnerabilidad, estabiliza consumo local
Relación con servicios ✓✓ Demanda local por educación y salud, mayor demanda de servicios públicos (dado que ahora pueden pagarlos), como agua, electricidad y telefonía, y de servicios privados, como servicios de transporte, asistencia técnica y financieros
Empoderamiento ✓¿? Receptores de transferencia se hacen visibles, tienen voz
Nuevas organizaciones ✓¿? Nuevas redes, nuevos liderazgos con presencia local (pero basados en redes que no han sido intermediadas por actores locales)
Nuevos emprendimientos ✓¿? Incremento de ingreso autónomo y/o mayor dotación de activos productivos

Fuente: elaboración propia.

Aunque en teoría estas características de los programas de transferencias podrían estar interactuando positivamente con procesos de desarrollo territorial, además de estar cumpliendo su función de asistencia a los grupos más pobres, resulta clave volver a los territorios para verificar si estas interacciones se están dando, y si van en el sentido esperado. Por ello volvemos a Quispicanchi.

4. Volvamos a Quispicanchi

Quispicanchi es una provincia de Cusco que estudiamos hace 8 años cuando buscábamos territorios rurales con potencial de desarrollo territorial (Hernández & Trivelli, 2011). En particular, escogimos Quispicanchi, que presentaba indicios de que le iba mejor, tenía además un fuerte y sólido componente identitario y mostraba iniciales desarrollos de procesos de puesta en valor de esta identidad y de sus activos culturales, como parte de sus estrategias de desarrollo. Era un territorio interesante, más que por sus resultados, por su estrategia, su diversa relación con la ciudad del Cusco y su identidad.

Luego de los análisis cuantitativos, Quispicanchi no parecía tan exitoso. A pesar de lo prometedor de aquello visto en el campo en términos de actividades y desarrollo productivo, sus tasas de pobreza no parecían reducirse de manera importante. De acuerdo con Hernández y Trivelli (2011), la tasa de pobreza de la provincia apenas había pasado de 75% en 1993 a 72% en 2007 y luego 64% en el mapa de pobreza oficial de 2009; la desigualdad no parecía tampoco haber experimentado grandes cambios.

Sin embargo, en el territorio se percibía progreso, optimismo, sobre todo en algunos distritos en extremo dinámicos. Parte del dinamismo se asociaba a la existencia de una carretera importante (que une Cusco y Puno) y a la reciente llegada de la vía interoceánica que se articulaba con esta antigua carretera. También al crecimiento de Cusco, principal demandante de la producción agropecuaria de Quispicanchi y cada vez más demandante también de actividades de esparcimiento, turismo y cultura. Cusco, conectado hoy en menos de una hora con Quispicanchi, entre 1993 y 2007 pasó de 270.000 habitantes a 367.000. Quispicanchi, además de producir alimentos para el mercado de Cusco, produce espacios de recreo y de reafirmación de la identidad local. El sector servicios crece diversificado ofreciendo al visitante cusqueño de clase media gastronomía, recreos para pasar el día, medicina tradicional, fiestas locales y celebraciones tradicionales (pagos a la tierra, lugares sagrados, etc.), y mucho más (música, fiestas patronales, patrimonio cultural que visitar, etc.). Como se aprecia, la distribución de la población por niveles socioeconómicos ha cambiado significativamente en la región Cusco en la última década, y este cambio se refleja en la actividad económica y social de Quispicanchi.

Gráfico 1. Evolución del gasto per cápita en Cusco
(2005-2015)

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Fuente: ENAHO. Elaboración propia.

Gráfico 2. Evolución del gasto per cápita en Cusco en el ámbito rural (2005-2015)

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Fuente: ENAHO. Elaboración propia.

Gráfico 3. Evolución del gasto per cápita en Cusco en el ámbito urbano (2005-2015)

graf3cap8

Fuente: ENAHO. Elaboración propia.

Quispicanchi cuenta además con una política local muy activa. Alcaldes que vienen de las zonas rurales y articulan intereses variados, política local basada en la noción de progreso y desarrollo rural y de una fuerte identidad local (Asensio, 2016).

