Otras publicaciones:

silentchange

tapa_estrada_final

Otras publicaciones:

12-3772t

DT_Roudinesco_Dagfal_13x20_OK

1 Introducción

En diciembre de 1992 y en septiembre de 2002 ocurrieron, con diez años de distancia, acontecimientos políticos extraordinarios en la provincia de San Juan: quienes ocupaban el cargo de gobernador fueron sometidos a procedimientos de juicio político y resultaron destituidos. Jorge Escobar en 1992 y Alfredo Avelín en 2002 se transformaron en gobernadores sin gobierno. ¿Qué interpretación puede hacerse de estos procesos políticos extraordinarios? Fenómenos extraordinarios porque interrumpen el funcionamiento normal de las relaciones políticas en los regímenes democráticos, aunque en tanto posibilidades constitucionales son también parte de este funcionamiento.

Para comenzar es necesario decir que, desde el punto de vista normativo, el juicio político se define como un mecanismo de control de los gobernantes y representa una posibilidad de alterar el mandato fijo del jefe del poder ejecutivo mediante su procesamiento por parte del poder legislativo. El esquema que subyace a su diseño es la idea de contrapeso de poderes (check and balance). Pese a la antigüedad de la institución, y su presencia en casi todo régimen republicano nacional o subnacional, las destituciones son hechos excepcionales, porque chocan con la lógica establecida por el régimen democrático: la designación y sucesión por medio del sufragio de los jefes de gobierno. Es por ello que se las puede definir como emergentes de situaciones de crisis: representan discontinuidades en las rutinas “normales” de intercambios políticos de la democracia representativa (Dobry, 1988).

Para intentar comprender los juicios políticos ocurridos en San Juan el punto de mira serán entonces las relaciones políticas, ya que el orden político es una construcción permanente de relaciones de cooperación competitiva, las cuales posibilitan, o no, la continuidad de las autoridades políticas en sus cargos de gobierno. En ese marco, el objetivo será conocer las circunstancias que llevaron a cada una de las destituciones estudiadas, vale decir, las redes de relaciones políticas que las hicieron posibles. El argumento central es que el juicio político es un proceso cuya dinámica se define y redefine al tiempo que se desarrolla, interviniendo en ello tanto las condiciones estructurales en las que se produce, como las jugadas (acciones) de los distintos participantes (individuales o colectivos) en contextos conflictivos.

Desde una matriz interaccionista, las crisis políticas se entienden como situaciones problemáticas (Blumer, 1971), las cuales involucran cuatro grandes momentos que se conciben como marcos estructurales de interacción política. Momentos que se articulan en un ciclo temporal, en el que se suceden la normalidad aproblemática, la gestación, el desarrollo y la resolución de la coyuntura crítica. Este trabajo se dedica al análisis de los actores intervinientes y sus interacciones durante cada uno de estos momentos, como así también la dinámica que presenta el ciclo de crisis en su totalidad.

El primer momento de este ciclo, de normalidad, está dado por la construcción de candidaturas, las campañas electorales y los procesos de elección de los gobernadores, que son también períodos de organización de redes de relaciones en el escenario político provincial. El segundo momento, de gestación, comprende el período de administración de cada gobernador, durante los cuales se visibilizaron los conflictos que desembocarían en los pedidos de juicio político, como expresiones cabales de tematización de problemáticas sociales en cada ciclo. El tercer momento, el desarrollo de la crisis, se corresponde con la puesta en marcha del aparato institucional, es decir, la formulación de un plan de acción oficial, en el cual se encadenan una serie de jugadas que conllevan sucesivas definiciones de la situación y posicionamientos de los actores involucrados, que permiten la acusación al gobernador. Como cuarto y último estadio del ciclo se ubica el momento resolución de la crisis, que se cristaliza en la destitución efectiva del mandatario, como emergente que visibiliza nuevas relaciones políticas y posibilita la recomposición del orden provincial.

