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2 Las políticas educativas durante el kirchnerismo y el posicionamiento estructural de los docentes en la ciudad de Bahía Blanca[1]

Introducción

En este capítulo, se realiza, en primer lugar, una síntesis de las políticas educativas a nivel nacional durante el menemismo como antecedente explicativo de las transformaciones que ocurrieron en ese ámbito, en el período bajo estudio (2003‑2015). A continuación, se detallan las reformas educativas implementadas durante los gobiernos kirchneristas a nivel nacional y provincial. En segundo lugar, se define el concepto de trabajo docente desde una perspectiva de clase con el fin de proveer de un marco analítico a las condiciones objetivas de la labor docente, teniendo en cuenta el rol de esta dimensión en el proceso de conflictividad. Para identificarlas, se exponen algunos datos relevantes del sistema educativo en la ciudad de Bahía Blanca (estadísticas censales sobre establecimientos, matrícula docente y estudiantil, entre otros).

El campo de la educación tiene una serie de características particulares que se manifiestan a la hora de analizar su representación política. Una de ellas es su fuerte vinculación con el Estado, principal empleador, que, además, determina las condiciones en las que se desarrolla el trabajo docente. Esta situación facilita la politización del sindicalismo docente y su centralidad en la presión sobre los diferentes niveles gubernamentales (Murillo y Ronconi, 2004). El Estado, en un plano general, cumple un papel fundamental no solo en la constitución de las relaciones de producción (en este caso, dentro del capitalismo), sino también en la delimitación y reproducción de las clases sociales y en la organización de las relaciones ideológicas. El Estado está compuesto por varios aparatos que aseguran su predominio y funcionamiento (Poulantzas, 1991, pp. 26‑27).

El concepto de forma de Estado rinde cuenta de las características fundamentales que reviste el Estado capitalista en un período histórico. Las distintas formas de Estado se estructuran a partir de diversos modos de articulación entre lo político y lo económico, cuya separación es inherente a la particularización del Estado capitalista (Bonnet y Piva, 2011). Pensar al Estado como un mero órgano burocrático, instrumento de la clase dominante no permite captar toda su complejidad, como tampoco la lógica que lo asocia a una entidad neutral, institucionalmente formada, que se estructura para mediar los conflictos sociales. El Estado es inherente a una relación dentro de la lucha de clases. El concepto de hegemonía puede ser visto como una categoría de mediación entre la posibilidad abstracta de separación de lo político y de lo económico, es decir, de la particularización de la «forma Estado» y su actualización en una «forma de Estado» (Piva, 2012). En todo caso, las formas en que el Estado provincial actuó como patronal del sector docente de gestión estatal estuvieron supeditadas a la articulación conjunta entre políticas y programas educativos y una red de instituciones capaces de ejercer el control, la regulación y la sanción sobre el trabajo docente.

Antecedentes de reformas en educación durante la década de 1990

La década de 1990 se caracterizó por la implementación de reformas estructurales de neto corte neoliberal, esto es, que implicaron un fuerte retroceso en la regulación estatal de diversos ámbitos, desde los servicios públicos hasta la cuenta financiera de la balanza de pagos. El mercado de trabajo sufrió transformaciones en el mismo sentido a partir de cambios en la legislación que permitieron una mayor flexibilización de las condiciones laborales y salariales. Como consecuencia de estas modificaciones, se experimentó un proceso inédito de creciente desigualdad, desocupación y pauperización social (Torrado, 2010).

En este contexto, la educación constituyó uno de los campos donde la racionalidad tecnocrática orientó el proceso de reformas a partir de la descentralización, la diversificación y la segmentación del sistema educativo bajo nuevos modos de regulación y control por parte del Estado (Jaimovic et al., 2004).

Entre las principales legislaciones que orientaron esta transformación, se encuentran:

  • La Ley de Transferencia de Servicios Educativos de Nivel Medio y Superior No Universitario (N.° 24.049, sancionada en 1991 y promulgada en 1992), mediante la cual se transfirieron las instituciones de dependencia nacional hacia las provincias y la Ciudad de Buenos Aires.
  • La Ley Federal de Educación (LFE) (N.° 24.195, 1993), que instituyó un sistema educativo descentralizado e integrado curricularmente, destinado a eliminar las desigualdades regionales y a desarrollar «innovaciones tecnológicas y científicas» (Rossi, 2011). Se estableció una nueva estructura curricular con contenidos básicos y comunes, se extendió a diez años la obligatoriedad escolar, y se implementó un Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad (Gluz, 2009).
  • El Pacto Federal Educativo (suscripto en 1994 y convertido en Ley N.° 24.856 en 1997).
  • La Ley de Educación Superior (N.° 24.521, 1995), que plasmó un modelo de evaluación educativa asociado a la lógica de mercado y modificó las cláusulas sobre la organización del sistema educativo universitario, hasta entonces basado en los principios de gratuidad y de equidad en el acceso (art. 75, inc. 19).

Estas reformas fueron presentadas como parte de un proceso de modernización educativa indispensable, determinada por las circunstancias, y como único camino viable, bajo el argumento de que los sistemas escolares eran ineficientes, inequitativos y de baja calidad (Carrizo, 2012). Sin embargo, esta narrativa se contraponía a las diversas funciones que asumió la escuela pública en un contexto de creciente pauperización social. La escuela dejó de ser un ámbito de encuentro, conocimiento y reconocimiento mutuo y un espacio de socialización e integración, para convertirse en una sumatoria de fragmentos desiguales de un sistema educativo que ya no funciona como tal (Veleda, 2010).

La descentralización del sistema educativo hacia las jurisdicciones provinciales y el fortalecimiento de los mecanismos del mercado transformaron profundamente las condiciones laborales de los docentes. Desde 1991 a 1994, se efectuó el traspaso de las escuelas secundarias e institutos terciarios hacia las jurisdicciones provinciales, lo que originó reclamos por parte estos niveles de gobierno por la garantía de los recursos y las formas de financiamiento (Feldfeber e Ivanier, 2003). Asimismo, cada provincia dictó normas que desconocían parcialmente el estatuto docente —la norma legal de alcance nacional y con consenso gremial vigente desde mitad del siglo xx y los convenios colectivos de trabajo, lo que dio lugar a modalidades de contratación precarias y a composiciones salariales diferenciales por provincia, que incluyeron el pago de sueldos con varios meses de atraso o el uso de bonos, tickets de compras y otros medios de cambio extramonetarios (CTERA, 2005; Dirié y Pascual, 2017).

