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4 Las crisis del último cuarto del siglo XX en América Latina

El fracaso de las políticas
y la crisis de la prospectiva

4.1. Cambio de contexto: el fracaso de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI)

Las políticas reales de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) encontraron su tope hacia mitad de la década de 1970. La inflación y la restricción externa llevaron a sucesivas devaluaciones y ajustes, promovidos y administrados por el Fondo Monetario Internaciona (FMI) (en Argentina en 1975, en Perú en 1976); en Chile fue la dictadura de Pinochet la que impuso el nuevo modelo de la escuela de Chicago desde el golpe de 1973. En México la que provocó el ajuste fue la crisis de la deuda en la década de 1980.

Sin duda, buena parte de las crisis latinoamericanas fueron causadas por la exportación que hicieron a este continente los países centrales, como lo hicieron en general al Tercer Mundo, de sus crisis de estanflación de los 70[1]. En efecto, les exportaron sus crisis a través de diversos mecanismos; al mismo tiempo los invadieron con préstamos baratos de los petrodólares reciclados, con lo que al parecer les permitían hacer frente a sus primeros problemas, para que cayeran luego en la trampa de la deuda de la década siguiente. Sin embargo, el pensamiento único que empezó a dominar al mundo en la era de Reagan y Thatcher no dudó en el diagnóstico: el culpable era el proceso de la ISI con sus excesos proteccionistas y la intromisión de la política en los mercados.

Como dice F. Fajnzylber en la introducción a su libro de 1983, La industrialización trunca de América Latina,

En los últimos años se asiste, a nivel internacional, al ascenso de una corriente de pensamiento que vincula los problemas económicos de la década del 70 a los “excesos de la democracia”. La “intervención excesiva” del Estado en la economía, las presiones “irresponsables” ejercidas por grupos representativos de los sectores productivos “atrasados”, las regiones menos favorecidas y los estratos sociales “menos eficientes”, unidos al ascenso de las “parroquiales presiones nacionalistas”, explicarían las deficiencias en el funcionamiento de las economías de mercado. La creciente opacidad del mercado, las “restricciones burocráticas” a la creatividad de los empresarios y la “miopía sindical” explicarían la erosión del dinamismo y el surgimiento de la inflación[2].

En realidad, la crisis llegó, no por lo que afirma la corriente de pensamiento denunciada por Fajnzylber sino por el tipo de industrialización que se implementó en América Latina, lo que constituye la tesis de este autor sobre la industrialización trunca o frívola de América Latina: podemos decir también, retomando las ideas del capítulo 1 sobre las características del subdesarrollo, tanto de Prebisch como de los autores de la Escuela, que la industrialización de América Latina se hizo sobre la base de una estructura social y económica desequilibrada y descentrada[3].

Pero no, se culpó a la ISI, y particularmente a CEPAL, por sus recetas de industrialización, sus políticas proteccionistas y su modelo, al que se llamó de “desarrollo hacia dentro”. Mientras, el Banco Mundial, sobre todo a partir de la salida de McNamara de su presidencia, comenzó a ensalzar el “modelo de los tigres asiáticos” como “modelo exportador”, con estadísticas llamativamente simplistas, de las que un economista estrella del Banco, Bela Balassa, fue el principal expositor. Estas estadísticas relacionaban crecimiento con exportaciones, olvidando el contexto y el papel del Estado en aquellas economías.

De ahí en más, se impuso el pensamiento único, el Consenso de Washington y el neoliberalismo, en suma, con sus teorías económicas asociadas, primero el monetarismo de Milton Friedman, luego las expectativas racionales de Lucas, que destrozaban teóricamente la posibilidad de que desde los Estados se pudieran modificar las acciones y reacciones de los agentes económicos. Y, lo que pensamos que es tal vez su meollo, el núcleo de estas ideas: la extirpación de la posibilidad de políticas industriales; mientras, los países asiáticos se hacían la gran fiesta, con la participación del Estado, las empresas y la academia (el modelo japonés, como decía Fajnzylber), pero esto estaba proscrito en Occidente (reinaba el modelo manchesteriano, según el mismo autor).

En cuanto a la crítica al modelo del desarrollo hacia adentro (o desarrollo del interior), Osvaldo Sunkel hizo después una relativa autocrítica en su nueva propuesta por el neoestructuralismo latinoamericano[4]: en lugar de desarrollo hacia adentro, como calificaban sus detractores a la propuesta de CEPAL y del estructuralismo latinoamericano original, o del desarrollo hacia afuera, propuesto por la nueva ortodoxia (a lo que, falsamente, se atribuía el éxito de los países asiáticos, los cuatro tigres en aquel momento), el neoestructuralismo propone la estrategia de desarrollo desde dentro (en realidad, esa era la propuesta original de Prebisch, como estaba siendo la de Japón y los países asiáticos).

4.2. La nueva ortodoxia y las políticas de ciencia y tecnología

Las políticas “explícitas” de ciencia y tecnología, es decir, las puestas en práctica por los organismos oficiales de ciencia y tecnología, siempre habían estado aisladas de las preocupaciones por el desarrollo manifestadas por los representantes de lo que hemos llamado la Escuela de Pensamiento Latinoamericano. Salvo excepciones, dichas políticas habían estado en las manos de la comunidad científica, generalmente a través de los consejos de investigación, con la idea en la práctica exclusiva de fortalecer la infraestructura científica y tecnológica (en cuanto a lo tecnológico, lo que se hizo fue más bien apoyar a la investigación aplicada, o básica orientada según algunas vagas prioridades sectoriales). Algunos intentos de coordinar las políticas científicas y tecnológicas con los planes de desarrollo ocurrieron sólo marginalmente[5].

Por lo demás, las políticas explícitas tampoco habían tenido gran éxito en conseguir la adhesión de sus gobiernos; las propuestas repetidas por decenios de que la inversión en I+D alcanzara el 1% del PBI sólo se cumplió, y esto hacia final de siglo, en Brasil, Cuba y Costa Rica.

Las políticas “implícitas”, según la terminología de Amílcar Herrera, es decir, los modelos reales con que se gobernaban los países, habían corrido siempre por otros caminos y generalmente en contra de los propósitos confesados de las políticas explícitas de basar su desarrollo en la investigación y el desarrollo tecnológico. Únicamente había habido intentos de generar políticas implícitas en los emprendimientos llevados a cabo por las instituciones que participaron de la Escuela Latinoamericana de Pensamiento.

Pero a raíz de la crisis de la ISI y el triunfo de las posiciones antiindustrialistas, muchas de estas propuestas fueron desactivadas.

Había llegado el momento de abjurar de las políticas industriales, y en general de las políticas de desarrollo, y de la planificación. La única planificación permitida era la de mantener los equilibrios macroeconómicos (no la política keynesiana, por supuesto, sino la neoclásica y la monetarista). Había que desmontar el Estado y desde luego lo consiguieron. Las mejores generaciones de empleados públicos y expertos estatales tuvieron que refugiarse en la empresa privada, en muchos casos a través de fuertes incentivos para retiros voluntarios (Reformas del Estado I y II mediante). Las empresas estatales que sobrevivieron hasta los 90 tuvieron que regentarse con la misma racionalidad que la empresa privada, lo cual curiosamente también estaba ocurriendo en la Unión Soviética, pocos años antes de su desguace[6].

La política industrial, eran los tiempos de Thatcher y Reagan, tuvo que desaparecer, era una mala palabra.