Los casos de juicio político analizados tienen características formales similares en relación al desarrollo del procedimiento y los roles que asumieron los distintos actores políticos según su status institucional. En este sentido, los protagonistas centrales de ambos procesos son los poderes Ejecutivo y Legislativo, en tanto asumen los roles de acusado y tribunal respectivamente. La relación entre ambos poderes, las características de sus integrantes y las estrategias desplegadas en el transcurso de cada ciclo político constituyen un conjunto de dimensiones analíticas pertinentes para el análisis de los procedimientos de juicio político.

Por otra parte, los casos considerados tienen una distancia importante en cuanto a las condiciones en que se desarrollaron. El primero de ellos culminó en la destitución del gobernador Jorge Escobar, en el año 1992, y tuvo lugar en el seno de un gobierno justicialista, tanto en la escala provincial como nacional, que parecía contar con amplios márgenes de legitimidad. El segundo caso, culminó con la destitución del gobernador Alfredo Avelín, en el año 2002, y se desarrolló en el marco de un gobierno de coalición, la Alianza por San Juan, luego de una de las mayores convulsiones políticas de las últimas décadas: los sucesos que ocasionaron la renuncia del presidente De la Rúa en diciembre de 2001. Por tanto, los factores de escala nacional solo afectan las circunstancias locales a través de una serie de mediaciones y traducciones: no alcanza el apoyo de un gobierno central afianzado para mantener la propia legitimidad en la provincia, pero tampoco el derrumbe de los apoyos nacionales se traduce en una inmediata pérdida de poder en el ámbito provincial.

En este sentido, la distancia indica que el escenario político de la destitución puede involucrar actores distintos en cada caso, o que puede mantenerse un mismo elenco que desarrolle estrategias diferentes en cada contexto. Los actores que participaron del escenario político, sus características e intereses, las estrategias que desplegaron y su relación con cada uno de los poderes estatales involucrados constituyen otro conjunto de dimensiones relevantes para el análisis de los procesos de juicio político en San Juan.

Abordar dos procedimientos de juicio político con las mismas herramientas teórico-metodológicas tiene una intención comparativa: extraer de la singularidad de cada situación histórica algunos fragmentos de conocimiento de carácter general. Para hacerlo se retoma un punto de convergencia de la literatura, articulándolo en una construcción teórica más amplia: considerar al juicio político como un mecanismo de resolución de conflictos, un desenlace posible dentro de situaciones de crisis política, una forma de reordenamiento de relaciones políticas que se habían vuelto problemáticas. En el marco de regímenes de gobierno presidencialistas, estas situaciones pueden desembocar en un abanico de soluciones posibles: elecciones anticipadas, renuncias, golpes de Estado, juicio político. A este último tipo se lo puede definir como una solución institucional, tanto por su naturaleza constitucional como por la capacidad que el mecanismo de juicio político presenta para canalizar tensiones hacia un emplazamiento del campo político legítimo (Dobry, 1988) [1].

Para analizar la ocurrencia de los juicios políticos en la literatura se encuentran dos grandes hipótesis. Las destituciones podrían interpretarse alternativamente como: a) expresiones del fortalecimiento del régimen democrático y el ejercicio de la ciudadanía, es decir, como respuestas del poder legislativo a los procesos de movilización de la sociedad civil o, b) un emergente de confrontaciones en el seno de los sectores dominantes, que utilizarían herramientas institucionales para dirimir sus disputas. En este trabajo el argumento es que, para comprender el significado y el desarrollo de los juicios políticos, resulta necesario articular ambas perspectivas, construyendo una mirada que permita superar visiones parciales o encantadas sobre la dinámica de las relaciones políticas.