Jaimovic et al. (2004) señalan que las reformas en el régimen laboral docente[2] se centraron en tres aspectos:

  1. La composición salarial: se instrumentó el «presentismo» como mecanismo de vinculación entre la remuneración y los resultados de las escuelas.
  2. La estabilidad laboral: este derecho estatutario fue suspendido de facto mediante la disminución en la cantidad de titularizaciones (prolongando situaciones de revista más precarias, como las suplencias y los interinatos) y el uso extendido de contratos por tiempo limitado.
  3. El sistema de licencias: se privatizó el servicio de contralor médico de licencias docentes, unificándose las condiciones de otorgamiento con las existentes para el resto de los trabajadores.

A su vez, se instó a «profesionalizar» el trabajo docente y a aumentar la «autonomía» escolar, que, en este contexto, implicaba que las comunidades, las escuelas y los individuos debían asumir activamente la defensa de sus intereses en remplazo del Estado. Para Birgin (2001), la direccionalidad de estas medidas generó en el sector docente un mayor individualismo. En ese movimiento, el Estado no se retiró de la escena, sino que desplazó sus funciones desde garante de la educación pública hacia una función evaluadora, de control y rendición de cuentas.

Andrade de Oliveira y Melo (2009) señalan que los docentes no participaron de la formulación de las nuevas políticas educativas, sino que fueron sometidos a estas exigencias, que, además, se presentaron sin adecuar las condiciones objetivas de trabajo. Esto implicó grandes tensiones, manifestaciones de conflicto y resistencia, expresadas bajo diversas formas durante gran parte de la década.

La situación educativa durante el kirchnerismo (2003‑2015)

Hacia 2003, el sistema educativo se encontraba totalmente fragmentado (Dussel, 2005, 2010) y adolecía de diversas dificultades: una oferta institucional insuficiente, falta de articulación entre los niveles primario y secundario, prácticas docentes precarizadas y multideterminadas, entre tantas otras (Poliak, 2004). La repitencia y el abandono escolar eran frecuentes, fundamentalmente en la escuela secundaria (Ríos y Fernández, 2015) por la entrada temprana al mercado laboral y una convivencia escolar compleja, marcada por la falta de infraestructura.

Las presiones para mejorar las remuneraciones de los trabajadores de la educación se convirtieron en una precondición para discutir cambios de mayor envergadura, como los referidos a los mecanismos de financiamiento y de evaluación de la calidad educativa.

Durante los gobiernos kirchneristas, las reformas educativas oscilaron entre el impulso «progresista» (en algunos casos, recogiendo, parcialmente, ciertas demandas de la izquierda) y el «conservador», que dio continuidad a la estructura desigual heredada del neoliberalismo de los noventa (Migliavacca et al., 2016).

Durante el período 2003‑2007, el Gobierno nacional avanzó en la redefinición del marco legal de la política educativa, a través de la sanción de las siguientes leyes, que tuvieron fuerte repercusión en las provincias y particularmente en el territorio bonaerense:

  • Ley de Garantía del Salario Docente y 180 Días de Clase (N.° 25.864, 2003), que estableció un ciclo lectivo anual mínimo de 180 días efectivos de clase para los establecimientos educativos de todo el país; y, en caso de incumplimiento, los gobiernos provinciales debían adoptar medidas compensatorias. A su vez, contemplaba la posibilidad de asistencia financiera desde el Poder Ejecutivo Nacional para las jurisdicciones provinciales que no pudieran saldar las deudas salariales del personal docente.
  • Ley del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) (N.° 25.919, 2004), que prorrogó por cinco años o hasta la aprobación de una ley de financiamiento educativo integral el fondo creado en 1988 para otorgar aumentos salariales a través de una suma fija nacional.
  • Ley de Educación Técnico Profesional (N.° 26.058, 2005), para regular y ordenar la educación técnica profesional en el nivel medio y superior no universitario y la Formación Profesional.
  • Ley de Financiamiento Educativo (LFIE) (N.° 26.075, 2005), que introdujo mecanismos para la inversión sectorial entre los distintos niveles de gobierno con el objeto de incrementar las erogaciones que la componen desde el 3,9 % del PBI en 2003 hasta alcanzar un 6 % en 2010. Esta ley estableció un incremento de la inversión en educación, ciencia y tecnología en forma progresiva, en función de objetivos establecidos como destino de las inversiones. Además, creó el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente, para contribuir a compensar las desigualdades en el salario inicial docente en aquellas provincias en las cuales se evalúe no resulte posible superar dichas desigualdades.
  • Ley Nacional de Educación Sexual Integral (ESI) (N.° 26.150, 2006), que estableció el derecho a recibir educación sexual integral tanto en establecimientos de gestión estatal como privada. Esta ley es de cumplimiento parcial, ya que los sectores más conservadores se oponen al tratamiento de estos contenidos en las aulas (Feldfeber y Gluz, 2011).
  • Ley de Educación Nacional (LEN) (N.° 26.206, 2006), que derogó la LFE y retornó a la antigua estructura de educación primaria y secundaria. No obstante, al no lograr unificar la duración de cada nivel en todas las provincias[3], se originaron serios problemas de articulación (que subsisten hasta la actualidad) que dificultan la unificación de la estructura académica (en términos de contenidos curriculares) y el real cumplimiento de la obligatoriedad en el nivel secundario.