Y la política pasó a la empresa, la empresa privada, que ella sí, en los países centrales, había empezado a hacer prospectiva, y luego, en los 90, planificación estratégica. Consiguientemente, también en las políticas de ciencia y tecnología, sobre todo en lo relativo a las políticas tecnológicas, la empresa se había convertido en el centro de ellas y en “agente” exclusivo de la innovación. La innovación, además, como veremos un poco más adelante, pasó a ser el eje de las políticas.

Aquí apareció una nueva misión para la ciencia. Además de preservar su lugar como infraestructura de investigación básica y aplicada, las instituciones científicas debían volver su mirada a la empresa privada y tratar de apoyarla en lo que requirieran sus necesidades de capacitación y sus demandas técnicas, y que no pudieran hacer por sí mismas. Y la palabra clave pasó a ser…

4.2.1. La vinculación academia-industria o universidad-empresa: un nuevo lugar para la ciencia

El viejo triángulo de Sabato de 1968 renacía, pero olvidado. La problemática de vincular la oferta de ciencia y tecnología con las demandas de las empresas era ya de larga data, creada por lo demás por el pensamiento de Jorge Sabato y sus compañeros de ruta. El proyecto piloto de Transferencia de Tecnología de Carlos Martínez Vidal en la OEA, reseñado en capítulos anteriores, respondía a esta problemática. Ruth Sautu escribió con Catalina Wainermann en los años 70 un trabajo sobre el tema en Argentina, basado en sus investigaciones en el Instituto Di Tella[7].

Pero en esos momentos esta problemática aparecía como nueva. Y con una diferencia con el triángulo de Sabato: el vértice “gobierno” se había olvidado. Sólo se trataba de conectar academia con industria.

Esta nueva misión, por lo demás, convenía a las instituciones universitarias y científicas, ya por entonces esquilmadas de medios por los continuos ajustes que habían empezado a sufrir sus presupuestos desde el desencadenamiento de la crisis de los 70.

Se crearon instituciones intermedias, en algunos casos fundaciones, y posteriormente unidades de vinculación, con el fin de evitar las trabas burocráticas de las universidades y de los organismos públicos y fomentar así un diálogo ágil y eficiente entre las dos culturas a vincular, la académica y la empresarial, sobre lo que mucho se habló en aquellos momentos. Hay que decir que estas instituciones intermedias son las mismas que, con modificaciones, han seguido funcionando hasta el día de hoy, lo que muestra la dificultad en un país de desarrollo incipiente o aun intermedio de resolver el problema del triángulo de Sabato.

4.2.2. Nace la gestión tecnológica

Por otro lado, y junto con las actividades de vinculación, las instituciones académicas y universitarias empezaron a estudiar las posibilidades de explotar los resultados (spin-offs) de sus investigaciones, sea para transferirlos a empresas, o para crear empresas, o para gestionar sus derechos de propiedad. Se abría un nuevo campo de acción, además del de la vinculación y cercano a ella, para responder a las demandas de las empresas.

Había nacido lo que se había empezado a llamar la gestión tecnológica. En un principio fue un tema de estudio emprendido por universidades norteamericanas y del Primer Mundo, dirigido a la gestión de la investigación y el conocimiento tecnológico en las empresas, pero pronto abarcó también la compleja relación entre el mundo de la creación de conocimiento exterior a las empresas y de su utilización por estas y, finalmente, la misma vinculación academia-industria.

En América Latina Mario Waissbluth y José Luis Solleiro habían dado el paso inicial en la Universidad Nacional Autónoma (UNAM) de México, creando en su rectorado el Centro de Investigación y Transferencia (CIT), al principio de los 80. El CIT tenía por misión gestionar la aplicación y transferencia de los resultados de las investigaciones de las distintas Facultades de la Universidad, y también la vinculación con la empresa. Tuvo un éxito y difusión resonantes y su ejemplo fue seguido por otras muchas instituciones universitarias en América Latina; otro caso importante fue el de la Universidad de Sao Paulo, por iniciativa de Jacques Marcovich.

La OEA, que había seguido estas iniciativas con interés, respondió a las exigencias de esta problemática y apoyó los esfuerzos de estas y otras universidades, facilitando la creación de la Asociación Latinoamericana de Gestión Tecnológica (ALTEC), en 1985. Fue también instrumental en este esfuerzo la acción de Alberto Aráoz, ingeniero argentino radicado en Canadá y un tiempo después subdirector de ONUDI. ALTEC se convirtió, a través de sus asambleas bianuales, en un foro de discusión de las problemáticas con las que había nacido: la gestión tecnológica (en empresas, organizaciones científicas o tecnológicas y universidades) y la vinculación universidad-empresa. Algunos, con ciertos tonos críticos, la han caracterizado más bien como un club de amigos; en efecto, ha sido una queja constante en sus asambleas la falta de participación en ellas de las empresas latinoamericanase, salvo en contados casos.

Dentro de la problemática mencionada hasta aquí aparecería después el tema de las incubadoras de empresas en universidades y más tarde aún, a fin de siglo, el del Capital de Riesgo y los Venture Forum (Foros de Capital de Riesgo).

4.2.3. El rol de los institutos tecnológicos en la nueva coyuntura

Como ya se mencionó en el capítulo 3 (apartado 3.6.), al hablar de la creación de los primeros de ellos en los años 50, los institutos tecnológicos nacieron con la misión de apoyar el desarrollo productivo de los países de América Latina en diversos campos, desde la industria a la agricultura, servicios, energía, etc. Sin embargo, poco a poco, sobre todo tras la caída del modelo de sustitución de importaciones y de industrialización que describíamos aquí, los institutos tecnológicos en su mayor parte se convirtieron en organismos de apoyo infraestructural a la industria, por ejemplo en forma de laboratorios de ensayo, en lugar de contribuir con soluciones y desarrollos tecnológicos que pudieran ser comercializados por ellos mismos o por la industria. Esto sólo había ocurrido en casos como los mencionados llevados a cabo por la Escuela Latinoamericana de Pensamiento, donde los institutos se vincularon con programas de envergadura promovidos desde el Estado, dejando así de ser organismos de mero servicio infraestructural. En el caso de los institutos tecnológicos agrícolas, como el INTA de Argentina y similares de otros países, de gran influencia y relaciones con su sector hasta la década de 1980, con sus programas de extensión y el desarrollo de semillas híbridas, sufrieron una crisis de legitimación, al verse marginados en su actuación por la aparición de nuevos paquetes tecnológicos inducidos por la revolución biotecnológica, en manos fundamentalmente de empresas extranjeras.