Han sido años buenos para Perú y para Quispicanchi. Crecimiento económico sostenido, expansión de industrias extractivas que generan recursos que regresan a las regiones para convertirse en inversión. Quispicanchi ha recibido importantes recursos a través de este mecanismo, a pesar de que en su territorio no hay explotaciones mineras ni gasíferas. Eso ha ayudado, y se han tenido recursos sin conflicto socioambiental derivado de la presencia de industrias extractivas. Los alcaldes han podido hacer obras, pero además han generado empleo temporal para la población local en varias de ellas. Sin embargo, dado el fin del ciclo de precios altos de los minerales, es posible que estos montos distribuidos a través del Canon sean menores y con ello la capacidad de los alcaldes de sostener su capacidad de inversión y de generación de oportunidades de empleo temporal no calificado se vea reducida.

Tabla 2. Ingresos de las municipalidades de Quispicanchi
por concepto de canon (2015)

Municipalidad

Ingresos por canon

Presupuesto total sin canon

Quispicanchi – Urcos

11.159.276

14.320.432
Andahuaylillas

3.720.606

1.776.688
Camanti

2.214.815

2.321.621
Ccarhuayo

3.576.824

1.224.999
Ccatca

15.435.977

4.325.039
Cusipata

5.307.496

1.285.879
Huaro

3.390.225

1.176.945
Lucre

3.521.274

2.240.672
Marcapata

7.536.987

1.617.967
Ocongate

17.176.252

3.624.628
Oropesa

5.636.111

4.281.331
Quiquijana

10.786.717

2.875.349
QUISPICANCHI

89.462.560

41.071.550

Fuente: SIAF. Elaboración propia.

Durante varios años visitamos este territorio para entender sus complejidades, sus oportunidades. Aprendimos mucho y siempre quedamos desconcertados por cómo lo que se veía en el territorio no se reflejaba en los resultados a nivel agregado. Quizá llegamos muy temprano. En 2015, con la publicación del mapa de pobreza 2013, vimos que habían cambiado las cosas (ver tabla 3). La pobreza cedía, como habíamos visto en algunos distritos más que en otros, y se mantenían en el poder grupos fuertemente arraigados al territorio y a su ruralidad. La provincia bajó de más de 70% de pobreza a entre 41 y 47%.

Tabla 3. Evolución de la pobreza en Quispicanchi, a nivel distrital

Provincia /Distrito

Pobreza (2013)

Quispicanchi 41,2% – 47,2%
Marcapata 58,6% – 77,7%
Ccatca 56,2% – 69,5%
Ccarhuayo 52,8% – 68,9%
Quiquijana 52,9% – 63,7%
Ocongate 40,3% – 57,2%
Cusipata 36,5% – 50,2%
Huaro 33,3% – 45,8%
Lucre 26,9% – 42,3%
Andahuaylillas 24,9% – 39,0%
Urcos 21,0% – 32,2%
Camanti 12,9% – 20,6%
Oropesa 12,9% – 20,6%

Fuente: INEI. Elaboración propia.

De los estudios sobre este territorio se concluyen varias preocupaciones, tres relevantes para lo que sigue. Primero, el proceso de diferenciación social marcado por quienes sí lograron insertarse en los nuevos (y viejos) circuitos comerciales y/o tomar ventaja de los vínculos con Cusco, y quienes no lo hacían. Segundo, dudas razonables sobre la continuidad de alcaldes de origen rural que han conseguido mantener los equilibrios en el territorio. Y tercero, la sostenibilidad de los mercados y procesos de inversión local en ausencia (o con menos recursos disponibles) del Canon (dado el fin del ciclo de precios altos de commodities). Estos tres elementos podrían traducirse en que, una vez más, las zonas más pobres y rurales, con menores opciones de articularse con estas nuevas tendencias, queden rezagadas o desconectadas de las oportunidades de desarrollo, se terminen ampliando las brechas y con ello se ponga en riesgo el propio proceso de desarrollo.