Por un lado, es necesario relativizar la imagen de la actividad política como un ámbito autónomo, cerrado sobre sí mismo, desacoplado de la sociedad, como el espacio exclusivo de unas élites que manejan totalmente el juego político. Por otro lado, es necesario poner en cuestión la idea de unos condicionamientos estructurales que operan mecánicamente sobre el curso de los procesos sociales, siendo la política un mero ámbito de expresión o instrumentación de intereses que no tienen en ella su ámbito de constitución y desarrollo. Del mismo modo, es necesario contrarrestar la visión de la política que se funda en la idea abstracta de igualdad de derechos, en una idea de ciudadanía universal, que por su carácter ilusorio esconde las desigualdades en términos de competencias, capitales acumulados e intereses por la actividad política (Gaxie, 2004). No todos los actores participan idénticamente, ni en función de las mismas razones o sentidos, pero todos participan cotidianamente de las relaciones que implican el mantenimiento de un orden político legítimo.

Es pues necesario poner nuevamente en el centro de la escena a la relación entre las elites y los sectores dominados, entre gobernantes y gobernados, dirigentes y dirigidos. La necesaria relación que implica toda dominación, que a su vez siempre descansa en una probabilidad, revela la imposibilidad de concebir como un juego en las alturas lo que constituye una tarea social: la construcción del orden político.

La distancia entre ambas perspectivas evidencia una tensión constitutiva de los regímenes democráticos, que requiere ser considerada en el análisis de fenómenos concretos. En este tipo de órdenes existe una tendencia a la autonomía del ámbito político, un espacio ocupado por actores que tienden a ser, cada vez más, profesionales de la actividad política. Pero esta tendencia es permanentemente contrarrestada por la necesidad de apoyos externos, ya que la capacidad de acción de los dirigentes depende de la posibilidad de encontrar un mínimo de adhesión por parte de los “profanos” para legitimarse (Gaxie, 2004).

En el régimen democrático, al igual que en otros regímenes de gobierno, pero aquí con mayor intensidad y visibilidad, se evidencia que el orden político es una construcción, que resulta de la intersección de distintas lógicas, modos y niveles de participación. La actividad política puede describirse como una interacción competitiva, en la cual se relacionan actores (individuales o colectivos) con distintos tipos y cantidades de capitales, que representan intereses y luchan por su consecución en un ámbito específico.

Los políticos profesionales, protagonistas de la competencia por el acceso a los cargos estatales, se enfrentan según las reglas del juego vigentes, que implican, por una parte, la necesidad de competir con otros políticos, pero al mismo tiempo, de apelar al apoyo de los ciudadanos ordinarios que participan en la designación de los funcionarios estatales mediante el voto. Esta es la dinámica normal que adquieren las relaciones políticas en los regímenes democráticos.

A los momentos de competencia intensa que preceden a las elecciones sigue un período de relativa pacificación, que está dado por la administración de los funcionarios electos en cargos ejecutivos, quienes, en los regímenes presidencialistas, son investidos como autoridades máximas y dotados de amplias facultades para el manejo de los recursos públicos. No obstante, su capacidad de acción política depende, tanto como su acceso y su permanencia en el puesto, de la capacidad que tengan para construir cotidianamente redes de relaciones políticas. Relaciones con otros actores, profesionales de la política o no, que permiten generar el consenso necesario para que se desarrolle la actividad política, pese a la naturaleza competitiva de estos vínculos y su carácter potencialmente conflictivo.

Esta dinámica cotidiana de producción del orden político democrático es normal y legítima. Es decir, constituye un marco de referencia que es relativamente explícito para los actores. Pero es, en gran medida, prerreflexivo, implícito, dado por sentado: forma parte del acervo de conocimiento de sentido común y presenta, por ello mismo, carácter aproblemático (Schütz, 2003). En tanto marco interpretativo, permite a los actores definir las situaciones y, en función de tales definiciones, orientar y desarrollar su acción.