A este conjunto de leyes se sumó la Ley 26.061/05, de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas, Jóvenes y Adolescentes, que los instituyó como sujetos de derechos. La LEN (N.° 26.206, 2006) ha planteado entre sus rasgos distintivos a la educación como bien social (no mercantilizable) y a los niños, adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores como sujetos de derecho de la educación a lo largo de toda la vida, de acuerdo con el concepto de educación permanente de la UNESCO. A su vez, se reafirma la concepción educativa con la idea de preparación básica para el trabajo y el rol ciudadano. En algunos tramos, dedica un espacio importante a la relación con la comunidad educativa y a la introducción de tecnologías digitales. Pero adquiere relevancia la concepción del docente «como un servidor público reconocido material y simbólicamente por el Estado» (Ley N.° 26.026, art. 73).

En el caso de la Provincia de Buenos Aires, el Gobierno provincial ha regulado el funcionamiento en el área de educación utilizando diferentes instituciones y reglamentos. El órgano máximo ha sido la Dirección General de Cultura y Educación (DGCYE)[4], que, desde la Ley Provincial N.° 11.612, luego reformada por la Ley N.° 13.688 en 2007,

… tiene la responsabilidad principal de garantizar el derecho a la educación y de establecer y controlar la política educativa a través de la coordinación institucional del sistema, proveyendo los servicios correspondientes y asegurando el libre acceso, permanencia y egreso en igualdad de oportunidades y posibilidades (art. 2).

La Ley de Educación de la Provincia de Buenos Aires, piedra normativa fundamental para comprender el sistema administrativo del período en estudio, ha colocado la responsabilidad principal de la educación en el Gobierno provincial (y su representación máxima, la DGCYE), dentro de los Pactos y Convenciones Internacionales de Derechos Humanos hasta la Ley Nacional N.º 26.206. Los municipios que sostienen instituciones educativas lo hacen como parte de la gestión estatal, de manera complementaria y no supletoria.

En el artículo 61 de la Ley de Educación Provincial (N.º 13.688), se estipulan las funciones específicas de la DGCYE y su estructuración en regiones educativas, con uno o más distritos. A cargo de cada región se encuentran las Jefaturas de Inspección Regionales y, en cada distrito, las Jefaturas de Inspección Distritales. La DGCYE también dispone de órganos descentralizados, como Tribunales de Clasificación para cada nivel y modalidad.

En un último apartado, se define a la institución educativa (la escuela) como la unidad pedagógica del sistema, responsable de los procesos de enseñanza y de aprendizaje destinados al logro de los objetivos establecidos por la LEN. Para ello, articula la participación de quienes constituyen la comunidad educativa: directivas, docentes, padres, madres, tutores, niños, adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores, exalumnos, personal administrativo y auxiliar de la docencia, profesionales de los equipos de apoyo que garantizan el carácter integral de la educación, miembros integrantes de las cooperadoras escolares y otras organizaciones vinculadas a la institución (art. 63). A cargo de estas unidades, se encuentran los directivos docentes[5].

En este sistema, las jerarquías se encuentran bien definidas la Inspección General (arts. 74 a 78), Inspección Regional (arts. 79 a 83), Inspección Distrital (art. 84) y, por último, Inspección de Enseñanza (arts. 85 y 86) por modalidad[6]. Cada una de ellas supervisa la implementación de las políticas educativas en diferentes escalas, orienta a sus equipos de trabajo y controla el cumplimiento de la tarea del planeamiento estratégico de su jurisdicción. La organización del trabajo del jefe de Inspección Distrital se establecía en torno a un conjunto de mandatos y decisiones en política educativa que se disponían en la Jefatura de Inspección Regional y General, a través de plenarios de inspectores, para trabajar el diseño por área. Por último, se define la Secretaría de Asuntos Docentes (SAD), que se compone de órganos desconcentrados de funcionamiento en cada distrito y se encarga de la conducción técnico‑administrativa (art. 87).

El Estado provincial financia todo el aparato educativo a partir de la aprobación de la Ley de Presupuesto anual y las leyes especiales que se incorporan a tales efectos (art. 180). A grandes rasgos, estas normativas regulan el funcionamiento del sistema y permiten dimensionar los aspectos clave en las estrategias de la acción estatal, donde la orientación de las políticas educativas se acompaña de decisiones sobre recursos humanos, infraestructura y gastos en las escuelas.

A partir de la reglamentación de la LFIE (N.° 26.075, 2005), se establecieron negociaciones colectivas a escala nacional y se generalizó el procedimiento en las provincias. Desde 2008 el piso salarial nacional es establecido por medio de negociaciones paritarias nacionales, de las que participan las cuatro organizaciones nacionales docentes (CEA, CTERA, UDA y AMET) y el Sindicato Argentino de Docentes Particulares (SADOP). Este acuerdo tuvo el mismo resultado en la provincia de Buenos Aires, con la unificación de las demandas expresadas por el FGDB.

El proceso de modificación normativa del período 2003‑2007 puede ser analizado como parte de una estrategia estatal que consistió en la identificación de algunos problemas y el establecimiento de acuerdos en torno a éstos, en función de los intereses de aquellos sectores con los que mantuvo «coincidencias concertadas»: el empresariado, la Iglesia Católica, las conducciones de los sindicatos docentes con representación nacional, los sectores educativos del ámbito privado y los Gobiernos provinciales (Más Rocha y Vior, 2009).

En este marco, se incorporaron los sindicatos docentes y otros actores del sistema educativo al debate en la redacción de la LEN. Sin embargo, el mecanismo de consulta fue cuestionado por la falta de definición de los procedimientos a través de los cuales las diferentes opiniones serían ponderadas e incorporadas a la propuesta final. Debido a estas limitaciones, pero también a las históricas relaciones de poder entre el Estado y el resto de los actores del sistema educativo, muchas de las definiciones sobre la educación pública de la LFE perduran en el texto de la LEN, mientras que otras expresan sentidos contrapuestos. Por ejemplo, se destaca en la nueva legislación la conceptualización de la educación como bien público y como derecho social, y la centralidad del Estado en la garantía de este derecho. Sin embargo, estos principios se yuxtaponen con la formulación de la educación como un derecho personal y con el rol de la familia como agente natural y primario de la educación, en línea con la concepción de la Iglesia Católica, que continúa vigente en la nueva ley (LEN, 2006, art. 6).