Es justamente en el marco de estas preocupaciones que se abre un espacio interesante para discutir el rol de los programas sociales en un territorio como Quispicanchi. En estos mismos años, en particular en los últimos cuatro, hemos visto en provincias altamente rurales y con pobreza, una nueva forma de presencia del Estado: programas sociales. En la provincia de Quispicanchi en 2012 había 8.247 usuarios del programa de transferencias monetarias condicionadas (Juntos), uno que otro Wawawasi[12] y alguna obra menor hecha con recursos de Foncodes. Esta situación reflejaba la primera expansión del programa de transferencias monetarias condicionadas y aún no da cuenta de la expansión del programa de pensiones ni del programa de desarrollo productivo.[13] Asimismo, algunas escuelas primarias recibían alimentación escolar, algunos días del año escolar (en promedio solo la mitad de los días del año escolar se entregaba alimentación a los niños).

La creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social en 2011 y la centralidad de los asuntos ligados con la inclusión social en el gobierno 2011-2016 permitieron revisar, mejorar, ampliar y ubicar a los programas sociales en un nuevo lugar dentro de las políticas públicas. Esto se tradujo en compromisos de recursos para reducir subcobertura y esquemas de mejora de la calidad de toda prestación social.

En el caso de ámbitos como Quispicanchi esto se tradujo en expansiones importantes en los programas y la creación de algunos programas nuevos (en particular, es importante la creación del programa de pensiones no contributivas). Como se observa en la tabla 4, en 2015, la oferta de programas sociales había crecido de manera importante y se había estabilizado (dejaron de expandirse en cobertura). Esto supone inyecciones de recursos relevantes para la región, recursos además en manos de los estratos menos favorecidos.

Tabla 4. Programas sociales en Quispicanchi (2012-2015)

tabla4cap8

Fuente: SIAF. Elaboración propia.

Solo los programas de transferencias monetarias (transferencias monetarias condicionadas y pensiones no contributivas) implican una transferencia de recursos a las familias más pobres de 16 millones de soles[14] al año en la provincia de Quispicanchi. Lo que equivale al 19% de las transferencias que reciben las municipalidades por concepto de Canon.

Más de 14% de los habitantes de Quispicanchi, que equivale al 24% de los adultos que reciben estos recursos, los usan básicamente para consumo. Pero además, al ser programas focalizados (Juntos geográficamente primero y luego individualmente y Pensión 65 solo individualmente) los usuarios –y los recursos– se distribuyen en el territorio de modo tal que compensan situaciones adversas. Como se puede ver en el cuadro siguiente la presencia de receptores de estos programas de transferencias pueden representar 30% de los adultos en los distritos más pobres y rurales y 3% en los menos pobres.

Tabla 5. Programas sociales y niveles de pobreza en Quispicanchi, por distrito

Provincia /
Distrito

Pobreza (2013) Población adulta Juntos Pensión 65 Ratio (J+P65)/
Pob. adulta
Quispicanchi 41,2% – 47,2% 51.882 9.163 3.258 24%
Marcapata 58,6% – 77,7% 2.672 602 190 30%
Ccatca 56,2% – 69,5% 9.745 1.787 614 25%
Ccarhuayo 52,8% – 68,9% 1.644 422 149 35%
Quiquijana 52,9% – 63,7% 6.298 1.209 497 27%
Ocongate 40,3% – 57,2% 8.655 2.247 629 33%
Cusipata 36,5% – 50,2% 2.831 606 252 30%
Huaro 33,3% – 45,8% 2.749 354 123 17%
Lucre 26,9% – 42,3% 2.576 376 115 19%
Andahuaylillas 24,9% – 39,0% 3.173 630 175 25%
Urcos 21,0% – 32,2% 5.621 930 343 23%
Camanti 12,9% – 20,6% 1.463 0 48 3%
Oropesa 12,9% – 20,6% 4.455 0 123 3%

Fuente: SIAF. Elaboración propia.

