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3 El rol del estado en la innovación

Las políticas públicas de innovación tecnológica implementadas en Argentina y la provincia de Buenos Aires en 2004-2016

Patricio Feldman

Introducción: El rol del Estado

El análisis de las políticas públicas de innovación tecnológica implementadas a nivel nacional, provincial y específicamente en los municipios considerados en este libro (Bahía Blanca, Tandil y La Plata), permite dilucidar la valoración y el rol ejercido por el Estado en estos procesos. El enfoque respecto al rol que debe desempeñar el Estado en los procesos de innovación tecnológica tiene un impacto considerable en el uso de determinadas herramientas de políticas públicas por sobre otras, y sus implicancias en materia científico-tecnológica, productiva, económica, social, política y territorial. Este capítulo analiza las políticas públicas de innovación tecnológica implementadas en Argentina y en la Provincia de Buenos Aires entre los años 2004 y 2016. Mediante la realización de entrevistas a responsables de políticas públicas a nivel nacional, provincial y municipal, la investigación documental y el análisis de fuentes primarias referidas a leyes, planes y programas impulsados por el Estado en este periodo, se elaboró una tipología de políticas públicas de innovación tecnológica, y una clasificación del rol del Estado en la innovación.

La elaboración de las tipologías respondió a tres necesidades particulares de la investigación: a) caracterizar el rol de los gobiernos locales en los procesos de innovación desarrollados en los municipios que gestionan, sobre la base de elementos más precisos; b) ordenar y agrupar las políticas públicas de innovación tecnológica implementadas a nivel nacional y provincial entre los años 2004-2016, e identificar el tipo de impacto en las ciudades escogidas; c) definir y catalogar la diversidad de roles que se le asignan al Estado en los procesos de innovación y sus implicancias en el desarrollo humano, económico, social y territorial.

Se ha organizado el análisis en cuatro aspectos sustanciales: el rol del Estado en la innovación; los tipos de política pública de innovación socio-tecnológica y sus principales instrumentos; las políticas implementadas en Argentina y la Provincia de Buenos Aires entre los años 2004-2016 de acuerdo a la tipología elaborada; y un análisis específico sobre el desarrollo de una nueva ideología emprendedorista, impulsada con fuerza a partir del 2016.

Una tipología del rol del Estado en la innovación

Existe una diversidad de enfoques en relación al rol del Estado en la innovación. Van desde las corrientes de pensamiento que sostienen que el sector emprendedor privado constituye la pieza clave de la innovación tecnológica- incluye neoschumpeterianos y liberales- hasta los enfoques opuestos, vinculados al progresismo y algunas corrientes del neodesarrollismo que le asignan al Estado un rol central y prioritario para encauzar los procesos de innovación en una senda de desarrollo autónomo e inclusivo, que permita superar las desigualdades estructurales y la dependencia tecnológica de los países periféricos. Existen también posiciones intermedias: algunas depositan en el Estado ciertas funciones específicas que el mercado no puede desempeñar (la formación de capital humano, por ejemplo), otros enfoques, cercanos a la perspectiva de Mazzucato (2014), señalan que resulta imposible promover y fortalecer la innovación tecnológica sin la participación activa del Estado.

Se elaboró una tipología sobre el rol del Estado en la innovación a partir de diversas bases: a) la diversidad de enfoques presentes en la literatura; b) el trabajo de campo realizado que permitió apreciar la valoración que realizaron los diversos actores sociales en las ciudades de Tandil, Bahía Blanca y La Plata en referencia al rol de Estado en la innovación; c) el procesamiento de información para identificar el enfoque predominante para elaborar las políticas públicas de impacto territorial identificadas en los estudios de caso.

Se identificaron tres categorías: a) Estado Garante (su accionar se centra en aspectos normativos: garantiza el cumplimiento de los marcos regulatorios que promueven las condiciones para que la innovación “emerja” fundamentalmente del mercado); b) Estado Incubadora (apoya y fomenta el desarrollo de innovaciones facilitando recursos y conocimientos en ciertas áreas prioritarias para el mercado. Además actúa como gran laboratorio de ideas y proyectos innovadores); c) Estado Dinamizador (define líneas estratégicas y explicita los temas prioritarios de innovación. Direcciona los procesos de innovación hacia estrategias de desarrollo económico, social, humano y territorial)[1].

La categoría de “Estado Emprendedor” referida al estudio de Mazzucato (2014) fue incluida en esta tipología, porque se considera que condensa características de las otras tres categorías. Según el análisis realizado por Mazzucato (2014) sobre el caso norteamericano, el Estado ofició como garante de las condiciones materiales, cognitivas y normativas que favorecen la innovación del sector privado. Desempeñó el rol de “gran laboratorio” de proyectos e innovaciones de los emprendedores tecnológicos privados, y además encauzó la innovación socio-tecnológica con los intereses nacionales vinculados a garantizar la superioridad tecnológica de USA. Este enfoque de Estado Emprendedor no necesariamente desprecia o desvaloriza al mercado, pero considera que sin la participación activa del sector público muchas tecnologías no se hubieran podido desarrollar.

Como toda tipología, resulta útil para ordenar la investigación, pero difícilmente las distintas categorías diseñadas en base al análisis empírico y teórico se expresen en la realidad de forma pura. Al analizar las políticas públicas de innovación tecnológica implementadas en las distintas ciudades de la Provincia de Buenos Aires analizadas, se identificaron variantes de todos los tipos de Estado presentes en la tipología. Las políticas públicas constituyen un espejo que no siempre refleja de modo lineal y directo el papel que desempeña el Estado para favorecer e impulsar la innovación tecnológica, pero que permite identificar las coordenadas generales de la estrategia de gobierno respecto a estos procesos.

El Estado emprendedor

Al adentrarnos en el análisis del rol del Estado en la innovación, es necesario reconocer una facultad propia que normalmente se invisibiliza: su carácter “emprendedor”. Mazzucato (2014) denuncia la visión “minimalista” del Estado respecto a los procesos de innovación tecnológica, en la que se le asigna al Estado sólo algunas funciones principales, como: garantizar una sólida base científica o asegurar un marco normativo estable. Los factores restantes quedan en manos del mercado que constituye la verdadera fuerza que impulsa la innovación.

La autora señala que la evidencia empírica indica otra cosa:

“(…) el Estado puede crear una estrategia proactiva en torno a un área novedosa de creciente proyección, antes de que su potencial sea comprendido por la comunidad de negocios (desde Internet hasta la Nanotecnología), financiando esta etapa de incertidumbre que el sector privado no está dispuesto a afrontar dado el alto riesgo que implica; poniendo en marcha nuevos desarrollos, e incluso supervisando el proceso de comercialización (…)” (Mazzucato, 2014:19).

La idea de “Estado emprendedor” implica sostener que el Estado actúa como catalizador, e inversionista principal, generando la reacción inicial en una red que luego permite que el conocimiento se difunda (Mazzucato, 2014). El Estado no constituye un obstáculo para el emprendimiento privado, sino su condición de posibilidad. La mayoría de las tecnologías más complejas han sido impulsadas por el Estado: aeronavegación, tecnología espacial, tecnologías de información y comunicación, Internet, energía nuclear, etc. Para el desarrollo de estas tecnologías, el apoyo del Estado ha sido trascendental en las primeras etapas. El caso de la industria farmacéutica resulta emblemático: 2/3 de las nuevas entidades moleculares halladas en los últimos diez años han sido producto de laboratorios e investigaciones financiadas e impulsadas por el Estado (Mazzucato, 2014).