Entre los elementos más novedosos de la LEN (además de la reestructuración de los niveles), se encuentran la caracterización como «público» de todo el sistema educativo, distinguiendo por el tipo de gestión: estatal o privada (LEN, 2006, arts., 12 y 13), y la capacitación docente gratuita y en servicio como obligación del Estado hacia el sistema público de educación (LEN, 2006, arts. 73 y 74).

Asimismo, el desplazamiento de la preocupación desde la equidad hacia la inclusión igualitaria y la necesidad de reinstalar políticas universales generaron nuevas preguntas sobre la forma de implementación de los programas educativos (Dirié, 2018; Más Rocha y Vior, 2016; Terigi, 2016). Por ejemplo, en el caso de las becas estudiantiles y del Programa Integral para la Igualdad Educativa, se mantuvieron los criterios de carácter focalizado y meritocrático, partiendo de la idea de que «todos pueden aprender», pero en franca colisión con la realidad de los estudiantes más vulnerables (Feldfeber, 2011).

Durante el mandato de Cristina Fernández, se sancionaron otras leyes educativas de importancia: la Ley de Centros de Estudiantes (N.° 26.877, de 2013), que los reconoce como órganos democráticos de representación estudiantil; la Ley de Obligatoriedad de la Sala de 4 Años (N.° 27.045, de 2014, promulgada en 2015); y La Ley de Implementación Efectiva de la Responsabilidad del Estado en el Nivel de Educación Superior (N.° 27.204, de 2015), que reforma la LES, restableciendo el acceso «libre e irrestricto» a los estudios de grado estatales, prohibiendo exámenes eliminatorios y aranceles.

Las políticas impulsadas por su gobierno en materia de educación secundaria se orientaron a atacar el problema de la selectividad, marca de origen de este nivel educativo, mediante una revisión integral de la escuela que incluía desde los contenidos hasta el gobierno escolar (Feldfeber y Gluz, 2011). En 2009 el Consejo Federal de Educación (CFE) acordó el Plan Nacional de Educación Obligatoria, que comprendía un conjunto de lineamientos para la educación secundaria. Entre estos, se cuenta el Plan para la Mejora Institucional, que se inició en 2010 y se propuso impactar sobre las problemáticas relacionadas con la infraestructura, la pedagogía y la incorporación de nuevas tecnologías en la escuela secundaria, y llevar adelante una serie de reformas en un plano institucional y curricular.

Finalmente, la Asignación Universal por Hijo (AUH) demostró ser un programa que generó márgenes de inclusión social, aunque no fuera una política educativa específica. A través de la universalización de la asignación familiar para menores de dieciocho años, se llegó a otorgar cobertura al 91 % de esta población. Como consecuencia, se logró reducir en un 28 % la pobreza y en un 39 % la indigencia entre 2009 y 2012 (Repetto y Potenza Dal Masetto, 2012). Sin embargo, la falta de sostenibilidad y las dificultades en el mantenimiento de su estructura generaron su discontinuidad (Cruces y Gasparini, 2010).

Existieron, además, otras iniciativas sobre los niveles de enseñanza obligatoria, complementarias de la responsabilidad de las provincias, como el Programa Nacional de Educación Solidaria (2003‑continúa), el Programa Integral para la Igualdad Educativa (2004‑con­tinúa), los Centros de Actividades Infantiles (2010‑continúa), el Programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica de Jóvenes y Adultos (2004‑continúa), el Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios (FINES) (2008‑continúa). Estas medidas estuvieron acompañadas por un sustantivo incremento de los recursos: en 2009 se superó la meta presupuestaria prevista y se llegó a asignar al sistema educativo un 6,4 % del producto. Sin embargo, esto no logró modificar la estructura desigual en términos de inversión educativa entre provincias, lo que produjo un aumento en la conflictividad en numerosas jurisdicciones. Asimismo, los programas complementarios de educación contaron con regímenes especiales de contratación de docentes que implicaron un empeoramiento de las condiciones de trabajo y el avance de la privatización (Marrone, 2015).

Las críticas hacia las políticas educativas del kirchnerismo subrayan las contradicciones entre el espíritu de las reformas —de perfil «antineoliberal»— y la lógica de facto de tercerización y precarización de los servicios educativos. Terigi (2016) observa agudamente otra problemática que signó los años de gobiernos kirchneristas: el manejo de las estadísticas. Los datos oficiales muestran un crecimiento de la tasa de escolarización del secundario que se contrapone con la muy elevada repitencia en el mismo nivel (21 %) y el abandono escolar, que alcanzó el 7,2 % en décimo año de educación. Estos datos fueron similares a los que se verificaron en la provincia de Buenos Aires. Recientes investigaciones muestran cómo el régimen académico y la falta de explicitación de sus diversos componentes (régimen de calificación y promoción, de asistencia y de convivencia, entre otros) operan solapadamente y afectan el tránsito por la escolaridad de adolescentes y jóvenes (Baquero et al., 2012). En este sentido, los cambios institucionales no fueron acompañados por trasformaciones legislativas.

Para Terigi (2016), algunos de los objetivos propuestos mostraron un mayor déficit, como el vinculado con la jornada completa o extendida en educación básica, la garantía de diez años de educación básica (la tasa de asistencia de la población de 13 y 14 años apenas se ha movido, aun cuando la obligatoriedad escolar se prolongó todavía más), la extensión de la enseñanza de una segunda lengua y las mejoras en la calidad de la educación (en el restringido significado de «resultados en pruebas estandarizadas»).

Durante estos doce años, es posible diferenciar cuatro etapas, de manera sintética, en relación con las políticas educativas: un momento inicial de atención a la crisis del sistema heredado con políticas focalizadas y aumento del presupuesto; un punto bisagra marcado por la LEN y su financiación, acompañada por los gremios docentes; una tercera instancia de ampliación de la obligatoriedad escolar, en un contexto económico crecientemente adverso; y una fase final —la más reciente— en la que cobró protagonismo la noción de «inclusión educativa» como frágil respuesta a los problemas estructurales que no se abordaron y al deterioro de las condiciones de trabajo de los docentes.