Adicionalmente, el programa de alimentación escolar, con la entrega de desayunos, libera recursos de las familias por un monto que bordea los 6,5 millones de soles[15] por año. Finalmente, hay un programa productivo “Haku Wiñay” relativamente pequeño que ha trabajado ya con 4% de los hogares de la provincia concentrados en un distrito (Ocongate, donde cerca del 10% de los adultos trabaja con esta iniciativa).

Si bien los montos son importantes, más importante es que estos recursos son estables y que quedan en manos de los grupos más pobres. Los recursos de las transferencias, entregados a través del Banco de la Nación, permiten a estas familias iniciar procesos de interacción con el sistema financiero, allí donde este está presente. También les permite acceder a servicios básicos, que ahora pueden pagar, y les da acceso a la salud (SIS). Son recursos que además se convierten en flujos de consumo básicamente en los mercados locales, donde el grueso de vendedores son actores locales también.[16]

Además, los receptores de las transferencias están organizados. Las señoras de Juntos trabajan alrededor de madres líderes a través de las cuales obtienen información y realizan actividades conjuntas. Los pensionistas se organizan en algunos distritos con apoyo de los gobiernos locales para participar de la vida de la comunidad. Más allá de los resultados, estas organizaciones existen y son activas. Están presentes. Se ha criticado mucho que sirven para actividades que pueden ser vistas como proselitistas, por ejemplo, que participan en los desfiles locales, pero eso es ante todo un reflejo de su organización, de su presencia en lo local, de su existencia. En el caso de Pensión 65, los receptores también se reúnen y actúan en grupos para solicitar expansión de servicios públicos o en algunos distritos han logrado trabajar con los gobiernos locales para instalar lo que se llama el programa Saberes Productivos. En la provincia de Quispicanchi hay ya cuatro distritos que cuentan con estos espacios comunales donde los adultos mayores se reúnen, interactúan con la comunidad, transmiten conocimientos, mantienen vivas las costumbres locales, etc.

Estudios demuestran que estas organizaciones generan cambios, nuevas oportunidades y redes de apoyo, pero principalmente visibilizan a ciudadanos que tradicionalmente no se veían. Son nuevas organizaciones, que muchas veces ponen en jaque a organizaciones tradicionales, son nuevos liderazgos, que provienen de grupos excluidos. Los receptores de las transferencias se han hecho visibles en el territorio, para sus autoridades y para el resto de la sociedad local.

En Quispicanchi los programas sociales son parte de las explicaciones de la mejora de indicadores de la población más pobre, pero también han permitido hacer que estos ciudadanos se vuelvan actores activos de los mercados locales, de la política y sociedad local. Son sobre todo una suerte de esquema de protección frente a procesos de invisibilización o abandono de lo rural al interior de este territorio. Han ayudado a que los pobres de las zonas rurales ganen un espacio económico, social y político, pero dado un contexto favorable, en lo económico y en lo político.

Los programas sociales de transferencias vienen jugando un rol para cerrar brechas y para apoyar el proceso de articulación de los más pobres del territorio con el proceso de desarrollo territorial, pero además a través de esa articulación están contribuyendo con la sostenibilidad del propio proceso de desarrollo territorial, en términos económicos (mercados) y políticos. Pero sobre esto hay que seguir investigando, y parece obligado volver a los territorios.

5. Conclusiones

Es difícil generar conclusiones de un texto cuyo propósito es, mas bien, abrir un debate sobre el rol de las políticas sociales, en particular las de transferencias monetarias, en los procesos de desarrollo territorial en marcha. En este documento no se analiza si los programas de transferencias son efectivos para ayudar a los más pobres a mejorar sus condiciones de vida, sino si estos programas contribuyen a procesos de desarrollo territorial (que estén en marcha) y a través de qué mecanismos.

Lo que encontramos es que algunas de las características de los programas de transferencias contribuyen a consolidar el desarrollo territorial y permiten enfrentar, y en ciertos casos mitigar, algunos de los procesos de diferenciación que se pueden estar presentando como resultados del propio proceso de desarrollo territorial.