Frente a esta normalidad, una destitución por juicio político es un hecho disruptivo: es un hecho que interrumpe los intercambios políticos rutinarios. Su puesta en marcha –y sobre todo la remoción del mandatario que de él se sigue en algunos casos– revela el carácter contingente, construido, no natural de los ordenamientos políticos. Pese a que el mecanismo de juicio político, como instancia de control a los funcionarios, puede ser considerado como uno de los pilares en que se apoya el sistema republicano, se lo concibe explícitamente como un recurso excepcional, como contrapeso de poderes ante el mal funcionamiento de la lógica establecida por el sistema político.

Una destitución por juicio político implica la movilización de un conjunto de actores en otra dirección: los políticos profesionales protagonizan un procedimiento cuasi judicial, la actividad ejecutiva es interpelada, el mandato fijo del titular del poder es interrumpido, la designación de un nuevo gobernante es realizada por una vía distinta del sufragio[2]. El juicio político puede ser definido entonces como una situación de crisis, como un momento de ruptura, de discontinuidad en las rutinas políticas normales, donde la movilización actúa a la vez, como generadora y como constituyente de la situación (Dobry, 1988).

Pensar las crisis como situaciones en las que existen procesos de movilización implica considerar que, pese a su carácter de ruptura con lo habitual, los actores y variables que intervienen en estas coyunturas políticas no son radicalmente distintos de aquellos que operan en las coyunturas rutinarias. Es decir, partir de una hipótesis de continuidad (Dobry, 1988). Esta hipótesis tiene como correlato un desplazamiento del interés teórico, que implica centrar la mirada en aquello que está en juego en las coyunturas críticas. En otros términos, dar prioridad a la actividad táctica de los protagonistas por sobre las precondiciones o determinantes de las crisis: es el intercambio de jugadas (échange de coups) de los actores el que configura la dinámica de estos procesos (Dobry, 1988).

Desde este marco general es posible afirmar que sólo el análisis de las condiciones concretas en que se desarrollan los juicios políticos permite conocer qué actores intervienen y de qué maneras lo hacen en cada situación de crisis, como así también conocer cuál es la naturaleza y el desarrollo de los conflictos que les dieron origen.

El carácter de ruptura de estos momentos posibilita un abordaje etnometodológico, que consiste en centrar la atención en la manera en que se produce el orden político. La etnometodología parte de una premisa básica de la sociología schütziana: que las situaciones problemáticas destacan sobre un fondo de evidencias de la vida cotidiana una experiencia que resulta difícil de clasificar (Schütz, 2003). Los miembros de una sociedad, o de un ámbito específico en este caso, producen y manejan escenarios organizados de asuntos cotidianos de maneras idénticas a como hacen explicables (account-able) esos escenarios frente a situaciones problemáticas (Garfinkel, 2006).

Lo que posibilitan estas discontinuidades es la realización de una “práctica de glosa”, es decir, permiten objetivar y traducir aquellas racionalidades que organizan y dan sentido a las situaciones sociales (Garfinkel, 2006). Una glosa es un anexo, un registro, un documento en el que se plasman las racionalidades de los actores que son re-explicitadas a partir de la interrupción cotidiana de los cursos de acción. El estudio de situaciones de crisis permite entonces “redescribir” (Cicourel, 2011) el orden moral externo que gobierna las interpretaciones de los actores y caracterizar empíricamente aquello que la teoría deja en un intersticio: ¿de qué modo se desarrolla la actividad cotidiana de los distintos actores y qué rol desempeña cada uno en la construcción del orden político?

Reinterpretar desde las ciencias sociales la dinámica de las situaciones de crisis permite conocer una manera posible de relacionarse de los actores con las instituciones que organizan el juego político, registrar los modos en que se resuelve una situación problemática y también dar cuenta de cómo se define, organiza y cuánto dura este tipo de situación.