Sobre el trabajo docente: breve conceptualización

El término docentes comprende a los agentes sociales cuya práctica laboral y profesional consiste prioritariamente en actividades vinculadas a la enseñanza, planificación y construcción del conocimiento en instituciones especificas (Ferreyra y Bonetti, 2015). En una perspectiva más general, la práctica docente se comprende como la «acción que se desarrolla en el aula y, dentro de ella, con especial referencia al proceso de enseñar» (De Lella, 1999, p. 15). En este encuadre, los docentes «solo son vistos como personas que enseñan». Esta mirada simplista no permite atender las relaciones sociales que derivan de la configuración de la docencia dentro del marco histórico del capitalismo (Donaire, 2009) y tampoco los procesos de trabajo dentro y fuera de la escuela que atraviesan al docente (Martínez, 2001). Como trabajo improductivo, la enseñanza estatal puede considerarse como una forma transicional de subsunción del trabajo en el Estado sujeta a una relación asalariada[7] (Rodríguez et al., 2004).

El «ser docente» es una construcción histórica, un trabajo complejo influido por la estructura social; la política, el sistema y el nivel educativo; la institución escolar; y las condiciones concretas de trabajo (Castrejón Mata y Castrejón Mata, 2012; Walker, 2015). Su posición se prefigura desde lo discursivo y lo subjetivo, lo cual no permite problematizar los modos en que las relaciones objetivas juegan un papel esencial en la formación del docente, sus posibilidades de acción y las prácticas de enseñanza que ejerce en contextos diversos (Oliveira, Gonçalves y Melo, 2004).

En términos generales, se verifica a nivel nacional e internacional una sustracción progresiva de ciertas cualidades que han conducido a la pérdida de control y de sentido sobre el trabajo docente (Apple, 1990; Donaire, 2009, 2013; Martínez Bonafé, 1999). La idea de profesional autónomo se ha desvirtuado frente al desarrollo de la proletarización docente (Densmore, 1990). Esta proletarización opera en una doble perspectiva: la «objetiva», en cuanto a relaciones y procesos de trabajo, frente a la descalificación y separación entre concepción y ejecución de las tareas, con una mayor predisposición a la precarización laboral; y la «subjetiva», es decir, en el proceso de autoidentificarse como parte de la clase trabajadora (TEL, 2011) [8]. La contratación docente y el régimen de trabajo se encuentran centralizados en el ámbito estatal. La carrera docente está reglamentada bajo estrictos controles que posibilitan el ascenso a cargos directivos y de supervisión, lo que constituye una mediación organizacional para las políticas del sector.

Para algunos autores, la referencia al trabajo educativo como puesto de trabajo, categoría que reconoce y valoriza las prácticas laborales concretas, individuales y colectivas, de la tarea docente (Maldonado, 2009), permite ampliar la mirada más allá de los procesos de trabajo del docente y sus prácticas, para reconocer la organización histórica del sistema educativo en su totalidad ligado a las relaciones con el Estado (González et al., 2002). Las condiciones de trabajo como el conjunto de recursos y circunstancias (tanto económicos y sociales como las relaciones de poder y de estabilidad emocional e intelectual) que afectan el desarrollo de la jornada laboral juegan un rol central afectando la carga de trabajo docente[9].

Por último, en la lógica del trabajo docente, la idea de cumplir con las necesidades de protección de determinados sujetos permite realizar una lectura desde la economía del cuidado y la perspectiva de género (Federici, 2018). Dentro de la reproducción social del capital (Bhattacharya, 2015), la necesidad del cuidado de niños y jóvenes fuerza la presencia de cuerpos en la reproducción doméstica. Esta noción de cuidado ha tenido implicancias históricas en la autopercepción de la docencia, con su correlato en el discurso oficial del Estado‑Nación y en las primeras políticas educativas, maternizando la actividad docente y naturalizando su rol como «segunda madre».

Datos estructurales del trabajo docente en la provincia de Buenos Aires y en Bahía Blanca: cambios y permanencias

El sistema escolar argentino es una gran red institucional federal, donde se desempeñan 1.181.872 docentes no universitarios y asisten casi 12 millones de alumnos (Terigi, 2016). Absorbe el 31,5 % del gasto público de las provincias y el 5,3 % del PIB y ocupa al 8 % de los trabajadores (Doberti, 2015). Los datos disponibles surgen del Censo Nacional de Docentes y Establecimientos Educativos (1994) y de las dos ediciones del Censo Nacional del Personal Docente y no Docente (CENPE), en 2004 y 2014 respectivamente.

Si bien el período bajo análisis abarca de 2003 a 2015, la comparación entre los datos de los CENPE 2004 y 2014 con el de 1994 resulta útil, ya que en dicho año todavía no se había iniciado la transformación de la estructura del sistema educativo (que comenzaría en 1996), de modo que los datos de 1994 dan cuenta de ciertos rasgos de la educación previos a la primera gran reforma de carácter nacional. La tabla 1 reúne algunos de los indicadores más relevantes del sistema educativo, para los tres años con que se cuenta con estadísticas oficiales, tanto para el total país como para la provincia de Buenos Aires.

 

Tabla 1. Comparación entre 1994, 2004 y 2014 de indicadores relevantes del sistema educativo para la provincia de Buenos Aires

Fuente: elaboración propia basada en los Anuarios Estadísticos del Sistema Educativo Argentino. Nota (*): las horas cátedra de 2004 y 2014 incluyen los módulos convertidos a razón de 1 módulo = 1,5 horas cátedra

 

Como puede observarse, las mayores variaciones en los indicadores—tanto para el total país como para la provincia— se registraron en el decenio 2004‑2014. En ese período, se observa, además, el posicionamiento de la provincia de Buenos Aires con relación al total del país: mientras la matrícula estudiantil provincial aumentó un 26 % (10 puntos porcentuales por encima del total del país), la apertura de nuevas unidades educativas creció a un ritmo inferior a los guarismos nacionales. Respecto del trabajo docente, las bajas tasas relativas de variación en cargos y en horas cátedra son indicadores de intensificación de la labor docente en el territorio bonaerense. De hecho, Dirié y Pascual (2017) señalan que quienes estaban empleados en la rama de enseñanza, en la provincia de Buenos Aires entre 2004 y 2014 vieron incrementada en una hora semanal promedio su jornada de trabajo, y aquellos que trabajaban 37 horas o más aumentaron su carga en un 4 %.