4.2.4. El rol de las instituciones financieras en el apoyo a la innovación

Ya antes o simultáneamente con el tema de la vinculación, había aparecido la problemática del financiamiento a las empresas innovadoras. Se empezó a pensar que el problema principal que trababa el desarrollo tecnológico era la falta de incentivos que los bancos ofrecían a las empresas que querían innovar y desarrollar nuevos procesos o productos, con base tecnológica. Estas empresas, muchas veces pequeñas, se encontraban con la indiferencia de los bancos o sus temores ante el riesgo de las innovaciones y, más aún, de la investigación tecnológica. Se tomó ejemplo de lo que ocurría con la buena relación que existía en los países desarrollados entre las empresas de punta y el financiamiento ofrecido por los bancos. También se tomó ejemplo de las grandes empresas comercializadoras japonesas (las Sogo Shosha) y las coreanas (Chaebol), con su gran capacidad financiera y su apoyo a las empresas para desarrollar productos. Se empezaron a promover iniciativas para romper esta inercia de los sistemas financieros latinoamericanos. El Banco de México comenzó, desde los inicios de los años 80, a promover lo que se llamó en aquel momento capital de riesgo para financiar a las empresas innovadoras. En Argentina, en los albores de la recién reconquistada democracia, en 1984, el Banco Provincia, bajo la presidencia de Aldo Ferrer, conformó la Gerencia Jorge Sabato para promover el financiamiento de desarrollos tecnológicos de las empresas. Se organizaron reuniones y talleres para estudiar esta problemática. En parte, el Banco Nacional de Desarrollo (BNDS) de Brasil y el FINEP del mismo país se convirtieron en bancos de financiamiento de la innovación. A su ejemplo, los organismos centrales de política o los ministerios de economía crearon, a la manera de los fondos de financiamiento de la investigación, programas de financiamiento del desarrollo de tecnologías (el FONDEF de Chile en 1991, el FONTAR de Argentina en 1993, primeramente en el Ministerio de Economía, y recién en 1996, bajo la Secretaría de Ciencia y Tecnología de Juan Carlos del Bello). El Banco Interamericano de Desarrollo (IDB/BID), que había empezado a financiar programas nacionales latinoamericanos de investigación, y el Banco Mundial se unieron a estas ideas, financiando los nuevos programas dirigidos a empresas (modernización o desarrollo tecnológico), junto al financiamiento a la investigación.

4.2.5. La política es out y la gestión es in: el triunfo de las políticas horizontales

La política se había ausentado y en su lugar hizo su entrada la gestión: se trataba de gestionar los pocos fondos de investigación que habían sobrevivido. El neoliberalismo había desterrado las políticas sectoriales, como la política industrial, y sólo se permitían políticas horizontales. Es decir, distribuir fondos a través de convocatorias públicas, según la calidad de las propuestas, y en forma transparente, como habían enseñado los organismos internacionales. Se habló también de calidad y pertinencia. Pero la pertinencia consistía en la asignación de recursos a sectores o disciplinas definidas en forma muy amplia a través de complicados esquemas de comités de expertos, lo que permitía la aprobación de conjuntos muy disímiles de proyectos, que se podrían definir como de ciencia aplicada o de desarrollos tecnológicos puntuales, muy alejados, con muy pocas excepciones, de la posibilidad de aplicación.

Por otro lado, se buscaron nuevas ideas para compensar el fracaso de las políticas. Por ejemplo, surgió la idea de lo que se llamaron efectos de demostración: dado que los financiamientos de proyectos, como los resultados de las acciones de vinculación, no conseguían incentivar, más que en algunos casos elegidos, a las empresas latinoamericanas, la mejor política podía consistir en elegir algunos casos de desarrollos tecnológicos empresariales que pudieran ser exitosos y que operaran como modelos en toda la industria o, al menos, en determinados sectores.

También se puso de moda, por economistas y promotores del desarrollo tecnológico, la idea de buscar nichos de mercado: dada la avasalladora superioridad que iban tomando en el mundo las grandes empresas de clase mundial, que habían ido formando redes globales de producción y comercialización, sólo podía pretenderse, desde nuestros países, ser exitosos en determinados nichos.

Pero una cosa era cierta. La política era out y la gestión in. Se había resignado la posibilidad de promoción integral de sectores, las políticas sectoriales, industriales, y había triunfado la teoría de las políticas horizontales: ciencia y tecnología eran una infraestructura más, como la física o la educativa, que el Estado podía promover, pero nada más. Se había abandonado totalmente la idea de vincular las políticas explícitas con las implícitas, cosa que los organismos oficiales de ciencia y tecnología nunca habían conseguido. Y esto más aún con la desaparición en casi todas partes en América Latina de los esfuerzos de la Escuela Latinoamericana de Pensamiento en Ciencia y Tecnología para el Desarrollo.

4.3. Desaparece la problemática del desarrollo: de PLACTS a ESOCITE

Ante esta situación, en que las instituciones científicas se habían visto reducidas a gestionar sus crisis, muchos académicos latinoamericanos se dedicaron a estudiar el modo de gestionarlas más exitosamente, olvidando la temática del desarrollo y de su relación con la ciencia y la tecnología. Esta temática llegó en un momento a parecer una discusión abstracta y teórica, imposible de manejar con datos empíricos, como exigían los tiempos modernos. En su lugar, los académicos empezaron a estudiar fenómenos mucho más concretos, como los modos de producción del conocimiento en la universidad y la empresa, o la misma vinculación entre estas instituciones, el tema de los tiempos. Entretanto, en los países centrales había nacido una nueva sociología de la ciencia (con referentes famosos en la Escuela de Edimburgo y los franceses Latour y Callon), y poco tiempo después, los Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología vinieron a sustituir al Pensamiento Latinoamericano sobre Ciencia, Tecnología y Desarrollo (PLACTS). Renato Dagnino y Hernán Thomas, en sus artículos varias veces mencionados, ubican a PLACTS, aun en su afán de defenderla, como parte de los ESOCITE. En 1995, en una reunión en la Universidad de Quilmes, se creó la ESOCITE, la Asociación Latinoamericana de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología, que, junto con ALTEC, congrega a estudiosos y practicantes de todos estos temas, ESOCITE desde un punto de vista académico y ALTEC a partir de la práctica, pero siempre la práctica de la gestión, antes llamada gestión de la tecnología, ahora del conocimiento.

No es lugar aquí de evaluar los logros o falencias de estos nuevos movimientos y emprendimientos. Simplemente señalar los cambios de los tiempos, y cómo las políticas de ciencia y tecnología explícitas de ciencia y tecnología, como dijimos al comienzo de este capítulo, nunca habían podido convencer (colonizar) a las implícitas (o convertirse en ellas) al fallar en sus intentos de integrarse a las políticas de desarrollo, si es que estas existían de alguna manera. Por consiguiente, las políticas de ciencia y tecnología perdieron cada vez más relevancia, ante los nuevos modelos de país, es decir, los modelos de equilibrio macroeconómico. Ante la desesperación e impotencia de sus actores, cada vez se escuchó más hablar de la necesidad de concientizar (o concienciar, según el lugar geográfico desde donde se hablara) a los poderes públicos de la importancia de la ciencia y la tecnología, importancia sobre la que dichos poderes públicos se explayaban con frecuencia en frases grandilocuentes, pero con poca o ninguna repercusión práctica. Incluso se llegó a hablar a mitad de los años 80 de la “guerrilla tecnológica” que había que emprender por parte de los concientizados (concienciados) tecnólogos y científicos, para ganar para su causa a los políticos. Adler se refiere a esta expresión en su libro clásico.

4.4. ¿Y la prospectiva?

Bien, gracias. Como ya se dijo al final del capítulo 2, a partir de las décadas de 1970 y sobre todo en 1980, la prospectiva tecnológica se había refugiado en las empresas y en el Japón. Los grandes proyectos prospectivos cooperativos latinoamericanos habían casi desaparecido. Merece recordar dos de ellos, al filo del paso de la década del 80 a la del 90, justo en vísperas del triunfo definitivo del neoliberalismo en nuestros países: uno de ellos, la Reunión Internacional sobre América Latina y el Proceso de Cambio Tecnológico-Industrial, tuvo como actores principales a Carlos Martínez Vidal, como coordinador de la Reunión (en ese momento era coordinador –informal– de los principales organismos científicos y técnicos de la Argentina, por mandato del entonces presidente Raúl Alfonsín) y a Luciano Coutinho, de Brasil, mencionado más arriba por su interés en lo que hoy se llamaría la vigilancia tecnológica. El otro proyecto tuvo como facilitador a Ricardo Petrella, antes mencionado como director del Proyecto Prospectivo FAST, de los años 80, y que ya había establecido relaciones con el proyecto PTAL de Amílcar Herrera. En los años siguientes, como veremos más adelante, Petrella volvería a ser un actor importante en la cooperación europea-latinoamericana.