El “Estado emprendedor” refiere también a ciertas funciones específicas que desarrolla el Estado que resultan indispensables para promover, potenciar, y consolidar los procesos de innovación socio-tecnológica. Estas funciones incluyen desde la inversión en investigación básica, el impulso a una nueva área de I+D o la inversión en I+D en etapas tempranas e inciertas de desarrollo, hasta la identificación de las necesidades de modificación de marcos normativos o la creación de redes intergubernamentales y multiactorales, entre otros. La aparición de nuevas vacunas, la creación de Internet, el descubrimiento del Genoma Humano o nuevas entidades moleculares, etc.; son producto del accionar especifico del Estado en relación a estas facultades.

Al analizar las principales tecnologías presentes en un teléfono móvil inteligente (IPhone), y detenerse en (GPS, Touchscreen, Internet, Microchip, Siri, Batería de Litio, etc.) se puede identificar la presencia activa del Estado en la creación, promoción y desarrollo de sus componentes esenciales. Mazzucato (2015:122) señala:

“(…) el Estado no sólo impulsó las tecnologías actuales (como las computadoras, Internet, energía solar y eólica, etc.) sino que también creó una red descentralizada de actores públicos y privados (una “red estatal de desarrollo”) que proveyó fondos para empresas en etapas tempranas de desarrollo que las agencias de riesgo no estaban dispuestas a financiar, e implementó créditos fiscales especiales para favorecer determinadas actividades por sobre otras (…)”. Más adelante, agrega: “Por cada Tesla (empresas que recibieron fondos públicos y se transformaron en agentes prestigiados por el mercado) hay muchos Solyndras (empresas que recibieron fondos públicos pero que luego entraron en bancarrota). Por cada Internet (tecnología impulsada por el Estado con un gran éxito) hay muchos Concordes (proyectos impulsados por el Estado que fracasaron comercialmente)”.

Un Estado que promociona la innovación tecnológica debería aceptar el fracaso como una parte constitutiva del camino a recorrer, lo que implica, necesariamente, apostar a largo plazo, que no es otra cosa que aceptar que se necesitan muchos Solyndras para lograr un Tesla.

La importancia de una tipología de políticas públicas de innovación socio-tecnológica

Edler y Fagerberg (2017:15) argumentan: “La gobernanza de las políticas de innovación, posiblemente muy importantes para el diseño e implementación de políticas de innovación efectivas, es un tema sub – investigado, sobre el cual se necesita más trabajo, que se beneficie de una perspectiva interdisciplinaria (incluyendo la ciencia política y la administración pública)”. Para poder analizar con mayor profundidad las políticas públicas de innovación tecnológica, resulta indispensable definir, en primer lugar, que se considera “innovación”, que tipos de políticas existen, y cuales constituyen los principales instrumentos y recursos estatales al servicio de esas políticas.

Como señalan estos autores, hace algunas décadas las políticas de innovación no instauraban un asunto primordial dentro de la agenda gubernamental, ni un tema relevante para la academia, pero en la actualidad constituyen un eje central de las políticas de cualquier gobierno. No se trata de que antes no existieran, como señalan los autores: “(…) las políticas de innovación (entendidas como políticas que afectan la innovación) pueden haber existido por siglos (…)”, sino que no se estudiaban como “políticas de innovación”. Se analizaban como “políticas que se diseñaron con otros propósitos pero que podían tener algún impacto en la innovación” (Elder y Fagerberg, 2017).

En la actualidad, tal como indica la OECD (2011), las políticas públicas desempeñan un rol central para apoyar el desarrollo científico, tecnológico y la innovación, especialmente en contextos donde la especialización productiva está orientada hacia sectores intensivos en recursos naturales, o mano de obra, que operan con bajo contenido tecnológico y que de por si demandan poco conocimiento. Más adelante, se añade que las políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación han ido avanzando hacia modelos más abiertos, en los cuales se contemplan tanto acciones para apoyar la generación de capacidades científicas y tecnológicas en sectores de frontera, como instrumentos para estimular la modernización del aparato productivo y la adopción de innovaciones “soft” que permitan mejorar la competitividad de las empresas operantes en los países de la región. La identificación de las políticas de innovación como parte constitutiva de las estrategias de desarrollo, ha jerarquizado notablemente su estudio, al comprender que el desarrollo tecnológico es el sustento fundamental del crecimiento económico en el largo plazo (CEPAL, 2011).

En segundo lugar, la construcción de una tipología de políticas públicas de innovación socio-tecnológica responde a dos necesidades prioritarias de la investigación sobre estos procesos: a) conformar un marco general respecto a las capacidades, recursos e instrumentos con lo que cuenta el Estado para promocionar, favorecer y consolidar los procesos de innovación socio-tecnológica en el caso específico de los países periféricos; b) precisar el análisis del accionar de los gobiernos que intervienen en los procesos de innovación localizados en los territorios que se pretenden estudiar, en términos de balance de la utilización de esas capacidades, recursos e instrumentos estatales. La mejor forma de analizar la intervención del Estado en los procesos de innovación tecnológica es encuadrar dicho accionar en el marco de las “capacidades concretas de acción” (“qué se puede esperar”), y comparar esas capacidades con el resultado concreto de las acciones desarrolladas (“qué se hizo”).

El uso y construcción de tipologías obedece a dos objetivos metodológicos distintos pero interconectados: a) una operación clasificatoria formulada o construida teóricamente (“ordenar el objeto de investigación”); y b) una operación técnica de construcción empírica a través del tratamiento de una matriz de datos (“ordenar el trabajo empírico”) (López Roldán, 1996). En esta investigación la construcción de tipologías responde a la dinámica propia del método de investigación cualitativa seleccionado, que considera que:

“(…) La tipología como forma es una abstracción expresada en términos clasificatorios que nos permite afirmar que las sociedades, la acción social, el capital o el empleo, se pueden reconocer a través de una diversidad de tipos (…)” (López Roldán, 1996:12).

El “objeto” de las políticas

Antes de definir los tipos de políticas, resulta pertinente precisar el objeto de esas políticas: la innovación socio-tecnológica. Para avanzar en una definición, se requiere en primer lugar eludir tres preconceptos referidos a este término: a) la innovación se circunscribe a la producción de alta tecnología en entornos altamente sofisticados que explotan los últimos grandes avances científicos que suelen ubicarse normalmente en los países de alto desarrollo; b) la innovación constituye un proceso localizado en las grandes cadenas de producción y conocimiento ligado, exclusivamente, a la generación de “ideas novedosas” que pueden devenir en nuevos bienes y servicios; c) la innovación constituye una dimensión puramente económica/mercantil en la cual intervienen las grandes empresas transnacionales.

Este trabajo considera que la innovación no es un asunto exclusivo de las economías centrales (Fagerber et al., 2010) reducida al campo de la tecnología de punta (Von Tuzelman y Acha, 2004); tampoco se subsume a una dimensión puramente “creativa” prefabricada en los grandes laboratorios de investigación y las grandes empresas transnacionales, ni refiere únicamente a procesos económico/mercantiles liderados por el sector privado (Osborne y Brown, 2013). Como señalan Elder y Fagerber (2017:4):

“(…) si queremos maximizar la contribución de la innovación al cambio social y económico, no es suficiente con focalizarse en que dimensiones explican la emergencia de la novedad, necesitamos además un entendimiento acabado de su adopción y su posterior aprovechamiento (…)”.