A estos datos se suma el hecho de que, en la provincia de Buenos Aires, el 45,5 % de los docentes trabaja en 3 o más establecimientos; mientras que, en el total del país, ese porcentaje no supera el 30 % (Dirié, 2018). La tabla 2 muestra los docentes en actividad, en cada nivel de enseñanza de la modalidad principal: la educación común[10]. Se observa que el incremento de docentes en el decenio 2004‑2014 se debió mayormente al aumento en el nivel polimodal.

Tabla 2. Docentes en educación común en actividad: comparación 2004‑2014 (Buenos Aires)

Fuente: elaboración propia basada en los CENPE 2004 y 2014.

Asimismo, se observan algunas diferencias entre los establecimientos de gestión estatal y privada. Mientras que el subsistema de educación de gestión privada muestra un aumento armónico del 30 % en todos sus indicadores (cantidad de establecimientos, matrícula estudiantil y planta docente), en el ámbito público se encuentra que los establecimientos crecieron casi un 70 %, la planta docente un 37 %, y la matrícula estudiantil solo un 23 %. En el mismo período, la proporción entre trabajadores varones y mujeres fue de un 20 % y un 80 % respectivamente para todas las categorías y niveles, lo que permite inferir la profunda feminización de la tarea docente. Otro rasgo que se mantuvo entre 2004 y 2014 fue la edad promedio de los trabajadores en actividad, que no registró cambios en el rango mayoritario de entre 35 y 49 años.

Bahía Blanca se ha caracterizado principalmente por ser una ciudad de servicios y de actividades comerciales, con un enclave industrial relacionado con el polo petroquímico y con la exportación de productos agropecuarios (Becher, 2018a).

A partir de otros datos recopilados de documentación de Jefatura Distrital, de archivos de la POF, del CE publicados por La Nueva Provincia[11] y del Tribunal de Clasificación, es posible explicar parcialmente la cantidad de docentes en establecimientos de gestión estatal de Bahía Blanca, la matrícula estudiantil y datos del Servicio Alimentario Escolar. En 2003, la matrícula estudiantil ascendió a 80 mil alumnos entre privados y estatales (SAD, 2004). Durante ese año, 28 mil estudiantes utilizaron el Servicio Alimentario Escolar (en los 55 comedores existentes en ese momento) —entre almuerzo, merienda, copa de leche y copa de leche doble—, y una cantidad similar recibió donación de útiles y vestimenta (guardapolvo escolar). En los años siguientes, la reducción de la copa de leche y de las asignaciones a los comedores fue motivo de preocupación constante de comunidades educativas, docentes y directivos. El gasto total en esos productos no superaba los 80 centavos por día por alumno para el almuerzo y los 40 centavos para el desayuno y merienda completos (Cuchereno, LNP «Peligran los menús…» 13 de marzo de 2005, p. 10). Los datos del censo 2004 muestran que Bahía Blanca contaba con 300 establecimientos educativos en todos los niveles[12], de los cuales 245 correspondían a la gestión estatal, para los que se cuenta con datos por nivel (tabla 3).

Tabla 3. Establecimientos de gestión estatal en la ciudad de Bahía Blanca, por niveles (2004)

Fuente: elaboración propia basada en datos de SAD y POF (2004)

 

Asimismo, en 2004 la cantidad de docentes totalizaba cuatro mil, entre gestión estatal y privada, con unos 13.447 cargos distribuidos en distintos niveles, incluido el personal de dirección y gestión, frente a alumnos y de apoyo a la enseñanza, titulares, interinos y suplentes en educación común[13]. La tabla 4 recoge los datos disponibles de matrícula estudiantil y de cargos docentes en establecimientos de gestión estatal y privada, para todos los niveles y ramas.

Tabla 4. Matrícula estudiantil y de cargos docentes en educación común estatal, en Bahía Blanca (2004)

Fuente: elaboración propia basada en datos de SAD y POF (2004). Nota (*): en el sector privado, indica la matrícula (estudiantil y docente) en carreras de Formación Profesional (nivel superior no universitario).

Los años posteriores evidenciaron cambios en la composición de la matrícula estudiantil, que llegó a 91 mil alumnos en el año 2011 (de los cuales un 80 % desarrollaban su trayectoria en el ámbito estatal): 11.680 en el nivel inicial (disminución del 3 %), 41.610 en EGB (aumento del 32 %), 13.870 en secundaria básica (aumento del 25 %) y 5.840 en el nivel superior (aumento del 152 %). Los establecimientos de gestión estatal pasaron a ser 287, y los de gestión privada, unos 100, lo que muestra un incremento de más del 30 % en este tipo de establecimientos. En cuanto a la cantidad de docentes, creció lentamente hasta llegar a los 4.638 sin incluir a docentes de nivel superior universitario.

Tabla 5. Cantidad de docentes de gestión estatal y privada en 2011

Fuente: CREEBBA (2012)

El registro se mantuvo similar en el año 2014, con un total de 95.452 estudiantes (67.684 en gestión estatal y 27.762 en gestión privada) en distintos niveles. Se observa un crecimiento del número de entidades (a 387) y de pases de alumnos a establecimientos de gestión privada, con un incremento en la oferta privada de educación superior no universitaria e inicial. Los estudiantes que utilizaban servicio de almuerzo y la copa de leche ascendían (en marzo de 2014) a 4.550 en 50 establecimientos educativos, en general de nivel inicial (250), primaria (1.800) y especial (2.500) («Sin aumento», 2014, p. 7).