Para abordar estos fenómenos concretos se propone una estructura de capítulos que acompaña la lógica del ciclo de crisis: cuatro momentos sucesivos concebidos como marcos estructurales para la interacción, al interior de los cuales se combinan una serie de variables específicas, presentes en otros estudios sobre la temática. Es decir, se presenta cada caso como un ciclo durante el cual el juicio político se gestó, emergió y fue canalizado a través de un plan de acción que permitió resolver un conflicto y finalmente, recomponer el orden. Esquema que permite, al mismo tiempo, realizar una lectura comparativa entre los casos de manera permanente.

Los primeros dos capítulos describen el momento inicial del ciclo, representado por la normalidad aproblemática: durante este período el juego político se desarrolla en función de la lógica propia (y no por ello exenta de conflictos) del régimen democrático. En la literatura específica se ha prestado atención a variables tales como la trayectoria de los primeros mandatarios (Weyland, 1993), su popularidad previa (Baumgartner, 2003), la estructura del sistema de partidos políticos (Lalander, 2010), el margen de apoyo electoral con el que contaban (Moraes Valença, 2002) y el balance estructural del poder gubernamental (Baumgartner, 2003). También se ha prestado atención al rol de los medios de comunicación (Pérez Liñán, 2009), las características de la retórica presidencial (Hinojosa, 2003) y el papel de los gobernadores como actores durante sus campañas (Kada, 2003a).

Este conjunto de variables se agrupa para dar lugar al primer momento del ciclo de crisis, que refiere a la manera de llegar al gobierno, respecto del cual se articulan cuatro dimensiones: a) las trayectorias y los perfiles de los gobernadores, b) los procesos de construcción de las candidaturas ó producción de la oferta electoral, c) las campañas electorales y, d) los resultados electorales y su interpretación.

El segundo momento corresponde a la gestación del problema: en su duración se traban los conflictos que desembocan en los pedidos de juicio político. Se ha señalado como una variable relevante en la literatura el estilo de gobierno de los mandatarios. Variable que remite tanto al aislamiento de los gobernadores, a su desconocimiento de sus redes de apoyo, a su decisionismo, a su enfrentamiento con determinadas elites y/o a su relación con actores externos-nacionales, por ejemplo (Cfr. Weyland, 1993; Moraes Valença, 2002; Mellado, 2009; Pérez Liñán, 2009). Otras variables estudiadas fueron: la naturaleza de las decisiones políticas adoptadas, el escándalo desatado generalmente a partir de denuncias de corrupción (Cfr. Pérez Liñán, 2001; Allen, 2003; Weyland, 1993), las movilizaciones o protestas de sectores de la sociedad civil que ven afectados sus intereses (Nolte, 2010), el rol de la oposición (Lalander, 2010) y/o el apoyo legislativo (Hinojosa, 2003), el papel de los medios de comunicación y de la opinión pública (Pérez Liñán, 2009) y las divisiones internas en el partido gobernante (Mellado, 2009).

Este conjunto de variables da cuerpo al segundo momento del ciclo de crisis, que remite a los períodos de administración de los gobernadores, y para el que se analizan cuatro dimensiones: a) las decisiones tomadas en materia de políticas públicas, b) los posicionamientos de actores propiamente políticos, c) la movilización de actores no propiamente políticos —sectores de la sociedad civil — y, d) la dinámica particular de los conflictos persistentes en cada período.

En el tercer momento del ciclo de crisis organiza un plan de acción oficial para el tratamiento del problema emergido con la presentación de los pedidos de juicio político en la LP. Para el análisis específico de los procedimientos se ha señalado reiteradamente la importancia del diseño institucional (Pérez Liñán, 2000), sus bases constitucionales y legales (Cheibub Figueiredo, 2010) y también de elementos históricos que las enmarcan, como el papel declinante de las salidas cesaristas—ó, en casos provinciales, de las intervenciones federales o las renuncias forzadas— (Lalander, 2010; Pérez Liñán, 2009). Además se ha señalado la relevancia del contenido de las acusaciones contra los mandatarios (Hinojosa, 2003), si éstos protagonizaron escándalos—sobre todo por corrupción—(Hinojosa, 2003; Mellado, 2009) y la disponibilidad pública de la información sobre los cargos (Kada, 2003c). Estos tres aspectos se relacionan con el rol de los medios de comunicación, la opinión pública y la movilización social en cada caso. Se han considerado también para casos nacionales: el rol de los presidentes como actores político —institucionales (Kada, 2003a), las divisiones partidarias (Serrafero, 1995), el papel de las Comisión Investigadora (Kada, 2003c), los criterios de los legisladores durante el proceso (Mellado, 2009) y la fortaleza ó debilidad legislativa del oficialismo (Weyland, 1993).