El manual de Oslo de la OECD (2005) define la innovación como: “(…) la introducción en el mercado de un producto o proceso nuevo o significativamente mejorado o el desarrollo de nuevas técnicas de organización y comercialización (…)”.Schiavo et al. (2013) plantean que la innovación consiste en la transformación de una idea en producto, servicio o proceso, nuevo o mejorado, cuya aplicación o introducción en el mercado genera valor adicional. Este valor puede ser económico, socio-ambiental, político, etc.; y se da en diferentes casos. Puede tratarse de la introducción de un producto nuevo o de un cambio cualitativo en un producto existente. Finquelievich y Feldman (2015) señalan que en el nuevo sistema de innovación que posibilitan las TIC, su validación, si bien no excluye al mercado, implica a otros sectores de la sociedad, como son el espacio científico-tecnológico, el gubernamental y la propia sociedad civil. Finquelievich (2012) considera innovación al proceso que lleva a la difusión de un nuevo producto o procedimiento (ya sea este tecnológico, organizacional o de difusión) o a su mejora significativa, así como a su apropiación por diversos actores sociales.

Los procesos a que dan origen a las innovaciones son extremadamente complejos, y están relacionados con la emergencia y difusión de conocimientos, así como con su materialización en nuevos productos y procesos de producción (Edquist, 1997, citado por Casas, 2001). Finquelievich, Feldman y Fischnaller (2014) señalan que el proceso innovador no es unidireccional: es cíclico, no lineal, provocado por variadas causas y productor de múltiples y diversos efectos. Este proceso necesariamente incluye una diversidad de factores (sociales, culturales, políticos, etc.) que exceden lo meramente económico. Morin (2001), citado por Rodríguez Herrera y Ugarte (2008), señala que las condiciones socioculturales de la innovación pueden ser positivas al prescribir lo que hay que pensar y conocer, o pueden ser negativas al excluir normativamente lo que no se puede concebir ni hacer.

Por lo tanto, el “objeto” de las políticas remite a los procesos sociales que o bien dan origen a nuevos bienes o servicios que se introducen en el mercado, o implican una mejora de los existentes, o remiten a nuevos usos sociales de los mismos, que permiten añadir valor o simplemente, como expresa Mulgan (2010), se trata de “nuevas ideas que funcionan”, y se vinculan tanto con aspectos meramente económicos (mejora de la productividad y competitividad) como sociales, ambientales, políticos, culturales, etc. Elder y Fagerberg (2017) indican que existe una perspectiva estrecha, que solo considera la invención, en contraposición a una perspectiva holista, más amplia, que enfatiza la importancia de mirar el ciclo entero, desde la creación de nuevas ideas hasta su implementación y difusión.

Los “tipos de políticas”, “objetivos” e “instrumentos”

Edler y Ferberger (2017:5) señalan que las políticas de innovación:

“(…) consisten en una variedad de políticas diferentes (e instrumentos de política pública) que han sido introducidos a lo largo de la historia, con diversas motivaciones, y utilizando una diversidad de etiquetas (…)”.

Muchas políticas que hoy se describen como “políticas de innovación”, anteriormente se llamaban políticas industriales, científicas, tecnológicas, etc. Al reconocer esta complejidad, los autores proponen tres “tipos de políticas” que han guiado, a lo largo del tiempo, los esfuerzos estatales para impulsar, promover, facilitar y consolidar la innovación:

  • Políticas orientadas a un objetivo (“Mission-oriented policies”): se trata de la búsqueda de soluciones dirigidas a un objetivo concreto que forma parte de la agenda política. En este caso, los esfuerzos no se concentran únicamente en la etapa de la “invención”, sino también en su implementación y difusión social. Han sido aplicadas durante años sin referir explícitamente al término “políticas de innovación”. Un ejemplo: Internet
  • Políticas orientadas a la invención (“Invention-oriented policies”): se trata de políticas propias de una enfoque acotado, en el sentido que se concentran en la fase de I+D dirigida a la “invención”, relegando al mercado la función de diseminación y difusión. Estas políticas fueron hegemónicas en muchos países desde fines de la Segunda Guerra Mundial -con mayor énfasis en la década del sesenta-, en la cual se crearon muchas agencias públicas de investigación de diverso tipo. Ejemplos: muchas de las políticas que se consideran de “CyT” (inversión en I+D, por ejemplo) pero que hoy se incluyen dentro del abanico de “políticas de innovación”.
  • Políticas orientadas al Sistema (“System-oriented policies”): refiere a políticas sistémicas, de mayor actualidad, vinculadas al grado de interacción entre los diversos nodos del sistema, el mejoramiento de ciertos componentes vitales del sistema, o las capacidades de los actores que forman parte. Estas políticas se refuerzan a partir de la década de los noventa, cuando cobran relevancia los “sistemas nacionales de innovación” y organismos como la OECD comienzan a diagramar modelos de políticas adaptadas a estos modelos. Ejemplo: la formación de clústeres tecnológicos.

Frente a la clasificación de Edler y Fagerberg (2017), se proponen dos “tipos de políticas” más:

  • Políticas orientadas al desarrollo: se trata de políticas cuya búsqueda principal remite a encauzar las políticas de CyT e innovación productiva con las estrategias de desarrollo económico, social, humano y territorial. Este “paquete” de políticas consideran a las comunidades como actores centrales en el diseño de las políticas de innovación, y sostienen que estas deben estar orientadas a resolver problemáticas locales. Ejemplo: la promoción de capacidades tecnológicas del sector de la economía social, o la generación de espacios urbanos abiertos de innovación social.
  • Políticas orientadas al emprendedorismo: refiere a políticas direccionadas al sector privado emprendedor, y son parte del enfoque acotado que considera al mercado como el actor principal de la innovación. Estas políticas se diferencian de las “políticas orientadas a la invención” en tanto no remiten a la I+D en las fases de “invención”, sino a un paquete de medidas dirigidas a promover la formación y consolidación de nuevas empresas, sobre la base de aprovechar el “potencial” creativo y las TIC. Un ejemplo: la formación de incubadoras públicas, o líneas de financiamiento específicas para nuevos emprendimientos.

Edler y Fagerberg (2017) diferencian a los “objetivos”- planteados por los responsables de políticas públicas respecto a las distintas dimensiones de los procesos de innovación- de los “instrumentos de política”- definidos como las técnicas o instrumentos utilizados para alcanzar esos objetivos. Edler et al. (2016) diseñaron una tipología de “instrumentos de política” que reconoce quince “tipos” diferentes de instrumentos vinculados a siete objetivos de política pública: incremento del I+D, desarrollo de nuevas capacidades, acceso al conocimiento experto, mejoramiento de la capacidad sistémica de complementariedad entre las partes, incremento de la demanda para la innovación, mejora del marco regulatorio, y aliento a la discusión política.[2]

Las políticas de innovación, así como sus diversos objetivos e instrumentos, se encuadran en distintos niveles de gobierno: nacional, provincial, y municipal. El financiamiento de la I+D difícilmente pueda ser implementado sólo por un gobierno local, ya que en general no cuenta con las capacidades financieras e institucionales necesarias. Sin embargo, los gobiernos locales son capaces de desarrollar políticas vinculadas a la construcción de redes de innovación entre diversos actores sociales presentes en el territorio o programas específicos de promoción del emprendedorismo local.