Para que los programas sociales realmente contribuyan con el desarrollo territorial tienen que operar adecuadamente, contar con esquemas de focalización adecuados y tener continuidad y escala asegurada. Este no es siempre el caso, en muchos países los gastos asociados a estos programas, y en general a los sectores sociales, tienden a ser procíclicos.

Programas de transferencias que operan adecuadamente pueden estar permitiendo o apoyando procesos que contribuyen al desarrollo territorial:

  1. Inyectan recursos líquidos (en efectivo) en las zonas rurales de manera sostenida (y regularmente) y por montos agregados importantes que se destinan básicamente al consumo. Este proceso fortalece los mercados de consumo local, generando una masa importante de consumidores para pequeños mercados locales y territoriales, donde quienes venden son generalmente también productores locales. En algunos casos, los receptores de las transferencias también se insertan como vendedores en estos mercados locales.
  2. Visibilizan grupos de pobladores y permiten que estos grupos se inserten en el plano político local. Son grupos y organizaciones que generalmente han surgido independientemente del poder local (focalización individual centralizada) y, por ende, tienen una dinámica distinta a la de las organizaciones tradicionales.
  3. Empoderan a actores y generan nuevos grupos alrededor de los receptores de estos programas. Hay que investigar si estos actores tienen o no capacidad de presión, si son relevantes dentro de las estrategias políticas de los actores locales. Es posible que también las nuevas organizaciones puedan generar tensiones con organizaciones tradicionales (y más antiguas) en las que estos pobladores se apoyaban. Este mayor empoderamiento puede tener efectos sobre la cohesión y las instituciones locales, pero también puede incrementar las oportunidades económicas de los receptores de las transferencias, contribuyendo al proceso de desarrollo económico local. Hay aquí un campo importante para seguir investigando.
  4. Articulan (y visibilizan) otras demandas sociales hacia el sector público. Esta articulación y nueva fuente de presión tiende a incrementar la presencia y calidad de algunos servicios públicos (educación y salud especialmente) pero también de los servicios básicos por los que ahora pueden pagar. Igualmente, los receptores de transferencias pueden estar permitiendo una demanda de escala suficiente para llevar determinados servicios privados al territorio (servicios financieros, por ejemplo).

Estos aportes se ven en el caso de Quispicanchi, pero necesitamos profundizar en su discusión y reconocer los procesos que este tipo de programas pueden estar apoyando en el marco de procesos de desarrollo territorial a partir de mayor evidencia empírica, y a la vez identificar áreas en las cuales los programas podrían estar introduciendo riesgos también a los procesos de desarrollo territorial.

Para cerrar, vale destacar algunos asuntos discutidos en este texto. En primer lugar, hay que reconocer que quizás fuimos demasiado pronto a Quispicanchi como para entender las dinámicas que en ese territorio se desarrollaban. A la luz de lo que ha pasado en estos últimos años, los cambios se profundizan y consolidan, la pobreza retrocede, la política local se mantiene y surgen nuevos cambios, como la presencia de los programas sociales que se expandieron entre 2012 y 2015. Tenemos una tarea pendiente, volver al territorio y releer lo que vimos a inicios de esta década. Las relaciones entre estas distintas dimensiones e intervenciones son complejas y varían en el tiempo. La presencia de estos programas era mínima cuando analizamos este territorio en el campo.

En segundo lugar, en los estudios previos no vimos lo que vendría con la extendida presencia de estos programas y su potencial impacto en la creación de nuevos actores económicos y sociales que se hacen parte del territorio y de su dinámica. Hay que volver a ver las dinámicas de los distintos grupos y las nuevas relaciones entre grupos (de receptores y no receptores, entre receptores y autoridades locales, etc.) para volver a discutir las coaliciones y procesos de diálogo relevantes en el territorio.