Dos proyectos cooperativos latinoamericanos en medio de la crisis

1) La Reunión Internacional sobre América Latina y el proceso de cambio tecnológico-industrial – Buenos Aires, 13-17 de marzo de 1989

Esta reunión, que pretendía iniciar un esfuerzo de cooperación latinoamericana similar al del proyecto ATAL 2000, sufrió el mismo destino que este. Promovida por la OEA y el gobierno argentino, y organizada por Carlos Martínez Vidal, sus conclusiones fueron paralizadas a raíz de los cambios de gobierno en los principales países de la región, que iniciaron la década neoliberal de los 1990.

La reunión tuvo una amplia participación de expertos y autoridades de América Latina, en particular de MERCOSUR y el Grupo de los Ocho. Si bien no se encuentra en la agenda de la Reunión el concepto de prospectiva tecnológica, estuvo dominada por el tema de los cambios en las tecnologías avanzadas. Por otro lado, entre las recomendaciones se encuentra la de una acción concertada para el desarrollo de estas tecnologías, en particular

la realización de estudios cuantitativos de predicción tecnológica que ayuden a medir la dimensión del impacto que sobre la economía latinoamericana tendrán las nuevas tecnologías […] En los estudios correspondientes habría que incluir, en un lugar importante, un análisis técnico –cuantificado producto por producto– de los 15 o 20 principales rubros de exportación de América Latina y su correspondiente predicción tecnológica.

Es de notar que durante los años 80 predominó en América Latina, en el tema de las nuevas tecnologías, el análisis de las amenazas antes que el de las oportunidades que ellas podrían ofrecer: muchos estudios se centraron en las perspectivas de que las nuevas tecnologías, en particular la biotecnología, podría sustituir las exportaciones tradicionales latinoamericanas en alimentos (el azúcar por ejemplo) y los materiales (el cobre).

La reunión también insistió en el concepto de inteligencia tecnológica, retomando el concepto y la experiencia desarrollados en el ya mencionado Proyecto Piloto de Transferencia de Tecnología de la OEA.

Como se dijo antes, esta reunión no tuvo los efectos esperados, fundamentalmente debido al cambio de gobierno en Argentina y otros países, pero también a la desaparición general del interés por los estudios de prospectiva, que hemos constatado en el punto anterior.

 

2) El proyecto de escenarios regionalizados de América Latina

Bajo la inspiración y con la colaboración de Ricardo Petrella, director del Proyecto FAST, de la Unión Europea, se realizó en los comienzos de los años 1990 un proyecto sobre Escenarios Regionalizados en América Latina. Participaron de él expertos de Argentina (el Prof. Mario Albornoz, quien fue director del Proyecto, Carlos Mallman y Leonardo Vaccarezza, de la Universidad de Buenos Aires), de Chile (Dr. Mario Waisbluth, de CINDA), de Brasil (Prof. Henrique Rattner, de la USP, y Hebe Vessuri de UNICAMP) y de Venezuela (Prof. Isabel Licha, de CENDES).

El objetivo del Proyecto fue constituir una red de centros de prospectiva, realizar un análisis secundario de los escenarios ya construidos en los últimos años y de los debates en curso en el seno de la región, reflexionar sobre las temáticas centrales y variables que serían incluidas en futuros escenarios y, finalmente, realizar un análisis, en forma cualitativa, de futuros escenarios alternativos de América Latina. Se tomó particular atención a las concepciones, imágenes y expectativas que se forman de sí mismos los países de la región, a las posibilidades de integración y a la cooperación con Europa.

El ejercicio final fue remitido a la Comisión de la Comunidad Europea, para formar parte de sus estudios de prospectiva. Fue acompañado de un análisis macroeconómico cuantitativo, preparado por la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa. Lamentablemente este estudio no tuvo mayor repercusión por la crisis, ya señalada en varias ocasiones, de los estudios de prospectiva en la región.

Por otro lado, como mencionábamos en el capítulo 2, al comienzo de la crisis hubo esfuerzos individuales de carácter nacional en algunos países latinoamericanos, en particular en México, Colombia y en algún caso el Perú, que continuaron con muy buenos proyectos y formando a buenos prospectivistas, aunque más en prospectiva global, o territorial. Hubo ciertamente una notoria ausencia de la prospectiva tecnológica: en efecto, los organismos centrales de política científica y tecnológica se debatían con la escasez de recursos y la poca demanda de los sectores económicos y del gobierno y no tenían interés por la prospectiva, casi tampoco por la planificación.

4.5. El fin de la historia y el olvido del futuro

Pero no en vano en 1990 había llegado el fin de la historia (según el publicitado libro de 1992 del filósofo hegeliano, Francis Fukuyama), con el capitalismo triunfante como sistema prácticamente único (faltaba reconvertir a China todavía –¡y a Cuba!–). No se necesitaba escudriñar más el futuro: el futuro había llegado. Claro que las empresas que empezaron a llamarse de clase mundial sí seguían interesándose por descubrir las tecnologías del futuro, próximo o lejano. El Japón también, a pesar de que pronto entraría en crisis, sobre todo desde 1998. Pero los políticos de la ciencia latinoamericanos sólo necesitaban gestionar las tecnologías disponibles y las instituciones científicas y tecnológicas. Para esto bastaban los estudios sociales de la ciencia y la tecnología. O al menos, se toleraban, cuando no se los reducía al mínimo, como en el caso del ministro de Economía argentino, Domingo Cavallo, que quería enviar a los científicos a lavar platos.

Por lo demás, era muy común entre los administradores de estas instituciones, o de los organismos centrales de política científica y tecnológica, afirmar que no se necesitaban estudios, que lo que se necesitaba era acción. Los planes se reducían, cuando aún se los mantenía, a presupuestos comentados. La tarea principal de los administradores de la ciencia era, como se dijo anteriormente, gestionar, emprolijar las instituciones, hacerlas transparentes, terminando con la endogamia de algunos consejos nacionales, que con frecuencia caían en el peligro de financiar prioritariamente proyectos presentados por los investigadores reconocidos por ellos.

En esto, los organismos financieros internacionales habían empezado a jugar un papel importante. Ante la penuria de los presupuestos públicos para ciencia y tecnología y ante la falta de recursos “genuinos”, es decir propios[8], los organismos (primero el BID, luego el Banco Mundial) empezaron a financiar con préstamos los programas de ciencia y tecnología. En cascada, prácticamente todos los países latinoamericanos habían conseguido de sus gobiernos que aceptaran este método de financiamiento para sus actividades. De paso, los organismos impusieron una estandarización de los métodos de gestión de programas y proyectos, a través de la formulación misma de los convenios de préstamo: es así como se impusieron las normas de transparencia en los concursos públicos mencionadas en el párrafo anterior, así como ciertas pautas de formulación de proyectos y planes, como los marcos lógicos con que había que presentarlos. Al menos era una apariencia de planificación por objetivos, otra de las normas de gestión introducidas en la época, emparentadas con la planificación estratégica. Estos métodos eran impuestos también por otros organismos de cooperación internacional, como la GTZ alemana.

También los organismos impusieron una innovación en los planes, la introducción de la palabra “innovación”, añadida a la de ciencia y tecnología, un fenómeno que vimos en el capítulo 1 que había aparecido en los años 70 y se había divulgado en los 80. De ahí en más, los planes y las políticas serían de “Ciencia, Tecnología e Innovación”. Esta introducción vino de la mano con la del concepto de sistema nacional de innovación.