Para poder avanzar en un análisis preciso de las políticas de innovación socio-tecnológica en ciudades intermedias, resulta imprescindible no superponer los distintos niveles de gobierno ni confundir las distintas áreas de competencia. Los procesos de innovación socio-tecnológica se encuentran fuertemente condicionados por las políticas nacionales, provinciales y locales, pero no en la misma medida, ni bajo las mismas lógicas, ni de acuerdo a los mismos mecanismos. Además, el análisis requiere una mirada particular sobre la articulación entre los diferentes niveles de gobierno, siendo ésta una variable que condiciona estos procesos[3].

Las políticas nacionales de innovación socio-tecnológica

Una vez definidos los “tipos de políticas” de innovación, los diversos “instrumentos” y “objetivos”, se pueden agrupar las distintas políticas públicas de innovación socio-tecnológicas implementadas entre 2004 y 2016, de acuerdo a estas categorías. Al tratarse de construcciones teóricas, no siempre se reflejan de forma nítida en la realidad. Como resultado del trabajo empírico y de la investigación documental, se puede “ajustar” estas categorías al caso argentino, reformulando algunas de ellas.

En primer lugar, se puede identificar en el periodo señalado tres “tipos de política” predominantes:

  • Políticas orientadas a la “invención”: refiere a las políticas orientadas a promover y fortalecer la I+D, tanto pública como privada;
  • Políticas orientadas al “Sistema”: se trata de los esfuerzos estatales para articular los distintos nodos del sistema mediante la formación de Polos Tecnológicos o Parques Científico-tecnológicos, Clústeres, etc., así como también las políticas que buscan fortalecer algún sector productivo en especial a través de la creación de redes multiactorales; o aquellas políticas focalizadas que buscan fortalecer determinadas áreas estratégicas;
  • Políticas orientadas al “emprendedorismo”: se proponen, principalmente, incrementar el número de empresas, alentar el fortalecimiento de pequeñas y medianas empresas existentes, y promocionar la generación de micro emprendimientos económicos, sociales, tecnológicos, etc.

En cuanto a las políticas de formación de capital humano (formación de profesionales universitarios, número de investigadores y becarios, calidad educativa del sistema de educación primaria, secundaria y terciaria, etc.), no se las considera como un “tipo” de política de innovación, sino como políticas de CyT y Educación, cuyo objetivo principal consiste en conformar una base de capacidades y conocimiento que permite el desarrollo de los otros tres “tipos” de políticas descriptos.

Por el lado de los objetivos, se detectan fundamentalmente seis:

  • Incremento de la I+D;
  • Desarrollo de capacidades y conocimiento experto;
  • Articulación de los nodos del Sistema;
  • Inyección de demanda;
  • Modificaciones institucionales y normativas;
  • Fortalecimiento al sector productivo;
  • Promoción de determinadas áreas estratégicas de desarrollo tecnológico.

Estos objetivos permiten potenciar la invención, fortalecer el sistema nacional de innovación, y promover el emprendedorismo, lo que constituye las principales políticas nacionales de innovación socio-tecnológica implementadas en el periodo señalado. Se destaca la preponderancia de las políticas focalizadas a partir de la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCYT) en el año 2007 y la formulación del Plan Argentina Innovadora 2020, en el 2013. Los objetivos de las políticas de innovación se encuadran en un grupo de áreas estratégicas de desarrollo tecnológico contenidas en este Plan: energía, agroindustria, biotecnología, TIC, nanotecnología, industria, salud, desarrollo social, etc.

Se pueden definir nueve instrumentos específicos que se encuentran al servicio de los objetivos indicados:

  • Aumento de la inversión en I+D;
  • Política de subsidios a empresas que inviertan en I+D;
  • Políticas de asesoramiento técnico al sector productivo tendientes a su modernización;
  • Políticas de promoción del emprendedorismo de base tecnológica;
  • Formación de clústeres, Polos, o Parques Científico-Tecnológicos;
  • Creación de redes de innovación multiactorales;
  • Incremento de la demanda estatal de bienes y servicios intensivos en conocimiento;
  • Sanción de leyes favorables a la innovación socio-tecnológica;
  • Creación de instituciones que promuevan la innovación socio-tecnológica, así como también el diseño de un Plan Nacional de Desarrollo de la Innovación a largo plazo y la selección de áreas estratégicas de desarrollo tecnológico.

En el Cuadro 1 se entrecruzan los “tipos de política”, “objetivos”, “instrumentos”, y se agregan ejemplos concretos de programas, planes o iniciativas implementados entre 2004 y 2016:

Cuadro 1. Tipos de política, objetivos, instrumentos, Programas, Planes e Iniciativas, e Instituciones

Tipo de política

Políticas orientadas a la invención

Políticas orientadas al sistema

Políticas orientadas al emprendedorismo

Objetivos

Incremento de la I+D

Promoción de determinadas áreas estratégicas de desarrollo tecnológico

Desarrollo de capacidades y conocimiento experto

Articulación de los nodos del Sistema

Fortalecimiento del sector productivo

Promoción de determinadas áreas estratégicas de desarrollo tecnológico

Modificaciones instituciones y normativa

Fortalecimiento al sector productivo

Promoción de determinadas áreas estratégicas de desarrollo tecnológico.

Instrumentos

Aumento de la inversión en I+D del sector público

Política de subsidios a empresas que inviertan en I+D

Sanción de leyes favorables a la innovación

Formación de clústeres, Polos, o Parques Científico-Tecnológicos

Creación de redes de innovación multiactorales

Políticas de asesoramiento técnico al sector productivo

Creación de instituciones que promuevan la innovación socio-tecnológica

Diseño de un Plan Nacional de Desarrollo de la Innovación a largo plazo y la selección de áreas estratégicas de desarrollo tecnológico

Políticas de promoción del emprendedorismo de base tecnológica

Financiamiento al sector emprendedor

Programas, Planes, e Iniciativas

Plan Argentina Innovadora 2020

Ley Nacional de la Promoción de la Industria de Software

Programa de Fomento a la Inversión Emprendedora en Tecnología (PROFIET)

Proyecto IBEROEKA

Fondos para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT)

Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC);

Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR)

Proyectos de incorporación de Servicios Tecnológicos en Parques Industriales o Sectores Industriales Planificados

Creación del Área de Apoyo al Sector Productivo (ASEP)

Fondo Fiduciario de Promoción de la Industria del Software (FONSOFT)

Conformación del Polo Científico Tecnológico Nacional

Formación de redes de vinculación (formación interdisciplinaria, prospectiva tecnológica, sistemas nacionales, etc.)

Plan Argentina Innovadora 2020

Sanción de la Ley Nacional de Promoción de la Industria del Software

INVAP

YTEC

FONARSEC

FONCYT

FONSOFT

EMPRE-TECNO

PROFIET

Programa INCUBAR

Semana Nacional del Emprendedor Tecnológico (SNET)

Instituciones

Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCYT)

Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCT[16])

Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)

Universidades Públicas Nacionales

Organismos de CyT

Poder Ejecutivo y Legislativo

MINCYT

Ministerio de Industria

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Ministerio de Producción

Cámaras empresarias

Gobiernos Provinciales y Municipales

Universidades Públicas Nacionales

Organismos de CyT

MINCYT

Ministerio de Industria

Ministerio de Producción

Universidades Públicas Nacionales

Incubadoras públicas y   privadas

Fuente: elaboración propia en base a investigación documental

Dentro del campo de las políticas de innovación en el periodo 2004-2016, es necesario mencionar dos casos emblemáticos: INVAP e YTEC. Estas dos empresas evidencian el impacto del desarrollo científico-tecnológico en un sector productivo intensivo en conocimiento, y el rol del Estado para potenciar la innovación en determinadas áreas estratégicas: energía nuclear, satélites, petróleo, etc. El caso INVAP resulta paradigmático en, al menos, tres aspectos: a) es una empresa estatal[4] orientada a producir bienes y servicios de alto valor agregado, intensivos en conocimiento, con un componente científico-tecnológico muy elevado, destinada a producir para el Estado y exportar a otros países (India, Argelia, Venezuela, Australia, etc.), especializada en áreas orientadas al desarrollo nacional: energía nuclear (reactores, plantas, etc.), tecnología espacial (satélites), gobierno y defensa (radares, sistemas de control fiscal, etc.), energías alternativas (turbinas eólicas, plantas de inyección de vapor, etc.), TIC y servicios tecnológicos (televisión digital terrestre, sistemas médicos, etc.); b) permitió crear una red extensa de proveedores y Pymes industriales orientadas al desarrollo de estos productos tecnológicos intensivos en conocimiento; c) conformó una red de conocimiento entre distintos organismos estatales, organismos de CyT y diversos actores socio-institucionales.