Los datos comparados entre 2004, 2011 y 2014 en el ámbito local muestran que las cifras de docentes en Bahía Blanca aumentaron lentamente acompañando la cantidad de estudiantes por niveles. El crecimiento de la matrícula en establecimientos privados es notable a partir de 2011. Al finalizar 2014, la cantidad de docentes en actividad en la ciudad ascendía a alrededor de 5 mil en los niveles primario, inicial, secundaria y superior no universitario (CREEBBA, 2016), con un porcentaje de agremiación de más del 75 %, repartidos entre Suteba, FEB, SADOP, UDA, AMET y UDOCBA (adheridas algunas de ellas a CTERA y a otras centrales sindicales, como la CGT y la CTA). Un dato importante que reflejan los estudios sobre la situación docente en la ciudad es que esta labor ha tenido una gran participación en la generación de empleo tanto público como privado, aunque las remuneraciones se encuentran por debajo del promedio de casi todas las otras ramas de actividad registrada (CREEBBA, 2012), en concordancia con lo que se observa a nivel país.

Estos datos estructurales permiten comprender la situación del trabajo docente en la ciudad de Bahía Blanca y también de los sindicatos que lo representan a partir de las relaciones entre afiliaciones y matrícula docente, cantidad de secciones y establecimientos con puestos de trabajo, y, por último, la relación entre las condiciones laborales y demandas sindicales. Desde una perspectiva general, en un mercado laboral donde predomina la inestabilidad laboral y la precarización (Antunes, 2005; Neffa et al., 2010), el empleo docente se ha ido configurando como garantía de acceso a un trabajo asalariado y estable. Sin embargo, este incremento de la actividad (Dirié y Oiberman, 2007) se yuxtapone a un terreno de crecientes desigualdades macrosociales atravesadas por dinámicas fragmentadoras (Fernández, 2015) y problemáticas relacionadas con la dispersión laboral (Botinelli, 2016).

Sobre las políticas educativas y su impacto en el trabajo docente, hay posturas disímiles. Mezzadra y Veleda (2014) sostienen que, durante el primer kirchnerismo, se establecieron avances significativos en las condiciones laborales. Las autoras afirman que, durante 2003 y 2008, se logró una recuperación histórica en materia salarial, luego de las profundas desvalorizaciones de la década de 1980 y de la crisis de 2001. Los salarios aumentaron hasta alcanzar un valor equivalente a un 50 % más que en 1996. Sin embargo, muestran que desde 2008 los aumentos apenas lograron empatar la carrera inflacionaria, por lo que el salario docente se mantuvo constante. En contrapartida, sostienen la persistencia en las desigualdades salariales jerárquicas en el trabajo docente y la inestabilidad laboral como generadores de la conflictividad docente.

Abonando a una lógica similar, Claus (2011) se enfoca en la provincia de Buenos Aires, para destacar los progresos en las condiciones laborales de los docentes durante la última década del nuevo milenio. Según el autor, el impacto de las políticas públicas del Estado (nacional y provincial), en materia de empleo e ingresos en educación, a través del establecimiento de salarios mínimos y garantías salariales, permitió una mejora progresiva de las condiciones laborales de los docentes.

Dirié y Pascual (2012) investigan el período 2004‑2010 y observan cambios positivos en la provincia de Buenos Aires respecto de las condiciones laborales docentes, entre ellos, la transformación del sistema educativo desde el punto de vista de su estructura académica. También afirman que disminuyó el número de docentes sin descuentos jubilatorios; esto indica que un mayor porcentaje de asalariados docentes cuenta con beneficios sociales (aguinaldo, vacaciones pagas, días pagos por enfermedad, etc.). No obstante, Dirié y Pascual también admiten que quedaron cuestiones por resolver, por ejemplo, la incorporación al salario básico de todos los ítems no remunerativos («en negro») que componen el salario docente[14], el alto porcentaje de docentes que trabajan en varios establecimientos o tienen una carga horaria semanal mayor a 36 horas, teniendo en cuenta que a la actividad frente a alumnos debe adicionarse la preparación de clases, evaluaciones, actualización de contenidos, etc. En una clara diferencia de perspectiva, los gremios docentes destacan la promoción de políticas educativas sin impacto real en infraestructura, con un aumento de la matrícula estudiantil sin el necesario correlato en la cantidad de docentes, lo que implica una intensificación de su trabajo (Oreja Cerruti, 2014, 2019).

Breves reflexiones sobre el capítulo

En la Argentina, la masificación de la escolaridad en los últimos veinte años, con una fuerte impronta de exclusión y desigualdad social frente al proceso capitalista, ha reconvertido la labor pedagógica, aumentando las tareas sociales y desvinculadas del diseño curricular. Las políticas educativas durante los gobiernos kirchneristas propiciaron un conjunto de transformaciones que significaron avances en cuanto a las leyes educativas, los diseños curriculares, y dieron origen a una nueva configuración en la dinámica del trabajo docente. La participación de las centrales sindicales con diversos posicionamientos acerca de estas políticas significó una aproximación estrecha hacia el Estado en la configuración y ejecución de programas, proyectos y normativas gubernamentales.

Las consecuencias sobre el trabajo docente en la dinámica propia del sistema económico y político durante la postconvertibilidad estuvieron mediadas por distintas circunstancias y coyunturas que implicaron una práctica docente caracterizada por la intensificación y la precariedad laboral derivadas de las reformas educativas. En este sentido, la falta de resolución de problemas estructurales —devenidos crónicos— contribuyó a una mayor fragmentación y desigualdad en el acceso y la permanencia en el sistema educativo, con crecientes índices de abandono y superpoblación escolar, y una menguante valoración económica y simbólica de los derechos de los docentes como trabajadores. Se ha evidenciado, por una parte, un proceso de intensificación del trabajo relacionado con el aumento en la cantidad de tareas prescriptas para la misma unidad de tiempo (hora cátedra o cargo); y, por otra parte, un proceso de extensión de la jornada, empujado por el retraso salarial. Estas características que han permanecido a lo largo de las últimas décadas en la Argentina han impactado profundamente en la participación y en la afiliación sindical, pero también en la dinámica de la conflictividad laboral docente, donde las diferencias entre centrales y sindicatos de base comenzaron a profundizarse.