4.6. Los sistemas nacionales de innovación, ¿una reacción frente al neoliberalismo desenfrenado?

4.6.1. Los SNI., un nuevo concepto para las políticas de ciencia y tecnología

Y en un momento surgió la palabra mágica: los sistemas nacionales de innovación. En un sentido, se convirtió en un slogan, en una moda. Pero en otro sentido, fue una auténtica renovación, y una búsqueda de un nuevo equilibrio, que había sido roto por el papel exclusivo que se había querido dar a la empresa como el “locus” de las políticas tecnológicas y el agente cuasi único de la innovación, minimizando el papel del Estado, en sintonía con las políticas neoliberales impuestas en los 90.

Con el nuevo concepto, volvió a la arena de las políticas de ciencia y tecnología la palabra “sistema”, que había intentado aplicar el peruano Francisco Sagasti a la planificación de la ciencia y la tecnología desde el año 72. Francisco Sagasti, un ingeniero de sistemas, mientras hacía su doctorado en la Universidad de Pennsylvania en Filadelfia, Estados Unidos, comenzó a trabajar para la OEA, en los primeros años de su programa regional de ciencia y tecnología (el PRDCyT), proponiendo la primera idea de sistema de ciencia y tecnología[9]. A partir de aquel momento, los planes de ciencia y tecnología en toda América Latina empezaron a girar en torno al concepto de sistema; en la idea de Sagasti, se pretendía que ese instrumento sirviera para planificar los flujos de investigaciones y de sus aplicaciones, así como los recursos que habría que aplicar a cada una de las actividades. Años después, el mismo Sagasti reconoció que esa pretensión no se podía cumplir con el herramental disponible: el concepto había cumplido su objetivo (concientizar sobre la importancia de las relaciones dentro del sistema –las relaciones del triángulo de Sabato–), pero operativamente no podía dar más de sí[10].

Pero ahora los sistemas volvían a reflotarse, aunque en torno no a la ciencia y la tecnología, o al cambio técnico, como había sido el lenguaje hasta los 70 inclusive, sino al concepto de innovación, el concepto introducido tardíamente en las políticas de ciencia y tecnología. Autores que se habían preocupado por el tema de la innovación, como Lundvall y Freeman, y por el de la vinculación “academia-industria” necesaria para incentivar la innovación, como Pere Escorsa, introdujeron el nuevo tema, los sistemas nacionales de innovación (SNI), desde 1985. En ese año, Lundvall, que había conocido a Freeman y había trabajado con él en Sussex desde los comienzos de los 80, publicó su libro Product Innovation and User-Producer Interaction. Freeman, el iniciador de la teoría evolutiva de la innovación desde los 70, había trabajado en el proceso de los últimos años en Japón, mientras que Lundvall había estudiado las relaciones entre proveedores y clientes en Dinamarca, de ahí el título de su libro.

Ambos definen al sistema nacional de innovación del siguiente modo:

  • Freeman: “the network of institutions in the public and private sectors whose activities and interactions initiate, import, modify and diffuse new technologies”[11].
  • Lundvall: “the elements and relationships which interact in the production, diffusion and use of new, and economically useful, knowledge […] and are either located within or rooted inside the borders of a nation state”[12].

CEPAL definió temprano a los sistemas nacionales de innovación como “los flujos de conocimiento dentro de un país y las formas como ellos son influenciados a nivel nacional (o sectorial) por factores de políticas públicas tecnológicas o sectoriales”[13].

Y el concepto corrió como la pólvora. La OCDE había elaborado en 1993 el Manual de Innovación, llamado de Oslo, para la medición de los indicadores de innovación, y en América Latina se elevó la apuesta, con el Manual de Bogotá en 2001. Los organismos multinacionales de crédito, que se habían convertido en los financiadores de los programas nacionales de ciencia y tecnología de América Latina, impusieron el nuevo objetivo central de las políticas: consolidar o (en el caso de los países de América Latina) crear sistemas nacionales de innovación[14], concepto que más tarde se amplió al de sistemas regionales o locales, una vez que empezaron a difundirse los casos exitosos de Silicon Valley, la ruta 128 y otros. Ahí surgió también la idea de los parques tecnológicos y de las incubadoras de empresas…

Un sistema regional de innovación: Silicon Valley y la polémica sobre el papel del Estado en su origen y desarrollo

Dentro de la literatura sobre los sistemas nacionales de innovación y casi desde sus comienzos, se empezaron a estudiar con atención lo que se llamó los sistemas regionales o locales de innovación, es decir, las estructuras y flujos de relaciones entre empresas, centros de I+D y autoridades públicas que facilitaron el florecimiento de un ambiente de innovación, creatividad y éxito económico consecuente dentro de una zona geográfica acotada. El caso posiblemente más estudiado ha sido el de Silicon Valley, situado al sur de la Península y Bahía de San Francisco, en California.

El Valle, denominación esta que toma del Valle de Santa Clara, fue llamado Silicon Valley por primera vez en un artículo de 1971 en el diario Electronic News, por la gran cantidad de empresas fabricantes de chips de silicio que alojaba en esos momentos.

Actualmente, aloja toda clase de emprendimientos de alta tecnología informática y recibe una parte considerable del capital de riesgo de los Estados Unidos.

El interés de analizar aquí, aunque sea someramente, el caso de Silicon Valley radica no sólo en lo resonante de sus éxitos sino en que nos da la ocasión de confrontar dos visiones sobre los orígenes de estos éxitos. Según algunos, se trata de un caso en el que el factor determinante, el único, fue la creatividad de sus iniciadores y la afluencia de capital de riesgo atraído por esta creatividad. Según otros, sin desconocer esos factores, se debe resaltar también la importancia que tuvo la acción del Estado. Para la primera explicación, se trataría de un sistema en el que el Estado no ha tenido prácticamente influencia. Según la segunda, tendríamos un caso de funcionamiento del triángulo de Sabato, en el que el Estado, al menos inicialmente, fue determinante en el establecimiento de las relaciones virtuosas que caracterizan a un sistema de innovación.

Un ejemplo de la primera explicación es la de Manuel Castells, uno de los mayores estudiosos de la Sociedad de la Información y el Conocimiento, que ha investigado profusamente el caso de Silicon Valley y ha dirigido a ello tesis de estudiantes suyos[15].

Según él, la acción del Estado norteamericano, a través de las acciones de la Marina en el Valle de San Francisco, existió pero no tuvo mayor relevancia en el surgimiento de lo que hoy es Silicon Valley. Este se debió exclusivamente al genio creativo de uno de los creadores de los semiconductores, William Shockley (quien recibió por ese descubrimiento el premio Nobel de Física en 1956 junto con otros dos investigadores). Shockley, por distintos motivos, sobre todo personales, decidió establecerse en Santa Clara, donde creó la empresa Shockley Semiconductors junto con otros siete jóvenes genios. Debido a su mal carácter, todos ellos abandonaron la empresa y empezaron a crear otras, primero Fairchild Semiconductors y luego se dispersaron sembrando las semillas de lo que fue después el valle: ahí surgió enseguida INTEL, obra de dos de aquellos jóvenes genios. Posteriormente se concitó el interés de los primeros capitales de riesgo, que terminaron de convertir el Valle en lo que es hoy.

Según otra interpretación (de Steve Blank, The secret History of Silicon Valley[16]), hubo otra creación previa del Valle: este empezó a alojar a la industria electrónica desde comienzos del siglo XX: la electrónica militar y la Universidad de Stanford jugaron un rol importante.