El caso de la empresa Y-TEC reviste mayor actualidad. Fue creada en el 2012 entre la empresa petrolera argentina, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), renacionalizada ese año, y el CONICET, con el objetivo de: “(…) brindar soluciones tecnológicas de alto impacto para el sector energético (…)[5]”. La empresa se especializa en I+D+I (investigación, desarrollo, e innovación) en el área específica de los hidrocarburos y nuevas energías. Se destacan seis áreas principales de carácter estratégico para el país: a) Recursos no convencionales; b) Gas; c) Nuevas Energías; d) Refinación y Petroquímica; e) Campos Maduros; f) Sostenibilidad Ambiental. Y-TEC impulsa los “espacios de innovación”: “Se trata de ámbitos comunes de trabajo impulsados por la compañía para complementar capacidades científicas con instituciones públicas y privadas, que permitan generar productos tecnológicos de alto impacto[6]”.

El Plan Argentina Innovadora 2020

Tal como señalan Herrera (1995), Loray y Pineiro (2014), las políticas de innovación, así como de las de CyT, contienen elementos explícitos e implícitos. Los primeros se evidencian en el diseño de Planes o Programas que adoptan un carácter público y constituyen los lineamientos generales que ordenan las políticas de CyT e Innovación. Los segundos refieren a las políticas que no refieren directamente a CyT+i, vinculadas a la macroeconómica, educación, industria, etc., que tienen impacto en los procesos de innovación socio-tecnológica y que no siempre responden a esa orientación general. Herrera (1995) señala que las políticas explicitas constituyen, en muchos casos, una “fachada” formal y declarativa, sobre la cual se extiende la política “implícita” que constituye la política científica verdaderamente en acción. En este caso, el diseño e implementación del Plan Argentina Innovadora 2020 responde a las políticas explícitas a las que también resulta necesario analizar como principios generales que orientan y definen los lineamientos a seguir, tanto de las políticas de CyT como de las políticas de innovación.

El Plan Argentina Innovadora 2020 – diseñado en 2012, y que entró en vigencia a partir del 2013- tuvo como antecedente inmediato el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación “Bicentenario” (2006-2010). Este señalaba:

“Desde el punto de vista de la ciencia, la tecnología y la innovación, este escenario supone la conformación de un Sistema Nacional de Innovación caracterizado por la articulación de las instituciones científicas y tecnológicas entre sí y, a su vez, por su mayor vinculación con los sectores productivos y los programas de desarrollo social, educativo y cultural” (Plan Bicentenario, 2006:5).

El Plan Bicentenario coincidió con algunas reformas importantes en materia de políticas de CyT e Innovación- la creación de un nuevo fondo administrados por la ANPCYT, el Fondo Fiduciario de Promoción de la Industria del Software (FONSOFT), la sanción de la Ley Nacional de Promoción de la Industria del Software en 2005, y la creación del programa de Proyectos Tecnológicos Integrados (PI TEC), entre otros- y anticipó el cambio más importante a nivel institucional: la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCYT) en el año 2007 (Loray y Pineiro, 2014).

El objetivo general del Plan es:

“Impulsar la innovación productiva inclusiva y sustentable sobre la base de la expansión, el avance y el aprovechamiento pleno de las capacidades científico-tecnológicas nacionales, incrementando así la competitividad de la economía, mejorando la calidad de vida de la población, en un marco de desarrollo sustentable” (PNCTI 2020, 2014:38).

 

El Plan reconoce como enfoque general:

“el viraje gradual de políticas horizontales hacia políticas diferenciadas y focalizadas”. Este viraje responde a la identificación de tres necesidades: a) contar con un enfoque sistémico; b) la importancia de considerar las redes como motor de la innovación, sobre todo, en el campo de las tecnologías intensivas en conocimiento; c) la visión de que las políticas de CTI deben estar orientadas a mejorar las condiciones de desarrollo e inclusión social (PNCTI 2020, 2013:33).

Como señalan Loray y Piñeiro (2014), el Plan identifica los límites de la visión lineal de la relación CTI, entendiendo que los procesos de innovación no se traducen automáticamente en mejoras competitivas o de bienestar social.

Con respecto a la metodología, el Plan sostiene:

“Esto supone un proceso de planificación flexible, abierto, descentralizado y con un fuerte énfasis procesal, cuya misión no es definir taxativamente los pasos a seguir por los actores sino generar las condiciones para que ellos definan sus propios cursos de acción, los evalúen y reorienten de ser necesario” (PNCTI 2020, 2013:35).

Este proceso abierto y participativo no culmina con la elaboración del Plan, sino que permanece permeable a:

“(…) la posibilidad de abrir procesos de seguimiento y evaluación de resultados y, más adelante, de impactos, para poder producir un ciclo completo de política pública de ciencia, tecnología e innovación (…)” (PNCTI 2020, 2013:36).

 

El punto más significativo del Plan se vincula con la definición de losNúcleos Socio Productivos Estratégicos (NSPE)”. El Plan señala que la estrategia de focalización busca direccionar los esfuerzos hacia la producción de impactos significativos en sectores sociales y productivos de nuestro país a través del apoyo de la ciencia, la tecnología y la innovación (PNCTI 2020, 2013). La definición de áreas específicas de desarrollo tecnológico a priorizar, refleja la modificación señalada anteriormente: el paso de políticas transversales a políticas focalizadas.

Este proceso supone una mayor direccionalidad de los fondos de financiamiento (Loray y Piñeiro, 2014), hacia las áreas consideradas estratégicas para el desarrollo nacional. El Plan contempla seis áreas estratégicas a desarrollar: agroindustria, ambientes y desarrollo sustentable, energía, desarrollo social, industria, y salud. En el marco de las áreas escogidas, la estrategia de focalización apunta a:

“(…) combinar el aprovechamiento de las potencialidades que ofrecen las tecnologías de propósito general (TPG) en distintos sectores socio-productivos y en entornos territoriales determinados, a fin de generar ganancias cualitativas significativas en términos de competitividad productiva, mejoramiento de calidad de vida de la población y posicionamiento en términos de tecnologías emergentes y desarrollos tecnológicos esperables en el mediano y largo plazo (…)”.

Esto significa que la biotecnología, TICs, y Nanotecnología que conforman las TPG, encuentran en las áreas señaladas, los “nichos de innovación” a explorar y profundizar (PNCTI 2020, 2013:60).