Dicho conjunto de variables se articula en el tercer momento del ciclo de crisis, que corresponde a la activación del aparato institucional. Para él se consideran: a) los pedidos de juicio político, b) los períodos de investigación, c) los dictámenes sobre los pedidos que produjeron las Comisiones Investigadoras y d) las sesiones especiales de la Sala Acusadora de la LP que determinaron la suspensión de los gobernadores.

El cuarto momento corresponde al cierre del ciclo de crisis, la recomposición del orden. En la literatura se ha prestado atención tanto al modo en que culminan los juicios como a la sucesión, analizando variables como el rol de los gobernadores (Moraes Valença, 2002), las características de los sucesores (Serrafero, 1999; Serrafero, 1995), el diseño institucional (Nolte, 2010), el rol de la oposición (Weyland, 1993), la intervención y/o posicionamiento de terceras partes (Pérez Liñán, 2009), la continuidad de los conflictos y el modo en que se cerraron las coyunturas críticas (Cheibub Figueiredo, 2010).

Estas variables son consideradas para el momento de destitución y posterior recomposición del orden político, organizadas en cuatro dimensiones: a) las reacciones de los gobernadores ante su suspensión, b) la etapa final de actuación de la Sala Juzgadora que cierra con cada destitución, c) el perfil de los sucesores que operaron como continuidad del ejecutivo, y d) los períodos de gobierno de los sucesores y de cierre de la crisis.

En el último capítulo, previo a las conclusiones generales, se realiza un ejercicio de comparación sistemática entre ambos casos, donde se esboza un balance sobre la importancia de los distintos factores que intervienen en los procesos estudiados y se sopesan las variables presentes en distintas investigaciones previas para poner en diálogo los hallazgos de este trabajo con la literatura que lo enmarca.


  1. La referencia al régimen presidencialista es doblemente pertinente en Argentina, donde este tipo de régimen se registra tanto en el gobierno central como en cada una de las jurisdicciones provinciales. Debido al carácter autónomo de las provincias, el federalismo se traduce en un conjunto de regímenes que replican la ingeniería político-institucional central, es decir, un conjunto de presidencialismos subnacionales (Carrizo, 2006). El diseño institucional del presidencialismo lo hace más propenso a las crisis que otros tipos de regímenes, por el mandato fijo del primer mandatario y su elección directa (Linz, 1988). En el caso de los sistemas políticos subnacionales, además del juicio político, se ha recurrido – incluso con mayor frecuencia – a otro tipo de remedio institucional: la intervención federal (Serrafero, 1995; Llanos Ana María, 2006).
  2. En términos estrictamente institucionales el vicegobernador es electo por el voto popular en el marco de una fórmula. Por lo tanto, su legitimidad de origen es la misma que la de quien encabeza el binomio. En un marco de desestructuración partidaria y de personalización de la política, tendencias que aparecen muy pronunciadas en los dos casos estudiados, tiende a concentrarse la legitimidad en el gobernador, siendo el vicegobernador un personaje secundario, carente del reconocimiento sustantivo por parte de los profanos. Además, el pasaje del lugar de acompañante al de conductor del timón del Estado, se realiza mediante un acto de voluntad de otro de los poderes públicos y no directamente de los ciudadanos.


Deja un comentario