La bahía de San Francisco había sido un lugar mayor de investigación y desarrollo tecnológico para la Marina norteamericana. Un graduado de Stanford fundó la Federal Telegraph Corporation (FTC) en Palo Alto (el primer sistema global de radiodifusión), que firmó un contrato con la U.S. Navy en 1912. En 1933, una base naval en la zona se convirtió en Estación Naval Aérea, lo que llevó a muchas firmas a radicarse allí. Posteriormente fue la NASA la que ocupó esta estación y nuevas firmas llegaron (de Wikipedia, consultado el 03.04.2015).

Según Steve Blank, durante la primera guerra los aliados, al comprobar la superioridad aérea del Tercer Reich hacia el final de 1941, entendieron que la única solución era destruir la capacidad aérea alemana antes de poder invadir los territorios ocupados. Pero los alemanes tenían una poderosa red electrónica integrada de defensa, entre radares, cañones antiaéreos conectados a la red (que les indicaba cuándo disparar), luces buscadoras y cazas también provistos de radares, gracias a la cual un año más tarde habían destruido 40.000 aviones aliados (28.000 norteamericanos, 12.000 ingleses): podían interceptar las señales de radar de los bombarderos.

Pero un raíd comando aliado logró capturar el sistema electrónico y a los técnicos alemanes de una base. Con esto se pudo armar en Boston un laboratorio secreto de investigaciones de radio, con 800 técnicos, para la que Blank llama Guerra de Inteligencia y Electrónica de Señales (ELINT, Electronic Intelligence). El laboratorio fue dirigido por Frederick Terman, director de Investigaciones de Stanford.

Con esto pudieron destruir el sistema de defensa de radares alemán. Blank llama a Terman el primer padre de Silicon Valley: Terman había sido desde 1926 profesor de Ingeniería en Stanford (en 1946 fue designado decano), y entre otros logros había convencido a dos estudiantes, Hewlet y Packard, para que crearan una compañía, la primera compañía importante del Valle.

En 1946, al volver a Stanford, decidido a que esa universidad fuera considerada como primera línea por el gobierno, creó un laboratorio de microondas y electrónica: durante la guerra, Stanford sólo había recibido 50 millones de dólares de la Oficina de OSRD, que dirigía Vannebar Bush, contra 143 del MIT, 83 de Caltech y 38 de Harvard y Columbia. En 1946 en cambio había recibido el primer contrato de la ONR (the Office of Naval Research), dirigida por el mismo Vannebar Bush (ya cansado de la postergación que había sufrido su propuesta de 1945 de crear la NSF) y en 1959, Stanford era ya considerado como el MIT del Oeste y fue básico para la detección y anulación del sistema de radares soviético que amenazaba las misiones secretas de la aviación norteamericana. En colaboración con la antena gigante de Bell Laboratories en New Jersey y diversas agencias públicas, desarrollaron un programa, con base en el anterior ELINT, con la capacidad de Stanford en redes y la de Bell en microondas, para descubrir los secretos del sistema soviético de radares de defensa aérea. El laboratorio AEL de Stanford, que recibía la mitad de su presupuesto de la fuerza aérea, era la base principal de los programas.

De esta forma, el valle alrededor de Stanford se había convertido en un gran semillero de alta tecnología. Según Blank, Terman incentivaba a sus alumnos a iniciar empresas start-up, y a sus profesores a ser consultores de empresas; Terman fue el primer motor del emprendedorismo de la zona. Ya antes de la guerra, como dijimos, había incentivado a sus alumnos Hewlett y Packard a crear su propia empresa.

Para 1956 todo se había acelerado, Lockheed, el constructor de misiles, se situó en el Valle en ese año (llegó a tener cuatro años más tarde 20.000 empleados, mientras HP sólo tenía para entonces 3000).

En ese mismo año de 1956, sobrevino lo que Blank llama la segunda fundación de Silicon Valley, en lo que coincide con Manuel Castells: la creación, por William Shockley en 1955, de la compañía Shockley Semiconductors, sobre la base del descubrimiento hecho en colaboración, y que les valió a los tres investigadores el Premio Nóbel en 1956. Según Terman, Shockley era un “grandioso investigador, un fabuloso descubridor de talentos, y un horrible manager” (great, awesome, horrible). Fue así como creó Shockley su empresa de semiconductores, con los talentosos colaboradores que lo abandonaron poco después, para crear Fairchild Semiconductors; Noyce y otro de ellos, se separaron de nuevo y crearon INTEL. Fue así como nació el valle por segunda vez, esta vez como Silicon Valley.

Steve Blank grafica de esta forma la historia del Valle:

https://image.slidesharecdn.com/secrethistoryrev4compact-091206004132-phpapp01/95/secret-history-of-silicon-valley-rev-4-dec-09-2-728.jpg?cb=1313223388

En conclusión, si seguimos a Steve Blank, hubo un rol determinante del Estado, a través de las Fuerzas Armadas estadounidenses, para crear una base de industria electrónica en el Valle de Santa Clara y en torno a la Universidad de Stanford. Esto creó la infraestructura y el fundamento para que el genio de Shockley y sus ayudantes pudieran empezar a crear empresas que fueron el germen de lo que actualmente es el Valle.

Desde ahí, el motor de su desarrollo fue ya la interacción de las empresas con el capital de riesgo, que comenzó a aparecer primero en forma accidental hasta que se convirtió en la fuerza mayor del emprendedorismo típico de la zona.

De la discusión del recuadro anterior sobre Silicon Valley, se puede destacar el rol continuado del Estado en su origen y desarrollo, a través de la demanda militar de los Estados Unidos y de la presencia de la NASA (uno de los fundadores de la Universidad de la Singularidad, también en el Valle) así como también, por supuesto, la importancia de la Universidad de Stanford. Es cierto que el rol principal del Estado estuvo en crear la base de una industria electrónica sobre la que luego se elevó el sector privado. Algo así ocurrió en el corredor Washington-Baltimore con el desarrollo de la industria biotecnológica, impulsado por las investigaciones del Instituto Nacional de Salud (National Institute of Health, NIH) de Estados Unidos, en Maryland; lo mismo se dice que había ocurrido en el Japón cuando se decidió a abrirse a la tecnología occidental en la segunda mitad del siglo XIX: en un primer momento, las tareas de capacitación y las industrias, sobre todo de base, fueron creadas por el Estado, hasta que, una vez consolidadas, fueron transferidas al sector privado, sin dejar de existir, como se ha señalado como distintivo del desarrollo japonés, y asiático en general, una fuerte interacción entre capital privado, Estado y universidad: ¡el verdadero triángulo de Sabato!

4.7. Un resumen: crisis y renovación en las políticas de ciencia y tecnología en la última década del siglo XX

4.7.1. La renovación

La aparición del concepto de innovación en las políticas científicas y tecnológicas significó un progreso en la conceptualización del desarrollo tecnológico, como lo fue la introducción posterior del concepto de sistema nacional de innovación. Ambos conceptos habían sido puestos de relieve por la Escuela de Pensamiento Latinoamericano, y prefigurados en la figura del triángulo de Sabato. Justamente, por esta misma época, grupos académicos[17] habían recreado el mismo concepto del triángulo con la más moderna figura de la triple hélice (la geometría dejaba paso a la biotecnología)[18]. Sin embargo, de la triple hélice lo que realmente preocupaba a muchos académicos que abrazaron el concepto es la relación entre los dos vértices academia – empresa. En cambio, el concepto de sistema nacional de innovación incluía ya en forma importante al Estado, algo que había empezado a ocurrir por esos tiempos.