La delimitación de objetivos específicos y proyecciones hacia el futuro constituye un avance en materia de planificación de la política de CyT e Innovación. Las proyecciones contemplan cuatro aspectos que disponen de un indicador para evaluar su avance o retroceso:

  • expansión de la inversión en I+D como porcentaje del PBI;
  • financiamiento privado de la I+D;
  • investigadores, becarios, y tecnólogos por cada 1000 integrantes de la PEA;
  • I+D ejecutados por Provincia (excluidas la Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe).

Se realizaron dos proyecciones, una para el 2015 y otra para el 2020, y dos escenarios (A y B), uno más optimista y otro menos. En líneas generales, el escenario deseable planea lleva la inversión en I+D del 0,65% del PBI en 2011 al 1,65 en el 2020; el porcentaje de I+D financiado por el sector privado, de 26% en 2011 a 50% en 2020; la cantidad de investigadores, becarios y tecnólogos por cada 1000 integrantes de la PEA, de 2,9 en 2011 a 5 en 2020; y el porcentaje de I+D ejecutado por Provincia (excluidos CABA, Provincia de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe) del 28% en 2011 al 37% en 2020 (PNCTI 2020, 2013:40). Esto supone incrementar los recursos del Estado destinados a financiar la inversión en I+D, construir herramientas que permitan incrementar la participación del sector privado, federalizar el sistema de CyT, e incrementar el número de becarios, investigadores y tecnólogos, como políticas de largo plazo a seguir por los sucesivos gobiernos de turno.

Las políticas de la Provincia de Buenos Aires

Las políticas de innovación socio-tecnológicas implementadas en la Provincia de Buenos Aires, en el periodo 2004-2016, se ajustan a la tipología señalada para el caso nacional:

a) Políticas orientadas al Sistema: con énfasis en la promoción de clústeres, Polos o Parque científico-tecnológicos, y también el fortalecimiento del sector productivo vía procesos de modernización de la estructura productiva de las Pymes provinciales;

b) Políticas orientadas al emprendedorismo: incluye programas de incentivo a la generación de nuevas empresas de base tecnológica vía incubadoras públicas y público/privadas, y fortalecimiento y acompañamiento a micro emprendimientos y Pymes con énfasis en proyectos tecnológicos;

c) Políticas orientadas a la “invención”: en una magnitud inferior a las políticas nacionales, la Provincia de Buenos Aires cuenta con la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC), perteneciente al Ministerio de Ciencia, Tecnología, e Innovación de la Provincia de Buenos Aires, que se encarga de impulsar, financiar y promover la I+D+I a nivel provincial.

Es fundamental diferenciar las políticas provinciales de innovación tecnológica de las políticas de modernización del Estado[7]. Es necesario efectuar esta distinción por dos razones: a) el objetivo de las políticas- si bien la promoción de la innovación socio-tecnológica incluye aspectos de la propia gestión del Estado, constituye un objetivo enteramente distinto a la búsqueda de eficiencia, transparencia y eficacia en la administración pública que persiguen las políticas de modernización; b) los actores que intervienen- las políticas de innovación incluyen al Estado como un actor fundamental, pero incluyen una diversidad de actores sociales (empresas, universidades, centros de investigación, asociaciones de la sociedad civil, etc.), mientras que las políticas de modernización se reducen a los esfuerzos estatales para modificar sus propios “modos de gestión”.

En el Cuadro 2 se muestra el cruce entre tipos de política, objetivo, instrumentos, programas, e instituciones de la Provincia de Buenos Aires:

Cuadro 2. Tipos de política, objetivos, instrumentos, programas e instituciones de la Provincia de Buenos Aires

Tipo de política

Políticas orientadas a la invención

Políticas orientadas al sistema

Políticas orientadas al emprendedorismo

Objetivos

Incremento de la I+D

Desarrollo de capacidades

y conocimiento experto

Impulso de áreas estratégicas de desarrollo socio-productivo de la Provincia

Articulación de los nodos del Sistema

Fortalecimiento del sector productivo

Promoción de determinadas áreas estratégicas de desarrollo tecnológico

Fortalecimiento al sector productivo

Promoción de determinadas áreas estratégicas de desarrollo tecnológico

Creación de micro emprendimientos tecnológicos

Instrumentos

Aumento de la inversión en I+D de la Provincia

Formación de capital humano para el sistema científico-tecnológico de la Provincia

Subsidios para proyectos de investigación orientados a áreas socio-productivas estratégicas

Formación de clústeres, Polos, o Parques Científico-Tecnológicos

Creación de redes de innovación multiactorales

Políticas de asesoramiento técnico al sector productivo

Sanción de leyes que favorezcan la articulación entre actores productivos

Políticas de promoción del emprendedorismo de base tecnológica

Financiamiento al sector emprendedor

Creación de instituciones que promuevan el emprendedorismo

Programas, Planes, e Iniciativas

Proyectos de Innovación y Transferencia en Áreas Prioritarias de la Prov. de Bs. As.

Proyectos de Investigación Orientados

Programa de vinculación con escuelas

Formación de Recursos Humanos del Sistema de Ciencia y Tecnología

Programa BA INNOVA

Programa Distritos Productivos

Programa Agrupamientos Industriales

Ley de Promoción Industrial

Proyectos de Innovación y Transferencia (PIT-AP-BA)

Programa Crédito Fiscal para Pymes

Programa BA INNOVA

Programa Jóvenes Empresarios

Programa AllTec

Proyecto Plataforma de Innovación

Programa de Formación de Emprendedores

Creación de EM-TEC (incubadora pública de la Provincia de Buenos Aires)

Instituciones

Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación de la Provincia de Buenos Aires

Consejo de Investigación Científicas (CIC)

Universidades Públicas Nacionales ubicadas en la Provincia de Buenos Aires

Organismos de CyT

Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires
Poder legislativos de la Provincia de Buenos Aires
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación de la Provincia de Buenos Aires
Consejo de Investigaciones Científicas (CIC)
Subsecretaria de Articulación Institucional y Subsecretaría de Tecnología e Innovación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación de la Provincia de Buenos Aires
Ministerio de Producción de la Provincia de Buenos Aires
Subsecretaria de Industria, Comercio, y Minería del Ministerio de Producción de la Provincia de Buenos Aires
Subsecretaria de la Pequeña, Mediana, y Microempresa del Ministerio de Producción de la Provincia de Buenos Aires
Federación Bonaerense de Parques Científicos y Tecnológicos (Parque CyT)

Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación de la Provincia de Buenos Aires

Comisión de Investigaciones Científicas (CIC)

Ministerio de Producción de la Provincia de Buenos Aires

Subsecretaría de Pequeña, Mediana y Microempresa del Ministerio de Producción de la Provincia de Buenos Aires

Universidades Públicas Nacionales ubicadas en la Provincia de Buenos Aires

Confederación Económica de la Provincia de Buenos Aires (CEPBA)

Fuente: elaboración propia en base a investigación documental

Respecto a las políticas de innovación tecnológica implementadas por la Provincia de Buenos Aires en el periodo 2004-2016, resulta necesario realizar dos aclaraciones: a) incluye tres gobiernos de la Provincia: Felipe Solá (2002-2007) del FPV-PJ, Daniel Scioli (2007-2011/2011-2015) del FPV-PJ y María Eugenia Vidal (2015-actualidad) del PRO-Cambiemos; b) se analizan las políticas estrictamente provinciales, no las que refieren a la implementación de políticas nacionales y el desarrollo de políticas locales por parte de los 135 municipios que integran la Provincia. La Provincia de Buenos Aires presenta ciertas particularidades:

  • Es la Provincia con mayor cantidad de población (15 625 000 habitantes[8]), representando el 40% del total del país;
  • Es la segunda Provincia de mayor extensión territorial (307 571 km²[9]), si se considera como la primera Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur en su conjunto;
  • Se encuentra constituida por 135 partidos, y la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) constituye el aglomerado urbano más grande del país y se encuentra entre los veinte más grandes del mundo, albergando más de 11 millones de habitantes;
  • En términos productivos, la Provincia dispone de una matriz diversificada, en la cual concentra el grueso de la actividad industrial (94 distritos industriales) y produce casi el 40% del PBI del país, destacándose también actividades como Turismo, Comercio, Servicios, y el sector primario[10];
  • En relación a la formación de clústeres y polos tecnológicos, la Provincia se ubica, junto con la Ciudad de Buenos Aires, Córdoba y Rosario, como uno de los centros más dinámicos en materia de actividad tecnológica y aglomeración de empresas de Software y Servicios Informáticos (SSI). Sobresalen los casos de los polos IT de las ciudades de La Plata, Bahía Blanca, Tandil, y Mar del Plata (Federación Bonaerense de Parques Científicos y Tecnológicos, 2009).

Del discurso a la ideología emprendedorista

Las políticas orientadas el emprendedorismo constituyen un pilar central de las políticas de innovación tecnológica provinciales, en el periodo 2004-2016. Sin embargo, el cambio de gobierno provincial, efectuado en 2015, exacerbó esta orientación, siendo en la actualidad el sostén principal de las políticas de innovación en la Provincia[11]. Este proceso coincide con la construcción política de un “discurso emprendedorista” por parte del gobierno nacional, en la cual: “(…) El emprendedor no es el que se abre camino a los codazos, pisoteando a los demás: es el que arma equipos y desarrolla innovaciones que pueden colaborar con su entorno, tiene una dimensión ética que no está presente en la figura del empresario individualista (…)[12]”. El discurso emprendedorista no sólo se introduce en el entorno de producción de tecnologías y en los ambientes vinculados a la innovación, sino que se inserta en todas las dimensiones de actividad económica. Adamovsky señala: “Hay algo de la ideología emprendedora que es que permite que se imagine a sí mismo como emprendedor desde una vendedora de limones de la calle hasta el fundador de MercadoLibre[13]”.

La ideología emprendedorista se manifiesta de la siguiente manera:

“(…) En una constelación de prácticas aparentemente heterogéneas, se impone el mandato de que cada uno devenga un `emprendedor´ (…)” (Hernández, Nepomiachi, y Ré, 2017:51).

El “ser emprendedor” se expresa en el campo de las creencias religiosas (nuevas prácticas espirituales como el “Arte de Vivir”), en los medios de comunicación (a través de la omnipresencia de “casos exitosos” de emprendedorismo en programas de Radio y TV), en la Sociedad Civil (a partir de la proliferación de ONGs que promueven el emprendedorismo), en los centros de producción de conocimiento (por ejemplo, Universidades que dictan cursos sobre emprendedorismo), entre otros.

Santos Ortega (2014:36) señala que el discurso “emprendedor” constituye un subtema del “gerencialismo[14]” como ideología dominante.

El autor advierte que el emprendedor es actualmente la cara publicitaria más eficaz para divulgar la forma empresa. Retomando los postulados de Deleuze y Foucault, que señalan que el neoliberalismo logró imponer la concepción del trabajador como “empresario de sí mismo”, la ideología emprendedorista cala hondo en un sentido común aspiracional: para ascender socialmente, el individuo debe transformarse en emprendedor. De este modo, se identifica a la forma “empresa-individuo” como puente de acceso a condiciones dignas de vida: salario digno, salud, educación, etc. El autor (2014), al estudiar el caso europeo, señala que el “discurso emprendedorista” oculta mecanismos de precarización laboral, al remplazar el término “subcontratado” por “emprendedor”. Esto quiere decir que si antes una empresa contrataba empleados, hoy compra servicios provistos por emprendedores individuales. Señala que el régimen salarial queda afectado y se impone una lógica socioeconómica de relaciones entre empresas. Lo que se presenta como el éxito del emprendedorismo, constituye en realidad el éxito del avance del capital sobre el trabajo. El término “lumpenemprendedor” evidencia este proceso. En el plano local, la referencia permanente de distintos funcionarios del gobierno nacional al éxito del emprendedorismo en su expresión más banal y cotidiana, da cuenta de estos mecanismos de ocultamiento de la precarización de las relaciones laborales, sociales y económicas.

Se puede apreciar en la ideología emprendedorista cuatro núcleos de sentido:

a) Revisionismo histórico. Se reconoce la existencia de una cultura emprendedora de raigambre histórico, sustentada en determinados hechos de la historia como la llegada al país de inmigrantes europeos que vinieron a construir su futuro[15];

b) Emprender como acto moral patriótico. No se trata de una actitud individualista sino una acción ética que comprende el esfuerzo personal y la cultura del trabajo referenciada en el hecho de estar haciendo “algo útil” para el desarrollo del país;

c) El emprendedor como sujeto de derechos. El Estado debe garantizar el derecho de que cada ciudadano pueda constituir su propia empresa, lo que implica impedir “poner palos en la rueda” y facilitar este proceso: reducción de trámites, financiamiento inicial, reducción de impuestos, etc.[16];

d) El emprendedorismo como motor de innovación. Se sustenta en la idea de que la innovación surge fundamentalmente como producto del esfuerzo y talento emprendedor[17].

A modo de cierre, la construcción de una tipología de políticas públicas de innovación tecnológica, así como también de una clasificación del rol del Estado en la innovación, permite incrementar la rigurosidad del análisis de los procesos de innovación en ciudades intermedias de la periferia. El balance entre “lo que se le puede exigir al Estado”, y lo que “el Estado efectivamente hace” constituye una pieza fundamental en el estudio de estos procesos que son complejos, incluyen una diversidad de actores sociales, y comprenden una multiplicidad de factores sociales, económicos, políticos, culturales, etc. El reconocimiento de una nueva ola emprendedorista no implica sostener la presencia de un cambio abrupto en las políticas públicas de innovación tecnológica, pero supone la identificación de una modificación en las prioridades, perspectiva y agenda de gobierno en esta materia con posibles implicancias en el desarrollo productivo, social, económico, y tecnológico del país y la Provincia de Buenos Aires. Es imprescindible continuar insistiendo en contestar un interrogante recurrente y relevante: ¿Qué políticas para que innovación?

Bibliografía

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OSBORNE, S. P., y BROWN, L. (eds) (2013). Handbook of Innovation in Public Services. Cheltenham, Edward Elgar.