En tercer lugar, estos programas sociales, en especial los de transferencias monetarias, han creado nuevos mercados locales que benefician a los receptores de las transferencias pero también al resto. Hay más demanda por productos locales, hay mercados locales más estables y de mayor escala. Hay nuevas oportunidades. Queda la pregunta respecto de la sostenibilidad de estos mercados. Hay que preguntarse qué pasaría si estos programas se eliminan o reducen su alcance. Tres posibles respuestas: primero, que efectivamente la situación retroceda y vuelva el estado previo a 2012, que se creen nuevas diferenciaciones y exclusiones al interior del territorio y se atente contra lo avanzado en desarrollo territorial (dado el tradicional carácter procíclico de los presupuestos sociales). Una segunda opción es que estos mercados locales hayan alcanzado una escala suficiente y sean sostenibles en sí mismos, y más bien expandan las oportunidades, no solo de consumo, sino de generación de ingreso, para las poblaciones locales más pobres y vulnerables. Esto sería lo ideal pero aún no es claro que sea el caso. Finalmente, una tercera opción es que los efectos de mediano plazo de estos programas (acumulación de activos productivos, desarrollo de nuevos emprendimientos, rentabilización del capital humano de los hogares, etc.) o de aquellos complementarios como el programa de desarrollo Haku Wiñay, que hoy opera solo en Ocongate, logre que estas familias generen ingresos de forma autónoma y con ello capacidad de sostener estos niveles de consumo en el largo plazo. Esta última opción requiere aún debate, pero a la luz de los resultados de la evaluación de impacto de este programa productivo, el incremento promedio de ingresos autónomos en los hogares participantes alcanza el 75% del valor que hoy entrega el programa de transferencias monetarias condicionadas a hogares de similares características (Escobal & Ponce, 2016). Es decir, si el programa productivo logra la cobertura requerida podría en el largo plazo reemplazar al programa de transferencias como fuente de ingreso para cubrir necesidades básicas de consumo de las familias rurales en situación de pobreza.

En cualquiera de estos escenarios, la relevancia de los programas en el marco de procesos de desarrollo territorial puede cambiar, ojalá evolucionar hacia procesos mas sostenibles y menos dependientes de la asignación de presupuesto hacia ellos y de la voluntad política. Hay, por ello, que volver al territorio para entender las dinámicas actuales que han generado estos programas, e identificar posibles derroteros futuros para dichas dinámicas en función de la sostenibilidad de sus efectos en el proceso de desarrollo territorial.

Finalmente, una de las principales conclusiones de nuestro trabajo previo sobre Quispicanchi fue que uno de los mayores riesgos al proceso de desarrollo territorial en marcha estaba marcado por el proceso de diferenciación que se venía dando en el territorio, donde los grupos más pobres y vulnerables (y rurales) no estaban logrando insertarse en los procesos de desarrollo, en particular en los relacionados con los nuevos mercados y sus dinámicas. Como hemos discutido en este documento, el hecho de que estos programas tengan ciertas características, como que sean intervenciones sostenidas en el tiempo, sean focalizados, efectivamente lleguen a los más pobres, tengan la escala suficiente y generen además nuevos espacios de diálogo, demanda ya una visibilización para los sectores en mayor pobreza y vulnerabilidad, que permite pensar que estos programas podrían constituir un contrapeso a las fuerzas diferenciadoras que observamos en el desarrollo territorial de Quispicanchi.

Con lo dicho queda pensar en un conjunto de estrategias empíricas para con ellas volver al territorio, e ir a otros, y más que cerrar el estudio de este caso, usarlo para continuar discutiendo las interrelaciones que generan esta y otras intervenciones y situaciones en los territorios, en especial en aquellos con porciones rurales significativas y con bolsones de pobreza. Necesitamos identificar si, en efecto, estos programas son relevantes, y a través de qué mecanismos (más allá de proteger a los más pobres y aliviar su condición de pobreza) están contribuyendo con procesos en marcha de desarrollo territorial.