La mitad de la década de 1990 fue un momento de quiebre: por un lado el comienzo de la década había sido el momento cumbre del neoliberalismo (recordemos a Menem, Collor de Melo, Salinas de Gortari y tantos otros en América Latina), pero en el Norte algo empezaba desde su comienzo mismo a resquebrajarse: después del desprecio por el Estado de Reagan y Thatcher, la reacción comenzó a hacerse sentir. El papa Wojtila se dio cuenta, después de haber contribuido a la caída del imperio soviético, del peligro de un capitalismo sin frenos. Tony Blair, ya desde 1994, apoyado en su mentor, Anthony Giddens, proponía una tercera vía, que no llegó a cuajar (algo parecido hizo Clinton desde 1992, asesorado por Robert Reich). En el mundo comenzaron las protestas antiglobalización, ya desaforadas desde mitad de la década.

En el campo de las políticas de ciencia y tecnología ocurría algo parecido: la aparición del concepto de sistema nacional, con la inclusión del gobierno como pieza esencial, ya que no única, representó también una reacción. Las políticas industriales todavía estaban proscriptas, pero empezó a haber una sensibilidad mayor hacia la importancia del Estado. No hay que olvidar que la Unión Europea estaba embarcada en sus Programas Marco de Ciencia y Tecnología, lo que significaba una presencia cada vez más importante de un poder superestatal, lo que implicaba la necesidad de la presencia de los Estados nacionales como estímulo para el desarrollo tecnológico. Aunque más no fuera que por la importancia de regular las comunicaciones, pieza clave en las TIC, se empezaba a reconocer que el Estado debía tener un lugar. Los poderes judiciales hacía tiempo que en los países avanzados constituían el único freno frente al crecimiento de los monopolios, bajo el argumento general de que limitaban la creatividad[19]. Por otro lado, en el campo de la biotecnología, tampoco se podía negar la importancia que habían tenido los National Institutes of Health de los Estados Unidos en su desarrollo, lo mismo que se debía reconocer el papel jugado por el Estado en la secuenciación del genoma humano, por más que Celera y su creador, Craig Venter, un antiguo investigador público, hayan recibido después el aura de pioneros.

4.7.2. Las dificultades de la renovación: la teoría evolucionista de la innovación, subsumida
por el credo neoliberal

Sin embargo, el concepto de sistema nacional de innovación, lo mismo que la teoría evolucionista de la innovación fueron en un principio subsumidos, en el terreno práctico de las políticas, dentro de las ideas neoliberales todavía reinantes: dentro del sistema lo que valía destacar era la importancia de la creatividad: y ahí surgió, también como resurrección del concepto schumpeteriano del empresario innovador, el término de “emprendedorismo”, traducción del que ya se había empezado a difundir en el mundo entero, de “entrepreneurship”. Por supuesto que esto era importante, y era lo que había empezado a mostrar al mundo la revolución del Pensamiento Latinoamericano de los 50-70, a partir de sus emprendimientos tecnológicos. Pero esto ahora estaba subsumido dentro de las políticas neoliberales que minimizaban el rol del Estado. La tecnología volvía a ser una variable exógena, que debía surgir de la mentalidad del emprendedor, y esta requería de una libertad amplia de restricciones públicas: la oportunidad de negocios lo haría todo si se dejaba libertad al emprendedor[20]. Lo importante era el plan de negocios, como se recomendaba en las reuniones de los Foros de Capital de Riesgo y reuniones para promover el emprendedorismo.

Hay un paso sutil, pues, entre los logros indudables de la escuela de Sussex y de la economía de la innovación y su apropiación por el élan neoliberal de la época. Este paso se dio al centrar la atención del proceso de innovación exclusivamente en la empresa privada y minimizar el papel del Estado. En el mundo desarrollado esto se dio como secuela de las políticas impuestas por Reagan y Thatcher. En América Latina contribuyó a ello la disminución real del rol del Estado, efecto de las crisis de la deuda y de los ajustes continuos impuestos por la ortodoxia económica y por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (este último después de la salida de su presidente McNamara al comienzo de los 80 y su cooptación por el ala neoliberal personificada en su posterior presidenta Anne Krueger).

Una vez instalado este panorama, se creó el nuevo paradigma: las políticas, que debían quedar reducidas al mínimo, consisten en un apoyo horizontal a las empresas y a los investigadores. Una especie de apoyo infraestructural: en el pensamiento liberal clásico, este apoyo permitido al Estado consistía en la creación de infraestructura física y en la educación. Este apoyo se amplió ahora a la infraestructura científica y tecnológica.

No se puede hablar de políticas sectoriales, no se pueden seleccionar sectores (como hicieron Japón y Corea): se erradicó la política industrial, primero en Estados Unidos, que transmitió esta sensación al resto del mundo. Lo que importa entonces son las políticas de innovación horizontales: esto significa lanzar “al boleo” subsidios, a través de convocatorias competitivas, para que las empresas de “clase mundial”, apoyadas por centros de excelencia, lleguen con innovaciones al mercado: no importa que sean armas, condones o alimentos sofisticados (cuanto más sofisticados mejor, se puso de moda la farándula).

Así se diseñó por los organismos internacionales, gracias a sus créditos a los países, la modalidad de fondos competitivos para la investigación y la innovación, que también mencionábamos antes.

Es cierto que junto a la calidad en la presentación de los proyectos, asegurada en el papel por las evaluaciones de pares, se buscaba también la pertinencia, más en la investigación que en la innovación, pero estaba prohibido promover sectores determinados, planificar la producción, sea para buscar mercados o para producir bienes de consumo básico más económicos y mejores.

En particular, los europeos, padres de la política científica, a quienes América Latina ha tratado todo el tiempo de imitar, en su complejo de seguidores de los Estados Unidos no se dieron cuenta de que la fortaleza de los Estados Unidos, a pesar de su oposición a que se establecieran políticas industriales, estuvo en su política industrial: es decir, la política industrial militar iniciada durante la Guerra Mundial: la tecnología salió de allí, la prospectiva nació al servicio de la industria armamentística y espacial, hasta el movimiento de la calidad total salió de las normas militares de Estados Unidos, que luego Deming transportó al Japón cuando las empresas civiles de Estados Unidos, en su confianza ilimitada en su poderío, no se preocupaban por la calidad ni por la satisfacción del cliente. Sólo Japón y los países del Este asiático se preocuparon por imitar a Estados Unidos en establecer políticas industriales. Inclusive actualmente la mitad al menos de la inversión en ciencia y tecnología en Estados Unidos es para investigaciones militares o relacionadas.

Las politicas de innovación, ciencia y tecnología, implementadas en los 90 como de “state-of-the-art” en América Latina (Fondos, Agencias), promovidas desde los organismos internacionales, primero OCDE, luego Unión Europea, BID y Banco Mundial, han estado impregnadas de estos principios, supuestamente corolarios de la economía de la innovación: en realidad, transmitidas por políticas antiestatistas, disfrazadas del ropaje científico de la economía de la innovación.