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Documentos institucionales:

PLAN ESTRATÉGICO NACIONAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN: BICENTENARIO (2006- 2010). Disponible en: http://www.mincyt.gob.ar/publicaciones-listado/planesnacionales-76


  1. El Estado Garante supone una visión mercado-céntrica asociada a un enfoque de desarrollo de tipo liberal-minimalista. La hipótesis sería que la innovación se producirá de forma relativamente espontánea, si el Estado prepara adecuadamente el terreno. En el caso del Estado Incubadora, la perspectiva también es mercado-céntrica pero referenciada en un enfoque de desarrollo de tipo liberal-instrumental. En este caso, el Estado constituye un actor que promueve la innovación en tanto se posiciona como consumidor y demandante de bienes intensivos en conocimiento. En contraposición, el Estado Dinamizador adhiere a una visión estado-céntrica, propia de un enfoque de desarrollo de tipo estructural-sistémico. El Estado provee recursos institucionales y financieros. Su trabajo está centrado en la instrumentación de entornos innovadores, y es el que convoca a los actores de la innovación para su participación en dichos entornos, asumiendo un rol de liderazgo (Finquelievich, Feldman, y Girolimo, 2015).
  2. Estos “objetivos” se cruzan con determinados “instrumentos” de política pública, como por ejemplo: los incentivos fiscales y el apoyo directo a las empresas que invierten en I+D e innovación; las políticas de formación y capacitación profesional; el asesoramiento técnico al sector productivo y promoción del emprendedorismo; la creación de clústeres, construcción de redes de innovación, y promoción de la cooperación multiactoral; la modificación del marco normativo y regulatorio; entre otros (Edler y Fagerberg, 2017).
  3. En el caso Argentino, por ejemplo, las relaciones políticas entre Municipio, Provincia y Nación suelen constituir un factor relevante para la implementación local de políticas provinciales o nacionales. Esto implica, desde obras de infraestructura, acceso a financiamiento, hasta el interés de “bajar” al municipio iniciativas generadas por el Estado Nacional. En el caso concreto de los proyectos de investigación en curso (ya han sido señalados en el marco teórico), se identificó que la conformación de polos tecnológicos en la Provincia de Buenos Aires requiere de la presencia de cierto consenso entre Municipio, Provincia y Nación. En la medida en que ese vínculo se tensiona, proyectos de este tipo suelen estancarse.
  4. Resulta necesario aclarar que se trata de una empresa, creada en la década del setenta, cuya figura jurídica remite a una “sociedad del Estado” cuya propiedad pertenece al Gobierno de la Provincia de Rio Negro. Si bien recibe fondos y desarrolla proyectos de alcance nacional, además de exportar sus productos, no se trata de una empresa estatal nacional, sino provincial, ubicada en la Ciudad de Bariloche. (https://bit.ly/2ITqq2d). Sin embargo, la fabricación de los satélites AR-SAT I y II, se realizó en alianza con la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales Sociedad Anónima AR-SAT que si constituye una empresa estatal nacional que hoy se encuentra bajo la órbita del Ministerio de Modernización (http://www.arsat.com.ar/).
  5. https://bit.ly/1YWxOuz
  6. https://bit.ly/2uoXifV
  7. Si bien las políticas de modernización del Estado pueden actuar como incentivo o “inyección de demanda” de bienes y servicios intensivos en conocimiento, constituyen un conjunto diferenciado de las políticas de innovación socio-tecnológica. Esto quiere decir que se puede agrupar a las políticas de modernización como “instrumentos” de política pública, pero no como “tipo” de política de innovación. Las políticas de modernización tienen, como objetivo principal, mejorar la eficiencia y transparencia de la gestión pública, más que promover, consolidar o favorecer la innovación socio-tecnológica. Con el cambio de gobierno, efectuado en el año 2015, las políticas de modernización adoptaron una marcada preponderancia. Sin embargo, esto no implica, necesariamente, un fortalecimiento de las políticas de innovación socio-tecnológica de la Provincia.
  8. Datos arrojados por el Censo 2010 (INDEC).
  9. https://bit.ly/2GBhujP (datos 2010).
  10. Panorama productivo de la provincia de Buenos Aires, Dirección Provincial de Estudios y Proyecciones Económicas, Ministerio de Economía, Gobierno de la Provincia de Buenos Aires (datos 2012).
  11. Es necesario señalar cambios y continuidades de las políticas provinciales orientadas al emprendedorismo. El Ministerio de Producción de la Provincia de Buenos Aires creó el Programa de Jóvenes Emprendedores, anclado en la ley 14.029 sancionada por el Congreso de la Provincia de Buenos Aires en 2016, que constituye una adhesión de la Provincia a la Ley Nacional  25.872 de creación del Programa Nacional de Apoyo a Jóvenes Empresarios. Este programa incluye: exenciones impositivas, asesoramiento a emprendimientos, Premio al Joven Empresario del año, etc. Esta iniciativa, si bien representa un cambio, constituye una adaptación provincial a una política nacional. El Programa BA INNOVA, también del Ministerio de Producción, fue creado por la gestión anterior y continuado por la actual. Se trata del financiamiento a micro emprendimientos, orientados a la creación de pequeñas empresas y a la modernización de emprendimientos existentes. Por el lado del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, se destacan dos iniciativas nuevas: “Plataforma de Innovación” y “AllTec”. En el primer caso, se trata de una iniciativa destinada a la Región Centro de la Provincia, impulsada por el Ministerio y la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN) destinada a financiar ideas/proyectos productivos con un claro componente innovador, incluye también el financiamiento de viajes a Silicon Valley. La segunda es impulsada por el Ministerio de Ciencia Tecnología e Innovación, la Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires, el Instituto de Investigaciones Biotecnológicas de la UNSAM y la Cámara Argentina de Biotecnología (CAB), y está orientada a otorgar financiamiento a emprendimientos con base en la bioeconomía. Si bien, se evidencia continuidad en las políticas orientadas al emprendedorismo, se han generado mayores iniciativas provinciales en el contexto de la construcción de un discurso emprendedorista de carácter nacional.
  12. Entrevista realizada a Ezequiel Adamovsky en el Diario Clarín (17/07/2017): https://clar.in/2DZNGYu (Consultado el 25/09/2017).
  13. Ídem.
  14. El discurso gerencialista busca extrapolar el imaginario respecto al manejo eficiente y eficaz de las organizaciones empresariales a la gestión pública. En palabras de Fernández Rodríguez y Medina-Vicent (2017:8): “(…) ejerce un papel clave en la definición y legitimación social de los significados e imágenes sobre la empresa, permitiendo que las lógicas económicas asociadas a la actividad empresarial y el mercado se difundan en todos los ámbitos sociales (:..)”. Las autoras remarcan las consecuencias del enfoque gerencialista, en términos de: “(…) proliferación de ideas productivistas asociadas a la gestión de uno/a mismo/a –llámese excelencia, emprendimiento, flexibilidad, innovación– que están teniendo unos efectos extraordinarios no ya sobre el paisaje laboral, sino particularmente sobre las subjetividades contemporáneas, poniendo el tiempo vital, las tareas y las ideas creativas al servicio de la rentabilización de las actividades productivas y de la lógica mercantil (…)”.
  15. Esta interpretación de la historia ha llegado al absurdo de considerar que San Martin fue un gran emprendedor: https://bit.ly/2Gdyn4m consultado el 25/09/2017).
  16. La Ley de Emprendedores resulta elocuente en este sentido. Uno de sus programas se titula “Tu empresa en un día” y consiste en la posibilidad de conformar una Sociedad por Acciones Simplificada que implica reducir tramites y obstáculos para los jóvenes que deseen conformar una empresa (https://bit.ly/2jh8gi9). De forma subyacente e implícita, el enfoque que se encuentra presente en estas políticas, sostiene que el Estado debe garantizar el “derecho a emprender”.
  17. Esto supone que muchas de las políticas de innovación actúan bajo la lógica de “selección de talentos”. Se trata de detectar el potencial innovador existente en muchos jóvenes y darle las herramientas para que se desarrolle. Se podría trazar un paralelismo con el mundo del futbol y sostener que las políticas que promueven el emprendedorismo, ofician como seleccionadoras de posibles grandes jugadores. El objetivo no sería “jugar en el Barcelona o el Real Madrid”, sino en Silicon Valley.


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