Finalmente, cerrar reconociendo un tema recurrente que Alejandro Schejtman nos ha repetido en todos sus trabajos y presentaciones, que es clave para entender el rol de esta intervención –programas sociales de transferencia monetarias–, y es que el desarrollo territorial requiere un conjunto de condiciones e intervenciones que generen una dinámica que lo favorezca. No hay una única intervención o condición que active el proceso, es un conjunto complejo y variado que está tras el proceso. El desarrollo territorial es un medio para lograr progreso. ¿Qué nuevas dinámicas generan estos programas sociales y cuáles de ellas realmente se alinean con el desarrollo territorial?, es algo que recién comenzamos a explorar, a pesar de que tenemos más de 20 años siguiendo este tipo de intervenciones en buena parte de los territorios en los que exploramos opciones de desarrollo territorial. El marco para el desarrollo territorial del que partimos no miraba ni imaginaba estas formas de inversión pública, de presencia del Estado. Ahí está la magia del aporte inicial, que nos dejó muchas puertas abiertas para seguir discutiéndolo.

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  1. Con la colaboración de Karem Peña.
  2. Me refiero a estudios como los de Schejtman & Berdegué (2004), “Desarrollo territorial rural”; Berdegué & Schejtman (2008), “La desigualdad y la pobreza como desafíos para el desarrollo terrritorial rural”; y Fernández, Remy, Scott & Carriazo (2013), “Políticas de protección social y superación de la pobreza para la inclusión social: una lectura crítica desde el enfoque de cohesión territorial”.
  3. Los estimados del FMI y la CEPAL para 2016 son de crecimiento negativo para la región, y para 2017 de apenas 1,5%, también para la región. Esto probablemente se traduzca en un incremento en las tasas de pobreza en la región.
  4. Cifras extraídas de la base de datos ASPIRE del Banco Mundial, disponible en https://bit.ly/2Mgi2Mk.
  5. Ver Trivelli y Clausen (2014) para un recuento de la escala de los programas de transferencias condicionadas por país.
  6. El término “graduación” alude a la opción de que los receptores de estos programas logren mejoras sostenidas en sus niveles de vida y con ello puedan “graduarse” de los programas de transferencias (ya no los necesitarían). Como he mencionado en otro documento “el concepto de ‘graduación’ no está exento de dificultades. En principio, los programas tradicionales de transferencias monetarias condicionadas no están diseñados con un objetivo de graduación. No existen mecanismos endógenos propios de este tipo de políticas focalizadas que garanticen salidas sostenidas ni sostenibles de la condición de pobreza” (Trivelli & Clausen, 2014).
  7. Destacan los programas Haku Wiñay en Perú y Territorios Productivos en México, que se orientan específicamente a hogares que son parte de los programas de transferencias monetarias condicionadas.
  8. En el caso del programa Pensión 65, se cuenta con un programa complementario denominado Saberes Productivos, que permite a los receptores de la transferencia reunirse e interactuar activamente entre ellos y con la comunidad local.
  9. Hay más de 58 iniciativas, en 37 países a nivel mundial, de los llamados programas de “graduación”, que combinan esquemas de transferencias –para sostener el consumo de las familias participantes mientras desarrollan sus emprendimientos productivos o comerciales– con programas de desarrollo de medios de vida. Muchos de ellos tienen evaluaciones iniciales muy positivas. Destacan los programas basados en el modelo desarrollado por BRAC de Bangladesh. Ver más información por ejemplo en https://bit.ly/2Rssd6a.
  10. 278,78 dólares (tasa de cambio: 3,30 soles por U$).
  11. 363,65 dólares (tasa de cambio: 3,30 soles por U$).
  12. Programa de cuidado diurno para menores entre 6 meses y 5 años.
  13. En 2011, a la creación del MIDIS el programa Juntos tenía cerca de 485.000 usuarias y el programa de pensiones no contributivas estaba en gestación. Este nuevo programa, Pensión 65, cerró en 2011 con cerca de 25.000 usuarios.
  14. 4.848.484,84 dólares (tasa de cambio: 3,30 soles por U$).
  15. 1.969.696,97 dólares (tasa de cambio: 3,30 soles por U$).
  16. Hernández y Trivelli (2011) y Asensio (2016) presentan las características de los mercados locales, y muestran cómo el grueso del consumo referido a necesidades básicas se da en los mercados locales, incluso distritales.


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