El trabajo educativo se encuentra atravesado por otras variables que afectan su desempeño: el reemplazo de un saber pedagógico por un saber instrumental; mayor responsabilidad del docente por el desempeño de sus alumnos y por el funcionamiento en la escuela; aumento de las exigencias y la responsabilidad individual en relación con la formación, expresadas en el sistema de puntaje como mecanismo de selección; nuevos procedimientos de registro, diagnóstico y observación que agregan tareas; nuevas labores administrativas que recaen sobre los docentes, como la búsqueda y gestión de recursos; prolongación del tiempo en situaciones de revista que implican inestabilidad (interinatos, suplencias); aparición y crecimiento de nuevas formas de contratación, temporales o como servicios (monotributistas), que tienden a integrar las lógicas flexibilizadoras del mercado en el trabajo docente.

La conflictividad creciente del sector se ha enlazado con la configuración de una actividad que se sostiene con un bajo nivel salarial, en comparación con otras labores (INDEC, 2015), y con crecientes rasgos de inseguridad en las condiciones de trabajo. Las características estructurales del trabajo educativo —dadas, en los últimos treinta años, por repentinos cambios curriculares, la desocupación, la precariedad y la desvalorización del trabajo docente— influyeron en la participación de sus trabajadores dentro de las organizaciones gremiales. El movimiento sindical docente ha tenido múltiples formatos, atravesados por diferentes demandas, pero también por sensaciones, deseos y vivencias colectivas que permiten pensar cómo se procesaron las relaciones con el entorno y las estrategias de acción.


  1. Bajo esta expresión, se agrupa a los gobiernos de Néstor Kirchner (2003 2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007 2015).
  2. Asimismo, las autoras muestran la similitud de estas reformas con las propuestas, por ejemplo, del Banco Mundial, el BID y otros organismos multilaterales con los que la Argentina tenía compromisos financieros.
  3. La LEN no logró revertir la descentralización originada por la Ley de Transferencia. Por el contrario, las condiciones de desigualdad y fragmentación del sistema educativo se intensificaron (Bezem et al., 2014). Más aun, aunque el Ministerio de Educación de la Nación volvió a concentrar facultades vinculadas con el acceso al financiamiento, la evaluación del sistema y el reparto de recursos para distintos programas y proyectos educativos, la autonomía provincial fue restringida solo parcialmente (Migliavacca et al., 2016).
  4. Ya en 1873, cuando Buenos Aires establecía su primera Constitución provincial, confiaba la administración de la educación a un Consejo General de Educación y a un Director General de Escuelas que debía ser nombrado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Posteriormente, se fueron modificando su denominación, funciones y ámbitos de competencia. En 1984 la Ley 10.236 restableció la Dirección General de Escuelas y Cultura y el Consejo General de Educación y Cultura. En tanto, diez años después, la Ley de Educación Común volvió a la denominación de Dirección General de Cultura y Educación.
  5. La organización y el funcionamiento de las instituciones educativas se encuentran regidos por el Reglamento General de Escuelas Públicas de la Provincia de Buenos Aires, Decreto N.º 6013/58 —Texto Ordenado Resolución N.º 1698/83, modificado por el Decreto N.º 619/90—, y por los reglamentos de los diferentes niveles o modalidades de la enseñanza, establecidos a través de diversas resoluciones, disposiciones y otras normas aplicables.
  6. En los primeros años entre 2004 y 2009, los jefes regionales y distritales eran elegidos por la DGCYE, que proponía a diversos candidatos y los seleccionaba de acuerdo a su trayectoria en gestión educativa. Posteriormente, su selección se supeditó a preferencias políticas de los gobiernos de turno.
  7. Parte de estos debates se amplían en un artículo publicado por el autor de la tesis en los Documentos de Trabajo del CEISO (n° 5- 2021), bajo el titulo de “Repensando la categoría de trabajo docente. Aportes para un debate en curso”, disponible en: https://ceiso.com.ar/wp-content/uploads/2021/12/doc_trab_ceiso_5-2020-21.pdf
  8. Entre los debates por la identidad docente, se lo ha definido históricamente desde distintas lógicas de autopercepción: como profesional, como funcionario público, como trabajador o asalariado, o como intelectual cultural (Donaire, 2009; Ivanier et al., 2004).
  9. La carga de trabajo es una herramienta analítica que permite medir la energía vital que se coloca en este (vinculada al desgaste, aunque no puede circunscribirse solo a las condiciones de trabajo y de salud laboral), lo que se conoce coloquialmente como «poner el cuerpo». Surge de las distintas vivencias y capacidades que un trabajador adquiere al realizar una tarea concreta, y denota los aspectos subjetivos y materiales asociados a su propia vida de trabajo (Neffa, 2015).
  10. En la mayoría de los cuadros y gráficos, hacemos referencia explícita a docentes de educación común en actividad, por comprender el porcentaje más representativo de la docencia. Se trata de personal que cumple su trabajo en la educación generalizada y dividida por niveles de enseñanza; «en actividad» significa que, al momento del Censo, se desempeñaba en el establecimiento, perteneciera o no a su Planta Orgánica Funcional (POF). Contempla a aquellos docentes que cumplen funciones de dirección y gestión, frente a alumnos o de apoyo a la enseñanza y a quienes ejercen tareas pasivas o están designados por horas cátedra. Incluye a titulares, interinos/provisionales, suplentes y contratados. Además de la educación común, se encuentran la especial, para adultos, artística, entre otras.
  11. Basado en informes de la periodista especializada Karina Cuchereno (2005).
  12. Actualmente, de acuerdo a las estadísticas en educación de la provincia de Buenos Aires, en Bahía Blanca, existen 500 establecimientos educativos en todas las ramas y modalidades (excluido el ámbito universitario) de gestión privada y estatal, que captan casi 100 mil alumnos (SICE‑DINIE, 2017).
  13. Datos de docentes en educación común desagregados por CENPE (2004).
  14. El trabajo de los educadores es remunerado de diferentes formas a nivel provincial: en algunos casos, se remunera el cargo docente, en otros, las horas cátedra (40 minutos de clase o 60 si se mide en módulos), lo que dificulta comparaciones y agregaciones.


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