  1. En inglés, stagflation: la mezcla por primera vez experimentada en el mundo moderno, de inflación provocada por la crisis petrolera y de deflación por las consiguientes medidas automáticas de ajuste.
  2. F. Fajnzylber (1983): 9.
  3. Ver punto 1.11 del capítulo 1: debido a esa estructura social y económica desequilibrada, descentrada, se desarrolló una industria de bienes de consumo duradero dirigida a la demanda de una clase media alta minoritaria, por lo que no había economías de escala que hubieran podido disminuir los costos de producción ni capacidad tecnológica en el país para generar los medios de producción necesarios para ese tipo de industria (bienes de equipo e insumos básicos); por tanto, se debió importar la tecnología y los bienes de equipo de las ETN (tecnología y equipos ya obsoletos en sus casas matrices). Estas importaciones y la de los insumos básicos necesarios para la producción generaron una elasticidad de las importaciones al ingreso insostenible en el tiempo, por lo que aparecieron las crisis periódicas de balanzas de pagos y la inflación, y con ellas los cambios de política (el famoso “stop and go”), unas veces favoreciendo a la industria naciente, otras a los intereses agroexportadores o mineros. De manera que, como se comentó en el recuadro del capítulo 1 sobre “Las estructuras de un país subdesarrollado” (punto 1.9.1.), el multiplicador keynesiano de la inversión operaba en nuestros países en una forma perversa: las inversiones multiplicaban, sí, el ingreso, pero era el de los países desarrollados, que nos exportaban sus bienes de equipo y su tecnología, pero “dividían” o mermaban el de los países receptores. Esta y no otra fue la causa de la crisis de la ISI en los 70, la que fue multiplicada en los 80 por la crisis de la deuda.
    En cuanto al proteccionismo, ya se ha mencionado que, como Prebisch lo mostró en su obra última, la idea de favorecer la “industria naciente” se consideraba como un primer paso hasta que se generaran las condiciones para exportar, como lo han hecho en el pasado todos los países excepto la primera potencia industrial (Inglaterra en el siglo XXVIII), desde Estados Unidos, Alemania y Rusia, hasta los países asiáticos más recientemente. Por cierto que estas condiciones para exportar eran en realidad difíciles de cumplir en América Latina si no se hubiera atacado antes, o al mismo tiempo, la distribución del ingreso, por lo expuesto más arriba. Pero la debilidad y la ideología de los políticos desarrollistas, más las presiones de los grupos favorecidos, impidieron la puesta en práctica de estas políticas. A esto se añade que los que hubieran podido ser importantes actores de una industrialización virtuosa, las empresas públicas, generalmente sucumbían a la misma estrategia de las empresas privadas, favorecer la compra de tecnología externa en lugar de promover los esfuerzos endógenos. Algo con lo que le tocó luchar a Jorge Sabato en su breve experiencia en la empresa eléctrica de Buenos Aires, SEGBA, a la que había pretendido transformar en una fábrica de tecnología.
    De cualquier forma, fracasó la industrialización y se convirtió en una “industrialización trunca” y/o “frívola” (por el tipo de industria que desarrolló, en perjuicio de la de bienes de capital e insumos básicos). No hay que olvidar tampoco las presiones externas, políticas, de los países centrales y de sus organismos multilaterales y las internas, de la “burguesía asociada” local (como la definió en su tiempo Fernando Enrique Cardoso), y sus amigos militares.
  4. Sunkel, O. (1995).
  5. Por ejemplo, los países centroamericanos, asesorados por Roque Carranza (Carranza, R., 1978), antiguo director del CONADE argentino (Consejo Nacional de Desarrollo), ubicaron a los organismos centrales de la política científica y tecnológica en los organismos nacionales de Planificación de sus países. Carranza había sido contratado por el PRDCyT de OEA y sus orientaciones, como las de la División de Política Científica de la OEA, chocaban con las políticas de UNESCO, que consistían en la creación de consejos en todos los países (en Centroamérica sólo lo consiguió en Costa Rica). Pero los centroamericanos eran países, excepto en parte Costa Rica, justamente, con escaso desarrollo industrial y el enfoque propuesto por OEA tampoco dio sus frutos: las propuestas de desarrollo tecnológico se perdían en la maraña burocrática de sus organismos de planificación y sólo dieron como resultado algunos estudios interesantes sobre sectores vitales para aquellas economías y sus posibilidades tecnológicas: no llegaron a la etapa de implementación de políticas.
  6. Fajnzylber, F. (1983): 265 y ss.
  7. Sautu, R. (1971).
  8. Es un exceso afirmar que los recursos aportados por los organismos multilaterales de crédito no eran propios: eran préstamos asumidos por los países, que se fueron pagando religiosamente, además de que los gobiernos debían aportar (como contraparte) un tercio del monto de los programas. Pero los Estados no eran capaces de adelantar esos fondos.
  9. Sagasti, F. (1972).
  10. Sagasti, F. (2011): 127 afirma que se llegó a la conclusión de que el análisis de sistemas, “considerado en forma aislada y por sí mismo, son escasas las contribuciones que podría hacer en el futuro. Su riqueza conceptual servirá de base para elaborar nuevos enfoques y postular teorías del desarrollo que ubiquen a la ciencia y la tecnología en el lugar central que le corresponden” (cita de Sagasti, F., 1983: 169).
  11. “La red de instituciones en los sectores público y privado cuyas actividades e interacciones inician, importan, modifican y difunden nuevas tecnologías” (Freeman, Ch., 1995: 15-24).
  12. “Los elementos y relaciones que interactúan en la producción, difusión y uso de conocimiento nuevo y económicamente útil […] y que se encuentran ubicados o arraigados dentro de los límites de un Estado nación” (Lundvall, B.-Å., 1992).
  13. Marí, M. (1997): 114.
  14. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en una evaluación sobre los programas financiados por él en América Latina, “recomendó que en operaciones futuras se adoptase un enfoque de sistemas nacionales de innovación…” (Sagasti, F., 2011: 142).
  15. Seguimos su brillante exposición en el Seminario Internacional Diálogo sobre el nuevo contexto para las políticas de CTI, MINCyT/CIECTI, Buenos Aires, 28 de noviembre de 2014.
  16. Disponible en https://bit.ly/1vb4wYu, consultado el 03.04.2015.
  17. Leydersdorf, L. (1998).
  18. Los participantes en la red de la Triple Hélice reconocieron no hace mucho que esa figura representaba prácticamente lo mismo que el triángulo, pero también afirmaron que no habían oído hablar de él. Como dice Francisco Sagasti, en Sagasti, F. (2011):122-123, “el ‘triángulo de Sabato’… reapareció en la región hacia el año 2000 en la concepción de la ‘triple hélice’ de relaciones entre universidades, industria y gobierno”.
  19. En los años 80, De Lorean criticó en un libro de título por demás sugestivo, On a clear day, you can see General Motors, que el gigantismo de corporaciones como la General Motors impedía la creatividad. Lamentablemente, su intento por un nuevo modelo de auto, el De Lorean, fue frustrado por sus dificultades financieras que lo llevaron a la cárcel. De su intento sólo quedó el modelo de auto que rompió la barrera del tiempo en el film Back to the Future. Desde un ángulo opuesto, desde el movimiento ambientalista, Hazel Henderson, la futurista que había empezado en el mítico Office of Technology Assessment del Congreso de los Estados Unidos en los 70, en diversos libros criticó el gigantismo de las corporaciones, que comparó con el que llevó a la desaparición de los dinosaurios; llevó al extremo la comparación, al mencionar que los restos de los dinosaurios estaban alimentando con energía barata el gigantismo de la actual sociedad de consumo. Fueron muy populares sus libros Creating alternative Futures. The End of Economics y The Solar Age.
  20. Así surgió también la importancia del capital de riesgo: es decir, fuera de la acción del Estado, la presencia de capitalistas emprendedores que descubrieran la potencialidad de virtuales emprendedores nuevos y los dotaran, vinieran de la academia o de la empresa, con capitales, pero también con una visión y prácticas de gestión empresarial. Así surgieron, con la aparición de Internet desde 1994, las olas de las punto.com y su éxito en Nasdaq, como así también a fin de siglo su caída brutal.


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